——基于浙江寧?！?6條”的調(diào)查

【摘要】基層治理制度創(chuàng)新是地方政府創(chuàng)新的重要內(nèi)容。浙江寧海通過細(xì)化和實施村級小微權(quán)力清單，村級權(quán)力運行進(jìn)一步流程化、透明化，農(nóng)民的權(quán)利得到了有效保障。這一制度創(chuàng)新之所以能順利推行并取得成效，主要源于政府的強(qiáng)力推動，而制度的完善還需重塑村莊政治的公共性，大力培育“中堅農(nóng)民”，健全村民代表會議和村民小組會議制度，夯實農(nóng)村社會的基層基礎(chǔ)，以實現(xiàn)制度效益的可持續(xù)性。

【關(guān)鍵詞】基層治理；權(quán)力清單；制度創(chuàng)新；村莊政治；“36條”

一、引言

基層治理制度創(chuàng)新是地方政府創(chuàng)新的重要內(nèi)容，也是許多重大制度變遷的經(jīng)驗基礎(chǔ)。近20年來，地方政府創(chuàng)新引起了理論界的高度關(guān)注，已有研究在創(chuàng)新主體、內(nèi)容、方式、效果、動力等方面均有涉及，尤以創(chuàng)新的動力問題研究為甚。在創(chuàng)新動力研究中，有學(xué)者強(qiáng)調(diào)了創(chuàng)新的現(xiàn)實緊迫性，認(rèn)為政府創(chuàng)新是各級政府針對面臨的社會經(jīng)濟(jì)問題所做的創(chuàng)造性回應(yīng)，事件性動力所發(fā)揮的作用最為明顯[1]；另有學(xué)者認(rèn)為地方政府創(chuàng)新源于政績驅(qū)動，是地方官員在追求政績和政績競爭的驅(qū)動下開展的政府創(chuàng)新工程[2]；還有學(xué)者從較為綜合的角度進(jìn)行了探討，認(rèn)為地方政府創(chuàng)新受結(jié)構(gòu)性因素、個性化因素、事件性因素的影響，只有在這三種因素合力并舉的情況下，創(chuàng)新的種子才會生根發(fā)芽、茁壯成長[3]。很顯然，這些研究或側(cè)重于單一因素的論證，或強(qiáng)調(diào)多因素之間的機(jī)械統(tǒng)合，對創(chuàng)新的本質(zhì)和動力機(jī)制認(rèn)識相對不足?；鶎又卫碇贫葎?chuàng)新的動力究竟源于哪些因素？為何創(chuàng)新會發(fā)生在某些地方？哪些因素推動了這些地方進(jìn)行制度創(chuàng)新？其機(jī)制是什么？創(chuàng)新對地方治理產(chǎn)生了怎樣的影響？對其他地方的治理是否具有啟發(fā)意義？在理論上能給人們怎樣的啟示？回答這些問題，在理論與實踐上均具有一定的意義。事實上，創(chuàng)新是一個連續(xù)的過程，在此過程中，各種因素相互作用，有效激活了地方政府的創(chuàng)新意愿、活力與智慧；創(chuàng)新亦是制度變遷過程，地方政府創(chuàng)新不是“完全不同于”現(xiàn)有制度框架的“全新”創(chuàng)造，而是對既有制度框架的改善、糾正、發(fā)展和添加[4]。

基層治理制度創(chuàng)新本質(zhì)上是一個制度變遷過程。制度變遷理論肇始于20世紀(jì)70年代初，其核心進(jìn)路是將制度作為重要變量引入經(jīng)濟(jì)分析，探討制度變遷對經(jīng)濟(jì)增長的影響。此后，這一分析路徑逐漸擴(kuò)展至其他學(xué)科論題的討論。林毅夫是制度變遷理論的代表人物，他以制度變遷的主體與誘因為標(biāo)準(zhǔn)，把制度變遷分為強(qiáng)制性變遷與誘致性變遷，并指出誘致性變遷是指現(xiàn)行制度安排的變更或替代，或者是新制度安排的創(chuàng)造，它由個人或一群（個）人，在響應(yīng)獲利機(jī)會時自發(fā)倡導(dǎo)、組織和實行。與此相反，強(qiáng)制性變遷由政府命令和法律引入、實行[5]。本文借用這一理論框架，以浙江寧?！?6條”的制度創(chuàng)新實踐為個案，探討制度創(chuàng)新的動力機(jī)制及創(chuàng)新成果的可持續(xù)問題。

