【摘要】推進(jìn)依法行政，實(shí)現(xiàn)建設(shè)法治政府的目標(biāo)，就應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮法律顧問在制定重大決策、推進(jìn)依法行政中的積極作用。本文以嘉禾縣政府法律顧問工作為視角，分析政府法律顧問工作中存在的主要問題，并在此基礎(chǔ)上提出一些完善政府法律顧問工作的對(duì)策、建議。

【關(guān)鍵詞】依法行政; 完善; 法律顧問工作

黨的十八屆四中全會(huì)審議通過了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》，其中明確提出：“積極推行政府法律顧問制度，建立政府法制機(jī)構(gòu)人員為主體、吸收專家和律師專家的法律顧問隊(duì)伍，保證法律顧問在制定重大行政決策、推進(jìn)依法行政中發(fā)揮積極作用”，為推動(dòng)法治政府建設(shè)指明了方向。為貫徹落實(shí)中央精神，《法治郴州建設(shè)綱要（2015-2020）》明確了要建立市、縣兩級(jí)黨委政府法律顧問制度，并且將政府法律顧問制度納入政府依法決策機(jī)制。但是在實(shí)踐中，政府法律顧問工作的完善不可能一蹴而就，應(yīng)當(dāng)深入分析其發(fā)展歷程、現(xiàn)狀、存在問題，才能進(jìn)一步總結(jié)有切實(shí)可行的對(duì)策與建議。

一、政府法律顧問制度的概念、發(fā)展與現(xiàn)狀

（一）政府法律顧問制度的概念

顧問，《辭源》稱：“淮南子汜論：‘誅賞制度，無所顧問’，在此顧問系顧視問詢之意?！爆F(xiàn)代漢語詞典解釋為：“顧問，指有某方面的專業(yè)知識(shí)，供個(gè)人或機(jī)關(guān)咨詢的人?！狈深檰柧褪钦莆辗芍R(shí)、為機(jī)構(gòu)或者個(gè)人提供法律咨詢服務(wù)的人。政府法律顧問是指：為政府提供法律咨詢服務(wù)的自然人或者組織。政府法律顧問制度是關(guān)于法律顧問如何產(chǎn)生運(yùn)行以及完善的制度和規(guī)則的總稱。

根據(jù)現(xiàn)行的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)政府法律顧問是一個(gè)狹義的概念，即我國(guó)政府法律顧問是指與政府簽訂法律顧問服務(wù)合同的組織機(jī)構(gòu)，其中最主要的組織機(jī)構(gòu)是律師事務(wù)所，其次是法律專家所在的工作單位。因此嚴(yán)格地講，律師作為政府法律顧問事宜的實(shí)際提供者應(yīng)該稱為法律顧問律師（或簡(jiǎn)稱顧問律師）。

（二）政府法律顧問制度的發(fā)展與現(xiàn)狀

政府法律顧問制度是現(xiàn)代法治文明國(guó)家政治制度的重要組成部分。據(jù)了解，目前，美國(guó)約有18000多名政府律師，在聯(lián)邦政府、州政府、城市和縣政府的各個(gè)層次上代表政府利益提供法律服務(wù)。尤其與政府有關(guān)的民事或刑事案件，都主要由政府律師負(fù)責(zé)處理。僅聯(lián)邦政府就雇傭律師數(shù)千人，其中國(guó)務(wù)院法律顧問團(tuán)就有律師3O名，司法部有律師近千名，其他一些部門如環(huán)境保護(hù)署、聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)、稅務(wù)總署、聯(lián)邦證券委員會(huì)、國(guó)家勞工委員會(huì)、版權(quán)中心等也聘請(qǐng)政府律師負(fù)責(zé)解決具體的法律事務(wù)問題。在新加坡，大約有200多名政府律師被派駐各政府部門；在香港特別行政區(qū)，約有450名政府律師活躍于律政司、法律援助署、注冊(cè)總署、廉正公署等政府部門。律政司司長(zhǎng)是行政長(zhǎng)官、特區(qū)政府、各個(gè)政府部門及機(jī)構(gòu)的首席法律顧問，其轄下的律政司僅代表政府行使刑事檢控職能的刑事檢控科中就有200余名政府律師。由此可見，在法治發(fā)達(dá)的國(guó)家和地區(qū)，凡是政府涉及的法律事務(wù)，一般都要通過律師來完成。政府法律顧問在當(dāng)今世界上許多國(guó)家和地區(qū)政府的重大決策與具體事務(wù)的運(yùn)作中起著舉足輕重的作用。

