摘要：農(nóng)作物秸稈露天焚燒一直是中國(guó)環(huán)境保護(hù)與新農(nóng)村建設(shè)面臨的難題, 發(fā)達(dá)國(guó)家通過農(nóng)作物秸稈計(jì)劃焚燒較好地對(duì)秸稈焚燒進(jìn)行了管控。本文系統(tǒng)總結(jié)了美國(guó)、英國(guó)、加拿大等發(fā)達(dá)國(guó)家的秸稈計(jì)劃焚燒相關(guān)法規(guī), 并提出對(duì)中國(guó)的啟示。研究結(jié)果表明, 美國(guó)制定的“煙霧管理計(jì)劃”和《稻草減量焚燒法案》、英國(guó)的《農(nóng)作物殘余物 (焚燒) 條例1993》、加拿大的《作物秸稈和牧草焚燒法規(guī)》對(duì)焚燒的每個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行立法管理, 規(guī)定了嚴(yán)苛的焚燒標(biāo)準(zhǔn)。發(fā)達(dá)國(guó)家農(nóng)作物秸稈計(jì)劃焚燒法規(guī)的制定與實(shí)施對(duì)中國(guó)有4個(gè)方面的啟示:一是建立秸稈焚燒立法管理體系;二是因地制宜地開展秸稈計(jì)劃焚燒試點(diǎn)示范;三是制定秸稈禁燒區(qū)劃定管理辦法;四是出臺(tái)秸稈焚燒總量控制分階段削減計(jì)劃。
1、引言
農(nóng)作物秸稈 (簡(jiǎn)稱秸稈) 露天焚燒一直是中國(guó)環(huán)境保護(hù)與新農(nóng)村建設(shè)面臨的重大難題。盡管20世紀(jì)90年代末期中國(guó)制定了秸稈禁燒管理政策, 但秸稈焚燒現(xiàn)象依舊屢禁不止, 嚴(yán)重影響了空氣質(zhì)量和城鄉(xiāng)居民生活。秸稈焚燒不僅僅為中國(guó)所有, 許多發(fā)達(dá)國(guó)家在其農(nóng)業(yè)發(fā)展過程中也出現(xiàn)過類似難題。國(guó)外一般把秸稈焚燒歸屬于農(nóng)業(yè)焚燒 (Agriculture burning) 的重要組成部分, 與中國(guó)采取的禁燒管理不同, 發(fā)達(dá)國(guó)家通常采取計(jì)劃焚燒 (Prescribe fire) 的方式, 即在特定環(huán)境下、在預(yù)定區(qū)域內(nèi)采取適當(dāng)措施, 科學(xué)合理焚燒秸稈, 并盡可能地減少煙霧影響, 以達(dá)到對(duì)自然資源進(jìn)行管理的目的。總體來看, 美英加等發(fā)達(dá)國(guó)家通過秸稈計(jì)劃焚燒達(dá)到了很好的效果, 有效地控制了秸稈焚燒現(xiàn)象, 促進(jìn)了秸稈的綜合利用。
學(xué)界對(duì)國(guó)內(nèi)秸稈焚燒的研究主要集中在秸稈焚燒的影響[1,2,3]、秸稈焚燒的火點(diǎn)監(jiān)測(cè)[4,5]、秸稈焚燒的治理[6,7,8,9]等方面。如田國(guó)成等 (2015) [2]通過實(shí)驗(yàn)研究發(fā)現(xiàn), 秸稈焚燒會(huì)造成有機(jī)質(zhì)含量、微生物活性、含水量、酶活性降低;程良曉等 (2017) [3]通過氣象數(shù)據(jù)研究發(fā)現(xiàn), 魯、豫、晉等地秸稈焚燒對(duì)京津冀地區(qū)霾污染造成了一定影響;何立明等 (2007) [4]和毛慧琴等 (2018) [5]通過衛(wèi)星遙感研究分別估測(cè)了全國(guó)的秸稈焚燒時(shí)空分布和東北3省的秸稈焚燒時(shí)空分布。