本文的經(jīng)驗材料來自筆者2015年7月和2016年7月在寧海的兩次田野調(diào)查及之后與寧海相關(guān)工作人員的電話訪談。2014年初，寧海縣委縣政府在充分調(diào)研、多方參與的基礎(chǔ)上，制定并出臺了《寧海縣村務(wù)工作權(quán)力清單36條》（簡稱“36條”），細(xì)化和實施村級小微權(quán)力清單?！?6條”主要分為兩大類：一是村集體民主管理方面的權(quán)力，包括村級重大事項決策，物質(zhì)、服務(wù)采購，微型工程招投標(biāo)管理，中小型工程招投標(biāo)管理，大型工程招投標(biāo)管理，財務(wù)開支等；二是村集體便民服務(wù)事項方面的權(quán)力，包括農(nóng)村宅基地審批，低保、五保申請，救災(zāi)、救濟(jì)款發(fā)放，被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障辦理，慈善大病救助申請等。“36條”出臺后，在縣紀(jì)委的統(tǒng)一協(xié)調(diào)下，基層黨政部門和村級組織通過會議、家訪、漫畫、流程圖、宣傳冊等方式，讓全縣干部、村組干部和村民廣泛知曉，并嚴(yán)格執(zhí)行。自“36條”出臺以來，寧海的村級治理上了一個大臺階，村干部用權(quán)更規(guī)范了，權(quán)力尋租現(xiàn)象減少了，對村干部的違規(guī)問責(zé)更嚴(yán)厲了，村級權(quán)力運行流程化、透明化了，農(nóng)民的權(quán)利得到了有效保障?！?6條”的創(chuàng)新實踐也引起了人們的廣泛關(guān)注。截止2017年底，全國到寧海來學(xué)習(xí)、交流“36條”改革創(chuàng)新經(jīng)驗的政府機(jī)構(gòu)、組織達(dá)300多批、3000多人次。

二、“36條”出臺的背景

改革開放以來，我國農(nóng)村基層治理得到快速推進(jìn)。其中，以村民自治為核心的村級民主建設(shè)取得巨大進(jìn)步，廣大農(nóng)村地區(qū)不僅普遍實行了村民直選村干部，而且農(nóng)民積極參與村級管理，體現(xiàn)了一定的民主熱情與參與意識。然而，與民主選舉相比，民主管理、民主決策與民主監(jiān)督相對滯后，這也在一定程度上制約了村級治理民主化的進(jìn)一步發(fā)展。村級治理民主化的核心是村級重大事項決策、管理與監(jiān)督的民主化。在國家大量惠農(nóng)資金進(jìn)入農(nóng)村的背景下，如何在進(jìn)一步規(guī)范民主選舉的基礎(chǔ)上，推進(jìn)民主管理、民主決策與民主監(jiān)督的發(fā)展，成為當(dāng)前推進(jìn)農(nóng)村基層治理現(xiàn)代化的迫切任務(wù)和重要內(nèi)容。民主管理、民主決策與民主監(jiān)督的核心在于通過村民的制度化參與規(guī)范村級權(quán)力的運作。近年來，隨著國家支農(nóng)力度的加大，大量惠農(nóng)資金進(jìn)入農(nóng)村，確保這些資金得到合法有效地使用，是政府部門的一項重要工作。

村莊是基層治理的基礎(chǔ)單元，它們是國家涉農(nóng)資金的受惠者。村級組織與村干部是國家惠農(nóng)政策的承接者與實踐者，各項惠農(nóng)資金能否得到合理有效地使用，村莊和農(nóng)民能否真正得到實惠，村級組織和村干部的作為十分關(guān)鍵。村級組織具有凝聚力，村干部規(guī)范用權(quán)，國家惠農(nóng)政策的意圖就能真正落地，村莊和農(nóng)民就能真正得到實惠，農(nóng)村就能得到快速發(fā)展。村干部的權(quán)力看起來不大，但在國家大力推進(jìn)城鎮(zhèn)化和資源下鄉(xiāng)的背景下，村莊的利益急劇增加，這些利益如何分配，資源使用是否合理有效，村干部如何用權(quán)十分關(guān)鍵。因此，如何對村級權(quán)力運行進(jìn)行有效治理和監(jiān)督，成為當(dāng)前推進(jìn)我國農(nóng)村基層治理民主化的重大問題。

村級治理中權(quán)力違法違紀(jì)現(xiàn)象的發(fā)生不單單源于缺乏相關(guān)制度。事實上，無論項目資源、土地征用，還是其他涉農(nóng)項目，有關(guān)部門都曾出臺相關(guān)制度予以規(guī)范，問題的根本在于這些制度沒有得到認(rèn)真貫徹，沒有起到它們應(yīng)該起到的作用。

