摘要:從資源特性、法律制度和交易合約三個(gè)層次，構(gòu)建土地出讓制度效率與公平價(jià)值關(guān)系的整體理論邏輯框架，提出土地出讓制度改革的具體路徑選擇。研究表明，土地出讓效率和公平價(jià)值可以從土地出讓配置效率和出讓收益分配公平兩方面加以界定，這也是資源特性所決定的土地出讓效率與公平目標(biāo)的合理分割；影響出讓效率與公平結(jié)果的重要因素則包括市場(chǎng)交易和政府管制的法定規(guī)則，以及自愿交易、契約自由和生效之后嚴(yán)格執(zhí)行的出讓合約。今后，土地出讓制度效率與公平價(jià)值的實(shí)現(xiàn)需要依據(jù)資源特性對(duì)公平、效率目標(biāo)以及法律制度和交易合約進(jìn)行選擇。土地出讓制度改革需在實(shí)現(xiàn)土地價(jià)值、提高出讓收益的前提下，完善以產(chǎn)權(quán)為主、要素貢獻(xiàn)為輔的出讓收益初次分配機(jī)制，以及公共服務(wù)支出占主導(dǎo)地位的二次分配機(jī)制，強(qiáng)化出讓合約監(jiān)管和執(zhí)行，促進(jìn)出讓效率和公平目標(biāo)的統(tǒng)一。

關(guān)鍵詞:土地出讓；配置效率；分配公平；利益配置

我國(guó)土地出讓制度正式建立于20世紀(jì)90年代，是土地資源市場(chǎng)配置、有償使用的重要方式。土地出讓制度為我國(guó)土地公共資源配置提供了新途徑，極大地提升國(guó)有土地資源配置效率。不過(guò)，土地出讓仍然面臨出讓價(jià)格畸高導(dǎo)致房地產(chǎn)消費(fèi)者福利水平減損、社會(huì)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出和經(jīng)濟(jì)收入分配受到巨大影響，地方政府壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)供給帶來(lái)城市空間過(guò)快蔓延、土地資源不夠節(jié)約集約，以及地方政府過(guò)度依賴“土地財(cái)政”、出讓收益分配不公平誘發(fā)地方政府短期行為和土地違法行為，帶來(lái)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)等一系列問(wèn)題。

土地出讓制度因上述問(wèn)題遭受的負(fù)面評(píng)價(jià)，是當(dāng)前土地高價(jià)出讓與低價(jià)征收、高房?jī)r(jià)、公共服務(wù)供給不足之間的矛盾的反映，這又會(huì)導(dǎo)致關(guān)于出讓制度的評(píng)價(jià)會(huì)進(jìn)一步呈現(xiàn)如下邏輯，即出讓價(jià)格體現(xiàn)的出讓收益最大化被視為影響全體社會(huì)成員公共福利損失的重要原因，土地出讓效率和收益分配公平被混為一談。由此可見(jiàn)，土地出讓制度問(wèn)題的核心是以出讓收益為表征的資源配置效率和以收益共享為表征的分配公平之間的沖突問(wèn)題，出讓制度改革本質(zhì)上是效率和公平目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)問(wèn)題。如何在兼顧效率與公平的前提下，促進(jìn)土地出讓高效運(yùn)行，出讓收益合理分配，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化成為當(dāng)前土地出讓制度改革亟須解決的問(wèn)題。盡管各級(jí)政府以及基層實(shí)踐部門(mén)從土地“招拍掛”改革及收益再分配、城市和農(nóng)村存量建設(shè)用地盤(pán)活、市場(chǎng)化出讓等方面進(jìn)行了大量探索，但這些實(shí)踐主要源于對(duì)高房?jī)r(jià)、收益分配不公、公共服務(wù)支出不足等焦點(diǎn)問(wèn)題的極其重視，很少關(guān)注出讓制度安排的資源特性基礎(chǔ)，以及出讓制度設(shè)計(jì)的內(nèi)部架構(gòu)所決定的必然結(jié)果，至于土地出讓面臨的效率和公平?jīng)_突問(wèn)題是否由現(xiàn)行制度安排所導(dǎo)致并沒(méi)有得到明確回答。

本文旨在剖析土地出讓制度安排所決定的效率和公平結(jié)果，為出讓制度改革的效率和公平價(jià)值的實(shí)現(xiàn)提供參考和依據(jù)。后文安排如下：首先結(jié)合現(xiàn)行制度探討出讓與公平、效率的邏輯關(guān)系，構(gòu)建整體框架；然后按照效率和公平、區(qū)別與統(tǒng)一的原則，提出相關(guān)改革建議。

一、理論框架：土地出讓與效率、公平的邏輯關(guān)系

土地出讓權(quán)利客體的載體是建設(shè)用地，具有資源和資產(chǎn)雙重屬性，權(quán)利交易則受法律管制和契約約束。據(jù)此，圍繞資源特性、法律制度和交易合約三個(gè)層次，構(gòu)建土地出讓與效率、公平的邏輯關(guān)系框架。第一個(gè)層次是資源特性，考察建設(shè)用地的資源屬性所決定的出讓效率與公平目標(biāo)，探討土地出讓的資源基礎(chǔ)；第二個(gè)層次是法律制度，從出讓交易的核心規(guī)則考察效率與公平取向，這一層次具有法律強(qiáng)制性，難以改變；第三個(gè)層次是交易合約，從自愿、自由度較大的合約角度認(rèn)識(shí)出讓效率、公平的具體實(shí)現(xiàn)。在此基礎(chǔ)上，筆者試圖總結(jié)整合資源、法律和合約三要素的整體框架，為土地出讓制度改革研究提供理論依據(jù)。