秸稈焚燒治理方面的研究, 主要聚焦于秸稈綜合利用[6,7]和秸稈禁燒立法管理等[8,9]方面, 如常志州等 (2015) [6]提出區(qū)域統(tǒng)籌、整體推進(jìn)秸稈全量利用是解決秸稈焚燒最為行之有效的手段;吳迪 (2012) [8]則認(rèn)為要解決秸稈焚燒的問題, 需要健全禁燒法律措施。僅有少量學(xué)者對(duì)國(guó)外秸稈焚燒治理情況進(jìn)行了初步研究, 如王艷分[10]、劉芳和王艷分[11]對(duì)美國(guó)農(nóng)業(yè)焚燒政策和煙霧管理計(jì)劃進(jìn)行了簡(jiǎn)要概述, 提出中國(guó)可借鑒美國(guó)農(nóng)業(yè)焚燒管理相關(guān)經(jīng)驗(yàn)。但其研究不夠深入, 而針對(duì)英國(guó)、加拿大等發(fā)達(dá)國(guó)家的治理經(jīng)驗(yàn)研究未見報(bào)道。
本文基于國(guó)外文獻(xiàn)和資料, 對(duì)比研究了美國(guó)、英國(guó)和加拿大等典型發(fā)達(dá)國(guó)家歷史與當(dāng)今秸稈焚燒情況, 總結(jié)了其秸稈計(jì)劃焚燒治理法規(guī)的主要內(nèi)容與實(shí)施效果, 并結(jié)合中國(guó)國(guó)情, 從政策和法規(guī)角度提出具有針對(duì)性的秸稈焚燒治理對(duì)策。
2、發(fā)達(dá)國(guó)家秸稈焚燒管理概況
2.1 發(fā)達(dá)國(guó)家歷史上存在著相當(dāng)嚴(yán)重的秸稈焚燒問題
發(fā)達(dá)國(guó)家秸稈焚燒的原因主要是降低成本和防治病蟲草害。早在20世紀(jì)50—60年代, 發(fā)達(dá)國(guó)家就存在十分嚴(yán)重的秸稈焚燒問題[12,13,14]。1985年前后, 美國(guó)年秸稈田間焚燒量約為36Tg, 4個(gè)甘蔗主產(chǎn)區(qū) (夏威夷州、波多黎各州、佛羅里達(dá)州、路易斯安那州) 大約90%的甘蔗枯葉焚燒, 加利福尼亞州有超過1Tg的稻草 (約占稻草總產(chǎn)量的90%) 在田間焚燒, 主要小麥種植區(qū)中的蒙大拿州和北達(dá)科他州的小麥秸稈焚燒比例達(dá)20%~30%[15]。1992年前后, 英國(guó)每年約產(chǎn)生750萬(wàn)t秸稈, 約1/2的秸稈焚燒[16], 其中僅東英格蘭就有250萬(wàn)t秸稈焚燒[17]。加拿大秸稈焚燒多在馬尼托巴省、艾伯塔省和薩斯喀徹溫省, 自20世紀(jì)50年代以來焚燒秸稈的現(xiàn)象就十分普遍[18], 馬尼托巴省2000年前后有近1/2的秸稈焚燒[19]。其他發(fā)達(dá)國(guó)家也有秸稈焚燒現(xiàn)象, 如西班牙每年谷物秸稈焚燒量超過6Tg[20], 希臘有高達(dá)80%的麥秸 (每年約2Tg) 焚燒[21]。
2.2 發(fā)達(dá)國(guó)家秸稈焚燒管控制度的建立與實(shí)施效果
隨著民眾環(huán)保意識(shí)的不斷提高, 越來越多的人開始關(guān)注秸稈焚燒。秸稈焚燒較為集中的地區(qū), 經(jīng)常引起周邊地區(qū)居民的大量投訴。為了既能保護(hù)社會(huì)公眾的環(huán)境權(quán)利和健康權(quán)利, 又能保護(hù)種植者的財(cái)產(chǎn)權(quán)利和經(jīng)濟(jì)利益, 世界各國(guó)尤其是發(fā)達(dá)國(guó)家開始對(duì)秸稈焚燒進(jìn)行管理。通過嚴(yán)格的立法和實(shí)施一系列管理政策, 目前北美州的秸稈焚燒已控制在“社會(huì)可接受”的范圍內(nèi), 西歐等發(fā)達(dá)國(guó)家的秸稈焚燒已“基本絕跡”。