已有制度之所以沒有起到應(yīng)有的作用，關(guān)鍵在于制度設(shè)計不科學(xué)，相關(guān)部門缺乏貫徹制度的強(qiáng)大能力，且制度的實施缺乏民眾參與。制度“是一個社會的博弈規(guī)則”，“是一些人為設(shè)計的、型塑人們互動關(guān)系的約束”[6]。制度不會自動起作用，制度要起作用必須具備一定的組織基礎(chǔ)和社會基礎(chǔ)；在缺乏相關(guān)配套制度的前提下，制度所規(guī)范的對象也不會自愿遵循制度，而總是傾向于尋找制度的漏洞，鉆制度的空子。因此，制度條文多，不等于制度體系完整，其關(guān)鍵在于制度是否簡明，不同的制度能否構(gòu)成一個有機(jī)系統(tǒng)，它們各司其職又相互銜接。同時，制度的實施也需要發(fā)揮民眾的政治參與功能。一項涉及民眾利益的制度，倘若民眾都不知曉，或制度設(shè)計很復(fù)雜，極其技術(shù)化，民眾難以明白，民眾對過程的參與就極其有限，而民眾一旦發(fā)現(xiàn)結(jié)果損害了自身的權(quán)益，將不得不通過上訪等渠道來維權(quán)，必然激化社會矛盾。

在寧海，農(nóng)村干部違法違紀(jì)現(xiàn)象亦不少。寧海紀(jì)委的相關(guān)材料顯示，近年來，涉農(nóng)資金和項目的違法案件頻發(fā)，且呈增長趨勢，平均涉案金額逐漸增長，“小官巨貪”現(xiàn)象屢見不鮮，尤其在征地、財務(wù)管理等領(lǐng)域，違反程序操作，違反財經(jīng)紀(jì)律現(xiàn)象突出，導(dǎo)致干群矛盾加劇，信訪量居高不下。要規(guī)范權(quán)力就必須要有明確的權(quán)力清單，就必須明晰村干部在村務(wù)管理中究竟有哪些權(quán)力，這些權(quán)力該如何運行？其運行的依據(jù)是什么？如何讓普通農(nóng)民知曉、參與監(jiān)督、維護(hù)自身權(quán)益？責(zé)任如何追究？同時，要提高服務(wù)水平，就必須清晰地告訴民眾享有哪些權(quán)利，如何維護(hù)，具體流程如何，等等。正是在此背景下，2014年初，寧?？h紀(jì)委通過深入調(diào)研，動員鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村干部和農(nóng)民廣泛參與，以“規(guī)范村級權(quán)力的行使，方便群眾辦事，落實群眾對公共事務(wù)的參與權(quán)、知情權(quán)、決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)”為核心，梳理出權(quán)力清單，經(jīng)過上上下下的多次討論，形成了規(guī)范村集體民主管理方面的權(quán)力19條，村集體便民服務(wù)方面的權(quán)力17條的《寧?？h村級權(quán)力清單36條》，并通過多種形式做到家喻戶曉，在全縣全面推行?！?6條”的核心便是規(guī)范村干部的權(quán)力運作，回應(yīng)基層治理中的難題。

三、“36條”的創(chuàng)新機(jī)制與實踐

俞可平在總結(jié)中國地方政府創(chuàng)新獎活動時曾指出，地方政府特別是基層政府出現(xiàn)了一種制度創(chuàng)新的強(qiáng)大動力，在許多黨政機(jī)關(guān)中，創(chuàng)新成為一種自覺的行為[7]。不過，更重要的是，制度創(chuàng)新要想成功并取得實效，創(chuàng)新過程就一定是一個政治參與過程，是宏觀與微觀、政府與民眾及政治動員與策略行動、破與立的互動過程。在強(qiáng)制性制度變遷中，政府的主導(dǎo)、動員和策略行動至關(guān)重要。

如前所述，“36條”是在基層治理面臨新問題、新挑戰(zhàn)的背景下，縣級黨委政府對現(xiàn)有制度進(jìn)行整合，通過試點進(jìn)行總結(jié)，并對之進(jìn)行通俗化表述，然后通過落實責(zé)任，發(fā)動群眾，嚴(yán)格考核，強(qiáng)力推進(jìn)的。對于這一強(qiáng)制性的制度變遷，我們可以總結(jié)其內(nèi)在邏輯：問題叢生→政府焦慮、民眾不滿→縣委牽頭、整合制度→鄉(xiāng)鎮(zhèn)試點、總結(jié)經(jīng)驗→完善制度、新制度出臺→黨委政府強(qiáng)力推動、民眾廣泛參與→新制度產(chǎn)生效應(yīng)。

