原題：基于農(nóng)戶認(rèn)知視角的重金屬污染耕地治理式休耕制度可信度研究

一、引言

中國耕地重金屬污染嚴(yán)重，其修復(fù)治理受到了政府的高度重視。截至2013年，中國耕地土壤點(diǎn)位超標(biāo)率達(dá)19.4%，耕地土壤環(huán)境質(zhì)量堪憂。其中，湖南省長株潭地區(qū)耕地重金屬污染狀況較為嚴(yán)重和典型。為科學(xué)構(gòu)建可復(fù)制、可推廣、可持續(xù)的耕地治理模式，2016年，農(nóng)業(yè)部等10部委聯(lián)合發(fā)布了《探索實(shí)行耕地輪作休耕制度試點(diǎn)方案》，在湖南省長株潭地區(qū)開展重金屬污染耕地治理式休耕試點(diǎn)。經(jīng)過近3年的試點(diǎn)探索，湖南省形成了“休（耕）治（理）培（肥）”三融合的休耕模式，稻田鎘污染得到了有效控制，土壤肥力得到了明顯提升。

雖然重金屬污染耕地治理式休耕制度初見成效，但缺乏關(guān)注農(nóng)戶對(duì)休耕制度的評(píng)價(jià)，不利于休耕制度的可持續(xù)實(shí)施。政府主管部門和現(xiàn)有研究主要關(guān)注重金屬污染耕地治理式休耕在技術(shù)層面的問題，缺乏關(guān)注其在農(nóng)戶層面的問題，能找到的農(nóng)戶層面的研究也局限于分析各地區(qū)農(nóng)戶參與休耕的意愿，對(duì)完善休耕制度的貢獻(xiàn)有限。農(nóng)戶愿意參與休耕僅僅是制度初始能夠?qū)嵤┑臈l件之一，要實(shí)現(xiàn)休耕制度可復(fù)制、可推廣和可持續(xù)的目標(biāo)還需要重視農(nóng)戶在制度實(shí)施過程中對(duì)休耕制度的評(píng)價(jià)。但是，農(nóng)戶作為重要的利益相關(guān)者，目前仍缺乏參與休耕制度評(píng)價(jià)與完善的機(jī)會(huì)，只能作為休耕制度的被動(dòng)接受者。就休耕補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)的制定而言，根據(jù)筆者調(diào)查，湖南省茶陵縣每年根據(jù)湖南省農(nóng)業(yè)委員會(huì)和財(cái)政廳下發(fā)的休耕制度實(shí)施方案等相關(guān)文件制定休耕補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，并沒有考慮農(nóng)戶的意見。茶陵縣的休耕補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)從2016年的700元/畝降低到2017年的650元/畝，較多農(nóng)戶對(duì)此不滿意，也加大了基層公務(wù)人員動(dòng)員農(nóng)戶參與休耕的工作難度?？梢?，如果政府主管部門仍不重視農(nóng)戶對(duì)休耕制度的評(píng)價(jià)，可能會(huì)使農(nóng)戶參與休耕的積極性降低，從而阻礙休耕制度的可持續(xù)實(shí)施。

鑒于此，本文關(guān)注農(nóng)戶對(duì)休耕制度的評(píng)價(jià)，對(duì)農(nóng)戶的休耕制度可信度認(rèn)知開展研究。制度可信度是社會(huì)行動(dòng)者對(duì)制度安排的具體功能、質(zhì)量和績效的一種集體公認(rèn)的認(rèn)識(shí)，是衡量制度合理性和效力性的一種概念。它的高低反映了一項(xiàng)制度是否具有可持續(xù)性。那么，目前，農(nóng)戶如何評(píng)價(jià)重金屬污染耕地治理式休耕制度？如何提高農(nóng)戶對(duì)休耕制度的評(píng)價(jià)？為了回答以上問題，本文引入制度可信度概念，基于農(nóng)戶認(rèn)知視角對(duì)重金屬污染耕地治理式休耕制度可信度進(jìn)行理論分析，以湖南省長株潭耕地重金屬污染區(qū)的茶陵縣為例，利用247個(gè)農(nóng)戶的調(diào)查數(shù)據(jù)，通過建立結(jié)構(gòu)方程模型揭示農(nóng)戶的休耕制度可信度認(rèn)知及其影響因素，以期為完善休耕制度提供依據(jù)。

