——基于我國東中西部鄉(xiāng)村治理實踐的考察

摘要：基層組織形態(tài)及其干部角色, 是巨型國家有效治理的基礎性配置。沿著經(jīng)驗研究進路, 從歷史視角和區(qū)域差異視角, 采用質(zhì)性研究方法, 梳理我國改革開放40年來東中西部村莊治理實踐, 以揭示非正式干部正式化的路徑、類型及其限度。研究表明:東部村莊, 一般集體經(jīng)濟發(fā)達, 治理資源豐富, 治理事務密集且頻發(fā), 于20世紀八九十年代率先實現(xiàn)了村干部職業(yè)化;而后隨著治理任務下沉、財權(quán)上收和精細化考核, 村干部由職業(yè)化進一步走向了行政化;其治理事務密集頻發(fā)且內(nèi)生性強, 形塑了其村莊內(nèi)生型非正式干部正式化的實踐道路。中西部村莊, 集體經(jīng)濟弱勢, 治理資源極其有限, 治理事務稀疏且偶發(fā), 村干部兼業(yè)狀態(tài)突出;隨著治理任務密集下沉, 行政面向突出, 依托地方政府財源供給, 部分中西部村莊實現(xiàn)了村干部職業(yè)化、行政化轉(zhuǎn)型, 走向外生性行政建構(gòu)型道路。同時, 治理事務與村莊需求匹配度和治理資源與組織成本契合度差異, 共同形塑了東中西部鄉(xiāng)村不同的治理績效。非正式干部正式化, 事關(guān)基層治理現(xiàn)代化的中國道路選擇問題, 要求各界必須審慎對待這一基層治理實踐。

引言

九層之臺, 起于壘土。眾所周知, 我國是一個具有5 000年歷史、960萬平方公里國土、近14億人口的巨型國家, 人口眾多、區(qū)域差異大、基層情況異常復雜, 對于村干部職業(yè)化這一地方性較強的政策議題, 必須因地制宜, 具體問題具體分析。自古以來, 對于作為巨型國家的中國而言, 如何安排基層治理架構(gòu)、選擇合適的基層組織形態(tài)、進而實現(xiàn)有效的大國治理, 均是各界所關(guān)注的基本議題。在傳統(tǒng)郡縣制時期, 巨型國家的規(guī)模之累所帶來的政策統(tǒng)一性與執(zhí)行靈活性之間的張力, 是大國治理中常見的治理矛盾[1], 在此期間, 郡縣治國[2]成為歷代中央王朝普遍的歷史實踐。在雙軌政治[3]框架下, 為了實現(xiàn)人口增長、權(quán)力擴張和治理成本的匹配, 集權(quán)的簡約治理[4]成為經(jīng)典的治理實踐。這一來自中華帝國的簡約治理遺產(chǎn), 有一定部分持續(xù)存在于民國時期、毛澤東時代和現(xiàn)今的改革時代[4]。而這一治理實踐, 在當代新的歷史條件下, 新雙軌治理特征突出[5]。

筆者及所在研究團隊在全國各地駐村調(diào)研發(fā)現(xiàn):當前, 以上海農(nóng)村為代表的蘇南農(nóng)村和以廣東中山農(nóng)村為代表的珠三角農(nóng)村, 村級組織正規(guī)化和村干部職業(yè)化特征突出, 且行政面向突出;以湖北秭歸農(nóng)村為代表的部分中西部農(nóng)村, 在治理任務密集進村的同時, 也出現(xiàn)了村干部的職業(yè)化, 且伴隨而來的是行政化;以河南上蔡農(nóng)村為代表的大部分中西部農(nóng)村, 村干部行政化傾向也很明顯, 但依舊維持著其兼業(yè)干部身份。同處中國, 當前基層組織形態(tài)為何有如此巨大的差異?是哪些因素以及如何形塑了基層組織樣態(tài)及其干部角色?這構(gòu)成了筆者最初的問題意識來源。