在這一邏輯鏈條中，幾個關(guān)鍵要素值得討論：第一，制度創(chuàng)新的前提是現(xiàn)實需要。楊雪冬在分析第四屆和第五屆中國地方政府創(chuàng)新獎獲獎項目時發(fā)現(xiàn)，分別有72.9%和81.2%的項目是源于“解決當(dāng)時工作中出現(xiàn)的突出問題”[8]。應(yīng)該說，近年來各級政府出臺了大量的涉農(nóng)制度，寧?？h紀(jì)委通過調(diào)查、梳理，匯集的涉農(nóng)制度文本曾達(dá)280頁。但這些制度文本龐雜、分散，交叉、重復(fù)甚至矛盾現(xiàn)象突出；同時，原則性規(guī)定較多，可操作性較少；官方話語表達(dá)較多，群眾喜聞樂見的表述較少。對于這樣一個制度文本現(xiàn)狀，不要說村干部和村民難以了解、弄懂，就是縣鄉(xiāng)干部知道的也極其有限。表面看起來制度很多，但真正有用、管用的卻很少。為此，寧?？h紀(jì)委將已有制度對應(yīng)的事項分為兩大類，一類為農(nóng)村管理類，這類制度主要在于規(guī)范村級權(quán)力運作，如項目招標(biāo)、集體財產(chǎn)處置等；另一類為農(nóng)村服務(wù)類，如低保、救災(zāi)救濟(jì)等，這類制度主要為農(nóng)民提供便民服務(wù)。然后，將以上兩類制度分成若干條，將每一條制度的流程簡單、清晰、通俗易懂的呈現(xiàn)出來，讓人一看就懂。這一創(chuàng)意契合了現(xiàn)實需要，它不僅十分清晰地明確了村干部有哪些權(quán)力、如何用權(quán)，而且明確了村民有哪些權(quán)利、如何維權(quán)，從而有助于村干部和村民明確各項制度的意義與流程，提高他們對制度的認(rèn)識，判斷制度實施的現(xiàn)狀及運用制度的能力。

第二，制度創(chuàng)新的關(guān)鍵是黨委政府強(qiáng)力推動。“制度是對個體行為產(chǎn)生影響的結(jié)構(gòu)性制約因素”[9]。制度整合與創(chuàng)新不可避免要觸及既有的利益結(jié)構(gòu)，由此必然給制度創(chuàng)新與實施帶來阻力。如涉農(nóng)資金項目方面，其制度來源于不同的政府部門，每一項制度對應(yīng)的是不同部門的權(quán)力，制度整合無疑會削弱部門權(quán)力。對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府而言，由于有些制度的混亂及存在的模糊空間，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部可以將有些項目作為治理手段加以運用，或者以給項目換取村干部對鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的支持，一旦項目實施過程陽光化，原有做法行不通了，鄉(xiāng)鎮(zhèn)少了與村干部進(jìn)行交換的籌碼，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部也有一定的抵觸情緒。尤其是村干部，制度的整合及清晰化的流程，不僅增加了村干部的工作量，而且大大壓縮了他們的謀利空間，特別是那些通過賄選上臺的干部，其通過上臺來賺回選舉投入的希望將落空，他們必然想方設(shè)法為制度的實施設(shè)置障礙。面對這些阻力，縣委縣政府將推進(jìn)“36條”作為基層治理的“中心工作”，通過“上下互動”和“左右聯(lián)動”來推進(jìn)制度創(chuàng)新。為此，由縣紀(jì)委牽頭，整合其他相關(guān)部門，組織專門力量深入鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊，聽取干部群眾意見建議，梳理村級組織和村干部權(quán)力清單，厘清權(quán)力邊界，制定權(quán)力運行規(guī)范流程，邊試點邊總結(jié)，逐級施壓，運動式推進(jìn)。

