改革開放四十年間，中國已基本消除饑餓，共有7億多鄉(xiāng)村人口擺脫了貧窮，貧困發(fā)生率下降到大約3%。這主要歸因于：第一，農(nóng)民漸次贏得了在計劃經(jīng)濟體制確立過程中喪失的經(jīng)濟自由；第二，國家高層決策群體回應(yīng)公眾訴求，引領(lǐng)人民轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟，實現(xiàn)了高速經(jīng)濟增長；第三，政府不斷強化基礎(chǔ)設(shè)施和人力資本投資，并將社會保障制度推廣到全國城鄉(xiāng)；第四，全社會動員，針對受限于不利區(qū)位和能力薄弱的群體，持續(xù)采取綜合性扶貧措施。當(dāng)前，財政扶貧資金的邊際減貧效果明顯遞減。因而有必要排除行政力量對貧困戶經(jīng)營決策的直接干預(yù)，拓寬合作社經(jīng)濟發(fā)展的制度空間。同時，消除城鄉(xiāng)居民的權(quán)利不平等，促進貧困家庭的勞動力轉(zhuǎn)移和鄉(xiāng)村人口的城市化。全文共計26000字，閱讀需要37-52分鐘。
1、引言
改革開放以來，中國在減少極端貧窮（即通常所說的絕對貧困）方面成績斐然。2015年7月，聯(lián)合國駐華系統(tǒng)發(fā)布報告指出：“中國在落實千年發(fā)展目標(biāo)上取得了前所未有的卓越成就，其中包括從1990年到2011年，幫助4.39億人擺脫貧困，五歲以下兒童死亡率降低了三分之二，孕產(chǎn)婦死亡率降低了四分之三，將無法持續(xù)獲得安全飲用水及基本衛(wèi)生設(shè)施的人口比例降低了一半”（聯(lián)合國，2015）。2016年，世界銀行的一篇政策研究報告提到，以每人每日收入/消費1.90美元為標(biāo)準(zhǔn)估算，中國的貧困發(fā)生率從1981年的88%下降到2012年的不足7%。該報告將這一驚人的進展，稱為鄧小平式改革的傳奇（Gill et al.，2016）。2017年，中國政府公布，最近30多年來，共有7億多鄉(xiāng)村貧困人口擺脫貧困，2017年底的貧困發(fā)生率下降到3.1% 。
中國疆土遼闊，區(qū)域間社會經(jīng)濟自然條件和歷史文化環(huán)境千差萬別，加之以往四十年的分權(quán)化發(fā)展方式，各地政府和民眾為擺脫貧窮所采取的行動，幾乎囊括了世界上所有的減貧手段。而且，由于此間經(jīng)歷了從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型，從農(nóng)業(yè)為主的國家向制造業(yè)大國的轉(zhuǎn)型，中國在減貧中的經(jīng)驗和教訓(xùn)又獨具特色。觀察中國減貧歷程的視角，也因此而多種多樣。近兩年的回顧和總結(jié)，多聚焦于2020年之前及此后的減貧戰(zhàn)略，關(guān)注收入貧困線的調(diào)整和貧困標(biāo)準(zhǔn)所含維度的增加，分析貧困識別和瞄準(zhǔn)機制的變化，并評估相應(yīng)的政策實施效果。雖然，政策研究的結(jié)論幾乎不約而同地指向城鄉(xiāng)統(tǒng)籌扶貧，但工業(yè)化與城市化只是作為其中的前提或背景而著墨清淡（北京師范大學(xué)收入分配研究院課題組，2017；Chen et al.，2018；王小林，2018）。