二、理論分析

制度可信度與制度滿意度、制度績效等概念不同。制度可信度反映了社會(huì)行動(dòng)者對(duì)內(nèi)生制度作為公共制度安排的集體認(rèn)知；制度滿意度是一個(gè)反映個(gè)體對(duì)制度的事前期望與實(shí)際感受的相對(duì)關(guān)系的指標(biāo)；制度績效是衡量制度是否達(dá)到預(yù)期設(shè)計(jì)目標(biāo)的指標(biāo)。對(duì)這3個(gè)概念的辨析如下：第一，制度可信度考慮集體利益，區(qū)別于制度滿意度等針對(duì)個(gè)體對(duì)制度的認(rèn)知。總體而言，雖然社會(huì)行動(dòng)者會(huì)基于自身滿意度做出對(duì)制度可信度認(rèn)知的回答，但是，同一行動(dòng)者可能會(huì)不知情地選擇超越甚至違背個(gè)人利益而服從集體利益。例如，規(guī)模經(jīng)營農(nóng)戶因前期投入損失等對(duì)休耕制度的滿意度可能較低，但出于集體利益的考慮其休耕制度可信度認(rèn)知可能較高。個(gè)人利益與集體利益之間的這種內(nèi)在關(guān)系也反映了“制度可信度”存在的意義。第二，制度可信度是內(nèi)生的而不是外生的。區(qū)別于制度績效等外部評(píng)價(jià)，制度可信度研究對(duì)于有意的、外部誘導(dǎo)的制度完善具有更大意義。第三，制度可信度、制度滿意度和制度績效都屬于制度評(píng)價(jià)的范疇，它們的測量指標(biāo)都會(huì)反映制度中的相同內(nèi)容（例如休耕制度的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)、休耕效果等）。雖然對(duì)同一內(nèi)容的評(píng)價(jià)方式不盡相同，但是，它們之間存在緊密的聯(lián)系。制度可信度可以看作是社會(huì)行動(dòng)者結(jié)合自身滿意度、制度績效感知以及其他因素對(duì)該制度做出的一種綜合評(píng)價(jià)。

農(nóng)戶是重金屬污染耕地治理式休耕制度實(shí)施的主體和關(guān)鍵，因此，農(nóng)戶的制度可信度認(rèn)知需要重點(diǎn)關(guān)注。一方面，尊重農(nóng)戶意愿是休耕項(xiàng)目順利、可持續(xù)實(shí)施的基礎(chǔ)性要求。國際上，農(nóng)戶自主選擇是否參與耕地休耕項(xiàng)目的政策實(shí)施方式取得了良好的效果。中國實(shí)行輪作休耕試點(diǎn)也強(qiáng)調(diào)了“尊重農(nóng)民意愿，穩(wěn)妥有序?qū)嵤薄凹訌?qiáng)政策引導(dǎo)，穩(wěn)定農(nóng)民收益”。另一方面，重金屬污染耕地治理式休耕具有實(shí)施周期長、實(shí)施要求高、對(duì)農(nóng)戶生產(chǎn)生活影響大等特性，這決定了需要對(duì)農(nóng)戶的制度認(rèn)知進(jìn)行重點(diǎn)研究。

盡管探究農(nóng)戶休耕制度可信度認(rèn)知的影響因素十分重要，但是，現(xiàn)有的制度可信度理論并未明確提出社會(huì)行動(dòng)者的制度可信度認(rèn)知模型。本文通過對(duì)制度可信度、制度滿意度和制度績效3個(gè)概念進(jìn)行辨析，認(rèn)為制度可信度是在個(gè)體制度滿意度和制度績效感知形成后才產(chǎn)生的對(duì)該制度的一種綜合性評(píng)價(jià)。因此，筆者借鑒制度滿意度、制度績效感知的測量指標(biāo)，并結(jié)合制度可信度理論的主要觀點(diǎn)，提出研究假說：

H1：農(nóng)戶的政府執(zhí)行認(rèn)知對(duì)其休耕制度預(yù)期有正向影響。

H2：農(nóng)戶的政府執(zhí)行認(rèn)知對(duì)其休耕制度可信度認(rèn)知有正向影響。

H3：農(nóng)戶的制度預(yù)期對(duì)其休耕制度可信度認(rèn)知有負(fù)向影響。

H4：農(nóng)戶的制度功能認(rèn)知對(duì)其休耕制度可信度認(rèn)知有正向影響。

三、實(shí)證分析

從湖南省茶陵縣的247個(gè)農(nóng)戶數(shù)據(jù)的描述性統(tǒng)計(jì)結(jié)果可以看出，與制度預(yù)期的觀測變量（補(bǔ)貼對(duì)象、補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)、休耕期限和休耕預(yù)效）的均值相比，政府執(zhí)行認(rèn)知的觀測變量（監(jiān)管實(shí)施、利益補(bǔ)償、權(quán)益維護(hù)和信息公開）的均值均相對(duì)較低，表明農(nóng)戶對(duì)休耕制度政府執(zhí)行情況的感知與其預(yù)期相比仍有一定的差距。制度功能認(rèn)知的觀測變量（耕地保護(hù)、生態(tài)功能和社會(huì)功能）的均值均低于2.90，表明農(nóng)戶對(duì)休耕制度功能的認(rèn)知水平較低。農(nóng)戶對(duì)休耕制度可信度認(rèn)知的觀測變量（休耕模式、休耕補(bǔ)貼、公眾參與和休耕效果）的均值均接近4.00，表明農(nóng)戶的休耕制度可信度認(rèn)知水平相對(duì)較好，大多數(shù)農(nóng)戶認(rèn)為重金屬污染耕地治理式休耕制度符合集體利益而可以長期存在。