（一）資源特性與出讓效率、公平目標(biāo)

資源特性是自然資源具有的經(jīng)濟(jì)學(xué)屬性，是人們實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)價(jià)值必須予以充分認(rèn)識(shí)的屬性。國(guó)有建設(shè)用地資源是自然產(chǎn)物經(jīng)過(guò)人工改造的結(jié)果，具有土地資源面積可測(cè)量、邊界可確定、位置固定等普遍屬性，為土地分割出讓奠定物理基礎(chǔ)。在自然屬性基礎(chǔ)上，資源的經(jīng)濟(jì)特性決定土地出讓效率與公平目標(biāo)。

1.公共資源與效率、公平目標(biāo)

經(jīng)濟(jì)學(xué)上的公共資源是指具有利用上的非排他性和競(jìng)爭(zhēng)性的物品。我國(guó)土地的社會(huì)主義公有制框架下，國(guó)有土地是全體社會(huì)成員共同享有的生產(chǎn)資料，土地所有權(quán)由全體社會(huì)成員共同享有，理論上全體社會(huì)成員均有權(quán)利用該資源，不具排他性；但土地利用因資源稀缺而存在競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，一部分人使用土地將導(dǎo)致另一部分人可用土地減少，出讓的國(guó)有土地具有明顯的公共財(cái)產(chǎn)資源特性。我國(guó)土地公有制與資源的公共屬性決定了土地資源配置必須考慮全體社會(huì)成員的利益，公平是出讓建設(shè)用地配置必須滿足的基本要義。不過(guò)，土地名義上的全民所有，絕不是全體社會(huì)成員共用土地資源，否則就會(huì)導(dǎo)致土地資源快速退化和枯竭，帶來(lái)“公地悲劇”的嚴(yán)重后果，終致全體社會(huì)成員一無(wú)所有，意味著無(wú)效率的制度安排無(wú)法實(shí)現(xiàn)真正的公平。因此，土地出讓既要與公有產(chǎn)權(quán)相適應(yīng)體現(xiàn)公平，又不能忽略效率。為使土地出讓制度能夠平衡公平與效率理念，公平之于土地出讓的核心含義需作必要限定，即公平應(yīng)視為全體社會(huì)成員基于土地所有權(quán)“公有”對(duì)土地權(quán)利衍生之收益的“共享”，而非全體社會(huì)成員“共用”土地資源。為真正達(dá)成這一公平目標(biāo)，要求土地出讓突破傳統(tǒng)的無(wú)償、行政命令配置方式，實(shí)行有償、競(jìng)爭(zhēng)的資源配置方式，在提高公共土地資源利用效率和收益水平的前提下，實(shí)現(xiàn)出讓收益公平分配。

2.資產(chǎn)專用性與效率、公平目標(biāo)

資產(chǎn)專用性是指用于特定用途的資產(chǎn)難以改作他用，因?yàn)楦淖冇猛镜慕灰踪M(fèi)用極高。建設(shè)用地資源的資產(chǎn)專用性至少源于三方面因素：一是用途專用，建設(shè)用地物質(zhì)改變?yōu)檗r(nóng)用地要么不可能要么投資巨大，法律屬性上的改變則由于用途管制需要經(jīng)過(guò)復(fù)雜的審批程序，用途轉(zhuǎn)換極為困難；二是權(quán)利專屬，建設(shè)用地使用權(quán)是完整的用益物權(quán)，受到法律嚴(yán)格保護(hù)，非因合法緣由并經(jīng)合法程序不能改變土地使用權(quán)人，權(quán)利專屬程度高；三是交易對(duì)象稀少，土地出讓的標(biāo)的物往往價(jià)值巨大，開(kāi)發(fā)周期較長(zhǎng)，一般用地者難以承受，潛在交易對(duì)象難尋。強(qiáng)資產(chǎn)專用性說(shuō)明建設(shè)用地被“鎖定”于特定用途和使用者，流動(dòng)性和可轉(zhuǎn)換能力差，通過(guò)增加土地使用權(quán)交易頻率來(lái)實(shí)現(xiàn)資源配置效率提升是不可行的。為保護(hù)專用性資產(chǎn)投資者免受機(jī)會(huì)主義行為的侵害，土地出讓?xiě)?yīng)能使出讓人和受讓人在有限的交易次數(shù)內(nèi)達(dá)到如下?tīng)顟B(tài)才能滿足效率目標(biāo)，即出讓人財(cái)產(chǎn)交易收益最大化，為土地所有者最大限度地分享收益創(chuàng)造條件；受讓人獲得長(zhǎng)期和穩(wěn)定的土地使用權(quán)利，為其獲得長(zhǎng)期收益提供保障。這又進(jìn)一步?jīng)Q定了將土地使用權(quán)配置給出價(jià)最高的使用人或者能夠創(chuàng)造最大土地收益的使用人的必要性，因?yàn)橹挥腥绱瞬趴赡鼙Ｕ先w土地所有者享有最大化收益以及使用意向人獲得土地使用權(quán)的公平機(jī)會(huì)。

