內(nèi)容提要：縣級(jí)治理直接關(guān)系到黨和國(guó)家的方針政策在廣大農(nóng)村的落實(shí)效果，事關(guān)社會(huì)的穩(wěn)定與發(fā)展。財(cái)政壓力是制度變迀的動(dòng)力，縣級(jí)財(cái)政是縣級(jí)政府運(yùn)行和發(fā)展的基礎(chǔ)，也是地方財(cái)政運(yùn)行的晴雨表，縣級(jí)財(cái)政是影響縣級(jí)治理的核心變量?？h級(jí)財(cái)政的重要職能之一就是為民眾提供公共服務(wù)，因?yàn)槊裆?cái)政關(guān)系到老百姓的基本生活和切身利益?？h級(jí)政府治理能力的主要表現(xiàn)是服務(wù)能力，而服務(wù)能力以財(cái)政能力為基礎(chǔ)，財(cái)政能力由其財(cái)政結(jié)構(gòu)決定。因此，可以通過(guò)對(duì)縣級(jí)政府財(cái)政來(lái)源、支出結(jié)構(gòu)、財(cái)政能力、服務(wù)能力及其管理和應(yīng)急反應(yīng)能力來(lái)分析縣級(jí)政府的治理能力。
關(guān)鍵詞:縣級(jí)政府;治理能力;財(cái)政基礎(chǔ)
郡縣治，天下安?？たh是中國(guó)歷史上最穩(wěn)定和最重要的地方政府，古有“皇權(quán)不下縣”之說(shuō)，這表明縣在歷史上是國(guó)家與民間社會(huì)的分界線，是溝通國(guó)家與社會(huì)的關(guān)鍵層級(jí)。即便是現(xiàn)在，縣制也是中國(guó)行政體制的基層樞紐，所有涉及基層民眾的公共政策最終都通過(guò)縣級(jí)政府來(lái)執(zhí)行。為了落實(shí)這些政策，縣級(jí)政府設(shè)置了與其上級(jí)政府甚至中央政府機(jī)構(gòu)對(duì)應(yīng)的縣級(jí)機(jī)構(gòu)?？h級(jí)政府在中國(guó)政治穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)繁榮以及社會(huì)管理方面發(fā)揮著無(wú)可替代的作用。
一、研究述評(píng)
本文根據(jù)研究主題和研究?jī)?nèi)容選取地方治理、縣級(jí)政府、地方財(cái)政、公共服務(wù)等幾方面來(lái)對(duì)學(xué)術(shù)界的相關(guān)研究成果進(jìn)行評(píng)述。
(一)地方治理
治理作為一個(gè)過(guò)程代表政治系統(tǒng)的駕馭能力，但治理與政府統(tǒng)治之間有重大區(qū)別。有的學(xué)者提出了治理的四項(xiàng)特質(zhì)，有的學(xué)者亦提出治理的五項(xiàng)命題，有的學(xué)者列舉了六種定義。^有的學(xué)者認(rèn)為治理是一制度安排，不僅有助于解決日趨復(fù)雜的社會(huì)問(wèn)題，更可透過(guò)公私部門行動(dòng)者的密切互動(dòng)，創(chuàng)造一個(gè)有利于治理活動(dòng)的社會(huì)制度環(huán)境。有的學(xué)者認(rèn)為“善治就是使公共利益最大化的社會(huì)管理過(guò)程。善治的本質(zhì)特征就在于它是政府與公民對(duì)公共生活的合作管理，是政治國(guó)家與公民社會(huì)的一種新穎關(guān)系，是兩者的最佳狀態(tài)雖然學(xué)者無(wú)法提供一個(gè)全觀性的定義，但我們不難發(fā)現(xiàn)治理所隱含的基本內(nèi)涵有:政府意涵的改變;統(tǒng)治的新過(guò)程;既有的管理規(guī)則面對(duì)一個(gè)變迀的情境;統(tǒng)治社會(huì)的新方法。
地方治理就是在治理理論的指導(dǎo)下地方政府如何通過(guò)改革提高能力以適應(yīng)不確定因素的挑戰(zhàn)，如何促進(jìn)公民參與，如何促進(jìn)多中心網(wǎng)絡(luò)的建立、發(fā)展，如何在多中心合作中起到核心作用，結(jié)合市場(chǎng)和民間社會(huì)的力量來(lái)提供公共服務(wù)。有的學(xué)者倡導(dǎo)“不同層級(jí)政府之間、地方政府與私企之間、政府組織與公民社會(huì)之間廣泛的合作與伙伴關(guān)系。有的學(xué)者認(rèn)為地方治理改革是地方黨委和政府為了回應(yīng)和滿足公民對(duì)黨和政府所提出的要求包括政治參與的要求而進(jìn)行的政府改革與創(chuàng)新。公共服務(wù)提供方式的創(chuàng)新也可以從提供優(yōu)質(zhì)高效的公共服務(wù)和維護(hù)社會(huì)公正方面直接增強(qiáng)政治合法性。有學(xué)者提出分析地方治理改革中技術(shù)創(chuàng)新的基本框架，認(rèn)為來(lái)自社會(huì)的要求和壓力正在成為一種越來(lái)越強(qiáng)大的力量，迫使地方政府改革自己，這需要政府之間以及政府與社會(huì)之間形成有效的支持性互動(dòng)，建立良好的制度才是地方治理改革的根本目的。