第三，制度創(chuàng)新的基礎(chǔ)是民眾的廣泛參與。制度是社會中的制度，其要能真正產(chǎn)生作用，民眾的參與是一個不可或缺的因素。首先，民眾要了解制度。以往，政府部門也出臺了許許多多的制度，但這些制度要么掛在墻上，要么展在櫥窗內(nèi)，不要說普通村民，就是村干部也了解得很不夠，這其中除了不重視制度教育、老百姓缺乏了解制度的途徑外，還有一個原因是制度文本太技術(shù)化，老百姓難以讀懂。當(dāng)下農(nóng)村，青年人大多外出務(wù)工，很少關(guān)心村莊事務(wù)，也缺少關(guān)心村莊制度的理由與時間，留在村中的大多為中老年人，他們的文化素質(zhì)不高，理解能力有限，很難讀懂制度的內(nèi)容，也就談不上運用好制度。“36條”盡管內(nèi)容也不少，但表述十分條理化，且形式多樣，老百姓一看就懂，這就為老百姓了解制度用好制度提供了便利。其次，民眾要參與。要讓制度發(fā)揮作用，民眾就應(yīng)參與到制度的運作之中，就應(yīng)當(dāng)為民眾的參與提供渠道。如土地征用。在當(dāng)前農(nóng)村土地集體所有、分戶經(jīng)營的背景下，土地征用必須征得集體和承包經(jīng)營戶的同意，必須依據(jù)《村民委員會組織法》的要求召開村民會議或村民代表會議進(jìn)行討論、決定，任何人、任何組織均無權(quán)代替被征地集體和農(nóng)戶作出決定。村級組織認(rèn)真組織好會議，通知所有當(dāng)事人參加，在平等、開放討論的基礎(chǔ)上作出決定，這樣的決定才能為老百姓所接受。再次，相關(guān)部門對于民眾的參與要有一個科學(xué)的回應(yīng)機(jī)制。由于制度運行涉及不同人的利益，而不同人的利益存在差異，在制度運作中，難免會出現(xiàn)這樣那樣的問題和不滿，能否有效化解這些問題與不滿，關(guān)系到制度的權(quán)威性與可持續(xù)性。比如宅基地分配問題，在當(dāng)前國家嚴(yán)格保護(hù)耕地和建設(shè)用地偏緊的背景下，供需矛盾十分突出，即使程序合法，但因總量有限，不可能滿足所有農(nóng)戶的建房需求，從而極易引發(fā)農(nóng)民的不滿，并可能因此而出現(xiàn)上訪。此時，農(nóng)戶的需求能否滿足，他們是否知曉相關(guān)政策及流程，相關(guān)部門只有認(rèn)真調(diào)查，弄清事實，厘清不同人的訴求及相關(guān)政策規(guī)定，才能進(jìn)行有效回應(yīng)。不同部門只有正確回應(yīng)了制度實施中的問題及老百姓的訴求，制度的實施才有扎實的社會基礎(chǔ)。

第四，制度創(chuàng)新的核心是配套機(jī)制建設(shè)。“制度是關(guān)于博弈如何進(jìn)行的共有信念的一個自我維系系統(tǒng)” [10]。不可否認(rèn)，在涉農(nóng)領(lǐng)域，我們出臺了大量制度，為何這些制度沒有完全發(fā)揮應(yīng)有的作用？在基層治理領(lǐng)域，全國各地也有大量的制度創(chuàng)新，為何有些制度持續(xù)時間不長，實踐效果不好，示范效應(yīng)不強(qiáng)？一個重要原因是人們對于制度的目的、要求遠(yuǎn)未達(dá)成共識，配套機(jī)制沒有跟上，制度建設(shè)缺乏系統(tǒng)性。寧?？h出臺“36條”后，村民對“36條”的認(rèn)同感強(qiáng)滿意度高，村干部的權(quán)力得到了有效的監(jiān)督和制約，原先激烈的干群矛盾得到了有效化解，村級集體資產(chǎn)得到了有效保護(hù)和保值增值，等等[11]?！?6條”的實施之所以能取得明顯效果，源于配套機(jī)制建設(shè)?！?6條”頒布后，寧海縣就研究制定了《寧?？h農(nóng)村干部違反廉潔履行職責(zé)責(zé)任追究辦法》《寧?？h農(nóng)村集體三資和財務(wù)管理責(zé)任追究辦法》《寧?？h村干部辭職承諾實施辦法》等制度。與此同時，為強(qiáng)力推行“36條”，縣委縣政府將貫徹落實36“條”作為全縣的中心工作，縣紀(jì)委制定了詳細(xì)的考核標(biāo)準(zhǔn)和考核辦法，將“36條”的執(zhí)行情況作為年終考核的一部分。正是由于有配套制度且強(qiáng)力推行，“36條”才能落地生根，開花結(jié)果。

可見，現(xiàn)實需要是誘因，而制度創(chuàng)新過程則是在政府主導(dǎo)和強(qiáng)力推動下，體制內(nèi)壓力與體制外動員、先行試點與系統(tǒng)推進(jìn)、政治邏輯與治理邏輯等多重要素相互關(guān)聯(lián)，整體聯(lián)動的過程。在此過程中，黨委政府的中心工作機(jī)制是貫穿始終的主線。通過這一機(jī)制，黨委政府不僅將自己的意志、愿望、策略、行動貫穿到制度創(chuàng)新全過程中，而且通過政治動員，凝聚體制內(nèi)外的強(qiáng)大力量，強(qiáng)制性制度變遷才得以可能。

