——國家與鄉(xiāng)村社會(huì)關(guān)系的再思考

歷經(jīng)20年的“城鄉(xiāng)土地雙軌制”，既是推動(dòng)過去中國經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的“底層算法”，如今也漸顯與現(xiàn)實(shí)脫節(jié)的“疲態(tài)”，以土地謀發(fā)展的基層政府在發(fā)展模式上積重難返。如何重新設(shè)計(jì)土地制度，進(jìn)一步釋放政策與資源紅利，已被正式提上議程。

2019年5月5日，中共中央、國務(wù)院頒布《關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的意見》（下稱《意見》）。要求著力破解體制和機(jī)制障礙，以此促進(jìn)城鄉(xiāng)要素的順暢流動(dòng)和公共資源的合理配置，最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重大戰(zhàn)略目標(biāo)。

土地是農(nóng)村的最核心要素。作為城鄉(xiāng)融合發(fā)展的一個(gè)重點(diǎn)，《意見》提出改革完善農(nóng)村承包地制度，穩(wěn)慎改革農(nóng)村宅基地制度，建立集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度，完善土地征收制度，縮小征地范圍，規(guī)范征地程序。

事實(shí)上，農(nóng)村土地制度改革在基層已有初步嘗試。

2015年1月，北京市大興區(qū)等33個(gè)地方被確定為試點(diǎn)，展開集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，以及宅基地、征地改革的探索。2018年底，全國人大常委會(huì)決定將試點(diǎn)延遲一年。過去四年間，這些改革試驗(yàn)田都做了哪些事？各自經(jīng)驗(yàn)背后有著怎樣的改革邏輯？

為了回答這些問題，《財(cái)經(jīng)》記者分赴多個(gè)試點(diǎn)地區(qū)展開調(diào)查。其中，浙江義烏在農(nóng)村宅基地制度上嘗試創(chuàng)新，廣東南海、貴州湄潭則在集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市上走在前列。三地改革各有側(cè)重，東西對(duì)比，更能窺見廣袤中國土地改革內(nèi)涵之復(fù)雜。

記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)：這三個(gè)地區(qū)原本都面臨同樣問題：農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)沒有開放的情況下，大量土地與空間資源無法經(jīng)由重組，帶來更高的使用效率和收益，從而無法實(shí)現(xiàn)更大價(jià)值。這也是全國農(nóng)村土地的普遍問題，解決的方法只有一個(gè)，那就是還權(quán)賦能，將封閉在集體內(nèi)部的產(chǎn)權(quán)，向更大的社會(huì)與市場(chǎng)開放。

分隔城鄉(xiāng)的土地之墻

“說起我們平洲，玉器行業(yè)無人不知?！标惷氛f，“北京潘家園古玩市場(chǎng)里很多貨都來自這里?！逼街抻衿魇袌?chǎng)被業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為是國內(nèi)四大玉器市場(chǎng)、三大緬甸翡翠玉器加工生產(chǎn)批發(fā)基地之一，若論成品銷量，也是全球之冠。

玉器市場(chǎng)只是一個(gè)村莊的部分。市場(chǎng)位于廣東省佛山市南海區(qū)桂城平東村，被各類翡翠、玉鐲、配飾裝滿的玉器店、賭石城、珠寶商城隨處可見，繁忙、喧鬧、快節(jié)奏，儼然是一座微型城市。

（廣東南海，平東村的玉器市場(chǎng)。1平方米的柜臺(tái)可改變一家人的命運(yùn)。攝影/本刊記者 熊平平）

陳梅提到自己的店鋪、平洲市場(chǎng)和平東村之時(shí)，總喜歡在前面加上一個(gè)“我們”，她在此地經(jīng)營了20多年，心中感激它改變了自己和家庭的命運(yùn)。

陳梅已年過四十，來自廣西貴港，幼時(shí)家境貧寒，小學(xué)沒畢業(yè)就出門闖蕩。

如今陳梅是一家玉器店老板，在佛山買了房子，女兒考入大學(xué)，兒子還在讀高中。陳梅從較落后的廣西農(nóng)村走出來，進(jìn)入千里之外的小康生活。

陳梅是這里一位普通店主，她說，勤快一點(diǎn)，這里家里有數(shù)百萬元存款的“外地老板”很多。

這是她口中來自外鄉(xiāng)的“我們”，每一個(gè)故事背后，都有很多各地同鄉(xiāng)羨慕的眼光，但在陳梅自己眼里，羨慕的是平東村的普通村民——“他們”。

