摘要：政府向社會組織購買服務(wù)是中國治理創(chuàng)新的重要導(dǎo)向。雖然有理念、政策和財政的支持，但公共服務(wù)外包仍然面臨多重困境。本研究從國家治理結(jié)構(gòu)的角度，通過對某社會組織承接公共服務(wù)過程的案例分析，探討購買公共服務(wù)在基層社區(qū)產(chǎn)生困境的原因。在當(dāng)前治理體系中，基層組織處于低治理權(quán)的結(jié)構(gòu)位置，被動應(yīng)對自上而下的多重任務(wù)。因此，作為最基層的單位，社區(qū)采取綜合治理的方式調(diào)動資源拼湊應(yīng)對。社會組織承接服務(wù)是專業(yè)化治理的運作邏輯，在落地實施的過程中與社區(qū)組織產(chǎn)生矛盾。兩種治理邏輯的張力是購買公共服務(wù)產(chǎn)生困境的根本原因。同時本文還指出，低治理權(quán)及其產(chǎn)生的治理問題不僅限于基層購買公共服務(wù)，在其他領(lǐng)域的公共治理中也普遍存在。
關(guān)鍵詞：購買公共服務(wù)；低治理權(quán)；綜合性治理；專業(yè)性治理
當(dāng)前我國一些地區(qū)基層政府負(fù)擔(dān)重、行政效率低，而居民的需求日益多樣化，傳統(tǒng)的行政包攬模式在今天的公共服務(wù)供給中面臨諸多問題。大量的基層治理創(chuàng)新在制度和實踐層面不斷涌現(xiàn)，比如，服務(wù)型政府建設(shè)、積極型社會管理、互動式社會參與等（王春光等，2017）。其中，政府向社會力量購買公共服務(wù)是政府與社會都高度認(rèn)同的治理創(chuàng)新模式。無論是社會價值倡導(dǎo)、國家政策制定還是公共資源配置，都對政府購買服務(wù)提供了積極支持?？梢哉f，政府購買公共服務(wù)具有極其重大的意義，是社會治理體系的核心要素之一。
但是，在實踐層面，購買公共服務(wù)呈現(xiàn)多重問題。尤其是在最基層的社區(qū)，外包的公共服務(wù)直接面對居民，但由于內(nèi)容有限、質(zhì)量不高、社區(qū)組織和居民的評價低，成效并不理想。針對這一現(xiàn)象，學(xué)界從政府、社會組織、服務(wù)市場等角度進行了探討，解釋了購買服務(wù)出現(xiàn)困境的原因。本文從當(dāng)前國家治理的角度將政府購買服務(wù)置于總體性的治理體系中進行考察，分析實踐中的困境，以期拓寬研究視野。本文嘗試回答的問題是，當(dāng)前的治理體系在基層的基本特點是什么，以及基層治理結(jié)構(gòu)對政府購買公共服務(wù)產(chǎn)生了怎樣的影響。
一、政府購買公共服務(wù)：問題與研究
政府購買公共服務(wù)是指政府將原來直接提供的公共服務(wù)事項，通過撥款或者公開招標(biāo)方式交給有資質(zhì)的社會服務(wù)機構(gòu)來完成，政府根據(jù)公共服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量來交付服務(wù)費用（Salamon，2004）。一般而言，購買公共服務(wù)的內(nèi)容具有民生性、公益性和可操作性的特征，社會組織是主要的服務(wù)承接者（Young，2000；Salamon，2002）。政府購買公共服務(wù)被認(rèn)為是現(xiàn)代社會治理的重要發(fā)展方向。在新公共管理理論看來，科層制導(dǎo)致財政惡化、低效甚至無效，而社會服務(wù)需求又在不斷增長，由社會組織承接公共服務(wù)具有政治合法性和行政合理性（Minogue，2002）。相比歐美，中國的公共服務(wù)供給中存在的科層體系約束更為明顯，社會力量的發(fā)展也較為緩慢，政府權(quán)責(zé)過重，社會參與不足（唐鈞，2012）。通過服務(wù)外包，有助于提升效率，激發(fā)社會活力，為社會治理能力提升拓展新的空間（葉敏，2016）。因此，政府購買公共服務(wù)在整個國家的治理體系中被賦予了極其重要的地位，政策和資金支持增長顯著（王名等，2011；徐家良、趙挺，2013）。
當(dāng)前，公共服務(wù)外包主要的實踐在基層，特別是城市街區(qū)（朱健剛、陳安娜，2013；鄧國勝，2013）?；鶎淤徺I公共服務(wù)，區(qū)和街道政府是購買主體，決定購買的形式和內(nèi)容；服務(wù)面向居民，落地社區(qū)，社區(qū)組織（兩委）承擔(dān)配合管理的職責(zé)（竺乾威、朱春奎等，2016；徐盈艷、黎熙元，2018）。然而，在基層實踐中，購買公共服務(wù)的效果并不理想。首先，在運行機制方面，公共服務(wù)采購管理制度很不健全，購買規(guī)模和范圍受到很大限制。同時，購買過程不夠規(guī)范，服務(wù)評價和監(jiān)督體系存在缺陷（藺豐奇、李佳航，2014；項顯生，2015）。其次，在成效方面，沒有明確的績效評估標(biāo)準(zhǔn)，各種指標(biāo)主觀性強，對服務(wù)質(zhì)量和專業(yè)效果沒有很好的測度，購買的大部分公共服務(wù)成效一般（王浦劬、郝秋笛等，2016）。另外，社區(qū)居民大多被動參與，對服務(wù)的形式和質(zhì)量評價都較低。政府和社會組織也易于產(chǎn)生矛盾，對購買服務(wù)產(chǎn)生負(fù)面評價（岳經(jīng)綸、謝菲，2013）。當(dāng)前的公共服務(wù)購買與理想目標(biāo)存在明顯差距，購買服務(wù)的成效很有限，偏離了基層政府減負(fù)、社會組織發(fā)展、社會服務(wù)質(zhì)量和效率提升的預(yù)期目標(biāo)（葉敏，2016）。
針對政府購買服務(wù)存在的問題，學(xué)界做出了解釋，市場機制與政社關(guān)系是兩個最重要的分析視角。
首先，從市場機制來看，當(dāng)前購買服務(wù)的市場體系存在問題。公共服務(wù)外包本身就不同于一般的市場交易，而是具有準(zhǔn)市場（quasi-market）的特征，供需雙方不足，價格機制作用有限，競爭性低（Savas，2002）。在中國，由于政府的主導(dǎo)性強，社會組織又不發(fā)達，公共服務(wù)外包的市場更為脆弱。不少研究發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前購買服務(wù)的市場存在明顯的政府壟斷，行政主導(dǎo)了招標(biāo)、付費、驗收等各個環(huán)節(jié)，市場的運行機制存在明顯的波動（詹國彬，2013）。在社會組織方面，由于能力欠缺、自主性差，它們不能在購買服務(wù)中與政府形成平等的合作關(guān)系（Hildebrandt，2015）。同時，因為公共服務(wù)的任務(wù)設(shè)定和考核驗收未標(biāo)準(zhǔn)化，購買服務(wù)的“模糊發(fā)包”現(xiàn)象明顯，市場并沒有朝向規(guī)范化方向發(fā)展（黃曉春，2015）。
其次，在政社關(guān)系方面，街區(qū)政府與社會組織的關(guān)系制約了購買服務(wù)的實踐成效。社會組織（或?qū)I(yè)社工機構(gòu)）在承接服務(wù)時，受到街道、居委會工作理念、領(lǐng)導(dǎo)個性、中心工作導(dǎo)向等因素的影響，形成一種邊界模糊的嵌入關(guān)系（黃曉星、楊杰，2015；徐盈艷、黎熙元，2018）。在這種嵌入關(guān)系下，社會組織開展服務(wù)的工作方式受到街區(qū)政府的強勢介入，產(chǎn)生迎合領(lǐng)導(dǎo)偏好、改變組織架構(gòu)、放棄專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等問題，公共服務(wù)外包的質(zhì)量也因此降低（朱健剛、陳安娜，2013；黃曉春、周黎安，2017）。從政社關(guān)系的視角可以看到，街區(qū)政府作為購買服務(wù)的委托方，與社會組織之間所形成的不對等的關(guān)系，對購買服務(wù)的成效具有決定性影響。