我國(guó)政府法律顧問制度發(fā)展較晚且不完善?！拔覈?guó)法律顧問制度的產(chǎn)生與我國(guó)的法制建設(shè)進(jìn)程相適應(yīng)。新中國(guó)法制建設(shè)的發(fā)展，客觀上要求機(jī)關(guān)、企業(yè)依法活動(dòng)?！彪m然我國(guó)在制度層面上對(duì)政府法律顧問的考量較早，但是由于歷史原因，隨著法制建設(shè)進(jìn)程的中斷，我國(guó)政府法律顧問制度的真正發(fā)展確實(shí)改革開放以后的事情。我國(guó)的政府法律顧問制度起源于上個(gè)世紀(jì)80年代，經(jīng)歷了從試點(diǎn)到逐步成熟的不同階段。1988年9月深圳市人民政府最早成立了政府法律顧問室，為政府提供經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的法律事務(wù)咨詢。1989年司法部發(fā)布了《關(guān)于律師擔(dān)任政府法律顧問的若干規(guī)定》，1993年國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)了《司法部關(guān)于深化律師工作改革的方案》，明確提出在國(guó)家機(jī)關(guān)等有關(guān)部門和單位中進(jìn)行政府律師試點(diǎn)。1999年6月吉林省組建了全國(guó)首家省級(jí)政府法律顧問團(tuán)。1998年底司法部制定了《關(guān)于律師擔(dān)任政府法律顧問的若干規(guī)定》，規(guī)定律師可以擔(dān)任政府法律顧問，受政府委托可以辦理的法律事務(wù)包括代理政府參與訴訟，協(xié)助政府審查重大的經(jīng)濟(jì)合同、經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目及重要的法律文書等。1993年國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的《司法部關(guān)于深化律師工作改革的方案》，明確提出在國(guó)家機(jī)關(guān)等有關(guān)部門和單位中進(jìn)行政府顧問律師試點(diǎn)。而且在北京、上海、廣州深圳等地已經(jīng)進(jìn)行了有益的嘗試，取得了較好的效果。2002年10月22日，司法部出臺(tái)了《司法部關(guān)于開展公職律師試點(diǎn)工作的意見》，旨在“推進(jìn)依法治國(guó)，實(shí)施依法行政”，進(jìn)一步完善了我國(guó)的政府法律顧問制度。

嘉禾縣位于湖南省南部，郴州市西南部，土地面積為695.91平方公里，地形總趨勢(shì)為東、南、西三面高，自南向北漸低，是典型的丘陵地區(qū)，全縣42萬人口，也是湖南省面積最小、人口密度較大、農(nóng)村富余勞動(dòng)力多的縣份之一。嘉禾的政府法律顧問工作較為滯后，2008年組建了縣政府法律顧問團(tuán)后，縣政府法律顧問工作不斷推進(jìn)，截止到2017年7月底，縣級(jí)政府法律顧問團(tuán)成員為9人，全縣10個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府全部聘請(qǐng)了法律顧問。我縣目前共有188個(gè)行政村，基層法律服務(wù)工作者18人，每人負(fù)責(zé)5-10個(gè)行政村，幫扶解決相關(guān)法律咨詢服務(wù)工作?？h鄉(xiāng)村（社區(qū)）三級(jí)法律顧問積極為政府各項(xiàng)工作出謀劃策、排憂解難，在重大項(xiàng)目的討論論證，領(lǐng)導(dǎo)信訪接待、重大矛盾糾紛的調(diào)處、突發(fā)性事件應(yīng)對(duì)、領(lǐng)導(dǎo)干部法制講座等方面發(fā)揮了積極作用。

二、政府法律顧問工作存在的主要問題

在實(shí)踐中，政府法律顧問工作在各地、各部門實(shí)行的狀況不一、形式各異。政府法律顧問作為一項(xiàng)制度還未成熟定型，作用發(fā)揮不充分，存在諸多問題尚需理順。主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）一些政府、企業(yè)、社區(qū)重視不夠，參與程度不足，顧問工作趨于形式。