一、既有研究與研究視角

(一) 既有研究

村干部是國家與農(nóng)民之間的重要聯(lián)結(jié), 不同歷史時期, 區(qū)域差異條件下的國家治理任務和村莊需求不同, 所承載的組織形態(tài)也有所差異?？v觀既有研究, 大國治理中基層組織形態(tài)及其干部角色存在一條完整的歷史脈絡:傳統(tǒng)郡縣治國時期, 帝國基層治理能力有限, 雙軌政治[3]是其基本特征?？たh之下, 集權(quán)的簡約治理[4]特征明顯。晚清民初時期, 在不合時宜的國家汲取目標導向下, 保護型經(jīng)紀被贏利型經(jīng)紀[6]所替代。新中國成立不久, 以生產(chǎn)隊為治理單元的國家治理實現(xiàn)了基層社會再造。改革開放之后, 在村民自治框架下, 村干部兼具當家人和代理人的雙重角色[7]。吳毅從基層實踐動態(tài)角度指出, 對中西部農(nóng)村干部而言, 其面臨著雙重角色邊緣化[8]且第三域中干部自利性凸顯的尷尬境地。歐陽靜繼而在其基礎上指出, 村干部雙重角色邊緣化的背后, 實質(zhì)是鄉(xiāng)村兩級權(quán)威的衰敗, 進而形塑出村干部官僚化的內(nèi)在邏輯[9]。

當前, 以珠三角農(nóng)村、蘇南農(nóng)村為代表的部分地區(qū)村干部公職化明顯, 與既往基層組織形態(tài)和村干部角色差異巨大。李永萍通過對上海地區(qū)遠郊農(nóng)村的考察, 對當?shù)卮甯刹抗毣脑颉⑿Ч捌湎薅冗M行了分析, 指出當?shù)卮甯刹柯殬I(yè)化的基礎在于內(nèi)生性村莊需求、雄厚的治理資源與倒逼性職業(yè)社會推動[10]。寧澤逵等從國家宏觀政治經(jīng)濟環(huán)境、法律法規(guī)環(huán)境、群眾基礎和組織機構(gòu)環(huán)境、村干部自身的基本素質(zhì)等四個維度對村干部向何處去這一問題做了可行性分析, 并指出目前中西部農(nóng)業(yè)型村莊尚不具備村干部公職化的實踐要件[11]。既有研究對村干部公職化的表征[12]、原因[10]、效果及其實踐邏輯進行了梳理, 為我們理解村干部職業(yè)化的結(jié)構(gòu)性特征提供了思路, 但其缺陷有三:一是并未對村干部職業(yè)化和村干部行政化兩個并不必然相關(guān)的議題作出清晰區(qū)分, 反而將村干部的職業(yè)特征和治理面向混為一談;二是討論村干部公職化這一議題時, 指出其實踐限度的同時, 并未將其放到區(qū)域差異的視角下展開具體分析, 為后續(xù)研究進一步拓展提供了空間;三是以上研究均忽略了村干部公職化這一治理實踐的歷史演變過程, 無法向讀者清晰展現(xiàn)村干部角色演變的具體路徑。

(二) 研究視角

眾所周知, 在中國共產(chǎn)黨的領導下, 我國經(jīng)歷了徹底的革命, 因此, 對東中西部而言, 共享了整個大集體時期。為了提取農(nóng)業(yè)剩余支援工業(yè)發(fā)展和城市生活、進而實現(xiàn)優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)等國家戰(zhàn)略性目標[13], 我國在農(nóng)村地區(qū)建立起了政社合一的人民公社體制, 作為農(nóng)村干部的大隊干部和小隊干部, 薪酬是帶領社員發(fā)展生產(chǎn)來拿工分, 與普通社員差別不大, 輔以其卓有成效的社會主義思想政治教育, 全國上下一盤棋, 基層組織形態(tài)和干部角色高度相似。改革開放以后, 為適應形勢需要, 我國改人民公社為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府, 繼而在農(nóng)村地區(qū)探索并推廣了村民自治制度。而縱觀基層組織形態(tài)和干部角色差異, 也就是改革開放后40年歷史實踐的區(qū)域差異所致。因此, 值此改革開放40周年之際, 村干部角色的區(qū)域差異類型及其具體實踐路徑, 就成為生發(fā)于中國經(jīng)驗基礎上且亟待解釋的學術(shù)命題。