平東村本地村民不需要這么辛苦，也不用起早貪黑地工作，只需要出租一樓店鋪和樓上幾層的住宅，每年租金就可達(dá)100多萬元。

這100多萬元顯然比陳梅開店要好賺得多，陳梅的老家如今還是以農(nóng)業(yè)為主，村子里已經(jīng)人煙稀少，買下一間房子也不過幾萬元。

同樣一塊土地、一套房產(chǎn)，廣西貴港和廣東南海兩地的農(nóng)村卻有著天壤之別，從這100萬元的差價(jià)可以看出，土地作為最基本的生產(chǎn)要素，隨著人口逐漸聚集，土地愈發(fā)稀缺，誰擁有土地，誰就獲得發(fā)展權(quán)。

然而，在傳統(tǒng)的制度環(huán)境中，這種發(fā)展權(quán)卻無法得到充分的釋放。

中國現(xiàn)行的土地制度有兩個(gè)基礎(chǔ)——全民所有制和集體所有制，依《憲法》規(guī)定，土地以城鄉(xiāng)劃界，城市的土地屬于國有，農(nóng)村的土地屬集體所有。

城市國有土地依法有償使用，即除法律規(guī)定范圍內(nèi)劃撥土地外，其他一切國有建設(shè)用地須進(jìn)入市場(chǎng)走招拍掛流程實(shí)現(xiàn)使用權(quán)的交易。

農(nóng)村土地分為農(nóng)田、建設(shè)用地（宅基地和經(jīng)營性建設(shè)用地）和其他土地，農(nóng)民可依法承包農(nóng)田經(jīng)營使用，無償獲得一塊宅基地用來建造房屋，參與分紅集體經(jīng)營性建設(shè)用地產(chǎn)生的利潤。但依照法律，農(nóng)民和村集體組織都無權(quán)改變集體土地的性質(zhì)，也不能進(jìn)行任何形式的土地相關(guān)權(quán)益的交易。

市縣政府是唯一的土地供應(yīng)主體，農(nóng)村各類土地只有被征收為國有建設(shè)用地后，才能進(jìn)入土地市場(chǎng)交易，土地的屬性和用途也由此改變。

中國人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院院長劉守英對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者說，這套“城鄉(xiāng)雙軌”的獨(dú)特制度及其變革對(duì)中國轉(zhuǎn)型影響深遠(yuǎn)。

上世紀(jì)90年代中期以來，城鄉(xiāng)之間圍繞土地資源設(shè)置的這堵“墻”，使得包括土地在內(nèi)的各種要素不斷單向流往城市，在實(shí)現(xiàn)了中國快速城市化、工業(yè)化的同時(shí)，失血的鄉(xiāng)村日漸衰敗。

失去了發(fā)展空間的大量農(nóng)民只能離開故土，將自己的勞動(dòng)力投入到更賺錢也更容易改變生活水平的城市，原有的土地和房子作為資產(chǎn)遺留在農(nóng)村，無法與城市發(fā)展一起增值。清華大學(xué)政治學(xué)系主任張小勁將此稱之為“農(nóng)民自帶干糧進(jìn)城”。

南海和義烏的發(fā)展歷程都是如此，越靠近城市的農(nóng)民資產(chǎn)，越容易升值和間接變現(xiàn)，距離稍遠(yuǎn)一些，資產(chǎn)就會(huì)趨向固化。

義烏市坑口村距離市區(qū)20公里，村子勞動(dòng)力多是外出打工，村莊日漸凋敝，村支書徐登林告訴《財(cái)經(jīng)》記者：“2015年一場(chǎng)大暴雨澆塌了好幾幢老房子，幸好沒有壓死人?！?/p>

長期以來，坑口村村民年人均收入約1萬元，遠(yuǎn)低于義烏農(nóng)村人口平均收入?！安皇俏覀兇迕癫幌胄蓿纳评衔?，當(dāng)時(shí)主要是沒地、沒錢。”徐登林說。