治理能力是判斷地方政府治理績(jī)效的重要指標(biāo)。從方法或技術(shù)上講，判斷政府的能力有多種路徑，可以針對(duì)面板資料的展開(kāi)歷史性分析，可以現(xiàn)場(chǎng)觀察政府行為進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)估計(jì)，還可以通過(guò)邏輯推理進(jìn)行應(yīng)然性期待。既可以正面褒獎(jiǎng)?wù)芰?qiáng)大，也可以從負(fù)面論證政府能力的不足;既可以定性地進(jìn)行價(jià)值評(píng)判，也可以量化地開(kāi)展績(jī)效評(píng)估。但無(wú)論如何，從實(shí)證角度看:第一，必須要有行為主體——政府；第二，還要有行為客體——民間社會(huì)；第三，要有主體的行動(dòng)——作為或不作為;第四，要通過(guò)相關(guān)的事件或行動(dòng)來(lái)考察。
關(guān)于治理能力的構(gòu)件，有幾種代表性意見(jiàn):一是從資源獲取和能力運(yùn)用角度分為政府集體行動(dòng)的能力和政府獲取資源的能力，包括社會(huì)汲取能力、合法性能力、政治強(qiáng)制能力、社會(huì)干預(yù)能力、改革適應(yīng)能力等。二是按照能力的性質(zhì)分為權(quán)利能力、政策能力、權(quán)威能力、組織能力。三是分為汲取財(cái)政能力、宏觀調(diào)控能力、合法化能力、強(qiáng)制能力。四是從國(guó)家與社會(huì)關(guān)系角度分為深入能力、汲取能力、商議能力。
從上述研究可以獲得如下啟示:第一，治理理論發(fā)展的過(guò)程也是治理時(shí)間推進(jìn)的過(guò)程，從傳統(tǒng)的公共行政到新公共管理，再到新公共服務(wù)，無(wú)疑表明治理模式的轉(zhuǎn)變與演進(jìn)（見(jiàn)表1)。第二，在治理模式轉(zhuǎn)換的過(guò)程中，政府越來(lái)越重視民間社會(huì)的作用，并通過(guò)執(zhí)政方式的變革來(lái)尋求民間社會(huì)的參與和支持，但對(duì)直接面對(duì)地方民眾的縣級(jí)政府的治理研究還缺乏一種全景解釋。第三，將國(guó)家能力與政府能力同等使用，沒(méi)有對(duì)不同層級(jí)政府的能力進(jìn)行區(qū)分。第四，著重于宏觀層面的分析，理論探討比較豐富，實(shí)證研究相對(duì)缺乏。第五，治理理論在對(duì)實(shí)踐的指導(dǎo)過(guò)程中，也有不斷改進(jìn)完善的過(guò)程。面對(duì)我國(guó)的現(xiàn)實(shí)情況，宏觀地方治理理論與特定地區(qū)、特定層級(jí)的地方政府實(shí)踐結(jié)合的狀態(tài)還需進(jìn)一步研究。
（二）縣級(jí)政府
20世紀(jì)二、三十年代，對(duì)地方治理和民間社會(huì)的研究在學(xué)術(shù)史上占有一席之地。有的學(xué)者的研究包括縣制歷史、地方自治制度演進(jìn)、縣政改造（縣政組織、縣財(cái)政、土地行政、縣教育、縣建設(shè)行政、縣警察行政、救濟(jì)農(nóng)民行政、縣司法行政籌，是基于縣級(jí)層面的全觀性考察，為個(gè)案解剖提供了空間。改革開(kāi)放以來(lái)，學(xué)術(shù)研究隨著學(xué)科恢復(fù)逐漸興起，遵循中國(guó)改革與發(fā)展的邏輯，農(nóng)村社會(huì)成為學(xué)術(shù)研究的重要領(lǐng)域，但主要集中在農(nóng)村社區(qū)。從現(xiàn)有的少量文獻(xiàn)來(lái)看，縣級(jí)政府研究成果還是最近幾年出現(xiàn)的，特別是基于縣級(jí)政府的個(gè)案分析。
有的學(xué)者以河北淶源縣為個(gè)案，集中探討地方國(guó)家主動(dòng)性和自主性增強(qiáng)、國(guó)家運(yùn)行的基本機(jī)制、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)與財(cái)政的關(guān)系、政績(jī)和政治責(zé)任制、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的精英生產(chǎn)、權(quán)威個(gè)體行為、政治話語(yǔ)的變化等問(wèn)題，提出地方國(guó)家概念，分析國(guó)家、社會(huì)與市場(chǎng)的互動(dòng)關(guān)系對(duì)國(guó)家建構(gòu)的影響，并從理論上概括公共權(quán)力建設(shè)如何促進(jìn)構(gòu)架建構(gòu)。有的學(xué)者從歷史的角度考察了一個(gè)縣級(jí)政權(quán)權(quán)力結(jié)構(gòu)變迀，從決策權(quán)和管理權(quán)兩方面分析縣鄉(xiāng)政府權(quán)力運(yùn)作特點(diǎn)，提出鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方自治框架，并提出縣級(jí)政府管理模式創(chuàng)新的政策建議。