以上表明，公共資源屬性決定土地出讓公平目標(biāo)的“收益共享”內(nèi)涵，為提升資源配置效率排除資源共用的傳統(tǒng)障礙；資產(chǎn)專用性決定實(shí)現(xiàn)土地出讓效率目標(biāo)的“收益最大化”路徑，這也是公平保護(hù)土地所有人和使用人權(quán)益的需要。資源特性決定土地出讓效率和公平目標(biāo)的區(qū)分與調(diào)整，是土地出讓制度安排的基礎(chǔ)約束條件，背離資源特性的制度安排需要高成本維護(hù)，難以持續(xù)。因此，資源特性決定土地出讓效率與公平目標(biāo)分割，要求出讓制度安排與之相匹配。

（二）法律制度安排與出讓效率、公平體現(xiàn)

制度安排是管束特定行動(dòng)模型和關(guān)系的一套行為規(guī)則，是支配經(jīng)濟(jì)單位之間可能合作和競(jìng)爭(zhēng)方式的一種安排。土地出讓規(guī)劃與計(jì)劃、產(chǎn)權(quán)讓渡和收入分配的法定制度安排構(gòu)成土地出讓政府管制和市場(chǎng)交易的依據(jù)。這一層次的法律制度安排具有強(qiáng)制性、權(quán)威性和穩(wěn)定性，不易也不能隨意改變。

1.規(guī)劃計(jì)劃與資源配置效率、公平

規(guī)劃和計(jì)劃是糾正公共資源市場(chǎng)配置失靈缺陷的重要工具。通過(guò)土地利用總體規(guī)劃和年度計(jì)劃，一定時(shí)期內(nèi)的土地出讓規(guī)模、范圍和時(shí)序基本上被確定，形成土地資源的代際分配格局；同時(shí)土地出讓的具體方案確立了出讓地塊面積、邊界、建筑密度等條件，實(shí)質(zhì)上界定了出讓土地資源的產(chǎn)權(quán)狀況，構(gòu)成資源當(dāng)期配置的外部環(huán)境。理論上看，政府通過(guò)規(guī)劃和計(jì)劃工具干預(yù)土地資源供給并設(shè)置產(chǎn)權(quán)條件，既可以避免市場(chǎng)失靈導(dǎo)致的公共資源配置的負(fù)外部性問(wèn)題，又能夠給予潛在土地使用者參加土地使用權(quán)取得競(jìng)爭(zhēng)的權(quán)衡依據(jù)，促使其理性參與土地市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，形成資源配置的代際內(nèi)和代際間均衡格局。當(dāng)然，規(guī)劃本身也具有效率和公平問(wèn)題，并不能自動(dòng)增加公共物品供給，還可能會(huì)因?yàn)閷ぷ獾拇嬖诙鴵p害公平，意味著出讓規(guī)劃和計(jì)劃方案只能是土地市場(chǎng)出讓的基礎(chǔ)依據(jù)，是提升資源配置效率和公平的前提，而不是替代市場(chǎng)機(jī)制。

2.產(chǎn)權(quán)讓渡與資源配置效率最大化

產(chǎn)權(quán)讓渡是土地出讓的核心環(huán)節(jié)，即國(guó)家按照土地所有權(quán)與使用權(quán)分離的原則，依照土地出讓方案，將有限年期的國(guó)有土地使用權(quán)有償交予土地使用者的過(guò)程。產(chǎn)權(quán)讓渡的直接結(jié)果是，土地所有者以不直接占有土地的方式享有土地權(quán)益，獲得性質(zhì)上屬于一次性收取若干年地租之和的出讓金；土地使用者繳納出讓金后獲得用益物權(quán)性質(zhì)的建設(shè)用地使用權(quán)。為使產(chǎn)權(quán)讓渡能夠帶來(lái)資源配置效率的改善，土地出讓過(guò)程中采取了以市場(chǎng)價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)為核心特征的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。其中市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)體現(xiàn)在按照“招拍掛”制度的公開(kāi)競(jìng)價(jià)的方式出讓；價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)則以“價(jià)高者得”為主要體現(xiàn)，土地使用者獲得土地使用權(quán)必須支付最高對(duì)價(jià)，包括貨幣化的價(jià)格，也包含以物化形式支付的對(duì)價(jià)。毋庸置疑，土地出讓價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)既能體現(xiàn)土地價(jià)值，也符合公平原則，畢竟除了價(jià)格上的公平競(jìng)爭(zhēng)，其他途徑很難保證產(chǎn)權(quán)讓渡不存在腐敗或者尋租行為。從土地所有者角度看，其在出讓年限內(nèi)不能再?gòu)耐恋厣汐@得地租收入，故土地出讓以市場(chǎng)價(jià)格最大化為目標(biāo)，是保障全體社會(huì)成員能夠分享資源收益的需要。排除某些非正常因素的影響，土地出讓價(jià)格越高，意味著土地被最有競(jìng)爭(zhēng)力的用地者獲得，土地能夠發(fā)揮最大效用。因此，以土地出讓市場(chǎng)上的價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)讓渡，有助于資源配置效率最大化，并且效率最大化也會(huì)增加可被用于分配的出讓收益規(guī)模，一定程度上有利于公平的實(shí)現(xiàn)。