20世紀(jì)90年代中期美國(guó)秸稈焚燒面積約360萬(wàn)hm2, 占農(nóng)作物總播種面積的3%左右[22]。McCarty等[23]通過遙感監(jiān)測(cè)發(fā)現(xiàn), 2003—2007年美國(guó)大陸年均秸稈焚燒面積為123.91萬(wàn)hm2, 約占農(nóng)作物收獲面積的1.0%, 比20世紀(jì)90年代中期美國(guó)秸稈焚燒統(tǒng)計(jì)面積低近2/3。從遙感結(jié)果看, 在美國(guó)大陸48個(gè)州中, 已有33個(gè)州的年均秸稈焚燒遙感面積占農(nóng)作物收獲面積比重低于1%。另?yè)?jù)Pouliot等[24]的遙感監(jiān)測(cè)結(jié)果, 2014年美國(guó)大陸秸稈焚燒面積約為62.41萬(wàn)hm2, 是20世紀(jì)90年代焚燒面積的1/6, 是2003—2007年美國(guó)大陸年均秸稈焚燒面積的1/2。
在加拿大秸稈焚燒較嚴(yán)重的馬尼托巴省, 在作物收獲季節(jié)經(jīng)常出現(xiàn)大范圍的秸稈焚燒現(xiàn)象, 尤其是1992年尤為嚴(yán)重, 公眾當(dāng)年對(duì)此的抗議史無(wú)前例, 迫使政府立即采取行動(dòng), 宣布在7天內(nèi)禁止秸稈焚燒在內(nèi)的一切露天焚燒, 而后成立秸稈焚燒咨詢委員會(huì)協(xié)調(diào)各方解決秸稈焚燒問題, 目的是協(xié)助生產(chǎn)者在煙霧影響最小化的同時(shí)焚燒秸稈。在經(jīng)過一系列磋商后, 出臺(tái)了煙霧控制的規(guī)章制度。自1993年秋季開始馬尼托巴省的秸稈焚燒現(xiàn)象大為減少, 因焚燒煙霧引發(fā)的投訴也大大降低。據(jù)馬尼托巴省政府統(tǒng)計(jì), 目前只剩下約5%的焚毀。
20世紀(jì)80年代后期和90年代初期, 英國(guó)等西歐國(guó)家已經(jīng)開始限制野外露天焚燒[25]。通過嚴(yán)格的立法和執(zhí)法管理, 英國(guó)等西歐各國(guó)的秸稈焚燒受到十分嚴(yán)格的管控, 近10多年來英國(guó)等西歐地區(qū)的秸稈焚燒問題已經(jīng)基本解決[26,27,28]。
3、發(fā)達(dá)國(guó)家秸稈計(jì)劃焚燒立法管理
美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家通過立法管控秸稈焚燒, 如美國(guó)針對(duì)農(nóng)業(yè)焚燒制定了煙霧管理計(jì)劃 (SMP) , 美國(guó)加利福尼亞州制定了薩克拉門托河谷《稻草減量焚燒法案》, 英國(guó)制定了《農(nóng)作物殘余物 (焚燒) 條例1993》, 加拿大制定了《作物秸稈和牧草焚燒法規(guī)》, 這些法規(guī)規(guī)定了嚴(yán)苛的焚燒標(biāo)準(zhǔn), 較好地控制了本國(guó)的秸稈焚燒現(xiàn)象。
3.1 美國(guó)秸稈焚燒立法管理
3.1.1 農(nóng)業(yè)煙霧管理計(jì)劃
從20世紀(jì)90年代開始, 美國(guó)的許多州, 如華盛頓州于1993年、猶他州于1999年、阿拉斯加州于2009年、俄克拉何馬州于2013年依據(jù)《清潔空氣法案》《農(nóng)業(yè)焚燒政策》的要求和當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)法規(guī)制定和完善了農(nóng)業(yè)煙霧管理計(jì)劃 (SMP) , 并作為州法律體系下的行政規(guī)定強(qiáng)制執(zhí)行。同時(shí), 這些行政規(guī)定還被納入各州的煙霧管理實(shí)施計(jì)劃 (State Implementation Plan) 中, 并提交給美國(guó)國(guó)家環(huán)境保護(hù)局 (EPA) , 一旦被EPA批準(zhǔn)并發(fā)布, 就可以根據(jù)聯(lián)邦法律強(qiáng)制執(zhí)行[24], 具有法律效力。