有的學(xué)者從政治社會(huì)學(xué)角度研究了一個(gè)縣的行政結(jié)構(gòu)及其運(yùn)行。將縣級(jí)政府作為本身具有利益偏好的行動(dòng)者，通過(guò)實(shí)證研究質(zhì)疑流行觀點(diǎn)，即基層政權(quán)與國(guó)家權(quán)力的關(guān)系不是單向的“授權(quán)一執(zhí)行”的關(guān)系，進(jìn)而提出縣政質(zhì)量低效的根源在于:行政權(quán)力的性質(zhì)與縣級(jí)制度性規(guī)則的缺陷。有的學(xué)者認(rèn)為現(xiàn)有研究成果關(guān)于政府行為的研究大多集中在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)而較少關(guān)注縣級(jí)政府行為研究，選取一個(gè)縣為個(gè)案，并以1984年縣級(jí)機(jī)構(gòu)改革、1994年分稅制改革、2002年國(guó)企改制為拐點(diǎn)，描述縣級(jí)政府的行為模式，歷史性地將縣級(jí)政府行為分為:主導(dǎo)型政府行為、推動(dòng)型政府行為和服務(wù)性政府行為。并從嵌入性、意識(shí)形態(tài)、路徑依賴等方面來(lái)界定縣級(jí)政府的行為特征。這些研究以比較豐富的第一手資料為基礎(chǔ)，從制度分析的角度考察縣級(jí)政府運(yùn)作，頗有啟迪。但美中不足的是:較少涉及財(cái)政這一核心問(wèn)題，同時(shí)基于政府部門職責(zé)文本的分析讓人懷疑與實(shí)際運(yùn)作的差距。有的學(xué)者從財(cái)政學(xué)角度通過(guò)一個(gè)縣的財(cái)政收支狀況，考察了縣級(jí)財(cái)政困難程度，進(jìn)而專門分析這種困難對(duì)以縣為主的農(nóng)村義務(wù)教育所帶來(lái)的影響，并提出完善農(nóng)村義務(wù)教育資金供給機(jī)制的政策建議。作者探討了縣級(jí)財(cái)政與義務(wù)教育的相關(guān)性，但缺乏更深層次的其他相關(guān)性追問(wèn)。有的學(xué)者專門研究了財(cái)政在對(duì)相關(guān)類型特征呈現(xiàn)之前，很難有全觀性的政策適應(yīng)，具有風(fēng)險(xiǎn)性。這或許正是縣政改革不敢輕易實(shí)施的原因所在。
上述研究成果表明，可以從多角度、多學(xué)科研究縣級(jí)治理問(wèn)題，換言之，縣級(jí)治理中有諸多問(wèn)題值得研究，其中，縣級(jí)財(cái)政與縣級(jí)治理的研究還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，實(shí)有深入研究之必要，特別是不同區(qū)域的個(gè)案分析。只有在個(gè)案研究的基礎(chǔ)上，才會(huì)有類型特征的產(chǎn)生，也只有針對(duì)類型特征的分析，才能有全觀性的認(rèn)識(shí)。
（三）地方財(cái)政
隨著財(cái)政體制改革的不斷深化，優(yōu)化地方財(cái)政支出結(jié)構(gòu)己勢(shì)在必行，從體制上改善財(cái)政支農(nóng)結(jié)構(gòu)，或從財(cái)政支農(nóng)的規(guī)模來(lái)反思結(jié)構(gòu)問(wèn)題，產(chǎn)生了一大批成果。從財(cái)政支出方面看，縣級(jí)政府的作用極為重要，但財(cái)政自給能力十分虛弱，其財(cái)政自給能力與其承擔(dān)的支出責(zé)任極不對(duì)稱以及過(guò)低的財(cái)政自給能力扭曲了地方財(cái)政的決策行為。政府間的轉(zhuǎn)移支付對(duì)平抑地區(qū)財(cái)政收支能力差異通常起著重要作用，而地方財(cái)政努力是地區(qū)財(cái)政收入差異的一個(gè)重要原因。有學(xué)者對(duì)轉(zhuǎn)移支出進(jìn)行了分類比較，建立了模型并進(jìn)行檢驗(yàn)，他們認(rèn)為稅收返還和總量轉(zhuǎn)移支付抑制了地方財(cái)政努力，使政府間的轉(zhuǎn)移支付無(wú)法起到縮小地區(qū)人均財(cái)政收入差異的作用，必須考慮財(cái)政級(jí)次問(wèn)題，中央、省、縣（市）三級(jí)財(cái)政是今后財(cái)政體制的基本級(jí)次。