有基于此, 筆者將秉持經(jīng)驗研究進路, 綜合歷史視角和區(qū)域差異視角, 通過梳理我國東中西部基層治理實踐, 并按照不同歷史時期、不同治理任務、不同村莊需求、不同治理事務、不同村干部角色這一實踐鏈條行文, 力求提煉出我國不同區(qū)域基層組織形態(tài)及其干部角色類型、演變路徑, 并做出契合基層治理經(jīng)驗的學理解釋。本文研究目標有二:一是通過梳理不同區(qū)域村干部角色演變的具體路徑, 對當前基層治理實踐做出類型化分析;二是在類型化分析基礎上, 對當前以村干部公職化為基本內(nèi)容的基層治理現(xiàn)代化政策實踐做出回應, 并為我國基層治理政策走向提供有益參考。本文問題意識來源、經(jīng)驗材料與學術(shù)思考均來自于筆者及所在研究團隊歷次駐村調(diào)研。非正式干部正式化這一判斷, 來自于筆者2017年5月在蘇南農(nóng)村駐村調(diào)研, 并在河南、湖北、廣東、貴州等地農(nóng)村得到驗證。非正式干部, 主要代指以村“兩委”干部為主體的村級組織工作人員;正式化含義有二:一是指職業(yè)化, 從兼職到全職, 二是指行政化, 從雙重角色到行政導向。為行文方便, 筆者將以蘇南農(nóng)村和珠三角農(nóng)村為代表的發(fā)達地區(qū)農(nóng)村統(tǒng)稱為東部村莊, 將以湖北農(nóng)村為代表的農(nóng)業(yè)型農(nóng)村統(tǒng)稱為中西部村莊。鑒于中西部農(nóng)村共享了“集體經(jīng)濟薄弱、治理事務稀疏且偶發(fā)”這一基礎性特征, 因此文中對中部農(nóng)村和西部農(nóng)村不再做進一步區(qū)分。

二、從職業(yè)化到行政化:東部發(fā)達地區(qū)村莊內(nèi)生型正式化

與中西部一般農(nóng)業(yè)型村莊相比, 東部農(nóng)村最顯著的差異在于其不同工業(yè)化條件下村莊集體經(jīng)濟的強弱。集體經(jīng)濟越豐沛, 對村干部而言, 經(jīng)濟發(fā)展性事務越多, 所承擔的村莊公共品供給事項也越多, 村莊事務內(nèi)生性特征越明顯, 對村干部職業(yè)化需求越旺盛;隨著治理任務下沉, 輔以精細化的目標管理責任制考核等現(xiàn)代治理技術(shù), 村干部行政化傾向也越發(fā)明顯。從筆者觀察來看, 東部村莊村干部經(jīng)歷了一個“先職業(yè)化、后行政化”的正式化過程, 且與不同歷史時期村莊治理需求相匹配, 筆者稱之為村莊內(nèi)生型正式化。以下梳理其演變過程。

(一) 路徑:從職業(yè)化到行政化

1. 集體經(jīng)濟初級階段 (1978-2002年前后) :

村干部職業(yè)化。不論是蘇南農(nóng)村, 還是珠三角農(nóng)村, 其發(fā)展起點在于村莊工業(yè)化。蘇南農(nóng)村多起步于20世紀70年代中后期, 依托上海等大城市經(jīng)濟體, 農(nóng)村工業(yè)化獲得了極大發(fā)展;珠三角農(nóng)村多起步于改革開放之后的“三來一補”型外資工廠。這一時期, 以發(fā)展村莊工業(yè)經(jīng)濟為主要任務的蘇南農(nóng)村和以發(fā)展村莊物業(yè)經(jīng)濟為主要內(nèi)容的珠三角農(nóng)村, 不約而同地出現(xiàn)了村干部職業(yè)化實踐。對于這一時期的村干部而言, 其主要治理任務如下:一是發(fā)展村莊集體經(jīng)濟, 或經(jīng)營集體企業(yè), 或經(jīng)營村集體土地, 集體經(jīng)濟來源雖有差異, 但其經(jīng)濟發(fā)展面向高度一致;二是依托村莊集體經(jīng)濟, 為村民生產(chǎn)生活提供水、電、路、下水道等公共物品和教育、醫(yī)療等公共服務;三是依托村級組織, 逐漸承接因當?shù)卮迕窦矣嬆Ｊ椒寝r(nóng)化后而閑置的農(nóng)業(yè)用地, 并采取小農(nóng)家庭經(jīng)營+村集體社會化服務或村集體反租倒包+代耕農(nóng)經(jīng)營的形式進行農(nóng)地經(jīng)營;四是組建聯(lián)防隊或巡邏隊, 應對中西部外來人口流入而產(chǎn)生的治安問題;五是協(xié)助完成國家計劃生育、稅費征收等治理任務;六是部分集體經(jīng)濟較為發(fā)達的村莊, 承擔著以現(xiàn)金的形式分紅或以實物或服務的形式提供福利的村莊福利分配職能。