貴州湄潭也有類似的故事，勞動(dòng)力外流到東部，高附加值產(chǎn)業(yè)的缺位，外來資本只能在鄉(xiāng)村外部徘徊，無法與當(dāng)?shù)刭Y源產(chǎn)生更高效的互動(dòng)。分隔城鄉(xiāng)的這堵“墻”不僅在城鄉(xiāng)之間，也豎立在東部與西部之間，發(fā)達(dá)地區(qū)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)之間。

將農(nóng)村的門開大一點(diǎn)

湄潭縣是典型的西部山區(qū)，以茶葉、水稻、辣椒等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主，風(fēng)景優(yōu)美、氣候宜人，距離重慶只有四五個(gè)小時(shí)車程，在炎熱的夏季里卻像是兩個(gè)世界。

作為西部改革示范地區(qū)，多年來湄潭縣經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長，但仍與東部的義烏與南海無法相比。

有知情人士對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者介紹，湄潭縣每年財(cái)政支出大約15億元，縣財(cái)政收入只能覆蓋三分之一，其他均由中央和貴州省轉(zhuǎn)移支付解決，城市發(fā)展所需公共設(shè)施及服務(wù)的費(fèi)用，都來自于“土地財(cái)政”。

“有時(shí)候縣里領(lǐng)導(dǎo)開玩笑說，我們趕緊賣地呀，不然工資都發(fā)不出來了?！彼f，“但大家都清楚，沒有外來資源的集聚和產(chǎn)業(yè)升級(jí)，僅靠土地財(cái)政是很難持續(xù)下去的?！?/p>

2010年開始，貴州試圖打通與廣東沿海發(fā)達(dá)地區(qū)通道，集中興建了100多個(gè)縣級(jí)工業(yè)園區(qū)，準(zhǔn)備承接來自東部的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。然而，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移如此迅速，它們并沒有把這里當(dāng)作主要目標(biāo)，直奔東南亞而去。

“湄潭的產(chǎn)業(yè)園區(qū)還算可以，有企業(yè)入駐，還能開工，有不少縣甚至只是做到了土地集聚、三通一平，連建筑物都沒有。”上述知情人士說。

作為多山地的地區(qū)，沒有經(jīng)歷過南海鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)主導(dǎo)的工業(yè)化進(jìn)程，集體經(jīng)營性建設(shè)用地資源本就缺乏，此次產(chǎn)業(yè)承接戰(zhàn)略，又耗掉其中的大部分。湄潭縣農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)辦公室主任陶磊介紹，全縣集體經(jīng)營性建設(shè)用地總量5000多畝，目前有條件入市的1000多畝，最終做到入市的120畝。

在湄潭縣國土局改革辦主任梁鴻看來，全縣大約10萬戶農(nóng)民，農(nóng)村建設(shè)用地總量9.4萬多畝，在全國近3000個(gè)縣中排名中游，土地資源其實(shí)不能算缺乏。

“集體經(jīng)營性建設(shè)用地只是其中一小部分，再去除農(nóng)村公用設(shè)施占地，大量資源沉淀在宅基地里，按照每戶200平方米無償劃撥面積計(jì)算，只需要3萬畝宅基地，實(shí)際上有些地方遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過規(guī)定面積，有的農(nóng)戶甚至超過一半?！绷壶櫿f。

此次土地制度試點(diǎn)改革，湄潭縣設(shè)計(jì)了一個(gè)邏輯嚴(yán)密的路徑，以村集體為改革主體，將土地所有權(quán)、使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)分開，保持農(nóng)村經(jīng)營性建設(shè)用地集體所有權(quán)不變，建立集體土地市場(chǎng)交易使用權(quán)，尊重農(nóng)民、使用權(quán)受讓人、承租人的經(jīng)營權(quán)，其中經(jīng)營權(quán)證和林權(quán)證、土地承包證、不動(dòng)產(chǎn)證（農(nóng)民房產(chǎn)）一樣可實(shí)現(xiàn)銀行抵押貸款。

這一做法意味著湄潭集體土地市場(chǎng)已初步建立，更為重要的是，此項(xiàng)改革有望打通城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)。