總之，既有研究成果豐富，解釋角度多樣。在政策實踐層面，公共服務(wù)購買作為未來社會治理發(fā)展的核心方向，對中國社會具有極其重要的影響，然而目前研究的深入性還未能與政策實踐的重要性相匹配。研究不足主要表現(xiàn)在以下兩方面。
一方面，在理論邏輯層面，既有的研究案例多樣，經(jīng)驗性強，但偏重于直接針對現(xiàn)象的描述性概念，中層理論建構(gòu)不足。既有研究發(fā)現(xiàn)，實踐中的政府購買服務(wù)有的相對成功，有的完全失敗；有的淪為行政工具，有的較為自主；有的街區(qū)政社關(guān)系寬松，而有的關(guān)系緊張……對此，現(xiàn)有的研究論證難以進行普遍性解釋。比如，購買服務(wù)普遍嵌入于街區(qū)政府，既然都具有“嵌入性”，那為何不同的案例中嵌入帶來的成效明顯不同？當(dāng)前的大多數(shù)質(zhì)性研究依附于經(jīng)驗，對分析性概念、命題的建構(gòu)不足，弱化了研究的解釋力。因而還需要從描述性概念中逐步發(fā)展分析性概念，進而建構(gòu)解釋性框架（周雪光、練宏，2012）。
另一方面，在研究視角層面，政治學(xué)、公共管理學(xué)的研究大多從市場規(guī)范性不足的角度來解釋公共服務(wù)購買的問題（王浦劬、郝秋笛等，2016；葉敏，2016），而社會學(xué)者的研究看到了基層政府的制度體系以及運行規(guī)則的影響，從政社關(guān)系的角度拓展了研究格局（朱健剛、陳安娜，2013；黃曉春、周黎安，2017）。但是，購買公共服務(wù)并不是獨立的基層政府行為，而是國家治理體系的組成部分，其運行機制嵌入于自上而下的體制運行過程，受到整體性治理結(jié)構(gòu)的影響。因此，僅僅追溯到街區(qū)政府的行為，將其作為源頭解釋變量，難以對基層公共服務(wù)購買機制進行實質(zhì)性解釋。實際上，街區(qū)政府的行為機制本身就是治理結(jié)構(gòu)所形塑的“被解釋變量”，只有去探討治理體系，才能厘清因果機制。
基層社區(qū)層級低但關(guān)系復(fù)雜，是各種治理機制的最終落腳點，“牽一發(fā)而動全身”。本文在以往研究發(fā)現(xiàn)的基礎(chǔ)上，將基層問題整體性地放入到國家治理體系中，以治理結(jié)構(gòu)—治理機制—治理現(xiàn)象（問題）為分析路徑，來解釋基層購買服務(wù)的運作邏輯。基層組織在治理體系中的結(jié)構(gòu)主要體現(xiàn)為治理權(quán)。作為分析性概念，治理權(quán)的類型不同可以解釋治理機制的差異，從而解釋購買服務(wù)在基層產(chǎn)生的現(xiàn)象和問題。
二、基層社區(qū)運行中的“低治理權(quán)”
治理是指多主體參與公共事務(wù)的運行（羅西瑙，2001）。雖然中國的治理理論也倡導(dǎo)多元社會力量的參與（周紅云，2015），但我們普遍看到的是政府組織是中國治理的核心，從中央到最基層都發(fā)揮著關(guān)鍵作用（周雪光，2017）。因此，分析政府組織在治理中的運行模式，對研究中國的治理問題具有基礎(chǔ)性意義。
（一）治理權(quán)結(jié)構(gòu)
作為一個多層級政府，不同的層級在治理中具有不同的權(quán)限。法學(xué)和政治學(xué)對政府治理權(quán)（力）的分析主要是側(cè)重抽象的法定權(quán)力分配（馬斌，2009；張千帆，2012），而本研究關(guān)注的是組織的運行機制。從組織分析的角度，所謂政府的治理權(quán)（限）是指某個層級組織在公共事務(wù)管理過程中的資源調(diào)配、任務(wù)設(shè)定、時間安排、檢查考核方面的權(quán)力。根據(jù)這四個方面，可以將治理權(quán)大致分為高、低兩種情況。在高治理權(quán)的情況下，組織可以自由調(diào)派行政資源（包括組織資源、財政資源和行政管理資源等），自主設(shè)定工作內(nèi)容，安排開展過程，并在檢查驗收過程中有較大的話語權(quán)；而低治理權(quán)則相反，組織沒有自由調(diào)配資源的空間，工作內(nèi)容和開展過程都是被動接受，并且必須按照要求完成考核驗收。治理權(quán)與組織的資源空間和任務(wù)壓力有直接關(guān)系，資源空間越大，任務(wù)壓力越小，則組織的自主行動力越強；反之，資源少，任務(wù)多，則組織主要是被動應(yīng)對上級任務(wù)，很難自主進行公共管理。被動開展工作，治理權(quán)就低。
在中國的科層體系中，治理權(quán)的高低具有明顯的層級分布特點，越高層級的政府治理權(quán)越高，越到基層治理權(quán)越低。這種層級分布的治理權(quán)差異在很多維度都有制度化體現(xiàn)。財政資源是治理權(quán)限的基礎(chǔ)，中央部級單位掌握的財政資源最多，分配權(quán)也最大，產(chǎn)生地方政府爭取資金的“跑部錢進”現(xiàn)象。在省級層面也掌握了相對較多的財政資源，是地方政府爭取財政資源的對象（周飛舟，2012）。同時，項目化的治理機制讓資源分配具有競爭性，上級部門掌控了更高的資源分配權(quán)（渠敬東，2011；折曉葉、陳嬰嬰，2011）。越到地方，政府對財政資源的掌控力越弱。在任務(wù)安排方面，地方政府的工作目標(biāo)中有上級安排的“規(guī)定目標(biāo)”和地方政府自主設(shè)定的目標(biāo)（王漢生、王一鴿，2009）。上級規(guī)定的目標(biāo)是必須要完成的剛性任務(wù)，一般占到地方政府目標(biāo)比重的75%，而本級的任務(wù)自主空間不到25%（陳家建，2016）。同時，除了常規(guī)任務(wù)之外，還有大量的臨時任務(wù)。尤其是中心工作，需要暫停常規(guī)工作，采取運動式治理的方式全力應(yīng)對（艾云，2011；歐陽靜，2011）。檢查考核方面也是如此，上級政府對大部分工作有嚴(yán)格的檢查考核制度，可以督促下級政府完成目標(biāo)（周雪光，2008）。即使上級政府治理壓力增大，也可以通過層層加碼，將任務(wù)轉(zhuǎn)移給下級，形成一種“壓力型”體制（榮敬本、楊冬雪，1998）。因此，在中國的政府層級體系中，治理權(quán)的分配自上而下明顯降低。
（二）基層社區(qū)的低治理權(quán)
作為最基層的社區(qū)在治理權(quán)方面存在復(fù)雜性，這種復(fù)雜性來自于社區(qū)在中國的特殊定位。城市居民委員會和農(nóng)村村民委員會本質(zhì)上是自治組織。
按照基層自治組織的定位，社區(qū)應(yīng)該具有極高的治理權(quán)。社區(qū)的居民代表大會應(yīng)該對社區(qū)的公共事務(wù)擁有最終的決定權(quán)。由居民選舉產(chǎn)生的村委會和居委會，其職責(zé)也應(yīng)該是管理居民自治的相關(guān)事務(wù)。在此情形下，社區(qū)是高治理權(quán)的組織單位，無論是資源調(diào)配、工作內(nèi)容、時間安排都應(yīng)該有自由權(quán)，而工作任務(wù)的檢查考核也應(yīng)該由社區(qū)居民自行決定。但是，現(xiàn)實中的社區(qū)卻延續(xù)了政府體系中的治理權(quán)層級分配邏輯，越是基層治理權(quán)越低，社區(qū)作為最基層的單位，其治理權(quán)最低。