從研究方法上看，現(xiàn)有成果較多采用實(shí)證研究，或者通過(guò)對(duì)某一事項(xiàng)或地區(qū)的實(shí)地調(diào)查，在對(duì)調(diào)查對(duì)象做出詳細(xì)、明了的描述之后，得出相關(guān)的結(jié)論并在此基礎(chǔ)上對(duì)某些理論予以回應(yīng)。或者進(jìn)行類型分析，進(jìn)而提出相關(guān)對(duì)應(yīng)的政策建議?；蛘卟扇《糠椒ㄟM(jìn)行專項(xiàng)考察。或者采取案例分析剖析成因。應(yīng)該說(shuō)現(xiàn)有文獻(xiàn)對(duì)地方財(cái)政的研究比較全面，但較少進(jìn)行縣級(jí)財(cái)政收支結(jié)構(gòu)與縣級(jí)公共服務(wù)、縣級(jí)政府運(yùn)行成本及縣級(jí)治理關(guān)系的綜合性研究。事實(shí)上，收入與支出問(wèn)題是縣級(jí)財(cái)政的核心問(wèn)題，但放在其他學(xué)科領(lǐng)域的視野中觀察，就不是簡(jiǎn)單的財(cái)政收支問(wèn)題，具有許多復(fù)雜的面向。一旦從另外的角度來(lái)考察縣級(jí)財(cái)政收支結(jié)構(gòu)的內(nèi)在涵義，就會(huì)發(fā)現(xiàn)縣級(jí)治理是一個(gè)系統(tǒng)性行動(dòng)。比如，從公共服務(wù)角度考察縣級(jí)財(cái)政結(jié)構(gòu)在縣級(jí)治理中的合理性或者從財(cái)政收支結(jié)構(gòu)分析縣級(jí)治理中的公共服務(wù)績(jī)效，無(wú)疑都是很好的角度。
（四）公共服務(wù)
由于社會(huì)的轉(zhuǎn)型，政府的治理方式也由公共行政演進(jìn)到新公共服務(wù)（見(jiàn)表l）越來(lái)越多地體現(xiàn)公共服務(wù)的執(zhí)政理念，這是很多發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)歷過(guò)的階段?！肮卜?wù)”作為政府的基本職能己經(jīng)超出了階級(jí)、階層和居住區(qū)域的界限，是政府在自己所轄范圍內(nèi)向有機(jī)會(huì)在此長(zhǎng)期或短期生活的所有人提供的普遍的和無(wú)差別的服務(wù)。近幾年來(lái)，對(duì)農(nóng)村公共服務(wù)的關(guān)注不斷成為研究公共服務(wù)的重要取向。
縣級(jí)財(cái)政的重要功能之一就是提供縣級(jí)公共品，由于縣級(jí)政府提供的公共產(chǎn)品主要與縣級(jí)內(nèi)的“三農(nóng)”相關(guān)而成為提供主體，因此，應(yīng)建立財(cái)政支農(nóng)長(zhǎng)效機(jī)制。有的學(xué)者有針對(duì)性地設(shè)立了兩個(gè)模型：固定人口規(guī)模農(nóng)村公共品的最優(yōu)供給模型與可變?nèi)丝谝?guī)模農(nóng)村公共品的最優(yōu)供給模型，該研究提出“農(nóng)村公共產(chǎn)品供給行業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)的劃分”與“公共產(chǎn)品供給主體與籌資選擇的模式”，頗有參考價(jià)值。有學(xué)者從參與式公共服務(wù)視角研究我國(guó)農(nóng)村公共服務(wù)變革問(wèn)題，或者討論農(nóng)村公共服務(wù)中的公平問(wèn)題。專項(xiàng)研究農(nóng)村醫(yī)療保健服務(wù)，探討新型合作醫(yī)療供給與財(cái)政的關(guān)系。隨著公共服務(wù)的推進(jìn)，對(duì)公共服務(wù)進(jìn)行評(píng)估提上議事日程，有學(xué)者建立了農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)體系綜合評(píng)價(jià)模型。
公共服務(wù)與基層政府的改革與適應(yīng)分不開(kāi)，特別是關(guān)乎公共服務(wù)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位改革將直接影響政府提供公共服務(wù)的數(shù)量與質(zhì)量，在這方面較有比較豐富的研宄成果。有的學(xué)者研究認(rèn)為，農(nóng)村傳統(tǒng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位體制己不適應(yīng)日益增長(zhǎng)的農(nóng)民群眾的公共需求及農(nóng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的需要，必須進(jìn)行根本性的改造，構(gòu)建適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，以農(nóng)民需求導(dǎo)向，政府主導(dǎo)、多元供給的新型農(nóng)村公共服務(wù)體系。此外，有的學(xué)者對(duì)長(zhǎng)江三角洲農(nóng)村公共需求滿足狀況的量化分析也很有啟發(fā)意義。公共服務(wù)在新農(nóng)村建設(shè)中的需求與供給最為明顯，地方政府面臨考驗(yàn)。而如何搭建農(nóng)村村級(jí)社會(huì)公共服務(wù)的有效平臺(tái)，己成為改善農(nóng)村公共服務(wù)水平、提高資源利用效率的一項(xiàng)緊迫課題。