按照正在推行的改革路徑，進(jìn)入集體土地市場(chǎng)流轉(zhuǎn)的地塊，在出讓期限結(jié)束后，上游對(duì)接城市土地市場(chǎng)，進(jìn)入國有土地管理體系；下游則在設(shè)計(jì)宅基地相關(guān)制度，在保證村集體成員居住的前提下，整理閑置宅基地和公共建設(shè)用地，有條件的轉(zhuǎn)化為集體經(jīng)營性建設(shè)用地，挖掘更多土地資源進(jìn)入集體土地市場(chǎng)流通。

湄潭縣農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)辦公室副主任張雷介紹，湄潭希望通過此次改革，持續(xù)壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的力量，同時(shí)提高農(nóng)民收入水平，這一目標(biāo)的前提是能夠吸引更多的外部資源參與到湄潭城鄉(xiāng)融合的發(fā)展，一起做大“蛋糕”。

“沒有產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)怎么發(fā)展，老百姓怎么富呢？現(xiàn)在外來資本對(duì)進(jìn)入湄潭農(nóng)村地區(qū)，帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展有旺盛的需求，來自土地制度的支持是核心問題?！睆埨渍f。

這一次，湄潭希望借由土地改革，將農(nóng)村的門開大一點(diǎn)，讓更多的外鄉(xiāng)人參與其中。

放開集體土地抵押權(quán)

西式風(fēng)格建筑，在南海農(nóng)村里一片菜地之間格外惹人注目，這是一座被寄予“產(chǎn)業(yè)升級(jí)”厚望的幼兒園。

“（我們這里）過去都是破舊廠房，只能出租給萬科做物料倉庫，村集體經(jīng)濟(jì)很難有大的發(fā)展，但如今有了這座幼兒園，一定可以吸引高附加值產(chǎn)業(yè)，未來發(fā)展房地產(chǎn)都是好地段?！蹦虾４鬄r鎮(zhèn)太平村經(jīng)聯(lián)社社長陳錦華對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者說。

這所幼兒園的投資人是本地村民陳亮峰，留學(xué)歸來后創(chuàng)業(yè)，由于政策的限制，他難以拿到國有土地，便想承租農(nóng)村集體土地辦學(xué)。

2015年3月20日，南海區(qū)大瀝鎮(zhèn)公共資源交易中心《大瀝鎮(zhèn)太平北海村大坦土地租賃競(jìng)投公告》顯示，這片1.57萬平方米的土地計(jì)劃出租30年。

也是這一天，原國土資源部印發(fā)了農(nóng)村土地三項(xiàng)改革試點(diǎn)實(shí)施細(xì)則，南海成為33地試點(diǎn)之一，正好承接的是農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革。

半年多之后，公告由出租改為出讓使用權(quán)，期限仍然是30年，佛山市金順隆物業(yè)投資有限公司為唯一競(jìng)拍單位，以底價(jià)5786萬元拍到了這塊地，陳亮峰是金順隆公司的法人代表。

當(dāng)?shù)刂槿耸扛嬖V《財(cái)經(jīng)》記者，南海希望此次出租改為出讓，為當(dāng)?shù)剞r(nóng)地入市改革試點(diǎn)樹立一個(gè)典型和提供經(jīng)驗(yàn)。

同樣是30年，土地出讓金比租金更高，村集體獲利更大，陳亮峰付出成本更高，承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)更大，卻更愿意接受出讓的方式。

其中的奧秘在于抵押權(quán)。

對(duì)陳亮峰來說，出租和出讓是兩筆不同的賬，出租按季度繳納租金，不斷投入成本，再加上幼兒園建設(shè)的投入，回報(bào)與利潤被漫長的周期拖累；出讓則不同，他可以迅速融資拿下土地，馬上抵押給南海農(nóng)商銀行，貸款6800萬元用于建設(shè)，隨后將貸款還清，再將土地和建筑物一起抵押，從銀行貸款1.2億元，得益于金融資本的高效利用，幼兒園迅速進(jìn)入運(yùn)營軌道。

這塊土地的出讓，經(jīng)過全村股東大會(huì)的民主投票通過，據(jù)《財(cái)經(jīng)》記者了解，事后仍然有少數(shù)人覺得“賣虧了”，他們預(yù)期這塊土地的升值空間更大。

廣東省土地調(diào)查規(guī)劃院總工程師侯學(xué)平對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者表示，土地作為一種資源要素，在市場(chǎng)中價(jià)格本身就是波動(dòng)的，不能以事后的價(jià)格否認(rèn)當(dāng)時(shí)的交易。