這一時期的東部村莊, 經(jīng)濟發(fā)展職能突出, 村干部經(jīng)濟發(fā)展角色和村莊管理服務角色高度統(tǒng)一, 基于其村莊面向的內(nèi)生性發(fā)展需求, 依托較為豐沛的村集體經(jīng)濟資源, 以村兩委干部為主體的村級組織工作人員率先實現(xiàn)了職業(yè)化。而后, 隨著村莊治理事務的不斷膨脹, 治安、衛(wèi)生、計生等工作增多, 相應的條線工作人員也實現(xiàn)了專職化。

2. 集體經(jīng)濟當前階段 (2002年前后至今) :

村干部行政化。蘇南農(nóng)村集體企業(yè)于2002年前后完成改制, 在地方政府的斡旋下, 通過土地托管、一村兩樓宇等物業(yè)經(jīng)營項目, 當?shù)卮迩f仍可獲得穩(wěn)定的集體經(jīng)濟收入;珠三角農(nóng)村則保持其既有的物業(yè)經(jīng)濟發(fā)展路徑, 當?shù)馗刹糠Q之為“筑巢引鳳”或“養(yǎng)雞生蛋”, 通過出租與工廠經(jīng)濟相配套的廠房、店鋪、宿舍、商業(yè)大樓等來獲取穩(wěn)定的物業(yè)收入。在此期間, 東部村莊依托其豐沛的市場機會, 成為中西部農(nóng)民工群體競相涌入的打工目的地, 這對當?shù)鼗鶎又卫硖岢隽烁叩奶魬?zhàn)和要求。同時, 2000年前后, 當?shù)貙嵭辛舜遑旀?zhèn)管, 建立起較為規(guī)范的村級財務管理制度, 實現(xiàn)了財權(quán)上移。這一時期, 東部村莊主要治理任務如下:一是外來人口信息管理工作, 部分地區(qū)甚至要求“三天登記、兩天注銷”, 對外來人口采取極為精細的信息管理。二是社會治安工作, 組建與之相匹配的聯(lián)防隊或巡邏隊, 又配以高清攝像頭等技術(shù)防范設施, 實現(xiàn)對村莊治安的24小時監(jiān)控。三是工廠生產(chǎn)消防安全工作。消防安全, 事關(guān)生命財產(chǎn)安全和地方穩(wěn)定, 也成為地方政府考核的重要內(nèi)容。四是針對非正規(guī)經(jīng)濟的城市管理工作, 如針對小網(wǎng)吧、小餐館、小麻將館、小診所等“六小五違”行業(yè)的專項治理行動。五是環(huán)境衛(wèi)生工作。人口的涌入對當?shù)丨h(huán)境衛(wèi)生帶來了巨大的工作負擔, 并最終轉(zhuǎn)化為屬地村級組織的工作任務, 且進入地方政府對村莊工作的考核范疇。

這一時期, 村莊經(jīng)濟發(fā)展職能弱化, 公共管理和服務職能突出, 行政任務導向的村級治理任務較為密集、頻發(fā), 且伴隨著目標管理責任制等現(xiàn)代治理技術(shù)的精細化操作運用, 輔以財權(quán)上收和事權(quán)下放, 地方政府實現(xiàn)了對當?shù)卮迩f的高度支配。此時, 當?shù)卮甯刹吭诼殬I(yè)化的基礎上, 進一步轉(zhuǎn)向了行政化。

(二) 類型:村莊內(nèi)生型正式化

對東部村莊而言, 村干部先職業(yè)化、后行政化這一演變路徑, 均契合了其村莊內(nèi)生治理需求, 筆者稱之為村莊內(nèi)生型非正式干部正式化[14]。

對于處于村級集體經(jīng)濟發(fā)展初級階段的東部村莊而言, 村集體經(jīng)濟發(fā)展職能突出, 工業(yè)經(jīng)濟或物業(yè)經(jīng)濟發(fā)展性強, 村干部身兼多職, 同時肩負著農(nóng)地經(jīng)營管理、公共品供給、社會福利分配、糾紛矛盾調(diào)解、行政工作協(xié)助等多項治理任務。村莊治理事務密集且頻發(fā), 兼職化的村干部崗位不足以實現(xiàn)對非正式干部群體的有效激勵, 而當時的村莊集體經(jīng)濟較為發(fā)達, 治理資源豐厚, 具備支付村干部職業(yè)化所產(chǎn)生的組織成本。有基于此, 村干部職業(yè)化, 實屬基層組織自發(fā)演變中的必然產(chǎn)物, 因此當?shù)卮甯刹柯殬I(yè)化是契合村莊特定發(fā)展階段需求的組織產(chǎn)物。