《中國扶貧開發(fā)報告（2017）》曾專題討論產(chǎn)業(yè)扶貧和就業(yè)扶貧，重點觀察政府在推行“外部介入式全過程精準(zhǔn)扶貧”的實踐中，如何在貧困地區(qū)催生特色產(chǎn)業(yè)，以及怎樣借助“扶貧車間”和省際“勞務(wù)協(xié)作”，促進貧困地區(qū)農(nóng)業(yè)勞動力的轉(zhuǎn)移（李培林等，2017）。不過，這些專題報告幾近于忽略城市化進程和勞動力轉(zhuǎn)移所牽涉的城鄉(xiāng)關(guān)系。最近有關(guān)城鄉(xiāng)、區(qū)域、行業(yè)和企業(yè)間勞動力轉(zhuǎn)移的一項研究，重點置于揭示改革開放對阻礙要素流動的體制性藩籬的突破，帶來了怎樣的資源配置效率的提高，以及最終對經(jīng)濟增長的貢獻。至于其中的減貧效果，則多半存而不論（蔡昉，2018）。
還有一些研究，基于觀察收入分配格局的視角，既闡明了勞動力流動的制度性障礙，又測定了貧困家庭勞動力轉(zhuǎn)移的減貧效應(yīng)?；蛟S為研究目的和數(shù)據(jù)所限，分析的重點時段始自1988年，關(guān)注的焦點設(shè)在2012年以來的新動態(tài)，而非回顧和總結(jié)整個改革開放時期特定領(lǐng)域的變化及其動因（李實等，2017）。前述世界銀行的報告回顧了將近四十年的中國改革和開放對于減貧的作用。但報告的重點并非是總結(jié)中國經(jīng)驗，而是將此案例，視為1950-1970年間形成的“東亞經(jīng)驗”在更大人口規(guī)模和更長歷史時段的延續(xù)。在此基礎(chǔ)上，進一步論證世行提出的“勞動密集型經(jīng)濟增長、人力資本投資和社會保障相結(jié)合”的減貧模式的有效性。對于中國經(jīng)濟發(fā)展中相關(guān)利益群體的行為，以及由此而導(dǎo)致的政策形成和實施后果，則略過不提（Gill et al.，2016）。
鑒于此，本文擬拾遺補闕，采取以下步驟勾勒敘述和分析框架。其一，循著改革開放的時序，追尋城鄉(xiāng)分隔制度被逐步破除的關(guān)節(jié)點。其二，以這些關(guān)節(jié)點為界，分階段討論對工業(yè)化城市化和減少貧窮發(fā)生決定性影響的重大制度性和政策性變革，闡明變化的緣由以及對貧困群體生計的影響。其三，改革開放歷程中的扶貧戰(zhàn)略和扶貧政策演進，以及政策實施中的經(jīng)驗和教訓(xùn)，只是作為此類變革的組成部分來回顧和總結(jié)。
采用這種做法的思維邏輯和歷史事實還在于，第一，對于發(fā)展中國家而言，勞動力從農(nóng)業(yè)向工業(yè)轉(zhuǎn)移，從生產(chǎn)率較低的產(chǎn)業(yè)向生產(chǎn)率較高的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，從就業(yè)機會較少的農(nóng)村向就業(yè)機會較多的城市轉(zhuǎn)移，既是二元經(jīng)濟增長和發(fā)展的應(yīng)有之義，也是貫穿工業(yè)化城市化過程的主要內(nèi)容（張培剛、方齊云，1997）。
第二，多數(shù)情況下，貧困人口縱然家徒四壁，仍擁有勞動力資源。就業(yè)，特別是轉(zhuǎn)向報酬有望增加的工作，是他們緩解和擺脫貧困的一個有效途徑。因此，無論是人力資本投資還是其他促進就業(yè)和勞動力流動的制度和政策，在緩解貧困的方向和作用上，都與扶貧戰(zhàn)略和政策一致。至于缺少勞動力的貧困家庭，以及尚不具備勞動能力或喪失勞動能力的貧困個人，只能依靠包括社會救助在內(nèi)的社會保障措施而免于深陷困境。