3.收入分配與出讓收益全民共享

土地權(quán)利的國(guó)家所有不等于全民共享，全民共享也不等于人手一份，出讓收益共享有賴于分配規(guī)則的調(diào)節(jié)。我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中，各種經(jīng)濟(jì)和政治因素會(huì)影響地方政府稅收收入、土地出讓收入以及居民收入等等，改變整個(gè)經(jīng)濟(jì)的收入分配格局。同時(shí)，我國(guó)土地出讓收益分配過(guò)程中存在中央政府、地方政府及農(nóng)民之間的博弈，特別是土地財(cái)政可能帶來(lái)逆向收入再分配，不利于全民收益共享。因此，出讓收益分配需依據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展態(tài)勢(shì)相機(jī)采取不同調(diào)節(jié)措施保增長(zhǎng)、促均等，建立體現(xiàn)不同共享水平的分配規(guī)則。

由于我國(guó)土地出讓收入分配長(zhǎng)期偏重于城市建設(shè)，這種“取之于農(nóng)，用之于城”的分配方式，剝奪了農(nóng)民對(duì)土地出讓收入的受益權(quán)，有違公平原則，但這種收入分配規(guī)則為地方政府獲得和支配土地出讓收益帶來(lái)天然優(yōu)勢(shì)。從資金使用效率角度來(lái)看，將出讓收益用于城市建設(shè)對(duì)于促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和提高城市公共服務(wù)設(shè)施水平具有積極作用。問(wèn)題是，土地出讓收益是政府財(cái)政收入的構(gòu)成部分，按照財(cái)政收入的公共屬性邏輯，其支配也應(yīng)該以全體社會(huì)成員共享為主。因此，個(gè)人收入分配的平等機(jī)會(huì)和全體社會(huì)成員公共福利的增長(zhǎng)，是土地出讓收益分配規(guī)則的核心目標(biāo)，通過(guò)政府有效調(diào)節(jié)促使出讓收益流向公共服務(wù)和民生項(xiàng)目等公益性支出是出讓收益共享的有效途徑。

綜上可見(jiàn)，當(dāng)前土地出讓的法定制度安排具有以土地規(guī)劃和計(jì)劃約束資源代際配置，以價(jià)高者得的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制實(shí)現(xiàn)收益最大化的特征。盡管現(xiàn)有法規(guī)中收益分配規(guī)則尚不完善，但規(guī)劃計(jì)劃、產(chǎn)權(quán)讓渡和收益分配所構(gòu)成的核心規(guī)則，體現(xiàn)了現(xiàn)行制度安排對(duì)效率和公平的需求，決定了資源配置效率和收益分配公平結(jié)構(gòu)。因此，法定規(guī)則約束之下，按照市場(chǎng)交易與政府管制相區(qū)分原則，以市場(chǎng)交易實(shí)現(xiàn)出讓收益最大化和土地使用者公平競(jìng)爭(zhēng)，以政府管制實(shí)現(xiàn)資源代際公平配置和收益公平分配，是土地出讓效率和公平價(jià)值實(shí)現(xiàn)的重要方面。

（三）出讓交易合約與效率、公平實(shí)現(xiàn)

按照法律規(guī)定，土地出讓交易和土地使用權(quán)行使均需遵守合約。合約就是制度，合約選擇是制度選擇。相對(duì)法律制度而言，合約基本上是自愿的，其變革的阻力也最小，具有較大自由度。接下來(lái)從自愿交易、自由契約——合約的角度，探討土地出讓與效率、公平的關(guān)系。

土地出讓合約（合同）由市、縣人民政府土地管理部門(mén)與土地使用者簽訂，是雙方權(quán)利享有和義務(wù)履行的依據(jù)。這一合約的顯著特點(diǎn)是在契約的法律形式下蘊(yùn)藏著濃烈的行政色彩，法律上充分體現(xiàn)出行政性或權(quán)力因素，土地出讓方對(duì)合約訂立、履行、變更和解除享有監(jiān)督權(quán)、管理權(quán)、制裁權(quán)、單方面解除合約權(quán)，因而具有較多的行政合同成分。由于出讓方是行使行政職權(quán)的市、縣人民政府土地管理部門(mén)，合約雙方的法律地位并不完全平等。按照平等、自愿、有償原則簽訂的合約，能夠協(xié)商的其實(shí)局限于出讓價(jià)款、付款方式等內(nèi)容，土地用途、出讓年限、建筑密度、容積率和其他使用條件并無(wú)協(xié)商空間，因?yàn)楹霞s內(nèi)容多數(shù)為不可變更格式條款。這一合約中的契約自由，主要體現(xiàn)在受讓方自愿接受出讓條件，合約簽訂不受出讓方的強(qiáng)迫。從這一方面看，土地出讓合約實(shí)質(zhì)上由地方政府占主導(dǎo)地位，受讓方并無(wú)充分選擇空間和討價(jià)還價(jià)的權(quán)利。具有行政合同性質(zhì)的出讓合約，為政府干預(yù)土地市場(chǎng)提供了手段，政府可以根據(jù)資源狀況和經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求靈活設(shè)置合約內(nèi)容，而不需要變更法律，變革成本較小。因此，鑒于土地出讓合約具有的行政管理職能，合約簽訂必須堅(jiān)定貫徹平等原則。同時(shí)，出讓合約一經(jīng)生效，雙方均需嚴(yán)格遵守，自愿交易達(dá)成的合約不能任意變更，以便使權(quán)利人享有穩(wěn)定權(quán)利，提升資源配置效率。