SMP實(shí)質(zhì)上是對(duì)煙霧進(jìn)行管理的一系列制度手段。通常來說, 美國(guó)各州的SMP包括如下5個(gè)方面的內(nèi)容。
(1) 焚燒授權(quán)。具體來看, 美國(guó)對(duì)焚燒的授權(quán)極為嚴(yán)苛。先由焚燒當(dāng)事人或代理機(jī)構(gòu)填寫申請(qǐng)表和/或制訂焚燒計(jì)劃, 授權(quán)部門審批通過后下發(fā)焚燒許可證, 焚燒前再次核準(zhǔn)是否可以焚燒, 并就此下達(dá)通知書, 核準(zhǔn)后由焚燒當(dāng)事人組織實(shí)施焚燒, 焚燒活動(dòng)后還要進(jìn)行焚燒評(píng)價(jià)。
(2) 煙霧管理組件。煙霧管理組件 (Smoke management components) 實(shí)質(zhì)上是如何降低焚燒過程中煙霧的影響所采取的具體做法, 包括煙霧減排行動(dòng)、煙霧影響評(píng)價(jià)、焚燒公示與通告、空氣質(zhì)量監(jiān)測(cè)等。首先是根據(jù)科學(xué)的手段確定焚燒煙霧可能會(huì)侵?jǐn)_的地區(qū), 如果煙霧侵?jǐn)_地區(qū)中存在城市建成區(qū)、村鎮(zhèn)、學(xué)校、醫(yī)院、療養(yǎng)地、獨(dú)立工礦區(qū)等, 以及對(duì)大氣能見度要求較高的個(gè)體場(chǎng)所及其集合地, 包括交通設(shè)施 (機(jī)場(chǎng)、公路、鐵路及其附屬設(shè)施等) 、風(fēng)景旅游區(qū)和各類自然人文保護(hù)區(qū) (如文物保護(hù)區(qū)、自然保護(hù)區(qū)、野生動(dòng)物保護(hù)區(qū)) 等敏感受體集中分布的煙霧敏感地區(qū), 則禁止秸稈焚燒。如果不存在煙霧敏感區(qū)域, 則需采取一些技術(shù)手段對(duì)焚燒過程的煙霧進(jìn)行管控。
(3) 公眾教育和宣傳。公眾教育和宣傳有助于降低公民對(duì)焚燒活動(dòng)的投訴以及焚燒活動(dòng)與公眾集會(huì)活動(dòng)之間的沖突。煙霧管理部門和授權(quán)焚燒部門是開展計(jì)劃焚燒公眾教育和宣傳的責(zé)任主體。主要宣教內(nèi)容包括農(nóng)業(yè)焚燒煙塵排放對(duì)公共健康和安全的潛在影響、自然環(huán)境條件與煙霧擴(kuò)散基礎(chǔ)知識(shí)、農(nóng)業(yè)焚燒在農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)中的作用、農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展和煙霧管理目標(biāo)、計(jì)劃焚燒規(guī)則和條例、安全焚燒與煙霧減排指南、計(jì)劃焚燒工作安排與進(jìn)展等。