社區(qū)的“低治理權(quán)”在資源調(diào)配、任務(wù)設(shè)定、時間安排、檢查考核各個方面都有體現(xiàn)。
第一，在資源調(diào)配方面，大部分社區(qū)的公共資源全部來自于上級政府。社區(qū)行使有效的公共管理，需要人員、辦公經(jīng)費、辦公場地和專項活動經(jīng)費。社區(qū)工作人員的薪酬都由地方財政支付，崗位的設(shè)定和人員安排也由上級政府管理。辦公場地和辦公經(jīng)費大部分是上級政府劃撥。辦公場地通常是區(qū)縣級的政府用房配置給社區(qū)使用，而辦公經(jīng)費則按照社區(qū)人口配置（劉玉東，2016）。
第二，在工作內(nèi)容方面，社區(qū)的自主安排也極少，大多數(shù)工作是鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道布置的任務(wù)。從制度來看，村社區(qū)應(yīng)該以自治工作為主，上級政府的任務(wù)輔助完成即可，但現(xiàn)實中主輔關(guān)系卻是顛倒的。在“壓力型”體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道承擔(dān)了大量的工作，也將任務(wù)分?jǐn)偨o村社區(qū)，幾乎所有的黨政工作在社區(qū)都有下派任務(wù)（王春光，2013）。社區(qū)成為事實上最基層的科層組織，承擔(dān)了大量行政職責(zé)（周雪光，2017）。
第三，在工作的時間安排方面，社區(qū)也沒有自主權(quán)。在社區(qū)承接的任務(wù)中，部分任務(wù)常規(guī)開展，但也還有大量的政府中心工作，由于開展過程不固定，社區(qū)不能自主安排時間。比如，開展衛(wèi)生城市創(chuàng)新、安全生產(chǎn)、環(huán)保督察等，都需要社區(qū)在短時間內(nèi)暫停其他工作，全力以赴加以配合。除此以外，接待、迎檢、開會占用了社區(qū)成員的大量精力。整體而言，社區(qū)缺乏工作自主性，基本上是圍繞上級政府在運轉(zhuǎn)（黃曉星，2016）。
第四，在檢查考核方面，社區(qū)是最被動的基層組織。政府工作的檢查考核均為自上而下，上級組織團隊對下級進行考核。社區(qū)處于最基層，只是被檢查考核的對象，在檢查考核的內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)和時間方面都沒有決定權(quán)，而且考核層次多、次數(shù)多。一般性的工作由鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道組織考核，比較重要的工作由區(qū)縣政府組織考核，更為重要的工作則可能是省市組織考核（艾云，2011）。在這層層的檢查考核之中，社區(qū)的自主運行空間被極大壓制。
（三）低治理權(quán)與綜合性治理
社區(qū)雖然在法律上擁有自治組織的地位，但事實上已成為中國科層體系的末端，治理權(quán)極低。在低治理權(quán)的情形下，社區(qū)產(chǎn)生了獨特的運作機制，其核心是綜合性治理。在科層體系中，治理權(quán)的高低決定著向下級分派任務(wù)的能力，也決定著轉(zhuǎn)移本級責(zé)任的能力。而對于社區(qū)，在治理權(quán)極低的情況下，其承擔(dān)的行政壓力無法像上級政府那樣往下分解轉(zhuǎn)移，而只能由社區(qū)自行承擔(dān)。
綜合性治理是指社區(qū)組織在任務(wù)多、壓力重的情況下必須最大限度調(diào)動所掌控的所有資源完成任務(wù)，其特點是社區(qū)組織的分工及運行程序都要根據(jù)需要靈活調(diào)整，以便集中精力完成上級布置的緊要任務(wù)。在公共治理中，各級政府都有綜合治理的運行邏輯（周雪光，2017），但隨著治理權(quán)的降低，基層政府，尤其是最基層的社區(qū)綜合治理的特點更為突出。首先，多重任務(wù)與多重責(zé)任并存。治理任務(wù)層層下壓，造成基層多重職責(zé)并行。在屬地化管理的原則下，絕大部分黨政工作最終都需要基層來執(zhí)行（周黎安，2014），甚至于不具有法定權(quán)力的工作也都要由社區(qū)承擔(dān)。社區(qū)在屬地化管理中形成“無限責(zé)任”，除了少數(shù)明確不歸屬于社區(qū)的任務(wù)，其余大部分黨政工作都要由社區(qū)負(fù)責(zé)，出了問題要問責(zé)到社區(qū)。而且，任務(wù)和責(zé)任很多難以明確化，可以因為上級的要求和現(xiàn)實的需要無限增加。比如，在某社區(qū)，“今年（2017）查環(huán)保、安全生產(chǎn)我們社區(qū)都必須要參與，出了問題我們有責(zé)任。但實際上，我們沒有權(quán)力去查人家是不是環(huán)保，是不是符合安全標(biāo)準(zhǔn)，也沒有那個專業(yè)技術(shù)”（訪談記錄：20170907DXC）。其次，工作方式一般是應(yīng)對型，具有臨時性和運動式的特征。社區(qū)自主開展治理工作的空間極小，大多是被動應(yīng)對上級政府的要求。在被動接受任務(wù)的情況下，社區(qū)作為基層組織面臨著極大的環(huán)境不確定性，自上而下的任務(wù)臨時多變，難有穩(wěn)定的工作預(yù)期和按部就班的工作模式，只能采取搞運動的方式集中精力完成任務(wù)。一位社區(qū)書記談到，“社區(qū)完全都跟著上面轉(zhuǎn)……上午都不知道下午會干啥，很可能中午街辦就打電話通知去開會，或者迎接什么檢查”（訪談記錄：20170804KFY）。最后，在管理機制方面，社區(qū)盡可能發(fā)動所有的人力物力，包括兩委、社會組織以及部分居民戶來完成任務(wù)，拓展自身的資源空間（黃曉春，2015）。因此，在綜合性治理的機制下，社區(qū)的內(nèi)部分工都是非常模糊的，不僅核心的兩委成員需要靈活使用，而且參與社區(qū)治理的社會組織也要全力協(xié)同。
三、綜合性治理中的公共服務(wù)購買機制
服務(wù)外包是利用社會力量承擔(dān)部分公共服務(wù)的權(quán)力與責(zé)任。社會組織承接公共服務(wù)不僅意味著服務(wù)的直接主體不同，其更根本的差別是公共治理的機制不同。
（一）公共服務(wù)外包中的專業(yè)性治理
