一、引言
精準扶貧工作開展以來，我國6000多萬貧困人口穩(wěn)定脫貧，貧困發(fā)生率從10.2%下降到4%以下，創(chuàng)造了人類反貧困斗爭史上的偉大成就。隨著我國精準扶貧工作取得顯著進展，黨中央制定的“到2020年現(xiàn)行標準下農(nóng)村貧困人口實現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽”的戰(zhàn)略目標正在逐步實現(xiàn)，城市扶貧問題和現(xiàn)有標準下脫貧后的扶貧工作如何開展的問題日益突顯。本文通過對當前湖南6000戶分省住戶調(diào)查數(shù)據(jù)的分析和對332戶城鎮(zhèn)困難家庭的抽樣調(diào)查，積極探索建立新時代統(tǒng)籌城鄉(xiāng)視角下的城鄉(xiāng)相對貧困全覆蓋的全域扶貧模式。
二、城鎮(zhèn)貧困標準的界定
（一）城鎮(zhèn)貧困的內(nèi)涵
對于貧困的定義，不同的學者和專家有不同的觀點。本文主要采納Amartya Sen的觀點，認為貧困是城鎮(zhèn)或農(nóng)村居民家庭受自身或所處的自然、社會環(huán)境限制，創(chuàng)造收入的能力和機會不足，導致生活水平低于社會公認的基本生活水平。根據(jù)個體貧困程度的不同可劃分為不同的貧困類型，本文主要采用絕對貧困和相對貧困的定義。由于絕對貧困問題我國已基本解決，因此本文主要研究相對貧困問題。城鎮(zhèn)貧困和農(nóng)村貧困的劃分本文認為應按照家庭常住地或家庭消費支出的主要發(fā)生地來確定。本文所指的城鎮(zhèn)貧困是指家庭常住地在城鎮(zhèn)的居民中所發(fā)生的貧困，包括常住地在城鎮(zhèn)的農(nóng)民工家庭的貧困。
（二）城鎮(zhèn)貧困標準的界定
我國現(xiàn)行貧困標準是與“兩不愁、三保障”相結(jié)合的基本上達到穩(wěn)定溫飽的農(nóng)村貧困標準。而城鎮(zhèn)沒有統(tǒng)一的貧困標準，主要是各地根據(jù)當?shù)氐膶嶋H情況制定本地的最低生活保障標準。
參照我國農(nóng)村貧困標準和國際上一些貧困標準的計算方法，考慮到城鎮(zhèn)消費價格較高，城鎮(zhèn)居民生活剛性支出特別是居住、教育和醫(yī)療支出更多的情況，本文認為我國的城鎮(zhèn)貧困標準應高于農(nóng)村貧困標準，可參照國際上相對貧困線的制訂辦法結(jié)合“兩不愁、三保障”的要求建立我國城鎮(zhèn)相對貧困標準。其具體的計算方法是：
PX=（XSP+ XYZ+ XJZ+ XJY+ XYL）*60%+ XQT*30%
PX是城鎮(zhèn)相對貧困標準，XSP、XYZ、XJZ、XJY、XYL、XQT分別是中等收入組城鎮(zhèn)居民生活消費支出中的食品消費支出（不含煙酒飲料）、衣著消費支出、居住消費支出（不含虛擬房租）、教育消費支出（不含文化娛樂）、醫(yī)療消費支出和其它消費支出（XSP 、XYZ、XJZ、XJY、XYL之外的其它生活消費支出，不含虛擬房租）。
三、城鎮(zhèn)貧困狀況及幫扶情況分析
（一）城鎮(zhèn)貧困的基本情況
根據(jù)湖南2017年分省住戶調(diào)查數(shù)據(jù)測算出2017年度湖南城鎮(zhèn)居民相對貧困標準為9350元。一般情況下，當年人均生活消費支出低于相對貧困標準的即為相對貧困人口，其中低于溫飽型貧困標準的為溫飽型貧困人口。但是考慮到部分收入較高的戶因某些特殊原因，有可能當年生活消費支出較低。因此，用PX乘以當年中等收入組城鎮(zhèn)居民可支配收入與生活消費支出的比值得到城鎮(zhèn)居民相對貧困收入線PS,將人均可支配收入高出PS的戶從貧困人群中予以排除。同時，考慮到一些本來收入較低生活較貧困，但因為當年有大病支出或大額教育支出而導致當年生活消費支出較高的戶應納入到貧困人群。因此我們將人均可支配收入低于PS且當年教育醫(yī)療消費支出和大于同類人群教育醫(yī)療消費平均水平的戶納入貧困人群。用公式表示如下：