四、“36條”面臨的問題及解決對策

“36條”自2014年開始實施以來，已經(jīng)初見成效。據(jù)筆者調(diào)查，“36條”實施后，村干部用權(quán)更規(guī)范了，小微權(quán)力腐敗現(xiàn)象得到了有效遏制，因村級治理導(dǎo)致的農(nóng)民上訪數(shù)量大幅下降；村民辦事更方便了，村民對村干部的認(rèn)同有了明顯提高；制度的威信逐漸提高，按制度辦事逐漸成為人們的共識，等等。然而，“36條”的創(chuàng)新不僅具有制度創(chuàng)新意義，也帶有很強(qiáng)的價值導(dǎo)向性，比如民主、參與、法治、公開、透明等符合中國政治發(fā)展方向的價值，正是這種倡導(dǎo)性和方向性，創(chuàng)新也自然面臨著諸多阻力和困難，可持續(xù)性和制度化水平都需提高。同時，即使是強(qiáng)制性制度變遷也存在失敗的可能，只有消除政策失敗的原因，強(qiáng)制性變遷的有效供給才可改進(jìn)[12]。因此，“36條”的實踐也面臨一些問題，這些問題能否解決好，關(guān)系到制度實施能否具有可持續(xù)性。

根據(jù)“36條”的要求，村級重大事項要實行“五議決策法”（村黨組織提議、兩委聯(lián)席會議商議、黨員大會審議、村民代表會議決議、兩委會組織實施決議），由此會議次數(shù)明顯多了，開會就要給參加會議的代表發(fā)誤工補(bǔ)貼，村級負(fù)擔(dān)就增加了；另外，項目工程招標(biāo)需要村級組織做一些前期工作，這些工作也有一些開銷，等等。對于經(jīng)濟(jì)條件好的村莊，這些開支或許不是問題，但經(jīng)濟(jì)條件差的村莊，其壓力就相當(dāng)大。經(jīng)濟(jì)條件差的村莊，為了減少開支壓力，就可能簡化程序，或在程序上造假，這勢必又將回到過去的“制度游戲”之中，即鄉(xiāng)村干部合謀造材料以獲取上級政府的項目、虛構(gòu)村民代表簽名應(yīng)付上級政府檢查，表面上看起來每一環(huán)節(jié)都按制度要求提供材料，但實際上這些材料都是造出來的，與村民無關(guān)[13]。制度若陷入此種游戲中，制度的效果也就無從談起。

制度推進(jìn)的動力也是一個不容忽視的問題?！?6條”之所以能快速見效，關(guān)鍵在于縣委縣政府將推進(jìn)“36條”作為基層治理的“中心工作”，動員體制內(nèi)的所有力量及體制外一切可能的力量來共同推進(jìn)，并輔之以相關(guān)配套制度，從而構(gòu)建起強(qiáng)有力的制度實施氛圍。但是，黨委政府的中心工作遲早會轉(zhuǎn)移，基層治理的重點也早晚會發(fā)生變化，創(chuàng)新的制度就需要一種結(jié)構(gòu)性力量來支撐和推動。已有研究在解釋創(chuàng)新實踐無法推廣，創(chuàng)新出現(xiàn)標(biāo)簽化、內(nèi)卷化問題時，比較多地關(guān)注創(chuàng)新活動的個性化問題，尤其是地方個別領(lǐng)導(dǎo)受政績推動所致，這種解釋很難為深化基層治理創(chuàng)新提供有益的政策建議。事實上，創(chuàng)新是否可能、創(chuàng)新效益能否長效化，這不是簡單的個性和動力問題，而是一個制度性問題，制度性問題總是表現(xiàn)為結(jié)構(gòu)性問題。顯然，對于“36條”這種以規(guī)范鄉(xiāng)村社會小微權(quán)力的制度來說，鄉(xiāng)村社會是否有政治及這種政治是否具有公共性，這是制度持續(xù)性發(fā)揮作用的重要基礎(chǔ)和結(jié)構(gòu)性力量。