南海國土局工作人員陳思穎則和陳錦華一樣，關(guān)注的是未來該區(qū)域內(nèi)所有資產(chǎn)的價(jià)格，她對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者表示，如果這塊土地明顯高出附近均價(jià)，肯定不會(huì)用于建造回報(bào)周期更長的幼兒園，高端幼兒園作為重要社會(huì)教育資源，對(duì)人才聚集和相關(guān)產(chǎn)業(yè)的隱性拉動(dòng)，未來會(huì)推高村民自有資產(chǎn)的價(jià)格。

作為先行先試的“改革先鋒”，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)在廣東省早已不是新鮮事。但是因?yàn)橥恋毓芾矸ǖ南拗疲@個(gè)市場(chǎng)發(fā)展得并不充分，2005年－2013年，南海區(qū)通過公開交易平臺(tái)出租集體建設(shè)用地達(dá)1464宗，但出讓集體建設(shè)用地只有88宗，出讓和出租比例為6∶100。

此次配合改革試點(diǎn)工作，南海區(qū)出臺(tái)了《佛山市南海區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市管理試行辦法》，實(shí)際上是對(duì)多年來農(nóng)村集體土地經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)和系統(tǒng)化。

突破最大的，是集體土地抵押權(quán)的進(jìn)一步開放，剔除了抵押權(quán)這根卡在南海集體土地市場(chǎng)的“魚刺”，實(shí)際上給土地使用權(quán)執(zhí)行人賦予了更完整的產(chǎn)權(quán)內(nèi)涵，由此開放金融資本參與其中的通道，集體土地的利用與產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生預(yù)期更為良好的互動(dòng)，農(nóng)民資產(chǎn)快速升值。

政府和農(nóng)民做“土地買賣”

義烏國土局調(diào)控科科長李榮俊稱義烏為“建在宅基地上的城市”。當(dāng)?shù)卮迕裢ǔ?huì)在自家宅基地建起“四層半”的樓房，一層作倉庫，二三四層出租給外地人居住，自己一家人住在樓頂?shù)摹鞍雽印?，這些樓房包圍著整個(gè)城市。

（浙江義烏，新后傅村，農(nóng)民的“四層半”群立。攝影/本刊記者 熊平平）

如今，大量的宅基地和部分村集體經(jīng)營性建設(shè)用地與國有土地客觀上形成博弈，城市規(guī)劃發(fā)展需要空間，需要大量土地，需要改善義烏“四層半”群立的城市形象。

另一方面，隨著村集體經(jīng)濟(jì)的繁榮和壯大，村集體也有發(fā)展產(chǎn)業(yè)的驅(qū)動(dòng)力，現(xiàn)有集體建設(shè)用地已經(jīng)很緊張，村民的宅基地關(guān)系到居住、租金生計(jì)和社會(huì)穩(wěn)定，不斷推高的補(bǔ)償金也讓征地難上加難。

當(dāng)?shù)刂槿耸繉?duì)《財(cái)經(jīng)》記者介紹，因?yàn)槭袌?chǎng)需求的刺激，即使產(chǎn)權(quán)無法明晰、缺乏法律保障，城郊農(nóng)民宅基地和“四層半”也早已以“長租”等不同形式，不分義烏內(nèi)外居民，形成龐大的灰色宅基地買賣市場(chǎng)。

還有稍為偏遠(yuǎn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)融入城市，縮小貧富差距的內(nèi)驅(qū)力。

李榮俊告訴《財(cái)經(jīng)》記者，隨著義烏城區(qū)的不斷擴(kuò)張，許多落后的鎮(zhèn)村都被納入城市規(guī)劃紅線內(nèi)，村民有較強(qiáng)烈的愿望融入城市，但他們的知識(shí)、技能、財(cái)富積累都難以改變現(xiàn)狀，現(xiàn)行的土地制度也無法讓他們快速改變生活。

“如果自然發(fā)展，這些偏遠(yuǎn)地區(qū)想要發(fā)展到縣城現(xiàn)在程度，至少20年?！崩顦s俊說。

同樣是“三權(quán)分置”，義烏市與湄潭縣有著不同的內(nèi)涵，確立農(nóng)民宅基地所有權(quán)、資格權(quán)（村集體成員及繼承）、使用權(quán)的制度設(shè)計(jì)，為城郊和偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農(nóng)民資產(chǎn)賦權(quán)，試圖激活“沉睡的資產(chǎn)”。