LP=LPX+ LPZ
LP指貧困人口數(shù)， LPX指人均生活消費支出低于PX 且人均可支配收入低于PS的人口數(shù)，LPZ指人均可支配收入低于PS且教育醫(yī)療消費支出之和高于同類人群平均水平的人口數(shù)。
根據(jù)上述公式計算，2017年湖南城鎮(zhèn)相對貧困人口數(shù)為265萬人，相對貧困發(fā)生率為7.1%，相對貧困距（相對貧困的收入差距比率）為0.2。
（二）城鎮(zhèn)貧困家庭的生活狀況
通過對湖南14個市(州)332戶人均收入水平低于城鎮(zhèn)相對貧困標準的城鎮(zhèn)居民家庭的走訪調(diào)查，顯示其生活狀況主要存在“二低四難”的特征。
1.普遍存在“二低”現(xiàn)象。一是家庭主要勞動力文化程度低。調(diào)查顯示，在有勞動力成員的家庭，勞動力受教育水平多為初中文化程度。在這些勞動力中，小學及以下文化程度的占25.9%，初中文化程度的占45.9%，高中或職高文化程度的占20.7%，大專及以上僅占7.5%。主要勞動力文化程度低，從事的多是低端的體力勞動，既導致家庭收入偏低，又造成生活困難的代際傳遞。二是人均可支配收入低。據(jù)對282戶有效調(diào)查問卷統(tǒng)計，39.4%的困難居民家庭年人均可支配收入在3000元以下；31.2%的家庭年人均可支配收入在3000-5000元之間；只有29.4%的家庭年人均可支配收入在5000元以上。
2.主要面臨“四大困難”。一是疾病多、藥費貴，看病難。由于城市空氣污染較重、生活壓力大，身患大病、慢性病、精神病的人數(shù)日益增加，醫(yī)療保健問題在生活困難家庭中尤為突出。近年來，醫(yī)療制度的改革使個人負擔醫(yī)藥費的比例有所下降，但由于很多慢性病、精神病的醫(yī)療開支在醫(yī)保之外，醫(yī)療費用依然居高難下。二是無勞力、無技能，就業(yè)難。調(diào)查顯示，有40.1%的被調(diào)查家庭缺乏青壯勞動力，28.0%的被調(diào)查家庭缺乏勞動技能。這些家庭由于缺乏青壯勞動力或缺乏勞動技能，導致家庭成員就業(yè)困難，大多只能從事零工、環(huán)衛(wèi)保潔、搬運等不穩(wěn)定而且收入低的工作，生活沒有穩(wěn)定保障。三是壓力大、費用多，上學難。教育支出超出家庭的承受能力，是困擾城鎮(zhèn)困難家庭的又一大難題。雖然現(xiàn)在的義務教育免除學雜費，但幼兒園、高中、大學費用越來越高，校外培訓和學校生活費負擔也日益沉重。尤其是大學教育費用高昂，讓困難家庭難以承受。調(diào)查顯示，有38.3%的被調(diào)查家庭認為教育負擔重是導致家庭生活困難的主要原因。四是居住差、房價貴，買房難。城鎮(zhèn)生活困難居民普遍居住條件差。走訪中發(fā)現(xiàn)，部分生活困難家庭住在城鎮(zhèn)中的老舊小區(qū)，房屋里的家具簡陋。同時，近幾年來，湖南城市的房價節(jié)節(jié)攀升，多數(shù)困難家庭對商品房只能“望房興嘆”。另外，部分家庭多重困難因素疊加，生活十分困難。
（三）城鎮(zhèn)貧困產(chǎn)生的主要原因。