以上研究很有啟發(fā)意義，但自鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)行綜合改革以來(lái)，農(nóng)村公共服務(wù)的供給主體和供給方式都在逐漸發(fā)生變化，一方面是“以錢養(yǎng)事”機(jī)制的實(shí)施，另一方面為了順利實(shí)行“以錢養(yǎng)事”，供給主體由原來(lái)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府逐漸上移到縣級(jí)政府。實(shí)踐的進(jìn)程超過(guò)了理論的總結(jié)與思考，因此，研究縣級(jí)政府公共服務(wù)是對(duì)以往研究的推進(jìn)，也是對(duì)社會(huì)實(shí)踐的跟進(jìn)。
二、分析框架嘗試
通過(guò)上面文獻(xiàn)檢索與解讀，發(fā)現(xiàn)研究縣級(jí)治理存在較大空間，特別是基于縣級(jí)財(cái)政的縣級(jí)治理能力分析，還是一個(gè)較少涉及的領(lǐng)域。前面分析的治理能力，不同學(xué)者基于不同學(xué)科背景、從不同角度提出了治理能力的構(gòu)件。從縣級(jí)財(cái)政入手，根據(jù)公共服務(wù)的供給與需求來(lái)分析縣級(jí)治理能力無(wú)疑是一個(gè)重要的面向。本文在前人研究的基礎(chǔ)上提出縣級(jí)治理能力的構(gòu)成要件為:財(cái)政能力、服務(wù)能力和應(yīng)急能力。具體而言，財(cái)政能力是指政府從社會(huì)取得政策執(zhí)行所需要的資源并提供民眾所需資源的能力，可以通過(guò)收入能力、支出能力和平衡能力等指標(biāo)來(lái)衡量;服務(wù)能力是指政府向民眾提供其所需要的服務(wù)的能力，可以通過(guò)提供公共服務(wù)的對(duì)應(yīng)性、普及度和貫徹力等指標(biāo)來(lái)衡量;應(yīng)急能力是指地方政府與民間社會(huì)互動(dòng)中，能夠規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)并進(jìn)行有效的危機(jī)管理，確保社會(huì)的協(xié)調(diào)與穩(wěn)定的能力，可以通過(guò)應(yīng)急制度設(shè)置、財(cái)政預(yù)備費(fèi)和其他可調(diào)資源等指標(biāo)來(lái)衡量。這三種能力構(gòu)成縣級(jí)治理能力的理解框架，根據(jù)這一思路，本文嘗試建立“縣級(jí)治理能力研究框架”(見(jiàn)圖1)。本文并不打算用一個(gè)現(xiàn)成的理論框架去解釋現(xiàn)實(shí)社會(huì)現(xiàn)象，而是爭(zhēng)取從現(xiàn)象靠近事實(shí)，在找尋事實(shí)之間的關(guān)聯(lián)，最后試圖回答或解釋以下問(wèn)題。第一，財(cái)政制度的變化會(huì)引起縣級(jí)治理能力什么樣的變化？縣級(jí)治理能力與縣級(jí)財(cái)政能力是什么樣的關(guān)系？第二，縣級(jí)財(cái)政能力與縣級(jí)治理績(jī)效是什么關(guān)系？在什么條件下，縣級(jí)治理處于最優(yōu)狀態(tài)？第三，在縣級(jí)治理中，治理能力與民間資源之間有何關(guān)系？如何影響公共服務(wù)績(jī)效？第四，如何理解公共需求與策略目標(biāo)的位序偏離？在什么條件下可以改進(jìn)？第五，縣級(jí)政府與縣級(jí)財(cái)政有何特征？其變化的邏輯是什么？
依照調(diào)研資料設(shè)計(jì)研究框架，根據(jù)研究框架確立分析思路。本文的分析思路是：
地方政府的財(cái)政收入包括來(lái)自上級(jí)財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付、體制性返還和分稅收收入、由本級(jí)企業(yè)等經(jīng)濟(jì)單位創(chuàng)造的財(cái)政收入以及來(lái)自鄉(xiāng)村的收入。在地方政府的本級(jí)財(cái)政收入中又分為稅收收入和非稅收入，以此構(gòu)成財(cái)政收入結(jié)構(gòu)。在財(cái)政支出方面，包括體制上解支出、稅收上交支出、發(fā)展經(jīng)濟(jì)支出、政府運(yùn)行支出、公共服務(wù)支出以及其他支出等，以此構(gòu)成財(cái)政支出結(jié)構(gòu)。收入結(jié)構(gòu)中可以通過(guò)稅收收入和非稅收入的構(gòu)成及其變化來(lái)考察縣級(jí)政府的收入能力。支出結(jié)構(gòu)中可以通過(guò)支出的絕對(duì)量與相對(duì)量分析其財(cái)政支出規(guī)模，還可以從支出總量、支出單項(xiàng)、區(qū)域、層級(jí)等角度分析其構(gòu)成面向，在此基礎(chǔ)上去判斷縣級(jí)政府的財(cái)政支出能力。通過(guò)收支結(jié)構(gòu)可以觀察財(cái)政自給率、稅收貢獻(xiàn)率、縣鄉(xiāng)村債務(wù)構(gòu)成等一系列指標(biāo)的變化及其影響。由于地方政府被要求不列赤字，縣級(jí)政府就涉及財(cái)政平衡問(wèn)題，所以通過(guò)赤字率、負(fù)債率等指標(biāo)可以考察縣級(jí)財(cái)政的平衡能力。收入能力、支出能力和平衡能力三個(gè)方面就構(gòu)成縣級(jí)政府的財(cái)政能力框架，從而判斷府際財(cái)政關(guān)系變化以及縣級(jí)治理基礎(chǔ)。