戴維?伊斯頓認(rèn)為，政治是一個互動系統(tǒng)，通過這些互動為一個社會權(quán)威性地分配價值[14]。一個社會中的政治互動構(gòu)成了一個行為系統(tǒng)，因此，村莊要有政治，就必須要有公共性的事件，且村民必須不同程度地參與公共性事件。在當(dāng)前資源下鄉(xiāng)背景下，資源分配成為村莊政治的重要內(nèi)容，村莊內(nèi)部對資源形成激烈的競爭，在農(nóng)民缺位的情況下容易形成分利秩序[15]，甚至出現(xiàn)小官巨貪現(xiàn)象，小微權(quán)力清單所要回應(yīng)的正是這一問題。村莊政治要有公共性，就要激發(fā)村民參與村莊政治，資源分配就應(yīng)當(dāng)公開、公平進(jìn)行，而要實現(xiàn)這一目標(biāo)，就必須筑牢村莊的結(jié)構(gòu)性力量。從當(dāng)前農(nóng)村的實際來看，可以從兩個方面來培育這種結(jié)構(gòu)性力量。一是大力培育“中堅農(nóng)民”，二是進(jìn)一步完善各種會議制度。從前一方面來看，“中堅農(nóng)民”是當(dāng)前農(nóng)村社會中有力量的行動主體，他們的生產(chǎn)生活在村莊，人際關(guān)系、意義世界也在村莊，年齡在四、五十歲左右，精力充沛，經(jīng)濟(jì)條件較好，有一定的文化水平，具有關(guān)心村莊事務(wù)的意愿與能力，把他們的力量調(diào)動起來、組織起來，并進(jìn)行一定的培訓(xùn)，他們便具有參與村莊政治、維護(hù)村莊公益的能力。從后一方面來看，會議是村莊政治的重要舞臺，開好各種層次的會議，健全各層次的會議制度，村民才可能有效表達(dá)自己的訴求，村民之間才可能形成平等、公開、公平的討論，村莊才可能形成基于民主協(xié)商之上的共識，村莊政治才具有公共性。當(dāng)前，尤其要健全村民代表會議和村民小組會議制度。

村民代表會議是村級治理中一項十分重要的制度?！?6條”實施后，村民尤其是村民代表在村級治理中的地位更加重要，如何開好村民代表會議，如何教育和引導(dǎo)村民代表會用權(quán)、用好權(quán)，是“36條”能否真正發(fā)揮作用的重要基礎(chǔ)。當(dāng)前，組織村民會議難度大、成本高，召開村民代表會議則比較方便。一是村民代表是各村民小組村民推選出來的，具有代表性；二是村民代表中的大多數(shù)為村莊中的“中堅農(nóng)民”，具有一定的政治參與能力；三是一個行政村村民代表的總?cè)藬?shù)在30人至50人左右，組織起來較為方便。因此，村民代表會議可以在村莊政治中發(fā)揮重要作用。建設(shè)好村民代表會議制度，首先是要選好村民代表，將那些富有公益心、有一定的參政能力的村民推選出來當(dāng)代表；其次，村民代表要熟悉相關(guān)制度，善于聯(lián)系村民，了解村民的訴求；再次，凡涉及重要議題，一定要進(jìn)行充分討論，在討論的基礎(chǔ)上形成共識，作出決定。村民代表勇于擔(dān)當(dāng)，會議組織有序，村民代表會議制度就能在村級治理中發(fā)揮出應(yīng)有作用。

村民小組會議之所以重要，其原因在于村民小組是一個“熟人社會”，規(guī)模小，組織起來成本低；村民小組是農(nóng)民生產(chǎn)、生活、娛樂的公共空間，村民之間有著高密度的社會互動；尤為重要的是，當(dāng)前農(nóng)村土地的集體所有制，這個集體事實上是村民小組，涉及土地的權(quán)益主要是同一村民小組內(nèi)村民之間的利益，因此，在村民小組內(nèi)部，村民具有集體行動的理由。村民小組會議制度建設(shè)好了，村民首先能在村民小組層面進(jìn)行充分的討論，形成共識，村級治理所面對的就不再是單個的農(nóng)民，而是一個組織化了的行動體，這樣可以大大降低村級組織的工作難度；同時，村民小組會議亦有助于提高村民小組的組織化程度，從而能更加有力地監(jiān)督村干部的工作，推動村級治理民主化。

五、結(jié)語

基層治理制度創(chuàng)新是改革開放以來我國基層治理體系改革與發(fā)展的重要內(nèi)容，它實質(zhì)性地完善了基層治理制度體系，推動了基層民主發(fā)展，提高了基層治理績效，化解了基層社會矛盾。制度創(chuàng)新過程就是制度變遷的過程，“因為現(xiàn)有制度的修正同時也是一種創(chuàng)新活動，新制度的采納也必須隨著舊制度的改變”[16]，因此，即使是強(qiáng)制性的制度變遷，其變遷過程亦是漸進(jìn)的，是一個政策試點過程，這或許是“36條”制度創(chuàng)新最明顯的特點和最大的智慧。