綜合性治理是基層政府運行的基本邏輯。社會組織購買服務(wù)采取專業(yè)性治理的路徑。不同領(lǐng)域的治理專業(yè)性基礎(chǔ)程度可能有高低差別，但其核心都是通過專項的資源配給和專業(yè)化的運作邏輯來提升治理的效率與質(zhì)量。專業(yè)性的原則在市場治理中普遍存在（威廉姆森，2011），在近年來廣泛發(fā)展的社會組織購買服務(wù)中也是基本的理念（王名等，2011）。專業(yè)性的社會組織購買服務(wù)具有四方面的特點：第一，服務(wù)目標(biāo)相對單一，或者是多目標(biāo)但同質(zhì)性強、綜合度低；同時，承擔(dān)的責(zé)任也是明確、有限的。只有相對單一或同質(zhì)性高的任務(wù)，才能為專業(yè)的社會組織所承接，也才能有較為明確的評價標(biāo)準(zhǔn)，成為購買服務(wù)的基礎(chǔ)。異質(zhì)性高的多重任務(wù)很難進行公共服務(wù)外包。任務(wù)有限，責(zé)任也是有限的，權(quán)責(zé)歸屬清晰。第二，服務(wù)內(nèi)容較為固定，有相對明確的預(yù)期，不會產(chǎn)生較大的變化。政府購買服務(wù)，都會約定服務(wù)的內(nèi)容，否則不能對目標(biāo)產(chǎn)出進行有效地判定。第三，承接服務(wù)的組織專業(yè)化。專業(yè)性是社會組織承接政府購買服務(wù)的基本原則，專業(yè)化是服務(wù)質(zhì)量與效率的保證。專業(yè)化的特點反過來制約社會組織，使其不可能承擔(dān)很多任務(wù)。第四，政府購買社會組織服務(wù)需要資源與任務(wù)匹配。如果沒有明確提供的、相應(yīng)的資源，社會組織難以完成專業(yè)性任務(wù)，即使完成其質(zhì)量也會很低。
（二）專業(yè)性治理與社區(qū)綜合性運行的張力
當(dāng)前，中國大部分公共服務(wù)購買都落地在社區(qū)層面（鄧國勝，2013），承接公共服務(wù)的社會組織與社區(qū)形成直接的互動關(guān)系。
在社區(qū)采取綜合性治理機制的情形下，政府向社會組織購買公共服務(wù)面臨內(nèi)生性張力。在低治理權(quán)的壓力下，社區(qū)需要盡可能地將各類資源統(tǒng)籌利用，完成最為重要和急迫的任務(wù)，而且還會根據(jù)上級政府的安排臨時調(diào)整任務(wù)排序和時間節(jié)點。但公共服務(wù)外包要求社會組織有職業(yè)自主性，能夠根據(jù)專業(yè)性要求完成任務(wù)。這種張力關(guān)系表現(xiàn)在以下三個層面：首先，在組織關(guān)系上，社區(qū)需要調(diào)配社會組織的人員和物資協(xié)助完成社區(qū)面臨的中心工作，而且在有臨時性的重要任務(wù)時，會要求社會組織予以配合，甚至需要全力以赴。但社會組織從專業(yè)性維系的角度需要保持自主性。社會組織要求購買服務(wù)的人員、資源都應(yīng)專項使用。其次，在任務(wù)目標(biāo)層面，社區(qū)需要完成行政性目標(biāo)，而社會組織需要完成專業(yè)性目標(biāo)。在某些情況下，這種目標(biāo)具有一致性。但在大多數(shù)情況下，兩種目標(biāo)會出現(xiàn)沖突，社區(qū)的目標(biāo)導(dǎo)向是上級的考核要求，與專業(yè)性目標(biāo)之間有實質(zhì)性差異。比如，在社會治理項目中，社會組織的目標(biāo)是促進居民自治能力提升，而社區(qū)的目標(biāo)是吸納閑散人員、化解不穩(wěn)定風(fēng)險（陳家建，2013）。最后，在工作程序上，社會組織希望按照穩(wěn)定的制度安排開展工作，而社區(qū)常常干預(yù)社會組織的工作程序。比如，為了迎接檢查考核，社區(qū)希望社會組織多做大規(guī)模的“可視化”工作，而不是將大部分時間耗費在一般的小組工作層面。面對大量臨時性工作，社會組織從維持自身的專業(yè)性角度出發(fā)盡量不參與，而社區(qū)則希望社會組織能夠積極協(xié)助。
在實踐中，社區(qū)綜合治理與承接公共服務(wù)的社會組織存在張力，兩種治理機制的矛盾可能是動態(tài)平衡，也可能是一方妥協(xié)。而在當(dāng)前，由于政府掌握核心資源，社會組織妥協(xié)，放棄專業(yè)性，變成社區(qū)和基層政府的助手，這是更常見的現(xiàn)象。所以，經(jīng)?？吹今v社區(qū)的社會組織變成社區(qū)的工作助手，“合作關(guān)系”變成了“統(tǒng)屬關(guān)系”。同時，根據(jù)“低治理權(quán)”的特點，基層組織所擁有的治理權(quán)越少，面臨的責(zé)任與資源越不均衡，則越可能采取綜合性治理的運作機制。在人少而任務(wù)重的社區(qū)，即使是非常專業(yè)性的社會組織也不可能完全脫離社區(qū)自主運作，必須盡力配合社區(qū)工作，否則極易失去生存空間。承接服務(wù)的專業(yè)性社會組織與社區(qū)的矛盾越大，其購買服務(wù)的專業(yè)性也越難以保證。即使因為某些特殊的情境因素（比如領(lǐng)導(dǎo)安排），在治理權(quán)很低的社區(qū)，社會組織承接服務(wù)的專業(yè)性暫時得以維系，但在長期運行中也會與綜合性治理的社區(qū)產(chǎn)生矛盾。
（三）基本研究判斷
從當(dāng)前基層治理的結(jié)構(gòu)與購買公共服務(wù)的特點出發(fā)，可以建立起基本的研究判斷。以下命題有助于將本研究的分析邏輯清晰化，建構(gòu)中層理論。
S1：當(dāng)前的國家治理體系下，治理權(quán)縱向差異明顯，越是基層的組織其治理權(quán)越低。
S2：社區(qū)作為治理權(quán)最低的公共組織，大多采用綜合性治理的機制，應(yīng)對上級安排的多重任務(wù)。
S3：社會組織承接公共服務(wù)具有專業(yè)性治理的特征，專業(yè)性治理與社區(qū)的綜合性治理存在內(nèi)在張力。
S4：在當(dāng)前的公共資源分配格局下，基層社區(qū)綜合性治理與購買服務(wù)專業(yè)性治理之間的矛盾往往以社會組織放棄專業(yè)性作為妥協(xié)。
S5：公共組織的治理權(quán)越低，綜合性治理的壓力越大，購買服務(wù)的專業(yè)性越難以保證。在治理權(quán)相對較高的公共組織中，專業(yè)性治理相對容易得到保障。
S6：在國家治理體系中，提高基層治理權(quán)，是維系公共服務(wù)專業(yè)性的根本途徑。
下文中，筆者將通過對D市H區(qū)的社區(qū)行政服務(wù)外包改革的案例分析來闡釋本研究的基本判斷。本文的研究案例是始于2006年的D市H區(qū)治理創(chuàng)新，具體措施是實行居站分設(shè)，社區(qū)兩委和公共服務(wù)站分開運行。2014年，H區(qū)開始了更大程度的改革，用政府購買服務(wù)的方式，讓社會組織承接公共服務(wù)。H區(qū)的改革創(chuàng)新，從改革理念、資源投入、實施規(guī)模來說都是當(dāng)前國內(nèi)政府購買社會組織服務(wù)的典型。在四年多的運行中，雖然取得了一定的治理創(chuàng)新效果，但社會組織與社區(qū)卻存在著大量矛盾。H區(qū)的社會組織承接公共服務(wù)創(chuàng)新的演變過程及其所面臨的問題，對分析當(dāng)前國內(nèi)政府購買服務(wù)實踐具有典型意義。筆者從2015年開始對H區(qū)的治理創(chuàng)新進行了跟蹤觀察，對政府部門、社區(qū)組織、社會組織各方持續(xù)調(diào)研，較為深入地了解了其運作全過程。
四、社會組織承接公共服務(wù)：一項治理創(chuàng)新