在支出結(jié)構(gòu)中，本文將對(duì)政府運(yùn)行成本和公共服務(wù)支出進(jìn)行專題考察。政府成本考察以分析財(cái)政供養(yǎng)人員數(shù)量與官民比為起點(diǎn)，通過(guò)養(yǎng)人成本與養(yǎng)事成本的比較，去考察縣級(jí)財(cái)政的成本結(jié)構(gòu)及其比重。與此同時(shí)，本文將重點(diǎn)考察縣級(jí)政府提供公共服務(wù)的財(cái)政投入及其效果，文章先對(duì)調(diào)查問(wèn)卷進(jìn)行分析，了解民眾的需求位序。接著選擇政府財(cái)政投入量比較大的義務(wù)教育、社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生、農(nóng)村文化和專項(xiàng)服務(wù)等五個(gè)方面進(jìn)行專題考察，選擇適應(yīng)性、普及度和等貫徹力（包括回應(yīng)性、時(shí)效性、公正性和投入度等)指標(biāo)來(lái)評(píng)估其公共服務(wù)績(jī)效，進(jìn)而判斷其公共服務(wù)能力。
由于縣級(jí)距離民間社會(huì)較近，維持社會(huì)穩(wěn)定是其重要職責(zé)，無(wú)論是主動(dòng)維護(hù)還是被動(dòng)維護(hù)。隨著自然界的變化和社會(huì)轉(zhuǎn)型以及地方治理方式的改變，不確定性因素不斷增加，地方政府將面臨越來(lái)越多的考驗(yàn)，必須具備一定的應(yīng)對(duì)能力。所以，通過(guò)考察其后備制度設(shè)置情況、預(yù)備費(fèi)數(shù)量、預(yù)備費(fèi)比率以及其他可以調(diào)動(dòng)的資源泡括存在于民間社會(huì)的網(wǎng)絡(luò)、規(guī)范與信任河以判斷其應(yīng)急反應(yīng)能力水平。
財(cái)政能力、服務(wù)能力和應(yīng)急能力共同構(gòu)成考察縣級(jí)治理能力框架，主要目標(biāo)是評(píng)價(jià)縣級(jí)政府運(yùn)行中，特別是提供公共服務(wù)過(guò)程中所體現(xiàn)出來(lái)的治理能力。
三、分析框架的空間
基于上述認(rèn)識(shí)，本文設(shè)計(jì)了“互賴地方治理模型”來(lái)表述對(duì)地方治理中公共服務(wù)的期待（見(jiàn)圖2)?！盎ベ嚒眲t是指在政策問(wèn)題日益復(fù)雜情況下，地方政府為提升政策執(zhí)行效果，必須與民間社會(huì)建立制度聯(lián)結(jié)。但相聯(lián)結(jié)并不意味政府將因而失去權(quán)力或權(quán)威，相反的，政府亦可借此取得重要資源，強(qiáng)化政策規(guī)劃能力，有效提升政策執(zhí)行效果。在“互賴”前提下的“治理”是地方政府與民間社會(huì)共同組成一個(gè)執(zhí)行結(jié)構(gòu)，并經(jīng)由互動(dòng)過(guò)程，建構(gòu)執(zhí)行共識(shí)以及有效的執(zhí)行行為，在此過(guò)程中體現(xiàn)出“互賴”的傾向。因此，本文試圖“以互動(dòng)觀點(diǎn)取代以往二分法或是支配與反支配的觀點(diǎn)”。事實(shí)上，距離民眾最近的地方政府不可能與民間社會(huì)保持相當(dāng)?shù)木嚯x，民間社會(huì)的所有行動(dòng)都在地方政府的視野之中，并將對(duì)此作出反應(yīng)?；ベ囍卫韽?qiáng)調(diào)地方政府與民間社會(huì)各自享有自主性，不過(guò)基于政策目標(biāo)的達(dá)成，雙方必須在互信互賴情況下，相互合作、共同協(xié)商。地方政府要有效執(zhí)行政策，必須先建立一套明確的、能同時(shí)體現(xiàn)政府能力和民間資源的治理結(jié)構(gòu)。
毫無(wú)疑問(wèn)，地方政府的首要特征是其自主性，政府有法庭、監(jiān)獄、警察等強(qiáng)制機(jī)關(guān)作支撐，能充分體現(xiàn)其自主性。由于具有這種自主性，地方政府不論是在問(wèn)題認(rèn)定、目標(biāo)陳述、解決方法的界定以及執(zhí)行策略的擬定上均享有特殊的有利條件。因此，地方政府在相當(dāng)程度上可以積極制訂公共政策、改變社會(huì)結(jié)構(gòu)、主導(dǎo)社會(huì)轉(zhuǎn)型、甚至在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中扮演著主導(dǎo)角色。然而，政府若與社會(huì)完全隔離，縱使政府具備絕對(duì)自主性與能力，也不可能達(dá)成經(jīng)濟(jì)發(fā)展的預(yù)期目標(biāo)，因無(wú)法從民間社會(huì)取得所需要的資訊。換言之，政府僅憑自主性推行政策，本質(zhì)上是屬于專斷性權(quán)力，政策實(shí)施結(jié)果多半是零和賽局。在國(guó)家與社會(huì)的轉(zhuǎn)型過(guò)程中，地方政府除了自主性特征之外，嵌套性（embeddednes）特征越來(lái)越多地顯現(xiàn)出來(lái)。