在明確落實(shí)宅基地所有權(quán)和保障集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格權(quán)的前提下，給符合條件的農(nóng)民發(fā)放“不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證”，允許宅基地使用權(quán)有條件轉(zhuǎn)讓。

佛堂鎮(zhèn)湖濱村目前是一個(gè)典型的農(nóng)業(yè)村，現(xiàn)有133戶309人，但通過義烏城鄉(xiāng)新社區(qū)集聚建設(shè)政策，90％以上的村民已經(jīng)簽訂了易地安置協(xié)議，分到了蟠龍花園新社區(qū)新房。

蟠龍花園社區(qū)，距離市區(qū)約15公里，由多座20多層的住宅樓組成。

按照當(dāng)?shù)爻墙嫁r(nóng)民建造“四層半”住宅的常規(guī)做法，義烏市采用1︰5的置換公式，即原有100平方米宅基地，可拿到500平方米國有土地上的建筑面積，包含住宅、商業(yè)地產(chǎn)和工業(yè)倉儲(chǔ)，既保證居住，也可實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的租金收入。

李榮俊告訴《財(cái)經(jīng)》記者：“比如一戶村民有120平方米宅基地及其上的“四層半”房屋，可分得600平方米國有土地上的建筑，360平方米是商品房，240平方米是工業(yè)倉儲(chǔ)和商業(yè)用房?？稍谛律鐓^(qū)至少選到3套不同戶型的房，1套自住不允許買賣，其他可以去市場(chǎng)交易。除此之外，村民還有240平方米的倉儲(chǔ)可收租金，這筆買賣肯定不吃虧?！?/p>

不再征地拆遷，政府與農(nóng)民做起了“宅基地買賣”，重新定義著農(nóng)民宅基地產(chǎn)權(quán)的內(nèi)涵，開放農(nóng)村土地進(jìn)入城市的另一條路徑——讓農(nóng)民融入城市的同時(shí)，也將他們的資產(chǎn)與現(xiàn)有市場(chǎng)對(duì)接，實(shí)現(xiàn)保值與增值。

據(jù)義烏國土局提供給《財(cái)經(jīng)》記者的數(shù)據(jù)顯示，截至2018年上半年，置換權(quán)益已成交1萬余宗，成交面積約60萬平方米，成交金額約32億元。置換權(quán)益可以質(zhì)押，現(xiàn)已質(zhì)押2074宗，質(zhì)押面積25.4萬平方米，質(zhì)押金額15.25億元。

建設(shè)用地的整合與分拆

在南海，宅基地并不是政府最感興趣的資源，按當(dāng)?shù)貒敛块T的說法，宅基地以及農(nóng)民自有住房已完全嵌入城市，成為其中的一部分，如果政府基于公共服務(wù)的需要，只需要憑借財(cái)政實(shí)力征用，并按市場(chǎng)價(jià)格給予農(nóng)民高額補(bǔ)償即可，這并沒有多少難度。

反而是集體經(jīng)營性建設(shè)用地的整合與統(tǒng)一利用，成為南海的下一個(gè)難題。

在南海，過去“村村點(diǎn)火、戶戶冒煙”的粗放發(fā)展模式已近黃昏，隨著勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)遷出珠三角，南海590個(gè)村級(jí)工業(yè)區(qū)大都面臨產(chǎn)業(yè)升級(jí)。

解決這一問題，涉及對(duì)土地進(jìn)行重新整理、統(tǒng)籌、規(guī)劃，而農(nóng)村集體建設(shè)用地的使用、開發(fā)管理權(quán)實(shí)際上一直掌握在全區(qū)2381個(gè)村級(jí)經(jīng)濟(jì)社手中，無法成片區(qū)進(jìn)行整治和統(tǒng)籌。

因此，南海區(qū)參照國有土地儲(chǔ)備制度設(shè)計(jì)了集體土地整備制度，即區(qū)一級(jí)成立集體土地整備中心，通過收購、托管等方式，對(duì)零星分散的存量農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地進(jìn)行整合、土地清理及前期開發(fā)，以便未來進(jìn)行統(tǒng)一招商和入市。