目前，全國(guó)許多省份構(gòu)建了省、市、縣三級(jí)法律顧問體系，但在實(shí)踐中，政府法律顧問工作卻趨于形式。就嘉禾而言，一部分政府官員對(duì)法律顧問缺乏應(yīng)有的重視：一些政府官員因害怕擴(kuò)大法律顧問工作范圍會(huì)侵犯到自己在行政管理當(dāng)中的“管理隱私”、國(guó)家秘密，會(huì)限制政府的運(yùn)作機(jī)制，以致給自己造成不必要的麻煩，而往往將法律顧問工作局限在為政府提供法律咨詢、陪同政府領(lǐng)導(dǎo)下訪、參與行政復(fù)議及行政訴訟等一些簡(jiǎn)單、傳統(tǒng)法律服務(wù)事項(xiàng)上。法律顧問沒有全程介入政府的日常工作，沒有發(fā)揮其應(yīng)有的重要作用，而是成為了一種為滿足政治需要的擺設(shè)。加上一些政府領(lǐng)導(dǎo)輕視律師的作用，對(duì)律師未予以充分重視，認(rèn)為律師就是打官司，擔(dān)任政府法律顧問也就是在必要時(shí)充當(dāng)一下“消防員”的角色，被動(dòng)地提供一些法律服務(wù)。有的地方政府只是應(yīng)要求出臺(tái)一個(gè)設(shè)立顧問是文件，長(zhǎng)年累月不向法律顧問咨詢?nèi)魏问虑?，政府法律顧問只在臺(tái)賬或者宣傳材料中出現(xiàn)，從來無緣參與政府法律服務(wù)。政府法律顧問作不僅趨于形式，同時(shí)也限制了一些法律顧問專業(yè)性的有效發(fā)揮。

（二）法律顧問長(zhǎng)效工作機(jī)制尚未健全完善。

法律顧問長(zhǎng)效工作機(jī)制應(yīng)當(dāng)涵蓋工作制度、考核機(jī)制、激勵(lì)機(jī)制等內(nèi)容，但是從嘉禾現(xiàn)有縣鄉(xiāng)兩級(jí)法律顧問工作情況來看，縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府雖然建立或聘請(qǐng)了法律顧問團(tuán)，但相關(guān)的工作機(jī)制尚未建立健全，最關(guān)鍵的法律顧問工作制度、考核機(jī)制、激勵(lì)機(jī)制并未完全建立，缺乏長(zhǎng)效機(jī)制。

（三）經(jīng)費(fèi)保障普遍不足，律師工作積極性不高。

縣政府既沒有專項(xiàng)財(cái)政預(yù)算經(jīng)費(fèi)，也沒有下?lián)芄ぷ鹘?jīng)費(fèi)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的情況則更不理想。政府及部門沒有樹立律師有償服務(wù)的理念，認(rèn)為律師應(yīng)當(dāng)講政治、顧大局，應(yīng)該為黨委政府提供免費(fèi)法律服務(wù)。大多數(shù)中小企業(yè)和社區(qū)都沒有安排法律顧問專門經(jīng)費(fèi)，律師開展專項(xiàng)服務(wù)純屬公益服務(wù)、工作缺乏經(jīng)費(fèi)保障，律師積極性難以調(diào)動(dòng)。

三、完善政府法律顧問工作的對(duì)策與建議

按照十八屆四中全會(huì)關(guān)于“積極推行政府法律顧問制度”的要求，從確定職能、完善機(jī)制、加強(qiáng)專業(yè)體系建設(shè)、強(qiáng)化保障四個(gè)方面著力，真正發(fā)揮法律顧問制度在推動(dòng)法治政府建設(shè)中的積極作用。

（一）確定職能——明確定位，提高地位

要充分利用全面推進(jìn)依法治國(guó)建設(shè)的契機(jī)，抓好十八屆四中全會(huì)關(guān)于“積極推行政府法律顧問制度”精神的落實(shí)，建議上級(jí)政府盡快出則和相關(guān)配套制度，明確省、市、縣(市、區(qū))、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道）四級(jí)政府和縣級(jí)以上行政執(zhí)法部門建立法律顧問制度的任務(wù)目標(biāo)，并將政府法律顧問合同的簽訂作為依法行政工作的一項(xiàng)考核內(nèi)容，使法法律顧問制度全面覆蓋各級(jí)政府行政決策、執(zhí)行、監(jiān)督等主要行為的全過程，全面實(shí)行依法行政，預(yù)防和控制各項(xiàng)法律風(fēng)險(xiǎn)，積極推進(jìn)法治政府建設(shè)。

