摘要：日本在推動農(nóng)村金融改革發(fā)展中, 采取了發(fā)展合作金融、完善政策性金融、建立農(nóng)業(yè)信用保證保險、發(fā)展農(nóng)業(yè)保險、實施雙重宏觀審慎監(jiān)管等措施, 成效明顯。中日兩國農(nóng)村金融改革發(fā)展歷程具有一定的階段相似性。中國未來可在培育農(nóng)村合作金融組織、深化農(nóng)村政策性金融改革、完善農(nóng)業(yè)信貸擔保體系、發(fā)展農(nóng)業(yè)保險、完善農(nóng)村金融監(jiān)管等層面合理借鑒日本經(jīng)驗, 以針對性解決農(nóng)村金融改革發(fā)展中遭遇的困難。

一、日本農(nóng)村金融改革發(fā)展歷程

(一) 日本農(nóng)村合作金融改革發(fā)展概況

日本農(nóng)村合作金融圍繞日本農(nóng)協(xié) (JA) (1) 組建, 屬于農(nóng)協(xié)子系統(tǒng), 金融 (信用) 業(yè)務(wù)同時也是農(nóng)協(xié)五大事業(yè)部門之一 (2) 。盡管依附于農(nóng)協(xié)建立發(fā)展, 但日本農(nóng)村合作金融組織獨立、架構(gòu)完整、層次分明、功能清晰。在農(nóng)協(xié)金融組織架構(gòu)中, 起關(guān)鍵作用的機構(gòu)分別是全國層面的農(nóng)林中央金庫、都道府縣層面的JA信聯(lián)、市町村層面的地域農(nóng)協(xié)。

1. 農(nóng)林中央金庫

農(nóng)林中央金庫位居日本農(nóng)協(xié)金融系統(tǒng)最高層, 發(fā)展歷史最早可追溯至1923年, 其前身是日本為支持國內(nèi)農(nóng)業(yè)發(fā)展、依照《產(chǎn)業(yè)組合中央金庫法》專門組建的專業(yè)性金融機構(gòu)“產(chǎn)業(yè)組合中央金庫”。1943年, 日本修訂《產(chǎn)業(yè)組合中央金庫法》, 將其更名為《農(nóng)林中央金庫法》, “產(chǎn)業(yè)組合中央金庫”也由此更名為“農(nóng)林中央金庫”。

從組織性質(zhì)看, 農(nóng)林中央金庫屬于半官方性質(zhì)的私有制民間合作金融機構(gòu)。1959年, 日本推行農(nóng)林中央金庫私有化改革, 退還全部出資, 下放高管任命權(quán)。但綜合考察農(nóng)林中央金庫歷任多位理事長, 均具有農(nóng)林水產(chǎn)省高官轉(zhuǎn)任這一典型特征;農(nóng)林中央金庫各項業(yè)務(wù)的開展同政府之間也存在較多關(guān)聯(lián), 承擔著政府農(nóng)村金融政策推廣、宣傳的重任。從組織業(yè)務(wù)看, 農(nóng)林中央金庫除負責制定全國層面的農(nóng)協(xié)金融經(jīng)營戰(zhàn)略和事業(yè)方針之外, 還發(fā)揮吸納農(nóng)協(xié)、漁協(xié)和森組系統(tǒng)剩余存款的重要作用;也向農(nóng)協(xié)、漁協(xié)和森組提供融資便利, 緩解因季節(jié)性變動等因素造成的農(nóng)協(xié)、漁協(xié)和森組資金不足。此外, 農(nóng)林中央金庫還借助國內(nèi)辦事處和國外分支機構(gòu), 廣泛開展各類信貸業(yè)務(wù), 參與債券、股票、不動產(chǎn)等投資, 以此來提高資金管理效率, 實現(xiàn)資產(chǎn)保值增值。

圖1 日本農(nóng)村合作金融系統(tǒng)組織架構(gòu)

資料來源:作者根據(jù)《系統(tǒng)信用事業(yè)の現(xiàn)狀と農(nóng)林中央金庫の役割》整理。

表1 2012-2016年度農(nóng)林中央金庫主要財務(wù)指標

資料來源:作者根據(jù)《財務(wù)データ (連結(jié)·単體) 》整理。注:同中國不同, 日本在會計年度劃分上實行“四月制”, 即每年4月1日至次年3月31日為一個完整會計年度;下同。

2. JA信聯(lián)

JA信連主要承擔農(nóng)協(xié)在各都道府縣層面的信用事業(yè), 負責為會員和地方居民提供存款儲蓄、生產(chǎn)生活借款、資金匯款和農(nóng)業(yè)賑災(zāi)資金支持等基礎(chǔ)性金融服務(wù)。從資金運用上看, JA信聯(lián)可以儲金的形式保管農(nóng)協(xié)系統(tǒng)中的富余資金, 也可將其作為借款出借給具有資金需求的農(nóng)協(xié)會員。JA信聯(lián)也被允許利用富余資金購買有價證券來參與投資, 或?qū)⒏挥噘Y金存入農(nóng)林中央金庫。此外, JA信聯(lián)也受托作為日本政策金融公庫的業(yè)務(wù)代理機構(gòu), 受理政策性農(nóng)業(yè)信貸業(yè)務(wù)。截至2016年10月末, 日本國內(nèi)共擁有JA信聯(lián)32個。

3. 地域農(nóng)協(xié)