對于處于村級集體經(jīng)濟發(fā)展階段的東部村莊而言, 村集體經(jīng)濟均轉(zhuǎn)為物業(yè)經(jīng)濟且平穩(wěn)發(fā)展, 外資涌入的同時, 也吸引了巨量外來人口。伴隨著外來人口而來的是密集且頻繁的治理任務, 主要集中在社會治安、環(huán)境衛(wèi)生、外來人口管理、消防安全等日常工作方面, 在地方政府嚴格的考核管理體制下, 村級自治組織行政化傾向突出。同時, 看似行政任務的村級工作, 實則高度契合了當?shù)毓S林立、外來人口密集等產(chǎn)生的基層治理需求。換言之, 當?shù)卮甯刹空交叨绕鹾狭舜迩f治理需求, 屬于村莊內(nèi)生型正式化。

(三) 效果:高績效

完成了村干部職業(yè)化和行政化后的村級組織, 其治理績效如何呢?在筆者看來, 不同的村莊發(fā)展階段, 存在不同的治理需求, 產(chǎn)生不同的村莊治理事務, 匹配不同的組織形態(tài)和干部角色, 同時要求不同的治理資源與之相契合, 進而產(chǎn)生不同的治理績效, 即治理績效約等于治理事務與治理需求的匹配程度和治理資源與組織成本的契合程度。從東部村莊治理實踐來看, 當?shù)卮迩f治理以下特征突出:

1. 治理事務密集且頻發(fā)。

治理事務頻發(fā), 是村干部職業(yè)化的重要前提和基礎。一般而言, 主要有兩類:一是自上而下的公共服務、行政任務和政治任務密集進村, 催生了大量需要村干部及時處理的治理事務。職業(yè)化本身作為一種激勵和控制手段往往被地方政府選擇性使用。二是來自村莊內(nèi)部自下而上的治理需求頻發(fā), 比如大村治理、或者村子雖小卻高度復雜, 兼職化的村干部難以及時回應和處理村民需求或問題, 而需要村干部坐下來按照既有流程積極治理。以上兩點, 均可產(chǎn)生穩(wěn)定頻發(fā)的治理事務, 對村干部的工作狀態(tài)提出了更完整的要求。以筆者調(diào)研所在上海郊區(qū)北管村為例, 全村2 400人, 外來人口12 000人, 大小企業(yè)幾十家, 治安巡邏、環(huán)境衛(wèi)生、流動人口管理等構(gòu)成了村莊治理的重要內(nèi)容。加之上海在國際大都市建設的大戰(zhàn)略下, 土地減量化、城市更新等政策力度較大, 地方政府創(chuàng)建活動多, 雄心勃勃的治理戰(zhàn)略最終都將落實到密集而頻發(fā)的村級治理事務上。

2. 治理資源豐沛。

治理事務的密集頻發(fā)性, 只是村干部職業(yè)化的前提和基礎;豐沛的治理資源, 足以持續(xù)地支付村干部職業(yè)化所帶來的組織成本, 方為村干部職業(yè)化提供完整的閉環(huán)。從治理實踐來看, 村莊治理資源主要有兩大重要來源:一是地方政府財力, 二是村集體經(jīng)濟。筆者調(diào)研所在的上海遠郊村北管村, 村集體收入每年2 400萬元左右, 來自政府的轉(zhuǎn)移支付大約在百萬級別。如此豐富的治理資源, 使得北管村具備充分的財力用以支付村組干部職業(yè)化后的組織成本。筆者調(diào)研所在的中山市云漢村, 村集體物業(yè)經(jīng)濟收入每年5 500萬元, 其中50%用來村莊分紅, 余下用以提供村莊公共物品、村莊福利和支付村級組織管理成本, 同時用以解決村莊包括8名村“兩委”干部在內(nèi)的近110位工作人員的經(jīng)濟激勵支出。

綜上, 對東部農(nóng)村而言, 在村莊發(fā)展的各個階段, 治理事務均密集頻發(fā), 與村莊內(nèi)生性需求高度匹配;同時, 當?shù)刎S沛的治理資源與村干部正式化后產(chǎn)生的組織成本高度契合;加之當?shù)厥烊松鐣C制式微, 迫切呼喚新的組織形態(tài)和干部角色介入。有基于此, 非正式干部正式化, 作為一種高度契合當?shù)卮迩f治理需求的組織形態(tài)應運而生, 因此筆者認為當?shù)刂卫砜冃歉咝У摹?/p>