相較于法律制度的不可改變，自愿交易、契約自由的合約為調(diào)節(jié)資源配置和收益分配提供了便利。但合約生效之后雙方必須嚴(yán)格遵守，既不能不受約束地變更，也不能隨意解約。特別是土地出讓合約期限長(zhǎng)，亦可能被利益俘獲，一旦合約設(shè)置不當(dāng)，難免造成效率和公平損失且短期內(nèi)難以改變，出讓合約選擇務(wù)必謹(jǐn)慎。因此，自愿交易、契約自由的土地出讓合約公平性要求，以及合約生效之后嚴(yán)格執(zhí)行所體現(xiàn)的效率要求，構(gòu)成土地出讓與效率、公平的第三層邏輯關(guān)系。交易合約的自愿性和契約自由能夠彌補(bǔ)法定規(guī)則難以變更的缺陷，為效率和公平的實(shí)現(xiàn)提供便利條件。但合約靈活性并非隨便變更合約，而是合約簽訂自由，合約生效后需要嚴(yán)格執(zhí)行以便穩(wěn)定權(quán)利，提升效率。

（四）土地出讓與效率、公平價(jià)值的關(guān)系：理論框架

上述分析表明，出讓價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)有利于土地出讓收益最大化，出讓收益最大化則是收益分配公平的資金基礎(chǔ)，不能將社會(huì)公平領(lǐng)域的問(wèn)題簡(jiǎn)單歸因于土地出讓制度，出讓收益分配領(lǐng)域面臨的問(wèn)題并非土地出讓市場(chǎng)交易導(dǎo)致的結(jié)果。進(jìn)一步圍繞資源、法律和合約，以及效率和公平之間的相互關(guān)系，按照“要素_SymbolnB@_格局_SymbolnB@_維度”的思路，將土地出讓與效率、公平三個(gè)層次的邏輯整合到同一體系，形成土地出讓制度價(jià)值關(guān)系的整體框架（見(jiàn)圖1）。

圖1揭示了資源特性、法律規(guī)則和交易合約影響土地出讓效率和公平結(jié)果的路徑，也為土地出讓制度改革提供一般化分析框架。由圖1可見(jiàn)，資源特性是土地出讓制度的基礎(chǔ)，決定出讓法律規(guī)則，并在此前提下進(jìn)行合約選擇，為實(shí)現(xiàn)出讓市場(chǎng)自由交易和權(quán)利穩(wěn)定提供保障。資源特性、法律規(guī)則和交易合約對(duì)應(yīng)于效率與公平的不同結(jié)果，構(gòu)成土地出讓利益基本格局。因此，出讓制度效率與公平價(jià)值實(shí)現(xiàn)實(shí)際上就是依據(jù)資源特性對(duì)公平效率目標(biāo)以及法律制度和交易合約的選擇，由此歸納土地出讓制度改革效率與公平價(jià)值實(shí)現(xiàn)的三個(gè)維度：

價(jià)值實(shí)現(xiàn)維度Ⅰ：資源特性與公平效率目標(biāo)選擇。從資源配置角度，土地出讓是公共資源配置方式，著重提高土地利用效率；從收益分配角度，土地出讓是公共資源價(jià)值分配手段，促進(jìn)全民共享公共資源增值收益。因此，在資源配置領(lǐng)域提升效率，在收益分配領(lǐng)域增進(jìn)公平，是土地出讓制度公平與效率目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的維度之一。

價(jià)值實(shí)現(xiàn)維度Ⅱ：市場(chǎng)交易和政府管制區(qū)分。市場(chǎng)交易和政府管制法規(guī)構(gòu)成土地出讓的強(qiáng)制性約束條件。按照市場(chǎng)交易與政府管制相區(qū)分原則，以市場(chǎng)交易實(shí)現(xiàn)出讓收益最大化和土地使用者公平競(jìng)爭(zhēng)，以政府管制實(shí)現(xiàn)資源代際公平配置和收益公平分配，通過(guò)市場(chǎng)與政府工具實(shí)現(xiàn)效率與公平目標(biāo)，是土地出讓制度改革目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的維度之二。

價(jià)值實(shí)現(xiàn)維度Ⅲ：合約自由和權(quán)利穩(wěn)定區(qū)分。交易合約的自愿性和契約自由能夠彌補(bǔ)法定規(guī)則難以變更的缺陷，為效率和公平的實(shí)現(xiàn)提供便利條件。但合約靈活性并非隨便變更合約，而是合約簽訂自由，合約生效后需要嚴(yán)格執(zhí)行以便穩(wěn)定權(quán)利，提升效率。因此，以協(xié)議自由簽訂促進(jìn)公平，以協(xié)議穩(wěn)定執(zhí)行促進(jìn)效率，是土地出讓目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的第三個(gè)維度。