日本地域農(nóng)協(xié)可被劃分為綜合農(nóng)協(xié)和專業(yè)農(nóng)協(xié)。綜合農(nóng)協(xié)經(jīng)營業(yè)務(wù)廣泛, 包括指導(dǎo)、經(jīng)濟、信用、福利和共濟事業(yè), 全面涵蓋了與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村生活相關(guān)的領(lǐng)域, 會員 (3) 人數(shù)多, 覆蓋范圍大, 社會影響力強;專業(yè)農(nóng)協(xié)則剛好相反, 其經(jīng)營業(yè)務(wù)單一, 一般僅限于農(nóng)資采購和農(nóng)產(chǎn)品銷售等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營領(lǐng)域, 社會影響力小, 且專業(yè)農(nóng)協(xié)成員基本同時兼具綜合農(nóng)協(xié)成員的身份。截至2016年10月末, 日本國內(nèi)共計擁有綜合農(nóng)協(xié)654個;此外, 還有各類專業(yè)農(nóng)協(xié)681個。

圖2 JA系統(tǒng)內(nèi)部資金流向

資料來源:作者根據(jù)《系統(tǒng)信用事業(yè)の現(xiàn)狀と農(nóng)林中央金庫の役割》整理.注:圖中統(tǒng)計數(shù)據(jù)截至2017年3月31日。 (1) 部分農(nóng)協(xié)資金直接轉(zhuǎn)存農(nóng)林中金; (2) 農(nóng)協(xié)及JA信連的貸款不包含對其它金融機構(gòu)的貸款; (3) 農(nóng)林中金部分不包含海外資金運用; (4) 農(nóng)林中金也接受JA漁協(xié)和JA森組的轉(zhuǎn)存款。

(二) 日本農(nóng)業(yè)政策性金融改革發(fā)展概況

日本農(nóng)業(yè)政策性金融體系較為健全完備。從供給主體看, 既有專為提供政策性支農(nóng)資金而成立的“日本政策金融公庫”, 亦有合作金融和商業(yè)性金融在政府補貼支持下參與農(nóng)業(yè)信貸業(yè)務(wù);從資金來源看, 具有典型的“中央-地方”兩級政府直接注資政策性金融機構(gòu)的特色, 央地兩級政府根據(jù)具體權(quán)責劃分, 從不同層面推動政策金融發(fā)展;從業(yè)務(wù)類別看, 信貸業(yè)務(wù)種類齊全, 涵蓋農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、農(nóng)業(yè)抗災(zāi)、農(nóng)村振興、新人育成等領(lǐng)域, 且不同信貸業(yè)務(wù)的門檻、對象、利率、用途和資金來源差異化明顯?，F(xiàn)階段, 日本政策金融公庫在日本農(nóng)業(yè)政策性金融發(fā)展中發(fā)揮著主力軍作用。

日本政策金融公庫同樣擁有悠久的發(fā)展歷史, 其前身為1953年日本為支持國內(nèi)農(nóng)林漁業(yè)發(fā)展、依照《農(nóng)林漁業(yè)金庫法》專門組建的政策性金融機構(gòu)“農(nóng)林漁業(yè)金融公庫”。該機構(gòu)旨在強化政府與農(nóng)林漁業(yè)之間的政策聯(lián)結(jié), 通過財政支持為農(nóng)林漁業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供長期低息信貸資金。除財政注資外, 發(fā)行農(nóng)林債券也是農(nóng)林漁業(yè)金融公庫的重要資金來源。同時, 為確保資金用途專一、提高資金使用效益, 農(nóng)林漁業(yè)金融公庫不提供短期流動融資。

2007年, 日本頒布《日本政策金融公庫法》, 提出將改革、裁撤和整合農(nóng)林漁業(yè)金融公庫、中小企業(yè)金融公庫、國民生活金融公庫、國際協(xié)力銀行等政策性金融機構(gòu)及其業(yè)務(wù);2008年, 經(jīng)過整合, 日本政策金融公庫宣告成立, 其業(yè)務(wù)范圍進一步擴大, 承擔著推動日本農(nóng)業(yè)政策性金融發(fā)展的重任。在日常運營中, 日本政策金融公庫實行總裁領(lǐng)導(dǎo)制, 設(shè)有副總裁, 同時下設(shè)“企劃管理本部”、“秘書處”等部門, 整體架構(gòu)完整, 部門分工明確, 運營效率較高。此外, 為精簡機構(gòu)、節(jié)約成本, 日本政策金融公庫實行“一級法人、二級管理”的運營模式, 都道縣府及以下行政區(qū)域的金融業(yè)務(wù)實行委托代理制。

截至2017年3月末, 日本政策金融公庫擁有資本金4.06萬億日元, 準備金1.83萬億日元;國內(nèi)分公司152家, 海外事務(wù)所2家;職員總數(shù)7364人;貸款余額18.39萬億日元, 其中國民生活事業(yè)貸款余額7.06萬億日元、農(nóng)林水產(chǎn)事業(yè)貸款余額2.75萬億日元、中小企業(yè)事業(yè)貸款余額5.69萬億日元、危機應(yīng)對業(yè)務(wù)貸款余額2.82萬億日元、特定事業(yè)等促進業(yè)務(wù)貸款余額682億元。此外, 不良信用保險的保險承保余額為24.09萬億日元。

表2 2013-2016年度日本政策金融公庫主要財務(wù)(單位:百萬日元)