三、從兼業(yè)到全職行政化:中西部村莊行政建構(gòu)型正式化

與東部村莊相比, 中西部農(nóng)業(yè)型村莊最大的特征在于弱工業(yè)基礎條件下集體經(jīng)濟薄弱、空殼、甚至負債。在集體經(jīng)濟發(fā)育有限的中西部農(nóng)村, 打工經(jīng)濟發(fā)達, 在村人口有限, 村莊事務不多, 且季節(jié)性強, 治理事務外向性強, 多實行簡約治理模式[15]。之后隨著治理任務密集下沉, 村干部職業(yè)化成為基層組織建設、行政工作落實的重要選擇, 同步實現(xiàn)了其行政化, 筆者稱這一路徑為先兼業(yè)、后職業(yè)化和行政化, 相應的正式化類型為行政建構(gòu)型, 意在突出其村莊外生性。以下分析其演變過程。

(一) 路徑:從兼業(yè)到職業(yè)化、行政化

1. 兼業(yè)時期 (1978-2012年前后) 。

對中西部一般農(nóng)業(yè)型村莊而言, 大多不具備東部村莊的政策優(yōu)勢和地緣優(yōu)勢, 村莊工業(yè)發(fā)展基礎條件差, 工業(yè)經(jīng)濟幾乎為零, 因此, 集體經(jīng)濟來源單一, 體量極其稀薄。對于村干部而言, 村莊工作主要圍繞政府治理任務展開, 因此, 我們又可以其細分為以下兩個時期:

第一個時期, 稅費時期。該時期中西部農(nóng)業(yè)型村莊村干部主要工作有以下幾項: (1) 稅費征收工作, 附帶收取“三提五統(tǒng)”, 用于支持鄉(xiāng)村工作正常開展。這一工作, 是由國家特定發(fā)展階段的汲取型政權(quán)性質(zhì)決定的。 (2) 計劃生育工作, 尤其是在河南、江西等生男偏好強烈的地區(qū), 這一工作難度極大。 (3) 與行政任務相掛鉤的矛盾糾紛調(diào)解工作。稅費時期, 干群之間藉由稅費工作形成了制度化關(guān)聯(lián), 村干部要想順利完成稅費征收任務, 必須積極為村民解決矛盾糾紛。 (4) 開證明、簽字、蓋章等日常工作。從稅費時期村莊工作來看, 工作任務繁重, 且容易得罪村民, 但季節(jié)性強, 因此治理任務日常卻不頻發(fā), 繁重卻不密集, 并不能為村干部職業(yè)化提供充足的工作內(nèi)容。同時, 中西部村莊集體經(jīng)濟薄弱, 地方政府財源有限, 尤其是分稅制改革后, 鄉(xiāng)村兩級公共品供給和干部補貼, 主要依靠“三提五統(tǒng)”, 治理資源有限, 尚不足以支付村干部職業(yè)化所產(chǎn)生的組織成本。因此, 治理資源稀薄、治理事務偶發(fā)綜合決定了村干部兼職化組織形態(tài)。

第二個時期, 稅費之后。稅費之后一直到2012年前后, 村莊治理事務發(fā)生重大變化, 稅費工作取消, 村干部誤工補貼由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府根據(jù)工作完成考核情況進行發(fā)放, 財權(quán)上收, 同時考核權(quán)加強, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府對村莊的支配性加強, 因此其村干部行政化導向愈發(fā)明顯, 只不過是以一種兼業(yè)狀態(tài)存在而已。這一時期, 尤其是新農(nóng)村建設提出之后, 國家項目進村增多, 文字檔案工作要求提高, 由于其貧瘠的地方財力, 雖說村干部行政任務增多, 但依舊保持著兼業(yè)干部身份, 始終未完成村干部的職業(yè)化轉(zhuǎn)型。