但這一制度執(zhí)行起來難度非常大，據(jù)《財(cái)經(jīng)》記者了解，整個(gè)2017年，全區(qū)僅九江鎮(zhèn)完成兩宗地塊整備，涉及土地面積120畝。

在市場(chǎng)規(guī)則日漸深入人心的南海，產(chǎn)權(quán)越來越成為村集體“珍視”土地的重要因素，他們對(duì)更加開放的市場(chǎng)和更加順暢的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)更感興趣，但對(duì)政府主導(dǎo)的統(tǒng)籌與規(guī)劃積極性不高。

與之相比，“分拆”卻比“整合”好運(yùn)作得多。

南海國土局政策法規(guī)科科長杜小剛表示，在現(xiàn)行的土地制度下，南海區(qū)所有的集體土地上的工商業(yè)建筑，一宗地產(chǎn)只能擁有一個(gè)使用權(quán)證，承租這些地產(chǎn)的可能有多個(gè)企業(yè)，它們既無法為辦公空間進(jìn)行資產(chǎn)登記，更無法拿到銀行抵押貸款。

由此南海創(chuàng)設(shè)了集體經(jīng)營性建設(shè)用地的產(chǎn)業(yè)載體項(xiàng)目，按規(guī)劃、住建部門審定的建筑基本單元進(jìn)行分割登記、分拆銷售的開發(fā)項(xiàng)目，成為南海集體土地史上又一超前創(chuàng)設(shè)。

《財(cái)經(jīng)》記者也見到了這一項(xiàng)目的落地，位于南海區(qū)石龍北路的南方生命健康產(chǎn)業(yè)基地，臨近馬路，基地內(nèi)部建筑規(guī)整，十多個(gè)樓宇整齊排列。

據(jù)夏南社區(qū)居委會(huì)委員何廣鐐介紹，夏南二股份合作經(jīng)濟(jì)社通過一次性40年出讓這塊地，換得2億元土地入市收益。該產(chǎn)業(yè)基地與中山大學(xué)合作，重點(diǎn)發(fā)展高端生物工程與高端醫(yī)療產(chǎn)業(yè)，包括健康醫(yī)療、養(yǎng)生公寓等綜合項(xiàng)目。

“一部分是按照生命科技產(chǎn)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)的車間，供生產(chǎn)研發(fā)使用，一部分為商業(yè)公寓，供辦公使用。這個(gè)產(chǎn)業(yè)載體項(xiàng)目的特色就在于可以對(duì)建筑進(jìn)行分割登記、分拆銷售。”何廣鐐告訴《財(cái)經(jīng)》記者，負(fù)責(zé)基地運(yùn)營的均堡公司以層為基本分割單元預(yù)售物業(yè)，每單元面積在90平方米－120平方米之間，每平方米均價(jià)6000元。

2017年1月，該宗土地辦理了集體土地使用證，隨后均堡公司以項(xiàng)目部分土地使用權(quán)為抵押物，向銀行申請(qǐng)抵押，獲得1.7億元貸款。

通過產(chǎn)業(yè)載體項(xiàng)目的方式，將更多產(chǎn)權(quán)權(quán)利賦予集體經(jīng)營性建設(shè)用地，打通出讓、租賃、抵押等環(huán)節(jié)?！白尭嗥髽I(yè)愿意選擇集體土地，同時(shí)村民利益不受損，是南海對(duì)集體土地增權(quán)賦能的出發(fā)點(diǎn)?！倍判倢?duì)《財(cái)經(jīng)》記者表示。

城鄉(xiāng)并軌大勢(shì)

針對(duì)南海、義烏、湄潭的改革與努力，中央財(cái)經(jīng)大學(xué)民營城市研究中心主任路乾對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者表示，三地代表了不同區(qū)域城鄉(xiāng)關(guān)系的不同形態(tài)，也因此對(duì)不同類型的土地和空間有不同的需求。

但是，無論是哪種產(chǎn)業(yè)形態(tài)，這三個(gè)地區(qū)都面臨同樣的問題，那就是農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)沒有開放的情況下，大量土地與空間資源無法經(jīng)由重組，帶來更高的使用效率和收益，從而無法為農(nóng)民、政府、產(chǎn)業(yè)發(fā)展創(chuàng)造出更大的價(jià)值。