資料來源:作者根據(jù)《平成28年度 (第9期) 事業(yè)報告》整理。

(三) 日本農(nóng)業(yè)信用保證保險制度改革發(fā)展概況

日本是世界上最早建立農(nóng)業(yè)信用保證保險制度的國家之一。為解決有效擔保物不足導(dǎo)致農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體信貸可得性低以及金融機構(gòu)因涉農(nóng)信貸風險居高不下而出現(xiàn)放貸意愿減弱等問題, 日本于1961年頒布《農(nóng)業(yè)信用基金協(xié)會法》, 正式啟動政府主導(dǎo)下的農(nóng)業(yè)信用保證保險制度建設(shè)。根據(jù)《農(nóng)業(yè)信用基金協(xié)會法》, 日本都道府縣先后成立了由地方政府、地方公共團體、農(nóng)林中央金庫等金融機構(gòu)共同出資組建的農(nóng)業(yè)信用基金協(xié)會, 專職負責農(nóng)業(yè)信用保證保險業(yè)務(wù)運營。同時, 為解決農(nóng)業(yè)信用保證保險業(yè)務(wù)運營中廣泛存在的高風險、高賠付等問題, 日本政府、農(nóng)業(yè)信用基金協(xié)會和農(nóng)林中央金庫等金融機構(gòu)共同出資成立農(nóng)林漁業(yè)信用基金, 專門負責為農(nóng)業(yè)信用保證保險提供再保險業(yè)務(wù), 以實現(xiàn)一定程度的風險轉(zhuǎn)嫁。此外, 農(nóng)林漁業(yè)信用基金也為農(nóng)林中央金庫等金融機構(gòu)直接提供融資保險服務(wù)。

日本農(nóng)業(yè)信用保證保險業(yè)務(wù)實行兩級組織運營模式, 典型特色是具備雙重保障, 主要涉及保證保險與再保險兩項業(yè)務(wù)。在第一層級, 當農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體向農(nóng)協(xié)、信農(nóng)連、農(nóng)林中央金庫等融資機構(gòu)提出融資申請時, 其可以同時向農(nóng)業(yè)信用基金協(xié)會提出委托擔保申請;在取得農(nóng)業(yè)信用基金協(xié)會保證承諾后, 可直接獲得融資機構(gòu)放款;農(nóng)業(yè)信用基金協(xié)會為該筆貸款承擔償債擔保責任, 農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體則需為該筆貸款繳納保證費 (4) 。在第二層級, 農(nóng)業(yè)信用基金協(xié)會為減輕自身擔保風險, 其會向農(nóng)林漁業(yè)信用基金辦理再保險, 以實現(xiàn)農(nóng)業(yè)信用保證保險業(yè)務(wù)風險緩釋, 同時農(nóng)業(yè)信用基金協(xié)會也需為此繳納再保險費。需要特別說明的是, 為實現(xiàn)可持續(xù)運營, 日本農(nóng)業(yè)信用保證保險相關(guān)條例規(guī)定, 保證保險或再保險均不實行全額賠付, 且推行賠付比率差異化政策;保證保險賠付比例為70%, 再保險則為50%。

圖3 日本農(nóng)業(yè)信用保證保險制度框架

資料來源:作者根據(jù)《【事例集】「農(nóng)業(yè)信用保証保険制度」及び「信用補完制度」》整理。

(四) 日本農(nóng)業(yè)保險制度改革發(fā)展概況

在日本, 農(nóng)業(yè)保險也被稱為“農(nóng)業(yè)共濟”, 有著悠久的發(fā)展歷史, 具有政策導(dǎo)向性強、覆蓋面廣、參與度高、效益良好等特征, 獲譽“世界農(nóng)業(yè)保險成功典范”。歷史上長期廣泛存在的農(nóng)業(yè)共濟行為奠定了日本現(xiàn)代農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的思想和制度基礎(chǔ)。1929年, 日本立法頒布了世界上首部養(yǎng)殖業(yè)保險專門法律《家畜保險法》, 這也是日本現(xiàn)代農(nóng)業(yè)保險制度化發(fā)展的標志。1938年, 日本繼續(xù)推動農(nóng)業(yè)領(lǐng)域立法, 頒布《農(nóng)業(yè)保險法》, 進一步擴大、優(yōu)化和規(guī)范農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)。二戰(zhàn)后, 由于農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的全面改革導(dǎo)致原有農(nóng)業(yè)保險法律體系難以契合改革后農(nóng)業(yè)領(lǐng)域出現(xiàn)的新變化, 日本政府遂于1947年宣布整合《家畜保險法》和《農(nóng)業(yè)保險法》, 經(jīng)修訂后重新頒布《農(nóng)業(yè)災(zāi)害補償法》。該部法律全面涵蓋了家禽、家畜保險以及農(nóng)作物保險, 進一步擴大了農(nóng)業(yè)保險覆蓋面, 同時大幅提高了財政在農(nóng)業(yè)保險領(lǐng)域的補貼支持力度。至此, 日本現(xiàn)代農(nóng)業(yè)保險制度雛形已現(xiàn)。

伴隨著農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和社會形態(tài)發(fā)展變遷, 日本農(nóng)業(yè)保險法律制度也適時進行了調(diào)整修訂。20世紀70年代, 日本政府修訂農(nóng)作物保險中關(guān)于單位面積保額的確定方法, 引入土地生產(chǎn)率這一條件;同時大量新增農(nóng)作物保險覆蓋品種, 并將最高保額上限提升至單位面積產(chǎn)量的72%。上述政策有效提高了農(nóng)作物保險的覆蓋面和保障效益, 增強了農(nóng)戶參保意愿。在該時期, 還進一步設(shè)立推廣了水果保險、旱地作物保險和園藝保險。20世紀80年代, 為推動水稻生產(chǎn)成本下降、鼓勵水稻種植和出口, 再次修訂農(nóng)作物保險中關(guān)于水稻種植的參保要求, 大幅降低水稻保險準入門檻, 同時新增小牛、園藝設(shè)施等各項農(nóng)業(yè)保險品種。進入21世紀后, 農(nóng)業(yè)保險法律制度也歷經(jīng)了多次修訂。2003年, 基于賦權(quán)活能考慮, 進一步修訂農(nóng)作物保險中關(guān)于農(nóng)戶參保選擇的規(guī)定, 賦予農(nóng)戶更大程度參保自由選擇權(quán)。2005年, 基于防災(zāi)減災(zāi)考慮, 將農(nóng)業(yè)建筑及農(nóng)機具納入保險對象。