(4) 監(jiān)督與執(zhí)法。如果出現(xiàn)違規(guī)焚燒行為, 則由國(guó)家和州行政法指定的執(zhí)法部門, 依據(jù)有關(guān)法律進(jìn)行違規(guī)焚燒執(zhí)法, 包括現(xiàn)場(chǎng)阻止無(wú)證焚燒、發(fā)出違法焚燒通知書、逮捕違法焚燒責(zé)任人、直接受理和接受其他管理部門移交的民事投訴, 并根據(jù)情況對(duì)違法焚燒產(chǎn)生的后果提起民事訴訟。對(duì)于獲得授權(quán)的焚燒, 如果發(fā)生煙霧飄移對(duì)煙霧敏感地區(qū)的侵?jǐn)_問題, 執(zhí)法部門將通知焚燒當(dāng)事人或組織者立即停止焚燒。部分州如密歇根州, 還實(shí)行違規(guī)焚燒累積積分制, 當(dāng)累計(jì)達(dá)到一定分值, 則取消當(dāng)事人焚燒申請(qǐng)資格。
(5) 實(shí)施效果評(píng)價(jià)。SMP制定部門定期組織聯(lián)邦和州主管部門領(lǐng)導(dǎo)、相關(guān)職能部門管理人員、環(huán)保團(tuán)體、土地所有者和經(jīng)營(yíng)者、公眾代表等利益相關(guān)者, 根據(jù)焚燒申請(qǐng)報(bào)告、空氣質(zhì)量報(bào)告、公眾投訴與反饋、處罰報(bào)告等信息對(duì)SMP實(shí)施效果進(jìn)行評(píng)估, 并定期修改或重訂SMP。
3.1.2《稻草減量焚燒法案》
加利福尼亞州薩克拉門托河谷《稻草減量焚燒法案》是現(xiàn)已查到最早的秸稈焚燒法律規(guī)定。薩克拉門托河谷集中了加利福尼亞州95%的水稻種植, 常年種植面積在50萬(wàn)英畝 (1英畝≈0.405hm2) 左右。大面積的秋季稻草焚燒不僅加劇空氣污染, 而且經(jīng)常侵?jǐn)_周邊煙霧敏感地區(qū), 危及人們的身心健康。1991年, 加利福尼亞州制定并實(shí)施了《Connelly-Areias-Chandler稻草減量焚燒法案1991》, (簡(jiǎn)稱《稻草減量焚燒法案》) 。
法案提出對(duì)薩克拉門托河谷地區(qū)稻草焚燒進(jìn)行分階段總量控制和分階段削減, 總體要求為: (1) 到1998—2000年, 每年的稻草焚燒面積不得超過20萬(wàn)英畝。 (2) 2001年及以后, 全年焚燒面積不得超過12.5萬(wàn)英畝。每一個(gè)體種植者的焚燒面積不得超過下一季水稻計(jì)劃種植面積的25%;水稻種植面積不超過400英畝的種植者, 在總量控制指標(biāo)許可的條件下可以進(jìn)行4年一次的整體焚燒。該法案還要求, 如果存在可以替代焚燒的方式進(jìn)行秸稈利用, 則一律不允許焚燒, 這種做法促進(jìn)了當(dāng)?shù)氐慕斩捑C合利用水平。
該法案很好地解決了禁止秸稈焚燒不能一蹴而就的難題, 總量控制、分階段削減的辦法緩解了公眾對(duì)空氣質(zhì)量的需求與秸稈焚燒一時(shí)難以解決的矛盾, 同時(shí)減少了進(jìn)行秸稈焚燒管控的阻力。
3.2 英國(guó)秸稈焚燒立法管理
1991年5月英國(guó)頒布實(shí)施《農(nóng)作物殘余物 (限制焚燒) (第2號(hào)) 條例1991 (5) 》, 開始在英格蘭和威爾士限制農(nóng)作物秸稈露天焚燒, 現(xiàn)在依然發(fā)揮法律效力。由于焚燒的屢禁不止, 英國(guó)于1993年6月頒布實(shí)施《農(nóng)作物殘余物 (焚燒) 條例1993》 (簡(jiǎn)稱《條例1993》, 同時(shí)廢止了1991年《條例》?！稐l例1993》正文中將原來的農(nóng)作物殘余物限制焚燒更改為禁止焚燒和限制焚燒, 適用范圍仍然是英格蘭和威爾士?！稐l例1993》出臺(tái)后, 英國(guó)農(nóng)業(yè)焚燒現(xiàn)象大為減少, 空氣質(zhì)量大大改善。