D市H區(qū)共有87個社區(qū)，2016年底統(tǒng)計，有本地戶籍25.5萬戶，流動人口32.2萬戶。平均來看，每個社區(qū)有6632戶，人口近2萬。長期以來，H區(qū)的基層社區(qū)面臨諸多治理問題：人口多、人口流動性強、上級下派事務(wù)雜、檢查考核頻繁等。這些問題在當(dāng)前大城市的社區(qū)治理中具有普遍性（李友梅等，2014）。2006年開始的居站分設(shè)改革為社區(qū)專門增加了公共服務(wù)站的崗位編制，提升了專職人員數(shù)。每個社區(qū)的兩委人員有7-9名，配備5-7名的服務(wù)站專職工作崗。同時，將服務(wù)站與兩委分開管理，兩委只從事社區(qū)自治工作，服務(wù)站則負(fù)責(zé)低保、計生、流動人口服務(wù)等公共事務(wù)，以便給社區(qū)減負(fù)，做到“還權(quán)賦能”。但是，運行八年多來，居站分設(shè)的效果并不理想，最主要的問題是服務(wù)站與兩委不能實質(zhì)分開，仍然是統(tǒng)一指揮、綜合運行，兩委承擔(dān)了大量的行政職責(zé)，沒有能夠回歸自治組織的本職工作。為此，從2014年開始，H區(qū)進行了更為深入地改革，將公共服務(wù)站徹底從社區(qū)分割開，用政府購買服務(wù)的形式讓社會組織來承接社區(qū)公共服務(wù)，尤其是常規(guī)的政務(wù)服務(wù)內(nèi)容。
2014年4月，H區(qū)發(fā)布了《H區(qū)區(qū)級部門政務(wù)服務(wù)事項準(zhǔn)入社區(qū)管理辦法》和《H區(qū)區(qū)級部門下沉社區(qū)政務(wù)服務(wù)事項納入政府購買目錄》，正式開啟了社區(qū)公共事務(wù)社會組織承接改革。改革主要在五方面做出重要調(diào)整。
第一，將公共服務(wù)站從政府的管理體系中切割出來。公共服務(wù)站雖然名義上獨立運行，但人員、工資、業(yè)務(wù)都在政府的管理體系中，與街道和社區(qū)融合在一起，很難進行專業(yè)化管理。工作站完全把自己當(dāng)成社區(qū)的一部分，服從社區(qū)的工作安排。社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)也將工作站當(dāng)成社區(qū)的下屬單位，可以指揮更多的人完成社區(qū)的各種工作任務(wù)。2014年的改革第一步就是將服務(wù)站從組織關(guān)系上脫離開街道、社區(qū)。所有的站點人員一律買斷工齡，不再與街道和社區(qū)簽訂工作合同，讓所有人重新回到市場成為自由職業(yè)者。人均的工齡買斷費在6萬元左右，僅這一項，H區(qū)財政就支出3000萬元左右（訪談記錄：20161011WHMZ）。
第二，成立和引進社會組織，接收服務(wù)站的工作人員，承接社區(qū)的公共服務(wù)。87個社區(qū)的社會組織分為兩種類型。一種是引進外來社會組織入駐社區(qū)，共引入3個H區(qū)以外的社會組織，承接31個社區(qū)的公共服務(wù)，占社區(qū)總數(shù)的35.6%。引進的社會組織是D市專業(yè)性較強的社會組織，均獲得5A級社會組織評級，并多次獲得過各類社會工作優(yōu)秀獎。通過3家“高水平”的社會組織入駐，H區(qū)試圖利用專業(yè)社會組織帶動本地的社會組織發(fā)展，促進購買服務(wù)的專業(yè)化。另一種是本地的社會組織，這是社區(qū)自己成立的。2014年，有58個社區(qū)成立了本地社會組織。本地社會組織負(fù)責(zé)人多為社區(qū)原兩委成員或公共服務(wù)站成員，一般工作人員也多是本地人。比如，紅星社區(qū)的社會組織負(fù)責(zé)人就是原來的居委會成員，他將原來社區(qū)公共服務(wù)站的7個人組織起來成立了社會組織承接社區(qū)服務(wù)項目，其注冊資本只有3萬元，注冊的辦公地點就是社區(qū)兩委辦公室。
第三，劃分社區(qū)事務(wù)，確定政府購買社會組織的服務(wù)范圍和具體事項。社區(qū)事務(wù)復(fù)雜多樣，H區(qū)在改革中將社區(qū)事務(wù)分為黨團、自治、公共服務(wù)三大塊內(nèi)容。黨團工作對應(yīng)黨組織，自治工作歸屬自治組織，所以前兩大類工作都由社區(qū)兩委承擔(dān)，而對于公共服務(wù)則進行改革，通過政府購買服務(wù)的方式由社會組織承接。將公共服務(wù)外包給社會組織，一方面是因為這類工作都是上級政府下派的，不屬于社區(qū)的自治工作范圍；另一方面則是因為這類工作相對明確固定，可以通過外包提升服務(wù)的專業(yè)性，精簡行政資源。2014年，經(jīng)過民政局、街道、社區(qū)、社會組織的多方討論，139項社區(qū)公共服務(wù)從社區(qū)事務(wù)中剝離出來，外包給社會組織。這139項社區(qū)事務(wù)主要涉及計生、老齡服務(wù)、低保、勞動保障、殘疾人服務(wù)、流動人口服務(wù)等直接面向居民的事項。針對這些購買服務(wù)事項，制定了定期考核標(biāo)準(zhǔn)，實行正式合同規(guī)范。
第四，配備了專門的服務(wù)經(jīng)費，制定了相應(yīng)的管理機制，保證購買服務(wù)的正式化。政府購買服務(wù)與政府直接服務(wù)的重要差別是購買服務(wù)的經(jīng)費必須專門化，如何配備和管理資源是購買服務(wù)中的重要環(huán)節(jié)。在H區(qū)的改革中，設(shè)計了以戶籍人口、流動人口和辦公經(jīng)費三要素為基礎(chǔ)的經(jīng)費測算方式，并通過社區(qū)治理的難度系數(shù)予以調(diào)節(jié)。每個社會組織的購買服務(wù)經(jīng)費分為服務(wù)經(jīng)費和工作經(jīng)費。服務(wù)經(jīng)費方面，每年的服務(wù)經(jīng)費數(shù)額取決于上一年度本地戶籍和流動戶籍加總，每戶65元。有49個社區(qū)因為治理難度較大，乘以了105%的系數(shù)。辦公經(jīng)費方面，每個社區(qū)核定為3萬元，用于水電網(wǎng)和辦公耗材的開支。在這樣一套核算標(biāo)準(zhǔn)下，每個社會組織每年會有47萬元左右的服務(wù)購買經(jīng)費。從經(jīng)費配備方式來看，主要的經(jīng)費根據(jù)服務(wù)對象的數(shù)量來確定，體現(xiàn)了以服務(wù)量定價的市場化原則，不同于原來社區(qū)資源綜合應(yīng)用的模式。根據(jù)H區(qū)民政局的估算，向社會組織購買公共服務(wù)的經(jīng)費略多于原來直接由政府提供服務(wù)產(chǎn)生的財政支出（訪談記錄：20161011WHMZ）。以2017年為例，H區(qū)購買公共服務(wù)的經(jīng)費配備情況如表3所示。
第五，在管理機制方面，制定了一套考核激勵辦法。用于購買社會服務(wù)的經(jīng)費按季度發(fā)放，除了第一季度初發(fā)放15%的經(jīng)費之外，其他三次均為季度考核合格后發(fā)放25%的經(jīng)費，剩余的10%作為質(zhì)量保證金，需要年底年度考核合格后才發(fā)放給社會組織。針對每一項購買服務(wù)的內(nèi)容，都有服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，主要由街道和社區(qū)考評。其中，街道的考評比重占到80%。街道的社會事務(wù)科、城管科、黨政辦等八個部門針對具體服務(wù)事項給社會組織打分。如果一個社會組織年度考核想要得到滿分，必須完成街道科室布置的所有工作任務(wù)，居民滿意度要達到90%，且每年居民投訴要少于三次。如果服務(wù)的數(shù)量、質(zhì)量、滿意度和投訴量方面扣分多，則可能低于考核合格分?？己思钷k法還規(guī)定，“根據(jù)合同約定扣減相應(yīng)經(jīng)費，并取消該服務(wù)提供機構(gòu)承接我街道政府購買服務(wù)項目資格。其中，服務(wù)期限內(nèi)因任務(wù)未按時完成導(dǎo)致不合格的，街道、社區(qū)應(yīng)敦促服務(wù)方繼續(xù)提供服務(wù)直至政府購買服務(wù)合同任務(wù)的完成；因主觀原因，未完成項目任務(wù)，且情節(jié)嚴(yán)重、造成不良社會影響的，除取消其本次承接政府購買服務(wù)項目的資格外，還將追究其法律責(zé)任”。