歷經(jīng)多年規(guī)范發(fā)展, 日本農(nóng)業(yè)保險已較為成熟。根據(jù)補償對象差異, 可分為農(nóng)作物、家畜、果樹、旱田作物、園藝設(shè)施、建筑物和農(nóng)機具保險七大業(yè)務(wù)種類。在實施方式上, 實行“強制保險+自愿保險”雙軌并行模式, 規(guī)定凡滿足一定門檻的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動都必須參與農(nóng)業(yè)保險。在保費補貼上, 推行不同險種差異化保費補貼, 建筑物和農(nóng)機具保險不享受財政補助。在承保災(zāi)害上, 不同險種承保災(zāi)害劃分明晰, 但也存在一定程度交叉重復(fù)。在運營模式上, 合作色彩濃厚, 綜合農(nóng)協(xié)在其中發(fā)揮重要作用;政府雖未直接參與運營, 但頻繁通過強有力的財政補助和頒布相關(guān)政策予以支持, 目前已形成政府扶持下的三級組織運營模式。

圖4 日本農(nóng)業(yè)保險運營體制

資料來源:根據(jù)《現(xiàn)行の農(nóng)業(yè)災(zāi)害補償制度 (農(nóng)業(yè)共済) の概要》整理歸納。

表3 2016年度日本農(nóng)業(yè)保險承保情況

資料來源:根據(jù)《現(xiàn)行の農(nóng)業(yè)災(zāi)害補償制度 (農(nóng)業(yè)共済) の概要》整理歸納。

(五) 日本農(nóng)村金融監(jiān)管制度改革發(fā)展概況

20世紀90年代, 日本為應(yīng)對經(jīng)濟衰退, 即已全面推進金融改革, 其中金融監(jiān)管制度改革被列為重中之重。在1996年前, 日本實行由大藏省統(tǒng)籌負責的金融分業(yè)監(jiān)管;彼時, 考慮農(nóng)協(xié)信用業(yè)務(wù)特殊性, 由農(nóng)協(xié)轄內(nèi)的都道府縣政府負責對其監(jiān)管 (5) 。但在20世紀90年代經(jīng)濟危機中, 大藏省多次出現(xiàn)經(jīng)濟形勢誤判、金融政策失準等問題, 背后根源主要是缺乏專業(yè)性和獨立性。有鑒于此, 日本國會于1998年通過《金融監(jiān)督廳設(shè)置法》及相關(guān)法案, 試點一元化金融監(jiān)管體制改革, 剝離原屬大藏省的金融機構(gòu)檢查、監(jiān)督等職能, 將其統(tǒng)一集中于新成立的專業(yè)化金融監(jiān)管機構(gòu)金融監(jiān)督廳。此后又歷經(jīng)多次改革, 大藏省更名財務(wù)省;金融監(jiān)督廳和財務(wù)省金融企劃局合并成立金融廳, 下設(shè)檢查局、總務(wù)企劃局等部門。至此, 日本完成一元化金融監(jiān)管體制改革, 金融廳開始獨立承擔金融制度設(shè)計、金融監(jiān)管等關(guān)鍵職能, 僅在部分業(yè)務(wù) (6) 上需與財務(wù)省共享權(quán)力。

為配合金融監(jiān)管體制改革, 日本政府同時著手推動日本銀行全面改革。在1998年前, 日本銀行的主要職責在于維護日元穩(wěn)定和金融體系平穩(wěn)運行, 法律并未授予其監(jiān)管金融機構(gòu)的職權(quán)。1997年, 日本政府全面修改《日本銀行法》, 旨在強化日本銀行獨立性, 賦予其法律監(jiān)管職權(quán)。改革后的日本銀行獨立性和專業(yè)性顯著增強, 同政府聯(lián)系更為緊密, 央行貨幣政策和政府經(jīng)濟政策的協(xié)調(diào)力度得到顯著提高。

日本現(xiàn)行農(nóng)村金融監(jiān)管體制屬于典型的雙重宏觀審慎監(jiān)管, 即日本金融廳和日本銀行在農(nóng)村金融市場實行分工明確的監(jiān)督和稽查。日本金融廳作為行政機關(guān), 側(cè)重于發(fā)揮行政權(quán)力, 實施金融監(jiān)督, 監(jiān)管力度較強;日本銀行作為中央銀行, 側(cè)重于發(fā)揮政策導(dǎo)向, 實施現(xiàn)場稽查, 監(jiān)管力度較弱。同時, 日本金融廳和日本銀行也會定期展開聯(lián)合金融監(jiān)管活動, 日本全國銀行業(yè)協(xié)會等行業(yè)團體也在宏觀審慎監(jiān)管體系中發(fā)揮著一定作用。