當前，城鎮(zhèn)貧困家庭的致貧原因主要有兩個方面。一是宏觀方面的原因。主要是國內(nèi)國際經(jīng)濟形勢變化導致部分企業(yè)經(jīng)營困難，從業(yè)人員收入下降。從國內(nèi)來看，我國經(jīng)濟處于轉(zhuǎn)型升級階段，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)變化和“三去一降”等宏觀調(diào)控政策對產(chǎn)能過剩、高污染、高耗能行業(yè)帶來較大沖擊；從國際來看，國際經(jīng)濟增長緩慢和中美貿(mào)易摩擦導致出口呈下降趨勢，對出口型企業(yè)帶來較大影響。其次是住房、醫(yī)療、教育和收入分配等制度不夠完善，調(diào)控不夠到位，一定程度上拉大了貧富差距，形成了“房價高、看病貴、上學難”等問題，影響了居民收入和消費。二是微觀方面的原因。主要是健康狀況不佳、文化素質(zhì)偏低、缺乏勞動力或勞動技能等原因?qū)е率杖氲?、負擔重。從這次問卷調(diào)查來看，當問及致貧原因主要有哪些時（可多選）， 70.2%的困難家庭選擇家中有人生病或殘疾，40.1%的家庭選擇缺乏勞動力，38.3%的家庭選擇小孩上學負擔重，28.0%的家庭選擇缺乏勞動技能，5.7%的家庭選擇家庭人口多負擔重、失業(yè)和遇上意外事故等其它原因。
（四）城鎮(zhèn)貧困的幫扶情況分析。
1.主要成效。
一是85.5%的受訪困難家庭得到了一定程度的幫扶。據(jù)對282戶有效調(diào)查問卷統(tǒng)計，有241戶困難家庭得到了一定程度的幫扶，占被調(diào)查戶數(shù)的85.5%。其中，74.4%的家庭是享受了城鎮(zhèn)低保幫扶，13.1%的享受廉租房、經(jīng)濟適用房等住房保障幫扶，5.9%的享受了就業(yè)再就業(yè)幫扶，另有6.6%的家庭享受了其它幫扶措施。二是75.3%的受訪困難家庭對幫扶措施表示滿意。調(diào)查顯示，有75.3%的困難家庭對政府當前的幫扶措施表示滿意，有15.5%的家庭表示一般，有6.0%的家庭表示不滿意，另有3.2%的家庭表示不了解。
2.主要不足。
一是部分困難戶沒有得到幫扶。據(jù)對282戶有效調(diào)查問卷統(tǒng)計，有41戶困難家庭沒有享受任何幫扶措施，占被調(diào)查戶數(shù)的14.5%。二是幫扶措施較單一。對城鎮(zhèn)困難家庭的幫扶主要是低保幫扶，其它的幫扶措施較少。三是幫扶力度不夠大。以城市低保為例， 2017年湖南城市低保平均標準為420元/月，遠低于上述的相對貧困標準。受訪的低保家庭反映，目前的低保標準難以保障基本生活需求。
四、城鄉(xiāng)貧困狀況及幫扶情況比較
（一）總體上農(nóng)村相對貧困發(fā)生率高于城鎮(zhèn)，相對貧困距低于城鎮(zhèn)。
為了便于比較，我們按照上述計算方法計算出2017年湖南農(nóng)村相對貧困標準為4213元，農(nóng)村相對貧困人口為278萬人，相對貧困發(fā)生率為8.9%，比城鎮(zhèn)高1.8個百分點。農(nóng)村相對貧困發(fā)生率高于城鎮(zhèn)反映農(nóng)村單位人口中的貧困人口數(shù)比城鎮(zhèn)更多，農(nóng)村相對貧困廣度要高于城鎮(zhèn)。
經(jīng)測算，2017年湖南農(nóng)村相對貧困距為0.14，比城鎮(zhèn)低0.06。農(nóng)村相對貧困距低于城鎮(zhèn)主要是反映農(nóng)村居民內(nèi)部的收入分配差異程度要小于城鎮(zhèn)，僅從內(nèi)部比較來看，城鎮(zhèn)相對貧困深度要高于農(nóng)村。
（二）個體上部分城鎮(zhèn)貧困家庭困難程度高于農(nóng)村。