通過上述五方面的考核辦法，H區(qū)治理創(chuàng)新的主要導(dǎo)向是將基層社區(qū)原來的綜合性治理模式轉(zhuǎn)變?yōu)閷I(yè)性治理模式。在組織關(guān)系上，社會組織具有獨立的法人地位，與社區(qū)兩委脫離了歸屬關(guān)系。同時，社會組織也不歸屬街道管理，街道也不能像對待社區(qū)那樣實行“壓力體制”管理社會組織，從而能夠遏制上級政府向基層隨意安排任務(wù)。社區(qū)兩委在剝離了公共服務(wù)職能后，可以回歸自治功能，著重黨建、群團和居民自治工作的開展。在組織任務(wù)方面，承接服務(wù)的社會組織有明確的目標(biāo)定位，139項事務(wù)固定明確，不會隨意增減。139項之外的任務(wù)按照合同約定需要另行談判，配套專門資金購買，實現(xiàn)“費隨事轉(zhuǎn)”的改革初衷，壓縮街道向社區(qū)隨意加壓的空間。在資源使用方面，139項事務(wù)范圍內(nèi)的人、財、物都是專項使用，不會被街道或社區(qū)調(diào)配到其他領(lǐng)域，更不會拿去“吃喝浪費”，從而保障了資源的使用效率。在業(yè)務(wù)管理方面，社會組織只承擔(dān)固定事項，可以提升專業(yè)能力，增進服務(wù)質(zhì)量。而且，以考評機制為核心，可以獎優(yōu)罰劣，通過扣減資金甚至終止合同的方式督促社會組織提升服務(wù)質(zhì)量?？傊?，通過組織關(guān)系調(diào)整、資源專項配套、任務(wù)明確固定、管理制度清晰等方式，H區(qū)試圖通過政府購買社會組織服務(wù)來提升基層治理的專業(yè)化水平。制度設(shè)計如此精細(xì)，那H區(qū)購買服務(wù)改革實際運行效果如何？
五、治理結(jié)構(gòu)中的實踐困境：從“專業(yè)”回歸“綜合”
在實際運行中，H區(qū)公共服務(wù)外包的專業(yè)性治理，并沒有提升社區(qū)治理的成效，反而帶來了多重矛盾。而且，隨著開展時間的推移，困境越來越明顯，專業(yè)化運行邏輯被逐步放棄。
（一）公共服務(wù)外包中的社區(qū)—社會組織矛盾
公共服務(wù)外包在實際運行中的低成效來自于社區(qū)和社會組織的多重矛盾。這種矛盾突出表現(xiàn)在三個方面。
第一，權(quán)責(zé)歸屬不清造成運行低效。社會組織認(rèn)為他們是在代理社區(qū)事務(wù)，所以應(yīng)該以社區(qū)的名義與居民打交道，享有社區(qū)對居民的公共權(quán)力。但社區(qū)并不認(rèn)可，社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為，社會組織是街道聘用派遣到社區(qū)的，是獨立的主體，與社區(qū)沒有關(guān)系。這就造成了社會組織的尷尬地位，不以社區(qū)的名義與居民打交道，居民對工作人員不信任，配合度低，工作難開展。可是在工作交接環(huán)節(jié)又面臨責(zé)任歸屬問題。社會組織辦理的事項向街道呈報時必須要社區(qū)蓋章，而社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為已經(jīng)不對服務(wù)站的工作人員進行管理了，對蓋章就非常謹(jǐn)慎，免得出問題擔(dān)責(zé)。權(quán)責(zé)歸屬的問題造成社區(qū)與社會組織工作流程銜接不暢，運行效率不高。
第二，工作要求變化導(dǎo)致社會組織消極應(yīng)對。對社會組織而言，工作任務(wù)已經(jīng)通過合同明確了。但社區(qū)作為最基層組織，自上而下的各類工作任務(wù)極為多樣，且臨時變化多，時常出現(xiàn)合同之外的“剩余領(lǐng)域”，對這些“剩余領(lǐng)域”任務(wù)的界定成為社區(qū)和社會組織的核心矛盾。有的工作在合同內(nèi)，但因為上級政府的要求，原有工作出現(xiàn)了新內(nèi)容。比如，在2015年前，D市的流動人口管理相對簡單。但從2015年開始，全市強化了對流動人口的管理，就要求社區(qū)對流動人口進行全面的信息登記，信息采集率達到85%以上，而且要詳細(xì)真實。這項新工作的要求大大提高了工作的難度，給社會組織造成了超負(fù)荷的工作量。流動人口信息必須上門入戶采集，白天信息采集對象要上班，經(jīng)常找不到人，只能晚上采集，完成一份《流動人口基本信息調(diào)查表》有32項內(nèi)容，平均需要20分鐘，晚上8-10點的采集時間，最多只能完成6戶的采集量，而社會組織的目標(biāo)任務(wù)最多的是每月完成600戶，最少也要完成260戶，所以社會組織成員必須花費大量精力來完成此項工作。這項工作使社會組織與社區(qū)的矛盾增大。社區(qū)認(rèn)為這項工作是139項公共服務(wù)的內(nèi)容，應(yīng)該由社會組織開展；而社會組織認(rèn)為這項工作要求提高了，占用大量的工作時間，而且工作沒有多少專業(yè)技術(shù)含量，讓社會組織負(fù)責(zé)不合適。
第三，任務(wù)分配問題引起社區(qū)管理僵化。上級政府常常安排各種臨時工作，社區(qū)和社會組織因分工問題產(chǎn)生矛盾。比如，在2017上半年，就有食品安全檢查、消防安全檢查、環(huán)保督察等非常規(guī)但上級重視度很高的工作。每項“臨時工作”持續(xù)幾天甚至幾個月，需社區(qū)集中全力完成。這些工作雖然由社區(qū)兩委主要承擔(dān)，但社會組織也不能“置身事外”。比如，2016年D市大規(guī)模開展對社區(qū)所有常住人口的信息采集工作，稱為“一標(biāo)三實”。這項工作本不在購買服務(wù)的139項政務(wù)事項之內(nèi)，但街道和社區(qū)仍然交給社會組織來做或者讓社會組織協(xié)助，要求每個社區(qū)每月新增1100條信息，完成難度非常大。為了完成任務(wù)，社會組織不得不壓縮其他工作時間，安排大部分工作人員入戶采集信息。僅完成這項工作就會占據(jù)社會組織近50%的精力，購買服務(wù)合同內(nèi)的工作反而得不到正常開展，社會組織認(rèn)為“本末倒置”，而社區(qū)還覺得社會組織“不夠盡力”，造成這項重要工作推進緩慢。
因此，雖然表面來看，公共服務(wù)外包的改革帶來了很多治理機制創(chuàng)新，但在實際運行中，社區(qū)、社會組織各方都有強烈的不滿。街道和社區(qū)感覺“社會組織難以指揮”“購買服務(wù)多此一舉”，社會組織抱怨“沒有工作自主性，做了很多額外的工作”。為什么設(shè)計良好的改革會在社區(qū)產(chǎn)生矛盾？這與當(dāng)前基層治理的整體性結(jié)構(gòu)有關(guān)。
（二）社區(qū)治理中的“拼湊應(yīng)對”
社區(qū)因社會組織承接公共服務(wù)產(chǎn)生矛盾，專業(yè)性治理機制弱化了社區(qū)的壓力應(yīng)對能力，讓基層“低治理權(quán)”的運行困境更加突出。