這三個(gè)地方面臨的問題是全國普遍的問題，具有廣泛的代表性。解決的方法也是一致的，那就是還權(quán)賦能，將封閉在集體內(nèi)部的產(chǎn)權(quán)，向更大的社會(huì)與市場(chǎng)開放。

土地制度牽動(dòng)“國本”，其改革進(jìn)程異常艱難和曲折，學(xué)術(shù)界從來都是爭議不斷、共識(shí)甚少。

在既往工業(yè)化與城市化的發(fā)展趨勢(shì)下，各地方政府通過征地、賣地獲得大筆地方財(cái)政收入，又為工業(yè)發(fā)展和城市化提供空間，“以地謀發(fā)展”模式通過土地制度變革實(shí)現(xiàn)土地資本化，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)躍遷。

包括劉守英在內(nèi)的諸多土地專家，也都指出這套制度背后存在弊端，尤其是城鄉(xiāng)二元土地使用制度，對(duì)農(nóng)村集體土地使用上存在諸多不公。

主要表現(xiàn)在：是集體經(jīng)營性建設(shè)用地與國有建設(shè)用地未享有同等權(quán)利，未能形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)；農(nóng)村宅基地制度中有償使用制度和自愿有償退出機(jī)制不明確，宅基地難以取得與宅基地規(guī)模擴(kuò)張并存，宅基地集體所有權(quán)與農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)沖突，難以實(shí)現(xiàn)宅基地的用益物權(quán)；現(xiàn)行農(nóng)村土地征收制度征地范圍過寬、征地程序簡單、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低、安置方式單一、社會(huì)保障不足、糾紛調(diào)處和裁決機(jī)制缺乏，不利于維護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益。

自1986年土地管理法立法開始，關(guān)于集體土地的改革呼聲從來沒停過，歷經(jīng)三次修訂，集體建設(shè)用地使用權(quán)入市流轉(zhuǎn)被立法者反復(fù)斟酌考慮，最終都未能納入修法框架，熟知土地改革史的專家黃小虎，將之稱為“曲折前行”。

當(dāng)前恰逢土地管理法第四次修訂，前三次修訂擱置的爭議再次帶入新一屆中央政府，2013年11月18日，十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（下稱《決定》）發(fā)布，再次強(qiáng)調(diào)圍繞使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用深化經(jīng)濟(jì)體制改革。

全國政協(xié)經(jīng)濟(jì)委員會(huì)副主任、國務(wù)院發(fā)展研究中心原副主任劉世錦在多個(gè)場(chǎng)合肯定了十八屆三中全會(huì)《決定》中關(guān)于土地制度改革內(nèi)容，“土地制度方面的改革不需要出臺(tái)新的文件，關(guān)鍵是把十八屆三中、五中全會(huì)和十九大文件的有關(guān)規(guī)定落到實(shí)處就可以了。”

土地之所以如此重要，它不僅是“三農(nóng)”的基礎(chǔ)與保障，更是一種市場(chǎng)基礎(chǔ)要素及能量釋放的來源。在把蛋糕做大的同時(shí)，讓更多人有蛋糕可吃，又對(duì)蛋糕進(jìn)行了公平的分配，這是現(xiàn)行土地制度解決的可能方向。

南海、義烏、湄潭的發(fā)展盡管各有特色、程度不同，但所經(jīng)歷的邏輯都很明確——產(chǎn)業(yè)與市場(chǎng)發(fā)展的機(jī)會(huì)，在缺乏政策和管理的夾縫中迅速生長，如今已經(jīng)觸摸到政策的“天花板”，原有紅利已漸消失，基層都在渴求進(jìn)一步放開管制，在各地催生不同的做法，以賦能產(chǎn)業(yè)、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)再次升級(jí)。

路乾表示，來自基層的土改表明，原先集體經(jīng)濟(jì)組織封閉的邊界和僵死的成員權(quán)，已經(jīng)無法適應(yīng)生產(chǎn)力的發(fā)展，需要更大的改變，開放權(quán)利，以吸引更多的資源進(jìn)入。權(quán)利開放提高了農(nóng)民、村莊、政府、企業(yè)各方的收益，是中國城鄉(xiāng)關(guān)系演進(jìn)的必然趨勢(shì)。

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《財(cái)經(jīng)》雜志 微信公眾號(hào)（原創(chuàng)）

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