二、日本農(nóng)村金融改革發(fā)展經(jīng)驗

(一) 合作金融內(nèi)嵌綜合農(nóng)協(xié), 主導(dǎo)農(nóng)村金融服務(wù)供給

日本農(nóng)村合作金融發(fā)展成熟度較高, 在農(nóng)村金融系統(tǒng)中位居主導(dǎo)地位, 是農(nóng)村金融服務(wù)的主要供給者, 在農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展中發(fā)揮著重要作用。同政策性金融和商業(yè)性金融不同, 合作金融屬于內(nèi)生型金融, 具有強烈的平等、自愿、互助和民主等特色, 是一種以互助換取融資的信用合作形式, 能夠較為有效地克服農(nóng)村金融市場中廣泛存在的信息不對稱、逆向選擇和道德風險等問題。在內(nèi)生規(guī)則約束和外部制度規(guī)范下, 日本農(nóng)村合作金融在發(fā)展過程中較好地實現(xiàn)了資金運用專業(yè)化, 也有效避免了業(yè)務(wù)導(dǎo)向偏離、運營商業(yè)化、風控失靈等問題, 展現(xiàn)出了較強的內(nèi)生發(fā)展動力, 較好解決了農(nóng)村地區(qū)金融供給不足問題。同時, 日本政府選擇依托發(fā)展模式, 借助農(nóng)協(xié)在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營領(lǐng)域的指導(dǎo)、經(jīng)濟等職能, 將合作金融內(nèi)嵌于綜合農(nóng)協(xié), 使之成為農(nóng)協(xié)子系統(tǒng), 金融業(yè)務(wù)也由此成為農(nóng)協(xié)五大業(yè)務(wù)之一, 這有效提高了信貸資金使用效率, 降低了信貸風險。

(二) 政策性金融實現(xiàn)廣覆蓋, 借助合作金融提升效益

政策性金融在日本農(nóng)村金融系統(tǒng)中發(fā)揮著關(guān)鍵作用, 是農(nóng)村金融服務(wù)供給的重要補充, 同合作金融形成了典型的互補關(guān)系, 共同推動農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展?？紤]到合作金融和商業(yè)性金融難以或不愿涉足部分農(nóng)業(yè)信貸業(yè)務(wù), 導(dǎo)致農(nóng)業(yè)信貸市場頻繁出現(xiàn)供需缺口, 日本政府選擇主動介入農(nóng)村金融市場, 采取多種方式向農(nóng)業(yè)信貸領(lǐng)域提供全方位、多樣化、高密度、強有力的政策支持, 在成立專門性政策金融機構(gòu)直接開展政策性金融業(yè)務(wù)的同時, 也支持合作金融和商業(yè)性金融開展涉農(nóng)信貸業(yè)務(wù), 同時也為農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和各類金融機構(gòu)提供農(nóng)業(yè)信貸資訊服務(wù)。除此之外, 日本政府同樣重視通過合作金融來增強政策金融的支農(nóng)撬動效應(yīng), 頻繁通過專項財政補助等手段, 支持農(nóng)協(xié)開展具有較強政策性色彩的農(nóng)業(yè)貸款業(yè)務(wù), 以提高政策支農(nóng)效益。

(三) 信用保證破解融資難題, 雙重保障實現(xiàn)持續(xù)經(jīng)營

日本重視建立完善農(nóng)業(yè)信用保證保險制度, 強調(diào)通過發(fā)揮財政資金引導(dǎo)作用來為農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體提供各種貸款擔保支持, 以破解農(nóng)業(yè)信貸領(lǐng)域融資難題, 強化農(nóng)村金融支撐, 降低農(nóng)業(yè)信貸風險。日本農(nóng)業(yè)信用保證保險制度的特色之處在于“兩級運營、雙重保障”。該運營模式的主要優(yōu)勢在于借助農(nóng)業(yè)信用基金協(xié)會可以有效解決農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體面臨的貸款擔保難題;農(nóng)林漁業(yè)信用基金所提供的再保險則成為了農(nóng)業(yè)信用保證保險重要的風險緩釋工具;而農(nóng)林漁業(yè)信用基金盡管會因提供再保險而出現(xiàn)一定程度虧損, 但依靠政府財政支持, 加上其向農(nóng)林中央金庫等金融機構(gòu)直接提供融資保險服務(wù)所獲得的盈利, 也基本能夠做到保本微利, 實現(xiàn)可持續(xù)經(jīng)營, 進而構(gòu)建起一個廣覆蓋、低成本、可持續(xù)的農(nóng)業(yè)信用保證保險體系。

(四) 立法奠定保險發(fā)展基石, 雙軌并行提高保險效益

日本農(nóng)業(yè)保險較為成熟, 不僅為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營構(gòu)筑了一道堅實的屏障, 也有助于實現(xiàn)農(nóng)業(yè)信貸風險緩釋, 提高金融機構(gòu)放貸積極性。日本農(nóng)業(yè)保險堅持走法制化、專業(yè)化、規(guī)范化發(fā)展道路, 農(nóng)業(yè)保險法律制度時代特色鮮明, 始終處于不斷修訂中, 保險經(jīng)營機構(gòu)的性質(zhì)、政府在保險領(lǐng)域的角色和作用、保險資金的來源和用途、保險標的分類、承保災(zāi)害類型、補償方式確定、再保險制度的實施等農(nóng)業(yè)保險發(fā)展過程中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)也由此逐步明晰, 顯著提高了保險補償效率, 減少了保險投機風險。同時, “強制保險+自愿保險”雙軌并行模式有助于幫助農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體規(guī)避農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營基本風險, 提高農(nóng)業(yè)效益。此外, 在實施強有力財政保費補貼支持的基礎(chǔ)上, 依照險種不同實行差異化保費補貼政策、重點補助基礎(chǔ)險種, 則有助于強化農(nóng)業(yè)保險基礎(chǔ)保障能力, 引導(dǎo)目標險種發(fā)展, 提高財政補貼效率。