《條例1993》規(guī)定, 除教育、科研以及農(nóng)作物病蟲害防治需要外, 一律不得在農(nóng)田上焚燒以下3類農(nóng)作物殘余物:一是谷物作物秸稈和殘茬;二是油菜作物秸稈;三是旱作地區(qū)的蠶豆秸稈和豌豆秸稈。由于英國(guó)的秸稈主要集中在這3類作物, 這樣就解決了大部分秸稈焚燒的難題。除此以外的秸稈焚燒, 也對(duì)時(shí)間、空間和焚燒操作流程有著非常嚴(yán)苛的規(guī)定。其對(duì)空間距離尤其嚴(yán)苛, 對(duì)不同建筑的距離都有非常復(fù)雜的規(guī)定, 如距離高速公路、雙行車道、依據(jù)《公路法1980 (2) 》命名的主要公路 (A-road) 、鐵路線必須超過100m;相鄰兩個(gè)焚燒區(qū)之間的距離必須大于150m;谷物秸稈和根茬焚燒距離樹木、灌木叢、圍欄、電線桿、變電站等設(shè)施和物品的距離必須超過15m, 其他作物秸稈和根茬焚燒距離上述設(shè)施和物品的距離必須超過5m;谷物秸稈和根茬焚燒距離住宅, 茅草類構(gòu)筑物, 任何因焚燒炙烤可能損壞的建筑物、構(gòu)筑物、固定設(shè)備和機(jī)械, 任何可以點(diǎn)燃的紀(jì)念碑、干草堆、堆積的可燃材料、成熟的農(nóng)作物、自然保護(hù)區(qū)、養(yǎng)殖場(chǎng)建筑物和構(gòu)筑物、地面油氣裝置等設(shè)施和物品的距離必須超過50m, 其他作物秸稈和根茬焚燒距離上述設(shè)施和物品的距離必須超過15m。
《條例1993》規(guī)定, 違反本條例禁止焚燒和限制焚燒條款即屬犯罪, 可以按照簡(jiǎn)易程序定罪, 一經(jīng)定罪將對(duì)違法者執(zhí)行不超過標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定5級(jí)的罰款 (5 000英鎊, 1英鎊約合8.58元, 2018) 。由上可見, 英國(guó)的秸稈禁止焚燒和限制焚燒規(guī)定比中國(guó)秸稈禁止焚燒規(guī)定嚴(yán)格。
3.3 加拿大秸稈焚燒立法管理
1993年加拿大馬尼托巴省為減輕秸稈焚燒給人們生活和空氣質(zhì)量帶來的影響, 出臺(tái)了《作物秸稈和牧草焚燒法規(guī)》, 并在此基礎(chǔ)上不斷修訂, 最新版于2017年5月修訂完成并發(fā)布。在此基礎(chǔ)上, 加拿大于2016年出臺(tái)全國(guó)性的煙霧管理指導(dǎo)文件《加拿大司法管轄區(qū)關(guān)于露天焚燒的指導(dǎo)文件》中加入了秸稈焚燒管理內(nèi)容。
加拿大的秸稈焚燒管理從焚燒分區(qū)、焚燒授權(quán)、焚燒時(shí)間、焚燒安全預(yù)防和違規(guī)處罰5個(gè)方面做了具體規(guī)定。如馬尼托巴省只能在4個(gè)區(qū)域焚燒秸稈, 分別為紅河區(qū)/東南區(qū)、西南區(qū)、西北區(qū)和西湖區(qū)/內(nèi)湖區(qū), 同時(shí)必須嚴(yán)格執(zhí)行焚燒法規(guī)相關(guān)規(guī)定。
以馬尼托巴省為例, 所有想焚燒秸稈的人必須首先填寫從馬尼托巴農(nóng)業(yè)辦公室或中心獲得的許可證申請(qǐng)表, 填寫內(nèi)容包括焚燒時(shí)間、地點(diǎn)以及會(huì)采取怎樣的消防預(yù)防措施。馬尼托巴農(nóng)業(yè)工作人員必須仔細(xì)評(píng)估每項(xiàng)許可申請(qǐng), 獲得焚燒資格后, 必須將許可證打印, 并發(fā)給有關(guān)當(dāng)局和申請(qǐng)人。