要發(fā)揮法律顧問在政府工作中的重要作用,就必須使其參與政府事務(wù)的權(quán)利和地位得以充分實(shí)現(xiàn)。然而，由于制度和觀念上的原因，律師參與政府法律顧問工作中，其權(quán)利和地位往往得不到有效保障，一些簡(jiǎn)單的權(quán)利，如知情權(quán)、調(diào)查取證權(quán)、勞動(dòng)報(bào)酬權(quán)等等權(quán)利未得以充分保障。設(shè)立政府法律顧問律師保障制度，優(yōu)化顧問律師的執(zhí)業(yè)環(huán)境，保障顧問律師的權(quán)利和地位，成為當(dāng)前政府開展法律顧問工作的重要任務(wù)之一。第一是改善政府顧問律師的工作環(huán)境，有效落實(shí)律師辦公場(chǎng)所，為律師配備工作必須的交通、通訊、電腦等硬件設(shè)施。改變以往律師顧問費(fèi)用低廉、待遇不高的局面。全面提高律師的勞動(dòng)報(bào)酬，對(duì)律師工作中所支出的合理費(fèi)用予以全額報(bào)銷，以利于促進(jìn)律師工作的積極性。第二是政府顧問律師參與政府法律顧問工作，不僅應(yīng)得到政府的有力配合，在尊重政府律師的同時(shí)，也應(yīng)當(dāng)給予充分的權(quán)利。地方政府應(yīng)當(dāng)在有關(guān)法律、法規(guī)出臺(tái)之前，制定相關(guān)的規(guī)范性文件，授予政府顧問律師一定的查閱、詢問、取證等權(quán)利，以有效保障法律顧問工作的順利進(jìn)行。第三是政府顧問律師參與政府法律顧問工作，同樣也涉及人身及財(cái)產(chǎn)安全的問題，社會(huì)律師在執(zhí)業(yè)過程中被毆打的情況時(shí)常出現(xiàn)。特別是在參與處理政府一些重大突發(fā)、敏感事件及重大群體上訪等矛盾較為沖突的事件時(shí)，政府應(yīng)當(dāng)采取有效措施，保障政府律師的人身及財(cái)產(chǎn)安全。

 (二)完善機(jī)制——確保全過程參與決策、行政過程

制定各項(xiàng)制度，讓法律融入政府權(quán)力運(yùn)行，讓政府行政全過程“依法”法律顧問的作用發(fā)揮應(yīng)從事后向事前、更向事中全面強(qiáng)化。針對(duì)現(xiàn)行法律顧問工作中的缺項(xiàng)，一是結(jié)合政府“權(quán)力正面清單”的制訂，明確須經(jīng)法律顧問評(píng)估的決策或行政行為，同時(shí)完善法律顧問列席政府會(huì)議的制度，將法律顧問的合法性審查作為政府工作決策討論的前置程序；二是細(xì)化法律顧問崗位，如可設(shè)“法律風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估師”，要求政府（部門）的對(duì)外具體行政行為和抽象行政行為必須由政府法律顧問評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)、出具《法律意見書》后才能對(duì)外發(fā)布，三是建立專人的跟蹤矯正機(jī)制，對(duì)每一項(xiàng)政府涉法事務(wù)都要有法律顧問負(fù)責(zé)全程跟蹤，及時(shí)提出法律意見，確保行政的各個(gè)環(huán)節(jié)均在合法合規(guī)范圍內(nèi)；四是對(duì)于民生直接相關(guān)的行政事項(xiàng)，除決策前的法律風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估之外，在發(fā)生矛盾糾紛時(shí)要由充當(dāng)政府(部門)法律發(fā)言人的法律顧問出面做法律解讀，并進(jìn)行法律宣傳?？傊?，法律顧問制度建立以后，必須嚴(yán)格實(shí)施，保障政府法律顧問工作順利展開，防止流于形式。