為什么農(nóng)戶的政府執(zhí)行認(rèn)知與制度預(yù)期存在一定的差距？可能的解釋是，重金屬污染耕地治理式休耕制度在實(shí)施過程中引發(fā)的一些矛盾降低了農(nóng)戶的政府執(zhí)行認(rèn)知水平。有學(xué)者在湖南省長株潭地區(qū)的實(shí)地調(diào)查發(fā)現(xiàn)，重金屬污染耕地治理式休耕制度未考慮洪澇災(zāi)害對(duì)休耕的影響，導(dǎo)致局部地區(qū)的休耕地因?yàn)?zāi)受損，難以復(fù)耕，引發(fā)耕地?fù)p壞修復(fù)資金缺失、農(nóng)戶不滿意等矛盾。課題組成員通過對(duì)湖南省長沙縣、寧鄉(xiāng)市、茶陵縣、醴陵市、湘鄉(xiāng)市和湘潭縣6個(gè)縣（市）的休耕工作相關(guān)公務(wù)人員和農(nóng)戶進(jìn)行焦點(diǎn)訪談，并總結(jié)歸納后發(fā)現(xiàn)，休耕制度還存在休耕管護(hù)配套資金缺失、規(guī)模經(jīng)營農(nóng)戶退出經(jīng)營、治理措施不到位和農(nóng)戶補(bǔ)償不滿意等矛盾。

結(jié)構(gòu)方程模型的運(yùn)行結(jié)果表明，農(nóng)戶對(duì)休耕制度的政府執(zhí)行認(rèn)知正向影響其制度預(yù)期和制度可信度認(rèn)知，其標(biāo)準(zhǔn)化影響路徑系數(shù)分別為0.266和0.331，且均在1%的統(tǒng)計(jì)水平上顯著，假說H1和H2成立，表明農(nóng)戶積極的政府執(zhí)行認(rèn)知會(huì)提升其對(duì)休耕制度的預(yù)期水平和可信度認(rèn)知水平。政府執(zhí)行認(rèn)知的4個(gè)觀測變量的標(biāo)準(zhǔn)因子載荷量分別為0.757、0.644、0.711和0.700，表明農(nóng)戶對(duì)休耕制度的政府執(zhí)行認(rèn)知受到“監(jiān)管實(shí)施”的影響最大，其后依次是“權(quán)益維護(hù)”“信息公開”和“利益補(bǔ)償”。在休耕制度推行之初，受限于受教育程度等，部分農(nóng)戶并不能直接理解休耕制度，或沒有形成對(duì)該制度的可信度認(rèn)知，而是通過對(duì)政府具體實(shí)施過程的真實(shí)感知產(chǎn)生對(duì)休耕制度的預(yù)期，并判斷休耕制度實(shí)施對(duì)個(gè)人和集體利益可能的影響，最終形成休耕制度可信度認(rèn)知。

農(nóng)戶制度預(yù)期負(fù)向影響其休耕制度可信度認(rèn)知，其標(biāo)準(zhǔn)化影響路徑系數(shù)為-0.205，且在1%的統(tǒng)計(jì)水平上顯著，假說H3成立，表明農(nóng)戶較高的休耕制度預(yù)期會(huì)降低其制度可信度認(rèn)知水平。制度預(yù)期的4個(gè)觀測變量的標(biāo)準(zhǔn)因子載荷量分別為0.771、0.799、0.840和0.795，包含了農(nóng)戶對(duì)休耕制度補(bǔ)貼對(duì)象為承包農(nóng)戶（而不是實(shí)際經(jīng)營者）、補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)合理、休耕期限合理、休耕預(yù)期效果較好的預(yù)期。較高的預(yù)期具有較大的實(shí)現(xiàn)難度，使得農(nóng)戶的休耕制度預(yù)期可能難以得到滿足，這符合制度可信度理論的基本觀點(diǎn)，也符合現(xiàn)有研究對(duì)農(nóng)戶預(yù)期的研究結(jié)果。根據(jù)前文所得結(jié)果，農(nóng)戶對(duì)休耕制度的政府執(zhí)行認(rèn)知對(duì)其制度預(yù)期有正向影響，因此，農(nóng)戶的政府執(zhí)行認(rèn)知通過影響制度預(yù)期對(duì)其制度可信度認(rèn)知產(chǎn)生間接影響。同時(shí)，農(nóng)戶對(duì)休耕制度的政府執(zhí)行認(rèn)知對(duì)其制度可信度認(rèn)知也產(chǎn)生直接的正向影響。由此可見，無法通過制度預(yù)期完全解釋農(nóng)戶的政府執(zhí)行認(rèn)知對(duì)其制度可信度認(rèn)知的影響，制度預(yù)期只是在政府執(zhí)行認(rèn)知與制度可信度認(rèn)知之間起到部分中介效應(yīng)。