在現(xiàn)行體制下，街道作為最基層政府承擔(dān)了大量的職責(zé)。而社區(qū)實質(zhì)上又是在街道政府的全權(quán)管理下運行的，街道自然會向社區(qū)傳導(dǎo)壓力，攤派各種任務(wù)。近年來，社區(qū)面臨的自上而下的任務(wù)日益增加。在D市，H區(qū)作為主城區(qū)，治理的任務(wù)更重。根據(jù)D市民政部門2017年的統(tǒng)計，社區(qū)各種常規(guī)事項多達537種，光開證明就有313類，不堪重負(fù)。在常規(guī)任務(wù)之外，還有大量的臨時性工作。社會組織承接了139項社區(qū)公共事務(wù)，表面上看是減輕了社區(qū)負(fù)擔(dān)，但在社區(qū)看來是極大地增加了社區(qū)工作的難度。以TS街道的科學(xué)院社區(qū)為例，社區(qū)共有兩委人員6人，公共服務(wù)站6人。在2014年的改革中，外來社會組織承接了公共服務(wù)站，6人全部劃歸社會組織管理。社區(qū)書記認(rèn)為，139項聽起來事務(wù)不少，但任務(wù)都很固定明確，完成起來其實很簡單。根據(jù)社區(qū)估計，139項公共事務(wù)在社區(qū)所有工作中占據(jù)精力不多，僅為1/3左右。減少了一半的人員，卻只少了1/3的工作量，在社區(qū)看來肯定是工作負(fù)擔(dān)更重了。社會組織承接服務(wù)后，社區(qū)不能直接指揮社會組織的人，工作自然大受影響，社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)也非常不滿意。
社區(qū)負(fù)擔(dān)相對加大，社會組織承接服務(wù)后必然使得社區(qū)對上級工作的應(yīng)對能力下降。在中國，運動式治理是常見的國家治理手段，其主要特點是短時間集中行政資源完成重點任務(wù)（周雪光、練宏，2012）。運動式治理一直傳遞到最基層的社區(qū)，表現(xiàn)為大量自上而下的階段性中心工作，比如黨務(wù)學(xué)習(xí)、專項整治、檢查考核等。這些工作的完成需要社區(qū)統(tǒng)籌資源集中應(yīng)對。比如，TS街道的CX社區(qū)，2017年5月接到上級進行文明衛(wèi)生城市的檢查考核任務(wù)，一方面要求轄區(qū)衛(wèi)生達標(biāo)，一方面要求各種文明衛(wèi)生創(chuàng)建工作建立完整的檔案。為此，社區(qū)集中時間把各類資料補充完整，形成完整的“痕跡管理”，同時發(fā)動所有社區(qū)人員整理辦公室，打掃衛(wèi)生。作為重要任務(wù)，社會組織也不得不暫停其他工作，參與配合。社區(qū)兩委和社會組織集中全力搞了三天，但在檢查工作中還是受到批評，原因是社區(qū)的“意見箱中居然沒有任何居民意見反饋，而且資料歸檔不規(guī)范”。社區(qū)書記認(rèn)為，如果社會組織完全聽他指揮，就可以把工作做得更好。
除了資源空間減小以外，社區(qū)認(rèn)為公共服務(wù)外包弱化了社區(qū)的綜合治理能力。在基層政府的運行中，多重的治理手段常常是連帶式運用，比如拆遷戶的補償可能是通過解決家屬工作的方式來完成（陳鋒，2012）。社區(qū)的運行也是如此，多重的公共服務(wù)之間可能相互連帶，形成綜合治理的機制。對于公共服務(wù)外包，一些社區(qū)書記就明確表示是弱化了社區(qū)的治理能力。某社區(qū)的Y書記概括道，“服務(wù)既是一種職責(zé)，也是一種權(quán)力，權(quán)力減少了，社區(qū)的威信也就降低了，管理難度就增加了”（訪談記錄：20170614YSJ）。
在組織研究中，“拼湊應(yīng)對”（muddle through）是面對不確定外部環(huán)境下組織的應(yīng)對方式。對于中國的地方政府，由于職責(zé)大、壓力重，“拼湊應(yīng)對”更是成為一種常見的組織行為（周雪光，2017）。社區(qū)作為最基層的組織單位，壓力型體制下外部環(huán)境高度不確定，必須盡力調(diào)動所有資源，綜合運用多重手段，靈活運行完成任務(wù)，“拼湊應(yīng)對”是核心的運作邏輯。在H區(qū)的公共服務(wù)外包中，公共資源中的一部分由社會組織專業(yè)化運行，阻礙了社區(qū)在面對上級任務(wù)時拼湊應(yīng)對的便利性，實質(zhì)上降低了社區(qū)的應(yīng)對能力，這是社區(qū)對這項治理創(chuàng)新產(chǎn)生抵觸的緣由。不僅街區(qū)政府有這種感受，區(qū)縣部門也認(rèn)為購買服務(wù)導(dǎo)致治理能力下降。比如，2014年之前，H區(qū)在流動人口管理方面的業(yè)績一直居全市第一名，但購買服務(wù)之后，排名進入了全市倒數(shù)行列。H區(qū)公安分局對此意見很大，他們認(rèn)為，社區(qū)全權(quán)負(fù)責(zé)效率更高，工作安排更容易，完成任務(wù)更便利，要求回到社區(qū)綜合負(fù)責(zé)的管理模式（訪談記錄：20180224LHN）。
（三）專業(yè)性治理的妥協(xié)
在社區(qū)與社會組織之間普遍出現(xiàn)矛盾后，H區(qū)購買服務(wù)的制度不斷進行調(diào)整，總體來看，購買服務(wù)的專業(yè)性邏輯不斷妥協(xié)，社區(qū)治理的綜合度提升。這在組織管理與工作安排兩個方面都有所體現(xiàn)。
在組織管理方面，H區(qū)和街道政府對社會組織和社區(qū)工作關(guān)聯(lián)考核，將兩者捆綁在一起。從2017年開始，區(qū)和街道在考核時，將社區(qū)和社會組織連帶衡量，一方的得分會影響另一方。比如，在HTQ社區(qū)，因為社會組織流動人口信息采集率不高，造成社區(qū)工作考核時被扣分（訪談記錄：20180123ZY）。同時，社區(qū)也獲得了對社會組織的考核權(quán)限。在改革之初，是以H區(qū)民政主導(dǎo)的專業(yè)性考核為主，組織規(guī)范性、社工資質(zhì)是核心指標(biāo)；而在近兩年的運行中，與社區(qū)的配合所占比重提升，社區(qū)有20%的打分權(quán)限。所以，各個社會組織也越來越強調(diào)與社區(qū)的配合，尊重社區(qū)的安排（訪談記錄：20170804ZYX）。
社會組織與社區(qū)配合度提升，并逐步參與到各類社區(qū)的工作中。以外來的G組織為例，該組織承接著TS街道兩個社區(qū)的公共服務(wù)。在2015年入駐社區(qū)之初，其工作的重心是提升139項事務(wù)性服務(wù)的效率與標(biāo)準(zhǔn)化水平，同時積極引進專業(yè)社會工作服務(wù)進駐社區(qū)；而到了2017年，其工作重點是配合社區(qū)打造亮點，提升治理成效（訪談記錄：20160920ZQ、20170804ZYX）。比如，2017年上半年，在其工作記錄中，重點工作包括食品行業(yè)登記、三小門店備案、文明城市巡查、鼠疫防治、消防安全等，這些本該是社區(qū)兩委承擔(dān)的工作，不在購買服務(wù)的范圍內(nèi)，現(xiàn)在卻派給了社會組織。目前，社會組織額外承擔(dān)的工作所占用的精力至少有30%左右（G組織2017年工作記錄）。除此之外，配合社區(qū)應(yīng)對各類檢查、考核更是常事，社會組織變成了社區(qū)綜合治理的助手（訪談記錄：20170824ZYX）。