二、實(shí)現(xiàn)土地出讓配置效率與收益分配公平的路徑選擇

圍繞前文分析，提出我國(guó)土地出讓配置效率及收益共享改革的思路是：一是按照資源特性要求，以合約自由的市場(chǎng)交易，提高建設(shè)用地配置效率，實(shí)現(xiàn)土地增值收益最大化；二是完善收益分配的法定規(guī)則，保護(hù)權(quán)利人利益，增進(jìn)收益分配公平程度；三是強(qiáng)化合約執(zhí)行和監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)效率與公平統(tǒng)一。

（一）圍繞資源特性完善出讓市場(chǎng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)出讓收益最大化

資源特性是土地出讓制度改革的基礎(chǔ)條件。土地出讓?xiě)?yīng)以資源特性為基礎(chǔ)，通過(guò)完善市場(chǎng)機(jī)制的作用提高資源配置效率，保障收益最大化，促進(jìn)土地所有權(quán)在經(jīng)濟(jì)上的實(shí)現(xiàn)。從效率和公平關(guān)系的角度看，效率提升是公平分配的基礎(chǔ)，市場(chǎng)層面的效率優(yōu)先也意味著公平有保障。

1.堅(jiān)持“價(jià)高者得”的土地使用權(quán)取得機(jī)制?！皟r(jià)高者得”是公共資源配置的基本規(guī)則。對(duì)于納入出讓范圍的建設(shè)用地使用權(quán)，不論是從土地價(jià)值還是用地者公平競(jìng)爭(zhēng)的角度，“價(jià)高者得”具有獨(dú)特的競(jìng)爭(zhēng)識(shí)別優(yōu)勢(shì)。因此，按照土地出讓的效率原則，建設(shè)用地使用權(quán)的“價(jià)高者得”機(jī)制必須堅(jiān)持，不容否定。當(dāng)然，為避免唯“價(jià)高者得”的負(fù)面效應(yīng)，貫徹這一競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制可按如下原則具體操作：一是出讓方案制定過(guò)程中，應(yīng)將“價(jià)高者得”作為出讓競(jìng)爭(zhēng)首選方式；二是在出讓方案確定的底價(jià)和溢價(jià)范圍之內(nèi)，價(jià)格是土地使用者取得建設(shè)用地使用權(quán)的唯一衡量標(biāo)準(zhǔn)；三是達(dá)到出讓方案規(guī)定的最高溢價(jià)標(biāo)準(zhǔn)之后，土地使用權(quán)競(jìng)爭(zhēng)參與者愿意支付的物化對(duì)價(jià)（如配建公共服務(wù)設(shè)施等）作為取得建設(shè)用地使用權(quán)的衡量標(biāo)準(zhǔn)。

2.明確納入“招拍掛”出讓的建設(shè)用地范圍?！罢信膾臁背鲎屖恰皟r(jià)高者得”競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的實(shí)現(xiàn)方式。當(dāng)前“招拍掛”改革將限制“價(jià)高者得”作為目標(biāo)顯然忽視了土地市場(chǎng)化出讓機(jī)制的核心意義，只會(huì)使出讓過(guò)程變得不透明，增加損害公平競(jìng)爭(zhēng)的風(fēng)險(xiǎn)。本研究認(rèn)為“招拍掛”改革的重點(diǎn)是明確采用“招拍掛”方式的用地范圍，避免市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的濫用。我國(guó)現(xiàn)行《物權(quán)法》規(guī)定“工業(yè)、商業(yè)、旅游、娛樂(lè)和商品住宅等經(jīng)營(yíng)性用地以及同一土地有兩個(gè)以上意向用地者的應(yīng)當(dāng)采取招標(biāo)、拍賣等公開(kāi)競(jìng)價(jià)的方式出讓”。但1999年國(guó)土資源部頒布的《關(guān)于進(jìn)一步推行招標(biāo)拍賣出讓國(guó)有土地使用權(quán)的通知》則規(guī)定“商業(yè)、旅游、娛樂(lè)和豪華住宅等經(jīng)營(yíng)性用地，有條件的，都必須招標(biāo)、拍賣出讓國(guó)有土地使用權(quán)”，可見(jiàn)工業(yè)用地和商品住宅用地并非一成不變地被納入“招拍掛”范圍。實(shí)踐也表明，工業(yè)用地受工業(yè)企業(yè)產(chǎn)業(yè)（生命）周期影響，商品住宅用地具有民生保障功能，與商業(yè)、旅游和娛樂(lè)用地具有明顯區(qū)別，不能簡(jiǎn)單歸類為經(jīng)營(yíng)性用地。今后，有必要建立以土地資源特性為基礎(chǔ)的“招拍掛”出讓范圍劃定體系，根據(jù)建設(shè)項(xiàng)目用地性質(zhì)和功能、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)類型、民生保障功能和意向用地者競(jìng)爭(zhēng)等因素，確定是否納入“招拍掛”范圍，以彌補(bǔ)當(dāng)前僅按用途分類的不足。