所謂嵌套性就是鑲嵌性，是指政府機(jī)關(guān)不僅內(nèi)部能保持一致性（coherent）對(duì)外亦與民間社會(huì)有很強(qiáng)的聯(lián)結(jié)性（Connectedness)且能夠深入（Penetration)民間社會(huì)。自主性是提升政府治理能力的要件之一，但另一要件就是加強(qiáng)與民間社會(huì)的聯(lián)結(jié)性，缺少嵌套性將導(dǎo)致政策無(wú)法繼續(xù)推行。擁有較高治理能力的政府同時(shí)具備這兩大特征，地方政府更不例外。民間社會(huì)也有其自主性，其既有權(quán)力關(guān)系是一種非零和競(jìng)賽（nonzero-sum）而非“相互排斥關(guān)系”。政府和民間社會(huì)基于相互聯(lián)結(jié)與互動(dòng)，可以相互授能（mutually empowering）在此共生狀態(tài)中持續(xù)形塑對(duì)方，改變對(duì)方的結(jié)構(gòu)與目標(biāo)。所以，地方政府的自主性與政策目標(biāo)并非固定不變，而要視民間社會(huì)的反映而調(diào)整。
要建立地方政府與民間社會(huì)基于治理的相互依賴聯(lián)結(jié)，就必須一方面強(qiáng)調(diào)民間社會(huì)的管理需求功能，另一方面則須重視地方政府本身的治理能力。唯有同時(shí)兼?zhèn)渲卫硇枨笈c治理能力的地方政府才能具備可治理性（govenability)。這并非主張要削弱地方政府的治理能九相反，隨著民間社會(huì)的發(fā)育和健全，通過(guò)一定渠道將社會(huì)需求想地方政府反饋，這有利于提升地方政府治理能力。這對(duì)地方政府而言，可以克服或降低政策不順?lè)膯?wèn)題，亦可縮短雙方對(duì)政策認(rèn)知的差距，來(lái)減低互動(dòng)過(guò)程中的交易成本。對(duì)公民社會(huì)而言，也可以提高其參與意愿、權(quán)能感以及責(zé)任意識(shí)。
公共服務(wù)政策的執(zhí)行是一個(gè)復(fù)雜的聯(lián)合行動(dòng)，有賴于行動(dòng)參與各方彼此互賴方能達(dá)成政策目標(biāo)，一旦政府未針對(duì)社會(huì)環(huán)境變迀而采取因應(yīng)措施或者政府自身運(yùn)作不當(dāng)，將會(huì)產(chǎn)生治理危機(jī)，從此意義上講，治理危機(jī)產(chǎn)生的根本原因在于地方政府未能擁有一個(gè)穩(wěn)固的治理結(jié)構(gòu)。所以，治理能力高低與治理結(jié)構(gòu)運(yùn)作系息息相關(guān)，地方政府必須具備良好的治理能力方可維持政治穩(wěn)定以及社會(huì)秩序。
很顯然，在本文的互賴治理模型中，并不強(qiáng)調(diào)以任何一方為中心，也不認(rèn)為良治的格局能由任何單獨(dú)一方造就。而應(yīng)通過(guò)制度聯(lián)結(jié)達(dá)成協(xié)商互動(dòng)的情境，一旦形成有效地互賴治理結(jié)構(gòu)，方能克服政策執(zhí)行的困境并產(chǎn)生乘數(shù)效應(yīng)。
民間資源可視為達(dá)成政策目標(biāo)的重要資源以及工具。提供公共服務(wù)是一動(dòng)態(tài)過(guò)程，充滿不確定因素，無(wú)法如預(yù)期般的順利執(zhí)行，地方政府有責(zé)任減少不確定因素的產(chǎn)生。當(dāng)然，單憑政府能力無(wú)法達(dá)成有效地政策目標(biāo)，有賴民間社會(huì)的行動(dòng)配合。但是否愿意配合并采取適當(dāng)行動(dòng)，則取決于其對(duì)決策過(guò)程的信任程度。所以，民意與政策運(yùn)作具有互動(dòng)的雙向關(guān)系。政府如擁有充足民間資源，將可克服公民追求私利，解決集體行動(dòng)的困境，進(jìn)而提高治理能力。因?yàn)槊耖g社會(huì)比地方政府更明了什么是好的政策，而且具有采取各種策略來(lái)試圖影響政策目標(biāo)的實(shí)力與潛力。