(五) 實施雙重宏觀審慎監(jiān)管, 依法授權(quán)用權(quán)分工明確

日本農(nóng)村金融監(jiān)管范式屬于典型的完備金融立法基礎(chǔ)上的宏觀審慎監(jiān)管, 但基于國內(nèi)監(jiān)管機構(gòu)設(shè)置考慮, 也進行了一定程度創(chuàng)新, 主要在于推行雙重監(jiān)管模式?，F(xiàn)階段日本農(nóng)村金融監(jiān)管的法律依據(jù)主要是《金融廳設(shè)置法》和《日本銀行法》;負責農(nóng)村金融監(jiān)管的兩大機構(gòu)則分別為金融廳和日本銀行, 二者共同在農(nóng)村金融領(lǐng)域?qū)嵭蟹止っ鞔_的監(jiān)督和稽查。金融廳發(fā)揮行政機構(gòu)職能特色, 依照相關(guān)法律法規(guī)對金融機構(gòu)行使監(jiān)督權(quán);在實際操作中, 偏向于問題早期糾正, 監(jiān)管周期較短、次數(shù)頻繁, 實際監(jiān)管力度較強。日本銀行則發(fā)揮中央銀行特有的政策導(dǎo)向職能, 依照《日本銀行法》對金融機構(gòu)行使稽查權(quán);在實際操作中, 偏向于發(fā)揮勸導(dǎo)功能, 監(jiān)管周期較長、次數(shù)較少, 實際監(jiān)管力度較弱。這種依法授權(quán)、依法用權(quán)、分工明確、彈性適度、覆蓋全面的農(nóng)村金融監(jiān)管模式效率較高, 既能夠節(jié)約監(jiān)管部門的監(jiān)管成本, 也有助于解決金融機構(gòu)因重復(fù)監(jiān)管導(dǎo)致的合規(guī)成本攀升問題。

三、對中國農(nóng)村金融改革發(fā)展的啟示與借鑒

(一) 培育合作金融組織, 完善合作金融立法

1. 培育內(nèi)嵌型合作金融組織

由于中國不存在日本農(nóng)協(xié)這類綜合性農(nóng)業(yè)經(jīng)濟合作組織, 但結(jié)合近年來中國農(nóng)民專業(yè)合作社迅速發(fā)展這一現(xiàn)狀, 政府可考慮在完善準入門檻、健全托管制度、增強風險防范、強化指導(dǎo)監(jiān)督的前提下, 重點培育推廣內(nèi)嵌于農(nóng)民專業(yè)合作社的信用互助業(yè)務(wù)。內(nèi)嵌型合作金融組織具有天然的機制設(shè)置、運行成本和風險防范優(yōu)勢, 有助于解決農(nóng)民專業(yè)合作社內(nèi)部成員資金需求問題, 也能夠有效發(fā)揮農(nóng)民專業(yè)合作社的經(jīng)濟和信用功能, 提高資金使用效率, 推動農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、銷售和融資聯(lián)動。

2. 通過立法理清部門職責, 掃除監(jiān)管盲區(qū)

合作金融在中國農(nóng)村具有一定的內(nèi)生需求。農(nóng)村合作金融發(fā)展不可因噎廢食, 關(guān)鍵是做好風險防控。政府應(yīng)在法律上進一步明確農(nóng)民合作社內(nèi)部信用合作的監(jiān)管, 也可考慮推動合作金融立法, 進一步明確農(nóng)村合作金融組織的運營領(lǐng)域、業(yè)務(wù)范圍、利率區(qū)間、監(jiān)管原則、風險防范等關(guān)鍵問題, 以此來掃除監(jiān)管盲區(qū), 防范不法分子借助“資金互助”的名義, 利用農(nóng)民合作社、資金互助組織開展非法集資、金融詐騙等活動。

3. 進一步深化農(nóng)信社改革

受特定歷史背景影響, 中國農(nóng)信社發(fā)展歷程較為特殊, 也早已被學(xué)者定性為屬于“偽合作社”制的商業(yè)性金融機構(gòu) (張德峰, 2016) 。有鑒于此, 結(jié)合近年來農(nóng)信社普遍表現(xiàn)出“去合作化”的轉(zhuǎn)型趨勢, 政府可考慮在加強政策引導(dǎo)和管理規(guī)范、強化農(nóng)信社三農(nóng)服務(wù)導(dǎo)向的基礎(chǔ)上, 主動介入, 牽頭各方, 有序解決農(nóng)信社產(chǎn)權(quán)成分不明晰、組織構(gòu)架不完整、法人體制不健全、運營獨立性不足等歷史遺留問題, 推動農(nóng)信社轉(zhuǎn)型為合格的農(nóng)商銀行。

(二) 深化政策性金融改革, 進一步強化支持力度

1. 加快推動農(nóng)發(fā)行改革

農(nóng)發(fā)行作為中國唯一的農(nóng)業(yè)政策性銀行, 近年來陸續(xù)暴露出職能定位模糊、市場競爭意識不足等問題, 支農(nóng)效果有待提高。政府可進一步明確農(nóng)發(fā)行業(yè)務(wù)范圍, 凸顯政策性職能定位和服務(wù)優(yōu)勢;強化競爭意識, 推動農(nóng)發(fā)行向適應(yīng)市場的服務(wù)型銀行轉(zhuǎn)型;深化扁平化管理體制改革, 壓縮農(nóng)發(fā)行管理層級, 充實基層隊伍;亦可引入現(xiàn)代公司制度和創(chuàng)新激勵制度, 健全農(nóng)發(fā)行法人治理結(jié)構(gòu), 完善考核機制, 提高經(jīng)營績效。