(三)專業(yè)體系建設(shè)——嚴(yán)格資質(zhì)，規(guī)范管理

構(gòu)建政府法律顧問的專業(yè)體系。一要嚴(yán)格資質(zhì)要求。顧問人員應(yīng)以律師為主，但不限于執(zhí)業(yè)律師。其他相關(guān)的法律專業(yè)人士任政府法律顧問，須要求其具備法律執(zhí)業(yè)“資格”，以保證顧問組成的職業(yè)水準(zhǔn)，切實(shí)提升服務(wù)能力，發(fā)揮律師在推進(jìn)法治政府中的作用。二是規(guī)范人選產(chǎn)生。由政府聘用單位提出法律顧問的專業(yè)領(lǐng)域需求，津制部門統(tǒng)一發(fā)布崗位，司法行政部門推舉人選，再由聘用單位、法制部門和司法行政部門共同確定人選。三要理順管理。法律顧問的協(xié)調(diào)管理由司法行政部門負(fù)責(zé)，包括維護(hù)職業(yè)規(guī)范、激勵(lì)專業(yè)發(fā)展，以及對(duì)業(yè)務(wù)不良、執(zhí)業(yè)不端行為予以職業(yè)評(píng)定和懲戒的自律管理。首先，政府可根 據(jù)法律顧問的工作情況，在每一年度末，對(duì)其服務(wù)態(tài)度、工作效率、專業(yè)水平及職業(yè)道德等情況做出綜合評(píng)價(jià)，評(píng)選出年度“優(yōu)秀”、“盡職”及“不合格”三個(gè)不同的檔次。其次，政府根據(jù)評(píng)價(jià)結(jié)果，對(duì)評(píng)選為年度優(yōu)秀、盡職的顧問在通報(bào)表彰的同時(shí)，也可給予一定的獎(jiǎng)勵(lì)。對(duì)于考核不合格的外聘顧問，應(yīng)當(dāng)解除聘用。

(四)強(qiáng)化保障——納入財(cái)政預(yù)算

在現(xiàn)階段，政府財(cái)政中通常沒有設(shè)立法律顧問開支的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，政府法律顧問經(jīng)費(fèi)得不到有效落實(shí)，大部分律師在從事政府法律顧問工作中，其工作收入得不到有效保障，嚴(yán)重影響了政府法律顧問工作的健康發(fā)展。建立政府法律顧問經(jīng)費(fèi)，是保障政府法律顧問工作順利開展的重要條件之一。

根據(jù)政府財(cái)政收入狀況及當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)生活水平，每年確定一定數(shù)額的法律顧問經(jīng)費(fèi)，專項(xiàng)用于政府法律顧問工作的開展。同時(shí)，還必須明確政府律師顧問費(fèi)用的標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范政府律師的聘用形式。政府聘請(qǐng)顧問律師，必須與律師簽訂“顧問合同”，明確其勞動(dòng)報(bào)酬、工作補(bǔ)貼及其福利待遇，其所需費(fèi)用直接從政府法律顧問經(jīng)費(fèi)中支出。對(duì)政府法律顧問實(shí)行有償外包，建立和落實(shí)政府購(gòu)買法律顧問制度，將政府法律顧問工作經(jīng)費(fèi)納入政府專項(xiàng)財(cái)政預(yù)算，明確經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。各級(jí)各部門要積極主動(dòng)搭建工作平臺(tái)，重視和支持律師開展政府法律顧問工作，為政府法律顧問律師發(fā)揮職能作用提供便利和創(chuàng)造條件，確保政府法律顧問制度真正發(fā)揮，克服“聘而不用、顧而不問”和“雖問不聽，我行我素”的現(xiàn)象。

總體來說，應(yīng)當(dāng)將政府法律顧問制度作為政府的一項(xiàng)軟基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)來對(duì)待，法律顧問的設(shè)立應(yīng)全覆蓋，法律顧問的工作要貫穿到行政管理各個(gè)環(huán)節(jié)，以剛性制度保障其權(quán)利和地位，讓法律顧問制度在規(guī)制政府行為、處理矛盾糾紛，協(xié)助并促使政府依法行政方面充分發(fā)揮作用。

（作者單位：中共嘉禾縣委黨校、行政學(xué)校）

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