在三年的購買服務(wù)實踐中，社會組織的專業(yè)性與公共服務(wù)的績效表現(xiàn)出明顯的背離。專業(yè)性水平高的社會組織以外來社會組織為主，它們在機構(gòu)組織建設(shè)、員工專業(yè)資質(zhì)、規(guī)章制度建設(shè)等方面的評估中一直名列前茅。但是，H區(qū)社會治理成效排名靠前的社區(qū)卻幾乎都是“專業(yè)性水準(zhǔn)”不高的本土社會組織。比如，2017年H區(qū)推選了三個社會治理優(yōu)秀社區(qū)，全部都是社區(qū)自己孵化的社會組織承接的服務(wù)。YL街道的HX社區(qū)是“全國文明單位”，承接社區(qū)公共服務(wù)的社會組織負(fù)責(zé)人曾在社區(qū)兩委工作過，組織成員也全部是社區(qū)人員。HM社區(qū)社會組織認(rèn)為，工作績效好“主要是因為與社區(qū)配合的好”。在工作方面服從社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)的安排，一起完成社區(qū)的重要工作。專業(yè)性水平高的社會組織反而與社區(qū)配合不好，社區(qū)認(rèn)為“改革多此一舉”，社會組織認(rèn)為社區(qū)“隨意安排任務(wù)”。專業(yè)性與實效性的反差說明，在當(dāng)前的治理格局中，當(dāng)購買服務(wù)帶來的專業(yè)化治理與社區(qū)的綜合性產(chǎn)生矛盾時，大多數(shù)社會組織為求生存會放棄專業(yè)性。
六、結(jié)論與討論：低治理權(quán)結(jié)構(gòu)下的基層問題
越是在基層做調(diào)研，越是感受到“基層疲憊”。到了最底層的社區(qū)，各種任務(wù)層出不窮，檢查、考核臨時多變，人少事雜，疲于應(yīng)付。社區(qū)的問題不在于社區(qū)自身，根源在于治理體系，源于社區(qū)在基層治理中的結(jié)構(gòu)位置。近年來，中央和地方都非常重視基層治理問題，進行了大量的制度設(shè)計和實踐探索。完善服務(wù)體系，激發(fā)社會活力，構(gòu)建互動機制是重要的治理創(chuàng)新方向（向春玲，2014）。這些治理創(chuàng)新提升了治理能力，促進了基層發(fā)展（燕繼榮，2017）。但是，各類社會治理創(chuàng)新在嵌入于社區(qū)實踐的過程中，往往被治理結(jié)構(gòu)所制約，結(jié)果可能背離初衷。因此，認(rèn)清治理結(jié)構(gòu)和治理機制，才能分析基層現(xiàn)象的演變及其緣由。
從H區(qū)的案例可以看到，基層組織的低治理權(quán)是專業(yè)化治理產(chǎn)生困境的根本原因。治理權(quán)極低的社區(qū)并沒有自主空間讓社會組織承擔(dān)各種專業(yè)服務(wù)，社區(qū)更希望直接控制公共資源，保障綜合治理能力。在面臨任務(wù)壓力時，社區(qū)會干預(yù)社會組織的運作，通過控制社會組織來提升社區(qū)應(yīng)對壓力的資源空間。街道政府也要求社會組織“融入”社區(qū)，以保障基層的治理績效。而社會組織因為自身生存能力弱，一般會向街道、社區(qū)妥協(xié)，通過放棄專業(yè)性來獲得地方認(rèn)可。因此，問題的關(guān)鍵不在于基層政府、社區(qū)和社會組織的能力與理念，而在于基層治理的結(jié)構(gòu)調(diào)整。
相比于以往的經(jīng)驗性分析，本研究的概念命題可以進行跨案例的解釋，初步建立起一套分析框架。既有的研究揭示，情境不同，社會組織運行的成效也會不同。有的地方社會組織相對活躍，服務(wù)的專業(yè)性強；而有的地方社會組織缺乏獨立性，成為街區(qū)的行政幫手。治理權(quán)及治理機制的差異是關(guān)鍵影響因素。有的研究發(fā)現(xiàn)，高層級政府主管的社會組織，其運作的獨立性、專業(yè)性較強，明顯優(yōu)于嵌入于基層政府的社會組織（管兵，2013）；同時，在地區(qū)差異中，財力發(fā)達、人員充沛的地方政府管理下，社會組織運行的專業(yè)化水平較高（黃曉春，2014）。而在經(jīng)濟落后的中西部基層，社會組織數(shù)量少、專業(yè)化水平低，現(xiàn)存的社會組織也多半是被政府吸納，變成行政工具（竺乾威、朱春奎等，2016）。這種實踐差異印證了本研究的分析命題：層級高、經(jīng)濟發(fā)達的地區(qū)，公共資源豐富，治理權(quán)較高，專業(yè)性治理有較大空間；而在不發(fā)達地區(qū)的基層，治理權(quán)極低，為了增強壓力應(yīng)對能力，社會組織被吸納進了基層行政體系。雖然街區(qū)的行政理念、基層領(lǐng)導(dǎo)的風(fēng)格對購買服務(wù)成效不乏影響（朱健剛、陳安娜，2013；徐盈艷、黎熙元，2018），但治理結(jié)構(gòu)的影響更為基礎(chǔ)。經(jīng)驗案例雖然多變，解釋邏輯卻共通。
在其他領(lǐng)域，我們也能看到治理權(quán)對治理機制的影響。同樣一個地方政府，如果財力人力沒有增加，但治理任務(wù)增多、壓力增大，也會更加轉(zhuǎn)向綜合性治理機制。在筆者最近對S省法院系統(tǒng)的調(diào)查中就看到，當(dāng)前各地精準(zhǔn)扶貧、環(huán)境保護工作壓力巨大，法院系統(tǒng)被地方黨委硬性安排參與相關(guān)工作，法院有1/3的人力、物力被用于扶貧、環(huán)保等非專業(yè)領(lǐng)域，形成地方黨政大綜合的運行體系（訪談記錄：20180206JJFY）。而且，地方壓力越大，各部門去專業(yè)化運行的程度就會越高。在經(jīng)濟領(lǐng)域，面臨GDP考核的巨大壓力，經(jīng)濟發(fā)展空間有限的基層政府常常把招商、跑項目的任務(wù)分?jǐn)偨o每個部門，甚至間接控制的企事業(yè)單位都被動員起來，共同完成招商引資工作。這種高壓下統(tǒng)籌行政資源、強行分?jǐn)側(cè)蝿?wù)的做法常常造成部門的本職工作被替代（狄金華，2015）。作為基層領(lǐng)導(dǎo)，如果沒有靈活應(yīng)變的能力，只是按照規(guī)章制度管理運行，就會很難應(yīng)對上級的任務(wù)目標(biāo)；作為部門單位，如果不積極配合基層政府的中心工作，那也很難在科層體系中生存。社會組織雖然有法律上的獨立性，但承接公共服務(wù)嵌入于國家的治理體系中。因此，本研究的解釋邏輯對政府購買服務(wù)的成效差異提供了普遍性解釋；同時，進一步拓展，也可以為地方政府的運行邏輯呈現(xiàn)一個觀察角度。
有兩個問題還需做出說明。首先，不同類型的公共服務(wù)初始專業(yè)化程度不同，與治理結(jié)構(gòu)的嵌入程度也有不同。比如，專門的殘疾人服務(wù)就較少涉入到社區(qū)的綜合治理過程中。這并不影響本文的觀點，雖然服務(wù)類型不同，專業(yè)性也不同，但嵌入基層治理體系后，其歷時性的變化具有相似性，都在原有基礎(chǔ)上提升綜合性治理的程度。其次，影響治理權(quán)的因素是多重的，縱向的組織層級和橫向的組織類型差異都會產(chǎn)生影響。本文重點討論的是縱向的層級差異，因為層級差異影響更普遍，也是當(dāng)前基層問題的關(guān)鍵。由于篇幅所限，本文對于橫向比較的組織類型差異只做了一些延伸分析。個案描述相對容易，但概念命題建構(gòu)卻極為困難，本文嘗試形成邏輯性框架，但其學(xué)術(shù)潛力的充分發(fā)揮，還需要后續(xù)的研究進一步支撐。
作者單位：中山大學(xué)社會學(xué)與人類學(xué)學(xué)院
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：社會學(xué)研究雜志 微信公眾號（原創(chuàng)）
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