《作物秸稈和牧草焚燒法規(guī)》規(guī)定, 每年的8月1日至11月15日, 除非迫不得已, 禁止一切秸稈燃燒。有焚燒需求的人, 只能在11月16日到次年的7月31日的白天進(jìn)行秸稈焚燒, 考慮到當(dāng)?shù)匾归g煙霧擴(kuò)散能力有限, 全年禁止夜間焚燒。
加拿大對(duì)焚燒消防安全特別重視, 要求在焚燒時(shí)配備滅火人員, 并對(duì)焚燒消防技術(shù)做了具體規(guī)定, 一旦焚燒煙霧可能影響到人口聚居區(qū)和道路, 應(yīng)停止焚燒。焚燒法規(guī)對(duì)違規(guī)焚燒的處罰主要以罰款為主, 罰款一般在2 000加拿大元 (1加拿大元約合5.27元, 2018) 以上, 最高可達(dá)5萬(wàn)加元。
4、經(jīng)驗(yàn)與啟示
美國(guó)、英國(guó)、加拿大等發(fā)達(dá)國(guó)家實(shí)施計(jì)劃焚燒, 其根本目的在于限制秸稈焚燒規(guī)模, 將煙霧侵?jǐn)_等不利影響控制在社會(huì)可接受的程度, 并促使種植者逐步減少并最終放棄農(nóng)作物秸稈焚燒。從某種程度來看, 是以計(jì)劃焚燒之名, 行禁燒管理之實(shí), 其最終結(jié)果與中國(guó)的秸稈禁燒有異曲同工之效。但中國(guó)人多地少, 農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)地塊分散, 因此, 在中國(guó)秸稈禁燒管理過程中絕不可照搬發(fā)達(dá)國(guó)家的做法, 而是要根據(jù)國(guó)情進(jìn)行合理借鑒。
4.1 建立秸稈焚燒立法管理體系
發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)秸稈焚燒有著系統(tǒng)的立法監(jiān)管, 而中國(guó)針對(duì)秸稈焚燒的管控多為焚燒重點(diǎn)時(shí)間段密集出臺(tái)一系列政府文件進(jìn)行管理, 法律層級(jí)上僅有《大氣污染防治法》中要求省級(jí)政府劃定秸稈禁燒區(qū)域, 對(duì)違法焚燒可處以500元以上2 000元以下罰款。由此可見, 中國(guó)的秸稈焚燒立法非常粗略, 并不系統(tǒng), 對(duì)違法焚燒的處罰也過于簡(jiǎn)單。因此建議:一是出臺(tái)完整的秸稈焚燒治理法律, 明確秸稈禁燒區(qū)域, 對(duì)非禁燒區(qū)秸稈如何處置做出明確規(guī)定, 并加大對(duì)違法焚燒的處罰力度。二是加強(qiáng)對(duì)違規(guī)焚燒者的宣傳教育, 同時(shí)依法處以相應(yīng)的罰款;如果屢教不改, 可附加取消其在一定年限內(nèi)享受國(guó)家農(nóng)田種植補(bǔ)貼的資格。三是除對(duì)阻礙國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員禁止焚燒執(zhí)法和故意縱火焚燒他人秸稈人員根據(jù)情節(jié)進(jìn)行行政拘留外, 對(duì)于因焚燒秸稈造成人員傷亡和/或重大財(cái)產(chǎn)損失的, 移交司法機(jī)關(guān)處理。
4.2 因地制宜地開展秸稈計(jì)劃焚燒試點(diǎn)示范