農(nóng)戶的制度功能認(rèn)知正向影響其制度可信度認(rèn)知，其標(biāo)準(zhǔn)化影響路徑系數(shù)為0.204，且在1%的統(tǒng)計(jì)水平上顯著，假說H4成立，表明農(nóng)戶對(duì)休耕制度的功能認(rèn)知越強(qiáng)或者評(píng)價(jià)越高，其制度可信度認(rèn)知水平也越高。制度功能認(rèn)知的3個(gè)觀測變量的標(biāo)準(zhǔn)因子載荷量分別為0.677、0.806和0.729，表明“生態(tài)功能”是影響制度功能認(rèn)知最為關(guān)鍵的因素，其后依次是“社會(huì)功能”和“耕地保護(hù)”。國內(nèi)外學(xué)者在對(duì)休耕制度的研究中，將休耕的功能也作為一種重要的補(bǔ)償形式。因此，農(nóng)戶如果能夠認(rèn)識(shí)到休耕制度的各項(xiàng)功能，相當(dāng)于獲得了額外的補(bǔ)償，從而具有較高的制度可信度認(rèn)知水平，這也在一定程度上驗(yàn)證了制度功能認(rèn)知對(duì)制度可信度認(rèn)知的正向作用。

四、結(jié)論與政策含義

本文得到以下主要結(jié)論：第一，制度可信度的概念適用于休耕制度研究，對(duì)于有意的、外部誘導(dǎo)的休耕制度完善具有較大的意義。第二，目前實(shí)施的重金屬污染耕地治理式休耕制度主要存在洪澇災(zāi)害應(yīng)急機(jī)制缺失、配套資金缺失、規(guī)模經(jīng)營農(nóng)戶退出經(jīng)營、治理措施不到位、農(nóng)戶補(bǔ)償不滿意等矛盾，對(duì)農(nóng)戶的休耕制度可信度認(rèn)知產(chǎn)生了不利影響。第三，農(nóng)戶對(duì)休耕制度積極的政府執(zhí)行認(rèn)知正向影響其制度預(yù)期和制度可信度認(rèn)知；農(nóng)戶的制度預(yù)期負(fù)向影響其休耕制度可信度認(rèn)知，并在政府執(zhí)行認(rèn)知與制度可信度認(rèn)知之間起到部分中介效應(yīng)；農(nóng)戶的制度功能認(rèn)知正向影響其休耕制度可信度認(rèn)知。

本文的研究結(jié)論具有如下的政策啟示：第一，重金屬污染耕地治理式休耕制度的理論研究和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)較為薄弱，需要廣泛開展理論研究和實(shí)踐探索，避免單純追求農(nóng)戶滿意度等指標(biāo)，可通過制度可信度認(rèn)知指標(biāo)從農(nóng)戶層面進(jìn)行制度評(píng)價(jià)，從中尋找該制度可持續(xù)實(shí)施的路徑。第二，重視現(xiàn)存矛盾，完善休耕制度細(xì)節(jié)，具體包括建立洪澇災(zāi)害應(yīng)急機(jī)制、充分考慮地方財(cái)政配套情況確定休耕規(guī)模、妥善處理規(guī)模經(jīng)營農(nóng)戶的生產(chǎn)問題、協(xié)調(diào)農(nóng)地流轉(zhuǎn)與休耕的關(guān)系、加強(qiáng)休耕治理實(shí)施監(jiān)管、建立多元化的農(nóng)戶補(bǔ)償機(jī)制等。第三，重視農(nóng)戶的休耕制度可信度認(rèn)知，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)戶進(jìn)行休耕宣傳和培訓(xùn)，提升其對(duì)休耕制度功能的認(rèn)知水平，并樹立良好的政府形象，正確引導(dǎo)農(nóng)戶建立合理的休耕制度預(yù)期。

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2019年第3期 微信公眾號(hào)（原創(chuàng)）

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