2. 推動農(nóng)發(fā)行與商業(yè)銀行開展合作

現(xiàn)階段中國農(nóng)村合作金融發(fā)展尚不成熟, 政府可考慮通過出臺相應(yīng)政策, 發(fā)揮機制構(gòu)建、資金補貼、協(xié)調(diào)溝通等作用, 推動農(nóng)發(fā)行與商業(yè)銀行開展業(yè)務(wù)合作。農(nóng)發(fā)行可借助郵儲銀行、農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)村商業(yè)銀行等商業(yè)性金融機構(gòu)所特有的縣域網(wǎng)點密度大、工作人員數(shù)量多等優(yōu)勢, 結(jié)合不同業(yè)務(wù)特點, 委托上述商業(yè)性金融機構(gòu)開展相關(guān)政策性金融業(yè)務(wù), 這有助于提高農(nóng)發(fā)行業(yè)務(wù)效率, 降低運營成本。

3. 強化政策支農(nóng)力度

中國應(yīng)盡快建立起全方位、多樣化、高密度、強有力的農(nóng)業(yè)政策金融支持體系。政府可考慮進一步拓寬農(nóng)業(yè)政策性金融資金來源, 除繼續(xù)強化財政注資、穩(wěn)定農(nóng)發(fā)債發(fā)行外, 亦可考慮重點發(fā)揮財政資金的杠桿作用, 撬動社會資本來補充農(nóng)業(yè)政策性金融資金, 以此構(gòu)建穩(wěn)定、多元的農(nóng)業(yè)政策性金融資金供給體系。同時, 政府也應(yīng)立足新時代“三農(nóng)”發(fā)展定位, 進一步完善農(nóng)業(yè)政策性金融產(chǎn)品和服務(wù)體系, 探索政策性金融服務(wù)鄉(xiāng)村振興新模式, 為農(nóng)村三產(chǎn)融合、農(nóng)業(yè)農(nóng)村綠色發(fā)展提供高質(zhì)量金融支持。在這一過程中, 應(yīng)注重凸顯農(nóng)業(yè)政策性金融產(chǎn)品和服務(wù)差異性, 以發(fā)揮政策導(dǎo)向作用。

(三) 完善農(nóng)業(yè)信貸擔保, 健全風險管控機制

1. 構(gòu)建多級運營的農(nóng)業(yè)信貸擔保模式

近年來, 中國縣域農(nóng)業(yè)信貸擔保發(fā)展迅速、成效卓著。各級地方政府直接注資或同各相關(guān)方共同出資成立區(qū)域性擔保基金是當前中國縣域農(nóng)業(yè)信貸擔保發(fā)展采取的主要模式。但該模式存在風險分擔渠道缺失的弊端, 區(qū)域性擔?；鹈媾R較大運營風險?？煽紤]由中央或省級政府牽頭, 協(xié)調(diào)包括區(qū)域性擔保基金、地方金融機構(gòu)等各相關(guān)共同參與組建更高層級的農(nóng)業(yè)信貸擔保基金, 專門負責提供農(nóng)業(yè)信貸擔保再保險業(yè)務(wù), 以解決農(nóng)業(yè)信貸擔保業(yè)務(wù)高風險、高賠付的問題, 實現(xiàn)農(nóng)業(yè)信貸擔保體系穩(wěn)健運營。

2. 健全農(nóng)業(yè)信貸擔保業(yè)務(wù)風險管控

農(nóng)業(yè)信貸擔保需求主體弱勢、業(yè)務(wù)風險偏大, 具有較強的準公共產(chǎn)品屬性, 這就要求開展該業(yè)務(wù)的機構(gòu)要具備完善的風險防范制度和事后風險化解措施。政府可考慮合理設(shè)置行業(yè)準入門檻, 要求參與農(nóng)業(yè)信貸擔保業(yè)務(wù)的金融機構(gòu)按照融資性擔保機構(gòu)監(jiān)管要求, 提足風險撥備, 實施資本約束, 建立“風險為本、資本約束”的可持續(xù)經(jīng)營機制。同時, 也可考慮促成“銀保擔”協(xié)同管理風險, 強化銀行、保險、擔保三者合作, 督促三者在整合各自資源的基礎(chǔ)上探索實施“信貸+保險+擔保”三位一體的技術(shù)風險管理聯(lián)動模式, 切實防范農(nóng)業(yè)信貸擔保業(yè)務(wù)風險。

(四) 推動農(nóng)業(yè)保險發(fā)展, 加大財政支持力度

1. 加快推動農(nóng)業(yè)保險立法

農(nóng)業(yè)保險發(fā)展離不開法制化保障, 無法可依將導(dǎo)致農(nóng)業(yè)保險發(fā)展陷入困境。雖然2013年正式實施《農(nóng)業(yè)保險條例》標志著中國農(nóng)業(yè)保險發(fā)展正式踏上法制化、專業(yè)化、規(guī)范化發(fā)展道路, 但相較于日本已落后近80年。為此, 政府可考慮加快推動農(nóng)業(yè)保險立法, 以便能夠在法治框架下進一步探索包括農(nóng)業(yè)合作保險在內(nèi)的多元化農(nóng)業(yè)保險發(fā)展模式, 同時厘清農(nóng)業(yè)保險發(fā)展過程中面臨的關(guān)鍵問題。有必要指出的是, 考慮到國家層面的農(nóng)業(yè)保險法律頒布尚存一定困難, 中央政府也可考慮允許各地方結(jié)合自身實際, 先行頒布農(nóng)業(yè)保險相關(guān)規(guī)章條例, 積極展開探索試點, 以便為全國性農(nóng)業(yè)保險法律的出臺奠定實踐基礎(chǔ)。