2. 職業(yè)化、行政化時期 (2012年前后至今) 。

對中西部村莊而言, 自上而下的治理任務是村干部角色建構(gòu)的重要變量。在中西部地區(qū), 自習近平總書記提出精準扶貧戰(zhàn)略以來, 精準扶貧便成為最大的政治任務, 承載了黨和國家的諸多戰(zhàn)略性目標。圍繞這一工作, 扶貧干部及所在村村干部便需要反復核對扶貧戶資料, 建檔立卡, 且為了應對上級精細化考核要求, 基層干部付出了遠超過職業(yè)化所需的時間和精力。同時, 筆者在廣西、四川、湖北等省份駐村調(diào)研時, 發(fā)現(xiàn)當?shù)馗刹砍司珳史鲐毜热珖哉稳蝿罩? 還有地方性中心工作, 如湖北秭歸農(nóng)村的幸福村落建設、四川成都農(nóng)村圍繞“社會管理和公共服務資金”具體使用所開展的村莊工作, 多重治理任務疊加且密集進村, 為村級組織正規(guī)化和村干部職業(yè)化提供了充足的工作內(nèi)容。同時, 在近些年服務型政府、服務型基層組織等理念實踐中, 相當一部分村莊建成了村級黨員群眾辦事服務大廳, 而后坐班制和考核制也便成為組織內(nèi)在產(chǎn)物。治理任務增多、考核要求提高、干部坐班上班, 自然對“工資待遇”提出了更高的要求。為了激勵村干部更好地工作, 村干部誤工補貼也相應提高, 相當于一個正常勞動力外出打工收入。至此, 中西部部分地區(qū)村干部職業(yè)化實踐達成, 且鑒于其工作任務的行政導向, 也同步實現(xiàn)了行政化。在中西部村莊實現(xiàn)行政化之后, 與東部村莊一道, 意味著國家基礎性權(quán)力再次強有力地進入到村莊社會。

簡而言之, 在村干部由兼業(yè)走向職業(yè)化、行政化的過程中, 一靠地方政府治理任務下沉提供治理事務;二靠地方政府和村莊集體經(jīng)濟聯(lián)合提供治理資源, 用以支付村干部職業(yè)化的組織成本。

(二) 類型:行政建構(gòu)型正式化

對中西部村莊而言, 村莊治理事務行政導向明顯, 治理資源高度依賴地方政府和國家財政轉(zhuǎn)移支付, 與村莊內(nèi)生需求本身關(guān)聯(lián)不大, 這種情況下村干部的職業(yè)化和行政化, 筆者稱之為外生性行政建構(gòu)型正式化。現(xiàn)以筆者調(diào)研所在貴州遵義G村為例做簡要分析, 其外生性主要表現(xiàn)在以下兩個方面:

1. 治理事務與村莊需求錯位, 行政導向明顯。

中西部村莊打工經(jīng)濟發(fā)達, 在村人口多以老弱病殘懶等剩余人口為主, 村莊需求主要是基礎設施改善和老人的照料, 而縱觀目前村莊工作, 則以政府行政任務為主, 與在村人口生產(chǎn)生活需求關(guān)聯(lián)有限。有基于此, 以G村為代表的中西部村莊, 在完成村干部職業(yè)化之后, 治理事務行政導向突出, 村干部職業(yè)化的重要驅(qū)動為外力行政驅(qū)動。

2. 治理資源高度依賴地方政府。

對中西部村莊而言, 集體經(jīng)濟大多為空殼, 村莊公共品供給、辦公經(jīng)費、村干部工資等均依賴于政府轉(zhuǎn)移支付。據(jù)悉, 目前中西部村莊集體收入大體有以下三大來源:一是一般性轉(zhuǎn)移支付經(jīng)費, 用以支付村級組織辦公經(jīng)費和干部補貼;二是費隨事轉(zhuǎn)經(jīng)費, 主要取決于地方政府治理任務下沉數(shù)量和地方政府財源多寡;三是專項經(jīng)費, 這筆經(jīng)費本屬于專項資金, 但在監(jiān)管尚不完善的中西部村莊, 這筆經(jīng)費往往可以靈活使用?，F(xiàn)仍以G村為例, 具體情況見表1。

(三) 效果:低績效

從中西部村莊治理實踐看, 當?shù)卮迩f同樣存在三個典型特征:一是治理事務密集, 行政導向突出, 與村莊內(nèi)生需求關(guān)聯(lián)有限, 原有兼業(yè)干部難以回應的村莊需求, 職業(yè)化后的村干部群體更加難以回應, 且徒增組織成本。二是治理資源高度依賴地方政府和國家轉(zhuǎn)移支付, 村莊內(nèi)生治理資源有限, 難以支付其職業(yè)化后的組織成本, 屬于典型的外向依賴型村級組織。三是村莊社會熟人機制尚可發(fā)生作用, 村干部依舊可以通過農(nóng)資代理、跑運輸、做工程、適度規(guī)模經(jīng)營種養(yǎng)殖業(yè)等在村市場機會實現(xiàn)兼業(yè), 人情、面子、關(guān)系等非正式治理機制發(fā)揮作用的地方性知識和文化網(wǎng)絡尚存。由此觀之, 脫離村莊具體需求, 以治理任務和公共服務下沉為導向進行村干部職業(yè)化建設, 實無必要, 更不經(jīng)濟, 因此, 對于中西部相當一部分村莊而言, 村干部職業(yè)化和行政化建設屬于典型的行政不經(jīng)濟之舉。與東部村莊相比, 從質(zhì)性判斷上而言, 其治理績效不高。