據(jù)調(diào)查，與農(nóng)村貧困家庭相比，城市貧困家庭沒有承包地，生活剛性支出特別是居住、教育支出更高，一些收入低、負擔重的低保家庭和與城鎮(zhèn)低保標準差一點的“低保邊緣家庭”,生活十分困難。
（三）城鎮(zhèn)貧困幫扶力度小于農(nóng)村。
鑒于我國農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展落后于城鎮(zhèn)、農(nóng)村貧困發(fā)生率高于城鎮(zhèn)的現(xiàn)實，我國將扶貧工作的重心落在了農(nóng)村，對農(nóng)村的扶貧力度不斷加大，特別是精準扶貧以來，全力推進“脫貧攻堅戰(zhàn)”，大力落實“三個精準、五個一批”等扶貧舉措，取得了顯著成效。城鎮(zhèn)扶貧工作則相對較弱，沒有統(tǒng)一的貧困界定標準，沒有全面的扶貧規(guī)劃，幫扶措施較單一，幫扶覆蓋面較窄。調(diào)查顯示，還有部分城鎮(zhèn)困難家庭沒有得到幫扶。
五、政策建議
根據(jù)上述分析，建議采取以下措施推動扶貧工作邁入統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、全方位、全覆蓋的新階段。
（一）將城鎮(zhèn)扶貧納入全國扶貧規(guī)劃，進一步完善扶貧體制機制，建立城鄉(xiāng)相對貧困全覆蓋的全域扶貧模式。隨著我國步入全面小康社會和中等收入國家水平，扶貧工作應從重點幫扶溫飽型貧困（較低標準的相對貧困）轉(zhuǎn)向相對貧困全覆蓋幫扶；從重點幫扶農(nóng)村貧困轉(zhuǎn)向城鄉(xiāng)貧困全覆蓋幫扶，建立更加全面更加科學的扶貧工作規(guī)劃和扶貧工作體系。
（二）統(tǒng)一方法，建立新的城鄉(xiāng)相對貧困標準。建議按照上述的統(tǒng)一計算方法確定現(xiàn)有標準脫貧后的全國統(tǒng)一的城鄉(xiāng)相對貧困標準。
（三）適度提高城鎮(zhèn)低保和農(nóng)村低保標準。將住房保障、教育保障、醫(yī)療保障納入到城鎮(zhèn)低保和農(nóng)村低保的計算范疇，對城鄉(xiāng)低保人群進行兜底幫扶，保障其生活達到“兩不愁三保障”的水平。
（四）加強就業(yè)和創(chuàng)業(yè)幫扶，提高貧困戶的造血能力。加快經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級步伐，大力發(fā)展現(xiàn)代服務業(yè)，多創(chuàng)造就業(yè)崗位。建立城鄉(xiāng)就業(yè)創(chuàng)業(yè)指導服務中心，提供勞動技能培訓、創(chuàng)業(yè)幫扶、就業(yè)介紹、公益崗位等有針對性的就業(yè)或創(chuàng)業(yè)服務。
（五）加強教育和醫(yī)療幫扶。完善統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險制度和大病保險制度,健全困難學生資助制度，切實降低醫(yī)療和教育費用。盡快研究出臺面向相對貧困人群的公立基本醫(yī)療免費制度和公立基本教育免費制度，保障貧困家庭能看得起病、上得了學。
（六）進一步完善住房保障。加快城市廉租房建設和棚戶區(qū)改造步伐，加大農(nóng)村危舊房改造力度，使住房有困難的居民都能安居樂業(yè)。
作者單位：國家統(tǒng)計局湖南調(diào)查總隊
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《研究與決策》2018年第9期 微信公眾號(原創(chuàng))
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