2. 加大財政補貼支持力度

農(nóng)業(yè)保險具有典型的高風險、高成本、高賠付特征, 多數(shù)保險公司望而卻步, 不愿涉足, 致使農(nóng)業(yè)保險創(chuàng)新嚴重滯后, 農(nóng)業(yè)保險市場屢現(xiàn)空白。為此, 政府可考慮進一步加大財政補貼力度, 通過免交營業(yè)稅、根據(jù)業(yè)務(wù)品種給予保費補貼等方式, 鼓勵商業(yè)性保險公司涉足農(nóng)業(yè)保險市場;亦可考慮鼓勵和推動保險與信貸機構(gòu)合作, 采取“保險+信貸”等業(yè)務(wù)模式, 分擔信貸風險, 實現(xiàn)二者良性互動, 協(xié)同發(fā)展。在風險可控的前提下, 政府也可考慮主動引導(dǎo)、協(xié)調(diào)包括農(nóng)民專業(yè)合作社、行業(yè)協(xié)會、商業(yè)保險公司在內(nèi)的各相關(guān)方積極探索農(nóng)業(yè)合作保險業(yè)務(wù)。此外, 也應(yīng)重視推動農(nóng)業(yè)再保險業(yè)務(wù)發(fā)展, 以實現(xiàn)農(nóng)業(yè)保險風險緩釋, 提高保險公司承保能力。

3. 推行“強制保險+自愿保險”雙軌并行模式

中國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營長期廣受各類災(zāi)害影響, 其中以旱澇等氣象災(zāi)害尤為嚴重, 1949年以來已累積造成直接經(jīng)濟損失約12萬億元, 且損失絕對值仍在不斷上升 (吳吉東, 等.2013) 。有鑒于此, 政府在農(nóng)業(yè)保險發(fā)展過程中可考慮推行“強制保險+自愿保險”雙軌并行模式。通過相關(guān)立法, 規(guī)定凡滿足一定門檻的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動都必須參與農(nóng)業(yè)保險, 同時輔之以較高比率的財政保費補貼, 以此來幫助農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體規(guī)避農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基本風險, 提高效益。此外, 在農(nóng)業(yè)保險發(fā)展中也應(yīng)注重險種多元化和補貼差異化, 這有助于發(fā)揮財政補貼的政策導(dǎo)向作用, 引導(dǎo)目標險種發(fā)展, 提高補貼效率。

(五) 完善農(nóng)村金融監(jiān)管, 防范化解系統(tǒng)風險

1. 強化宏觀審慎監(jiān)管

盡管日本政府所推行的一元化金融監(jiān)管模式不符合中國現(xiàn)階段國情, 但其宏觀審慎監(jiān)管范式卻值得借鑒。新常態(tài)下“三期疊加”致使金融風險出現(xiàn)新變化, 過往累積風險逐步顯化有待消解, 區(qū)域性、系統(tǒng)性金融風險防控壓力不斷加大, 國內(nèi)相關(guān)部門已多次強調(diào)宏觀審慎管理在金融監(jiān)管中的重要性。為此, 政府可考慮在法律框架逐步完善的基礎(chǔ)上繼續(xù)強化對農(nóng)村金融的宏觀審慎監(jiān)管, 將監(jiān)管重點放置在對農(nóng)村金融機構(gòu)的整體行為以及各不同類型農(nóng)村金融機構(gòu)的相互影響之上。同時, 也應(yīng)密切關(guān)注農(nóng)村宏觀經(jīng)濟不穩(wěn)定因素, 防范化解系統(tǒng)性金融風險, 維護農(nóng)村金融秩序穩(wěn)定。

2. 圍繞“一委一行兩會”構(gòu)建新型農(nóng)村金融監(jiān)管體系

為解決“一行三會”分業(yè)監(jiān)管模式下監(jiān)管職能交叉、監(jiān)管疲態(tài)頻現(xiàn)等問題, 2017年7月第五次全國金融工作會議宣布設(shè)立“國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會”, 2018年3月國務(wù)院機構(gòu)改革將“一行三會”調(diào)整為“一行兩會”, 組建中國銀行保險監(jiān)督管理委員會。這表明中國新一輪金融監(jiān)管框架改革雛形已現(xiàn), 圍繞“一委一行兩會”構(gòu)建新型農(nóng)村金融監(jiān)管體系將是未來農(nóng)村金融監(jiān)管改革的重要方向。針對此, 政府可考慮重點發(fā)揮新設(shè)立的國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會在農(nóng)村金融監(jiān)管中的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用, 在強化央行宏觀審慎監(jiān)管職能、增加央行貨幣政策與審慎監(jiān)管之間的配合力度的基礎(chǔ)上, 進一步賦予央行應(yīng)對系統(tǒng)性風險的權(quán)力和手段;同時結(jié)合不同類型農(nóng)村金融機構(gòu)業(yè)務(wù)發(fā)展特點以及近年來農(nóng)村金融領(lǐng)域不斷涌現(xiàn)的跨行業(yè)、跨機構(gòu)、跨業(yè)界的金融產(chǎn)品和服務(wù), 針對性重新調(diào)整銀保監(jiān)會監(jiān)管職能, 統(tǒng)一監(jiān)管標準、減少溝通成本、杜絕監(jiān)管套利, 穩(wěn)步探索和推進“漸進式”金融監(jiān)管改革, 以解決監(jiān)管割據(jù)、監(jiān)管成本過高等問題。

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：亞太經(jīng)濟 2018年04期

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