黨的十八屆三中全會提出要推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，十九大報告提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作，健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系。自治著眼于確立農(nóng)民在基層治理中的主體地位，法治保障農(nóng)民的制度化參與，德治則弘揚(yáng)治理的人性化、生活化。因此，鄉(xiāng)村治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，就是要通過基層治理制度創(chuàng)新完善基層民主制度，保障人民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)，將基層治理中的問題公正地、有效地解決在基層。浙江寧?！?6”條的創(chuàng)新體現(xiàn)的是一種實踐性智慧，它超越了過于技術(shù)化的制度文本，賦予制度以通俗化、人性化、生活化的表現(xiàn)形式，使制度成為農(nóng)民觸手可及、簡便易行的監(jiān)督權(quán)力運行、維護(hù)自身權(quán)利的工具。同時，“36”條的創(chuàng)新實踐亦表明，發(fā)揮黨委政府的主導(dǎo)作用，將制度創(chuàng)新作為中心工作并強(qiáng)力推動，新制度才能落地；而新制度要能落地生根，開花結(jié)果，還需重塑村莊政治的公共性，激發(fā)農(nóng)民參與，尤其是要發(fā)揮“中堅農(nóng)民”的作用，夯實農(nóng)村社會的基層基礎(chǔ)。

注釋：

[1]楊雪冬：《過去10年的中國地方政府改革---基于中國地方政府創(chuàng)新獎的評價》，《公共管理學(xué)報》2011年第1期。

[2]陳家喜、汪永成：《政績驅(qū)動：地方政府創(chuàng)新的動力分析》，《政治學(xué)研究》2013年第4期。

[3]陳朋：《地方政府創(chuàng)新的影響因素分析》，《中共中央黨校學(xué)報》2016年第4期。

[4]楊雪冬：《過去10年的中國地方政府改革---基于中國地方政府創(chuàng)新獎的評價》，《公共管理學(xué)報》2011年第1期。

[5]林毅夫：《關(guān)于制度變遷的經(jīng)濟(jì)學(xué)理論：誘致性變遷與強(qiáng)制性變遷》，載[美]R.科斯、A.阿爾欽、D.諾斯等：《財產(chǎn)權(quán)利與制度變遷---產(chǎn)權(quán)學(xué)派與新制度學(xué)派譯文集》，上海三聯(lián)書店、上海人民出版社1994年版，第384頁。

[6][美]道格拉斯?C.諾斯：《制度、制度變遷與經(jīng)濟(jì)績效》，上海格致出版社2008年版，第1-2頁。

[7]俞可平：《中國地方政府的改革與創(chuàng)新》，《經(jīng)濟(jì)社會體制比較》2003年第4期。

[8]楊雪冬：《過去10年的中國地方政府改革---基于中國地方政府創(chuàng)新獎的評價》，《公共管理學(xué)報》2011年第1期。

[9][韓]河連燮：《制度分析：理論與爭議》，中國人民大學(xué)出版社2014年版，中文版序。

[10][日]青木昌彥：《比較制度分析》，上海遠(yuǎn)東出版社2001年版，第28頁。

[11]中國人民大學(xué)課題組：《村級權(quán)力清單與依法治村---寧海縣破解落實公共政策“最后一公里”困境的模式創(chuàng)新》（未出版）。

[12]林毅夫認(rèn)為，導(dǎo)致政策失敗的原因有：統(tǒng)治者的偏好和有限理性、意識形態(tài)剛性、官僚政治、集團(tuán)利益沖突和社會科學(xué)知識的局限性，只有消除這些原因，新制度安排才能建立起來。林毅夫：《關(guān)于制度變遷的經(jīng)濟(jì)學(xué)理論：誘致性變遷與強(qiáng)制性變遷》，載[美]R.科斯、A.阿爾欽、D.諾斯等：《財產(chǎn)權(quán)利與制度變遷---產(chǎn)權(quán)學(xué)派與新制度學(xué)派譯文集》，上海三聯(lián)書店、上海人民出版社1994年版，第397-400頁。

[13]羅興佐：《制度是如何被實踐的》，《中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)》2011年第4期。

[14][美]戴維?伊斯頓：《政治生活的系統(tǒng)分析》，華夏出版社1999年版，第26頁。

[15]李祖佩：《分利秩序---鴿鎮(zhèn)的項目運作與鄉(xiāng)村治理（2007-2013）》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2016年版，第279-291頁。

[16]Justin Yifu Lin.“An Economic Theory of Institutional Change：Induced and Imposed Change”， Calo Journal， vol.9， 1989， pp.1-34.

作者簡介：羅興佐，西南政法大學(xué)政治與公共管理學(xué)院教授，主要研究領(lǐng)域為基層政治和鄉(xiāng)村治理。

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《求索》，2018年第5期 

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