這對(duì)于新時(shí)期新階段的中國(guó)社會(huì)與地方政府格外重要，因?yàn)槲覀冊(cè)诮?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過(guò)程中需要有較高能力的地方政府，但另一方面，地方政府在進(jìn)行綜合改革時(shí)，亦須民間力量的支持，以鞏固改革成果。面對(duì)一個(gè)復(fù)雜、動(dòng)態(tài)且多元參與的環(huán)境，地方政府著實(shí)很難持續(xù)以往的管理方式，必須摒棄以往的單向曲上而下滑理方式，轉(zhuǎn)而采取注重雙向互動(dòng)的治理方式，如此方能降低治理危機(jī)情形的產(chǎn)生?；ベ囍卫斫Y(jié)構(gòu)中的嵌套性與自主性應(yīng)緊密相連。若政府缺乏自主性，則很難達(dá)成預(yù)期政策目標(biāo);嵌套性不強(qiáng)，則“造就一個(gè)獨(dú)攬大權(quán)的政府，對(duì)于國(guó)家發(fā)展而言，系百害而無(wú)一益”，因此，“官僚制度應(yīng)包含或嵌套于社會(huì)之中，唯有自主性與鑲嵌性相結(jié)合，政府才有發(fā)展能力”。政府必須結(jié)合民間力量，維持治理需求與治理能力之間的動(dòng)態(tài)平衡，才能有效處理治理危機(jī)（包括不可治理與不當(dāng)治理）的問(wèn)題。
加強(qiáng)地方政府治理能力，提升其應(yīng)急反應(yīng)能力非常重要，主要是強(qiáng)化其事先防范與隨機(jī)應(yīng)變的能力，事先預(yù)防有賴于組織對(duì)環(huán)境具有敏感度，以防范非預(yù)期因素的產(chǎn)生;隨機(jī)應(yīng)變指政府在政策執(zhí)行之后，能夠解決未預(yù)期但實(shí)際發(fā)生的問(wèn)題。因此，地方政府與民間社會(huì)一旦確立互信、互惠的關(guān)系，對(duì)提升公共服務(wù)效果極為有利。如果地方政府不與民間社會(huì)相聯(lián)結(jié)，公共服務(wù)過(guò)程將難免產(chǎn)生政策脫軌（Policy derailment）現(xiàn)象;所制定出的政策充其量?jī)H是次佳化（sub-optimization）的選擇，不能發(fā)揮應(yīng)有的政策效能。雙方若能建立一個(gè)相互依賴的治理關(guān)系，不僅可以克服或降低政策不順的問(wèn)題，也能縮短雙方對(duì)政策認(rèn)知的差距，同時(shí)減低互動(dòng)過(guò)程中的交易成本。
特別需要指出的是，在縣級(jí)治理過(guò)程中，影響其治理能力的有上述原因，并應(yīng)強(qiáng)調(diào)地方政府與民間社會(huì)的互賴。除此之外，其實(shí)，縣級(jí)政府與上級(jí)政府之間也是一種相互依賴的關(guān)系，這種上下垂直關(guān)系因財(cái)政關(guān)系的改變而改變，并且，因財(cái)政制度的變化而使這種互賴性進(jìn)一步加強(qiáng)。
縣級(jí)政府一方面自主性地實(shí)施公共政策、為轄區(qū)民眾提供公共服務(wù)，同時(shí)也嵌套于所在社會(huì)環(huán)境之中，其行為無(wú)法離開(kāi)相應(yīng)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境。社會(huì)是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，民眾的需求也發(fā)生了很大變化，縣級(jí)政府不可避免地面臨治理危機(jī)的考驗(yàn)，并在處理危機(jī)中發(fā)展。通過(guò)良好的治理，不僅可以滿足民眾生存、生產(chǎn)、生活需求，還能培育出相應(yīng)的認(rèn)同感與文化特征。最后能為政府提供更為豐富的資源，有利于政府治理。如果只取不予或多取少予，這無(wú)異于抽水機(jī)一般，汲干資源而自身也失去存在的基礎(chǔ)。此即在互賴中治理，在治理中互賴。自主性和嵌套性這兩方面同時(shí)決定政府的特點(diǎn)和公共政策的執(zhí)行績(jī)效。生活在這一環(huán)境中的民眾與民間力量的參與和配合，這對(duì)于政府公共政策的制定與執(zhí)行績(jī)效具有直接影響。
總之，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，地方政府也不斷轉(zhuǎn)變其執(zhí)政理念，關(guān)注民生成為目前和今后政策選擇的重點(diǎn)，這表明，地方政府不能像計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代一樣管理。而應(yīng)在具備相應(yīng)自主性同時(shí)，關(guān)注民間社會(huì)的嵌套性，并與之合作。事實(shí)證明，地方政府與民間社會(huì)是一體兩面，“合則兩利，分則兩害”。應(yīng)在地方治理中體現(xiàn)出互賴性，產(chǎn)生合超效應(yīng)（synergistic effect），體現(xiàn)和諧感通(sense of community），從而提升地方政府的治理能力和水平。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《政治學(xué)研究》2009年03期
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