四、結(jié)論與討論

當前, 學界部分學人將村干部職業(yè)化作為基層治理現(xiàn)代化的主要內(nèi)容, 這一主張自然有其合理之處, 但若要推廣, 則需要對其社會基礎加以探究。通過對東中西部各種類型村莊治理實踐的考察, 筆者發(fā)現(xiàn), 村干部職業(yè)化的社會基礎有二:一是治理事務頻發(fā), 二是治理資源豐沛。治理事務頻發(fā)為村干部職業(yè)化提供了合理性基礎;治理資源豐沛為村干部職業(yè)化提供了可行性的現(xiàn)實路徑。社會基礎也正是其適用性限度所在:一是治理事務與村莊需求相匹配, 二是治理資源與組織成本相契合, 且契合度越高, 合理性越強。就其合理性和可行性而言, 以上海北管村為代表的大中城市城郊村或東部村莊, 治理事務頻發(fā)且治理資源豐沛, 村干部職業(yè)化的合理性和可行性也最高;以秭歸農(nóng)村為代表的中西部一般農(nóng)業(yè)型地區(qū)農(nóng)村, 治理事務偶發(fā)、細小瑣碎且治理資源單薄, 不具備職業(yè)化的治理基礎, 因此, 這一地區(qū)的村干部兼業(yè)化在相當長的歷史時期內(nèi)具有現(xiàn)實合理性。

非正式干部正式化, 基礎在于治理事務頻發(fā)讓村干部“有事可做”和治理資源豐富讓村干部“有動力去做”, 而其發(fā)展的限度也正蘊藏于此:一是治理事務頻發(fā)是村干部職業(yè)化的合理性基礎, 這是非正式干部正式化的合法性機制。對中西部農(nóng)村而言, 大多數(shù)村莊農(nóng)業(yè)剩余有限, 打工經(jīng)濟發(fā)達, 在村人口較少, 村莊空心化突出。長年并不完整的村莊生活中, 從村民需求角度而言, 開證明、矛盾糾紛調(diào)解、老人照料等既有治理事務均不具備讓村干部坐下來進而職業(yè)化的充分理由。而對于上海城郊村等特定區(qū)位的村莊而言, 國家治理目標遠大、治理任務密集, 對于村干部職業(yè)化有著強烈的需求, 加之村莊本身作為人口凈流入地區(qū), 流動性強, 復雜度高, 社會治安、維穩(wěn)等外來人口管理壓力較大, 需要強有力的職業(yè)化村干部隊伍與之匹配, 在某種程度上而言, 東部農(nóng)村村干部職業(yè)化具備現(xiàn)實合理性。二是治理資源與其組織成本相匹配, 此為其經(jīng)濟制約機制。

眾所周知, 以蘇南農(nóng)村和以珠三角農(nóng)村為代表的東部地區(qū), 地方政府財力雄厚, 村集體經(jīng)濟較為發(fā)達, 為村干部職業(yè)化奠定了堅實的經(jīng)濟基礎, 也就使得治理需求旺盛的同時, 村級組織具備村干部職業(yè)化的經(jīng)濟基礎。而反觀以秭歸農(nóng)村為代表的中西部一般農(nóng)業(yè)型地區(qū)農(nóng)村, 拋開其治理事務頻發(fā)與否不談, 但就其治理資源而言, 一是村集體收入幾乎為零, 二是地方政府財力一般, 并不具備村干部職業(yè)化的可行性。結(jié)合筆者調(diào)研區(qū)域概況, 我國東中西部村干部職業(yè)化、行政化情況見表2。

有基于此, 村干部職業(yè)化的限度有二:一是治理事務是否頻發(fā), 這是村干部職業(yè)化的基礎, 更是其合理性來源;二是治理資源是否與組織成本相匹配, 這是村干部職業(yè)化的經(jīng)濟基礎和現(xiàn)實保證。治理事務越頻發(fā)和治理資源越豐沛, 村干部職業(yè)化的現(xiàn)實需求和經(jīng)濟基礎越強烈和堅實, 村干部職業(yè)化往往越早且徹底。值得進一步思考的是:村級組織正規(guī)化和村干部職業(yè)化, 究竟是否代表我國基層治理現(xiàn)代化的未來?

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：西北農(nóng)林科技大學學報(社會科學版)2018年06期

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