2017年黑龍江省秸稈禁燒工作聯(lián)席會(huì)議辦公室印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)秸稈焚燒聯(lián)動(dòng)管制工作的意見》 (黑農(nóng)委植發(fā)[2017]14號(hào)) 將全省劃分為禁燒區(qū)和非禁燒區(qū), 并對(duì)非禁燒區(qū)秸稈焚燒管理提出了具體要求, 從而開創(chuàng)了中國(guó)“計(jì)劃焚燒”管理的先河。建議生態(tài)環(huán)境部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、財(cái)政部等國(guó)家行政管理部門, 根據(jù)中國(guó)秸稈禁燒多元化管理的需求, 在現(xiàn)有工作的基礎(chǔ)上, 借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的計(jì)劃焚燒管理經(jīng)驗(yàn), 以黑龍江省為試點(diǎn)開展非禁燒區(qū)的計(jì)劃焚燒 (或稱限制焚燒) 試點(diǎn)工作, 制定適合中國(guó)國(guó)情的秸稈禁燒區(qū)劃定管理辦法與秸稈非禁燒區(qū)秸稈焚燒規(guī)程, 并加強(qiáng)經(jīng)驗(yàn)總結(jié), 逐步在條件適宜的其他省份非禁燒區(qū)進(jìn)行推廣。
4.3 制定秸稈禁燒區(qū)劃定管理辦法
從發(fā)達(dá)國(guó)家焚燒規(guī)定來看, 將煙霧敏感地區(qū)之外一定距離范圍內(nèi)的區(qū)域劃定為秸稈禁燒區(qū)是常規(guī)做法, 該距離范圍一般是避免煙霧侵?jǐn)_的安全距離。中國(guó)秸稈禁燒區(qū)域的劃定辦法與美國(guó)有諸多相似之處, 即將煙霧敏感區(qū)域的周邊地區(qū)劃定為秸稈禁燒區(qū)。但目前中國(guó)的禁燒區(qū)劃定存在著國(guó)家級(jí)政策對(duì)煙霧敏感受體的規(guī)定不完善、沒有制定國(guó)家級(jí)秸稈禁燒區(qū)劃定管理辦法以及對(duì)禁燒區(qū)之外的秸稈焚燒沒有明確規(guī)定等問題。為此建議國(guó)家有關(guān)部門針對(duì)上述問題, 從國(guó)家層面制定秸稈禁燒區(qū)劃定管理辦法。在管理辦法中, 首先要參照各省份的具體做法, 進(jìn)一步明確煙霧敏感地區(qū)和火災(zāi)高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū);其次是提出劃定秸稈禁燒區(qū)的具體要求和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范, 主要是禁止在一些特殊的煙霧敏感受體如學(xué)校、醫(yī)院、療養(yǎng)院、文物古跡等周邊地區(qū)一定范圍內(nèi)焚燒秸稈;第三是對(duì)禁燒區(qū)之外的“非禁燒區(qū)”提出許可焚燒和限制焚燒要求。
4.4 出臺(tái)秸稈焚燒總量控制分階段削減計(jì)劃
加利福尼亞州制定的《稻草減量焚燒法案》中提出的分階段總量控制和分階段削減方式很好地解決了當(dāng)?shù)亟斩挿贌膯栴}。目前中國(guó)還沒有相關(guān)規(guī)定, 針對(duì)秸稈焚燒屢禁不止的現(xiàn)象, 可出臺(tái)全國(guó)性的秸稈焚燒總量控制、分階段削減計(jì)劃。首先確定全國(guó)秸稈焚燒總量閾值, 再由中央政府分配每個(gè)省份的焚燒量閾值, 省級(jí)往下再分配給市縣鄉(xiāng)鎮(zhèn), 最后以村 (街道) 為主體實(shí)施秸稈焚燒;以3~5年為一個(gè)周期, 逐步下調(diào)秸稈焚燒量閾值, 逐步控制中國(guó)的秸稈焚燒規(guī)模。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：世界農(nóng)業(yè),2018(11)
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