（二）完善土地出讓收益分配的法定規(guī)則，保障土地權(quán)利人合法利益

土地出讓法定規(guī)則從政府管制和市場(chǎng)交易的維度構(gòu)建了出讓效率和公平的內(nèi)在邏輯，但政府和市場(chǎng)機(jī)制不可避免地存在缺陷。因此，法定規(guī)則修改應(yīng)該著力于解決出讓制度安排的內(nèi)在缺陷，即政府失靈和市場(chǎng)失靈導(dǎo)致的資源配置低效和公平缺失。

1.完善以產(chǎn)權(quán)為主、要素貢獻(xiàn)為輔的出讓收益初次分配機(jī)制。初次分配主要包括土地出讓收益在不同層級(jí)政府之間，以及政府與原土地所有（使用）者之間的分配，反映的是出讓增值收益的分配關(guān)系。從收益來(lái)源看，出讓收益屬于土地產(chǎn)權(quán)收益，產(chǎn)權(quán)收益分配和使用狀況應(yīng)反映所有者的意圖和目標(biāo)，體現(xiàn)全民共享程度。同時(shí)，出讓收益屬于增值收益范疇，不同產(chǎn)權(quán)主體對(duì)增值有不同程度的貢獻(xiàn)，其要素投入貢獻(xiàn)也是收益分配的重要依據(jù)。問(wèn)題是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過(guò)程中，土地增值是一個(gè)復(fù)雜的過(guò)程，要素貢獻(xiàn)測(cè)算難度大。本研究提出以土地產(chǎn)權(quán)為主建立出讓收益的初次分配機(jī)制，即出讓收益首先應(yīng)歸土地所有權(quán)人所有。對(duì)于國(guó)有土地出讓，土地所有權(quán)歸國(guó)家，出讓收益歸履行出讓方職責(zé)的地方政府享有是一種簡(jiǎn)單易行的方法，因?yàn)槌鲎屵^(guò)程中地方政府事實(shí)上代表了土地所有權(quán)人，這一收益歸地方政府所有符合其作為事權(quán)主體的地位。對(duì)于集體土地出讓，按照所有權(quán)歸屬，出讓收益歸集體經(jīng)濟(jì)組織所有；然后考慮地方政府在土地增值中的貢獻(xiàn)，提取一定比例收益歸地方政府所有，提取比例參照土地增值稅征收比例即可，體現(xiàn)政府對(duì)公共資源收益的調(diào)節(jié)功能。另外，不論是國(guó)有還是集體土地出讓，原土地使用者獲益情況也是已有研究關(guān)注的重點(diǎn)。本研究認(rèn)為，原土地使用者不宜成為土地出讓收益初次分配的主要獲益者，原因在于一旦原土地使用者所獲補(bǔ)償性收入與出讓收益掛鉤，必將導(dǎo)致原土地使用者因出讓個(gè)案差異而出現(xiàn)收益水平不均，不利于土地征收征用補(bǔ)償?shù)慕】党掷m(xù)發(fā)展以及公共資源收益的全民共享，原土地使用者所獲補(bǔ)償性收入應(yīng)在征地制度和土地二級(jí)市場(chǎng)改革中加以解決，不宜不加區(qū)分地統(tǒng)統(tǒng)納入出讓制度改革中。

2.完善公共服務(wù)支出占主導(dǎo)地位的出讓收益二次分配機(jī)制。出讓收益二次分配是對(duì)政府或者集體經(jīng)濟(jì)組織所獲收益的使用，是初次分配基礎(chǔ)上的收益再分配。就收益再分配的一般理論而言，這部分收益理當(dāng)歸其所有權(quán)人支配。但出讓收益屬于公共資源收益，政府和集體經(jīng)濟(jì)組織只是收益所有權(quán)人的代表，自然不能任意支配這部分收益。我國(guó)現(xiàn)行出讓金管理辦法規(guī)定了城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)土地開(kāi)發(fā)、城鎮(zhèn)廉租住房建設(shè)、農(nóng)田水利建設(shè)與教育資金投入等廣泛支出范圍，但實(shí)際上一定社會(huì)歷史時(shí)期的公共服務(wù)均等化的具體內(nèi)容和水平須與當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)，具有選擇性?；诔鲎屖找娴墓矊傩院凸操Y源出讓收益全民共享的要求，政府和集體經(jīng)濟(jì)組織所獲出讓收益應(yīng)以公共服務(wù)支出為主要使用方向，但需要有計(jì)劃、有選擇地提供社會(huì)公共設(shè)施和服務(wù)將公共資源出讓收益還之于民。首先，考慮地方政府和集體經(jīng)濟(jì)組織代表群體的差異，各自收益的具體支出應(yīng)有所差別。今后，地方政府所獲土地出讓收益應(yīng)主要用于支農(nóng)支出、科教文衛(wèi)、社會(huì)保障和環(huán)境保護(hù)等支出，體現(xiàn)收益分配的全民性；集體經(jīng)濟(jì)組織出讓收入則主要用于農(nóng)村公共設(shè)施建設(shè)、農(nóng)地開(kāi)發(fā)、農(nóng)民社會(huì)保障和醫(yī)療支出、失地農(nóng)民生活保障等方面，使集體成員共享土地資源出讓收益。其次，不同時(shí)期的公共服務(wù)支出也會(huì)有所側(cè)重，就當(dāng)前而言，支農(nóng)支出、教育支出等有助于縮小城鄉(xiāng)差距的支出需加大力度，長(zhǎng)遠(yuǎn)則應(yīng)注重全民醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障和環(huán)境保護(hù)等方面的支出。從代際的角度看，土地出讓收益不能僅用于當(dāng)期公共服務(wù)項(xiàng)目，還必須投入公共服務(wù)設(shè)施的長(zhǎng)遠(yuǎn)建設(shè)，確保用未來(lái)的錢(qián)辦未來(lái)的事情。

（三）優(yōu)化合約設(shè)置和執(zhí)行，保障出讓效率和公平的實(shí)現(xiàn)

交易合約具有靈活性，能夠被快速實(shí)施，對(duì)于優(yōu)化非基礎(chǔ)性制度安排，如土地出讓時(shí)期長(zhǎng)短、出讓金繳納方式、合約執(zhí)行條件和違約責(zé)任等，具有時(shí)間和效果上的優(yōu)勢(shì)。在法定規(guī)則難以改變的情形下，交易合約改變應(yīng)被優(yōu)先考慮。

1.科學(xué)選擇土地出讓方式和合約。納入“招拍掛”范圍的建設(shè)用地使用權(quán)需要具體選擇招標(biāo)、拍賣、掛牌等代表不同市場(chǎng)化程度的出讓方式，沒(méi)有納入這一范圍的建設(shè)用地使用權(quán)則需要選擇其他的合理方式。對(duì)于商業(yè)、旅游、娛樂(lè)和豪華住宅等典型的經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地而言，利益最大化目標(biāo)決定了必然要采取價(jià)高者得的“招拍掛”方式，同時(shí)要按照固定租合約一次性付清出讓價(jià)款。對(duì)于工業(yè)用地而言，由于并非典型的經(jīng)營(yíng)性用地，應(yīng)根據(jù)工業(yè)項(xiàng)目特點(diǎn)分類制定招標(biāo)拍賣掛牌具體方式，或者采取彈性出讓辦法，靈活選擇出讓年限，盡可能減少工業(yè)企業(yè)發(fā)展的土地成本，但合約選擇上應(yīng)采用土地所有權(quán)人可以分享企業(yè)經(jīng)營(yíng)收益的分成合約比較恰當(dāng)，否則難以實(shí)現(xiàn)公共資源收益最大化目標(biāo)。當(dāng)然，對(duì)于有競(jìng)爭(zhēng)需求的工業(yè)用地，則應(yīng)采取公開(kāi)競(jìng)價(jià)的招標(biāo)、拍賣和掛牌方式，最大限度地實(shí)現(xiàn)工業(yè)用地價(jià)值，這也是當(dāng)前工業(yè)用地配置的基本要求。對(duì)于商品房用地，則應(yīng)考慮商品房用地的民生保障功能，在“招拍掛”基礎(chǔ)上進(jìn)行綜合競(jìng)爭(zhēng)，或者采用年租制將一次性收取的土地出讓金轉(zhuǎn)化為房屋購(gòu)買者的年租金，減輕購(gòu)房人的當(dāng)期付款壓力。最后，不論何種土地出讓，都應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目性質(zhì)首先選擇競(jìng)價(jià)方式，不宜采取限價(jià)手段，因?yàn)橄迌r(jià)會(huì)損害土地價(jià)值，自然難以為公共資源出讓收益全民共享奠定基礎(chǔ)。只有對(duì)于不具有潛在競(jìng)爭(zhēng)需求的非經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，才可采取協(xié)議出讓方式，但仍需公開(kāi)進(jìn)行。

2.強(qiáng)化土地出讓合約有效執(zhí)行與監(jiān)管。交易合約的靈活性和便利性使其面臨容易被濫用的風(fēng)險(xiǎn)，不利于合約的長(zhǎng)期有效執(zhí)行和權(quán)利人利益保護(hù)。因此，交易合約改革的優(yōu)先方向是滿足資源近期配置的迫切需求，對(duì)不易改變的法律規(guī)則和基礎(chǔ)性制度作邊際補(bǔ)充，彌補(bǔ)制度缺陷而非替代基本制度。在此前提下，通過(guò)嚴(yán)格執(zhí)行生效合約，強(qiáng)化合約監(jiān)管，穩(wěn)定土地權(quán)利，保護(hù)權(quán)利人的利益。

總之，當(dāng)前土地出讓制度改革已經(jīng)不能局限于解決制度設(shè)計(jì)某一方面的缺陷，需要容納更多社會(huì)發(fā)展目標(biāo)，以響應(yīng)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和制度變革需求。土地出讓務(wù)必重視資源特性、法律規(guī)則和交易合約的作用，從更為綜合的視角考察土地出讓配置效率和收益分配公平的途徑，在最大化出讓收益的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)出讓收益的全民共享。

作者簡(jiǎn)介：

龍開(kāi)勝，男，南京農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院副教授，博士生導(dǎo)師，博士。

石曉平，男，南京農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，博士。

中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）2018年第5期 

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