第三，如果說以上兩點在理論上和實踐中均具一般性的話，中國計劃經(jīng)濟時期的城鄉(xiāng)分隔制度，便是一個相對于其他二元經(jīng)濟體的獨特之處。政府在推行重工業(yè)優(yōu)先和頗具城市偏好的發(fā)展戰(zhàn)略過程中，通過糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷政策和人民公社組織制度，將農(nóng)民及其家庭束縛在村莊，并下達計劃指標(biāo)落實“以糧為綱”方針，指令農(nóng)民主要從事種植業(yè)生產(chǎn)。城市消費品憑票供給以及公共服務(wù)和社會保護與戶籍相捆綁的政策，進一步強化了城鄉(xiāng)之間的制度性壁壘。1977年，農(nóng)林牧漁業(yè)在國內(nèi)生產(chǎn)總值中所占的份額為29%，而在其中就業(yè)的勞動力則占全國就業(yè)總數(shù)的74.5%。 到上世紀(jì)80年代實行土地家庭承包制的時候，戶均耕地僅半公頃左右。不難設(shè)想，若無其他就業(yè)出路，大規(guī)模擁擠在農(nóng)業(yè)的勞動者，如何能擺脫隱蔽性失業(yè)造成的貧窮？正因為如此，改革開放以來的工業(yè)化和城市化，一直伴隨著農(nóng)業(yè)勞動力轉(zhuǎn)移對城鄉(xiāng)之間的制度壁壘的沖擊。
第四，1954年，全國人民代表大會通過了中華人民共和國首部憲法。憲法第三章關(guān)于“公民的基本權(quán)利和義務(wù)”明文昭示：“中華人民共和國公民有居住和遷徙的自由?！?然而在計劃經(jīng)濟體制確立的過程中，農(nóng)民自由遷徙的權(quán)利被諸多政策條文所剝奪。最近四十年來，他們?yōu)榱酥\求生活的改善，不約而同地以自己的主動性和創(chuàng)造性逐步突破城鄉(xiāng)之間的制度壁壘（劉守英、曹亞鵬，2018）。但凡農(nóng)民成規(guī)模的“以腳投票”行動得到政府的積極回應(yīng)，他們也就成功地為自己選擇的謀生方式拓展了制度空間。政府以政策文件形式對農(nóng)民的創(chuàng)造性行為的認(rèn)可，也就意味著賦予了這些行為的合法性。這一過程既是改革開放的重要內(nèi)容，也是農(nóng)民應(yīng)有的權(quán)利漸次回歸的歷史，因而為我們即將分階段展開的討論提供了明晰的線索。
第五，迄今，計劃經(jīng)濟體制遺留的那些阻礙農(nóng)村勞動力流動的政策條文已大多廢除，可是進城的鄉(xiāng)村戶籍人口仍未得到與城市戶籍人口同等的權(quán)利。他們或多或少地被城市的公共服務(wù)和社會保障制度所排斥（都陽等，2014），為昂貴的居住成本所迫而不得不聚居在城區(qū)邊緣，甚至因“城市環(huán)境秩序整治”而遭受行政性驅(qū)逐。農(nóng)村留守兒童人數(shù)高達6877萬的現(xiàn)象（國家統(tǒng)計局等，2018），更是時時刻刻提醒政府和公眾，隱形的城鄉(xiāng)制度壁壘依然存在。
為什么農(nóng)民爭取應(yīng)有的“城市權(quán)利”如此艱難？首先，農(nóng)民的社會政治經(jīng)濟地位早已在農(nóng)業(yè)集體化運動中顯著下降。新中國成立前夕，毛澤東發(fā)表《論人民民主專政》一文，全面闡述新政權(quán)的形態(tài)。其中提出一個著名的論斷：“嚴(yán)重的問題是教育農(nóng)民?！彼恼摀?jù)在于：“農(nóng)民的經(jīng)濟是分散的，根據(jù)蘇聯(lián)的經(jīng)驗，需要很長的時間和細心的工作，才能做到農(nóng)業(yè)社會化。沒有農(nóng)業(yè)社會化，就沒有全部的鞏固的社會主義?！?1955年，毛澤東在題為《農(nóng)業(yè)合作化問題》的報告中，重申實行農(nóng)業(yè)集體化，號召加速改造小農(nóng)經(jīng)濟 。這些理念付諸實踐的一個突出表現(xiàn)，是將農(nóng)民作為改造對象，強制實行集體化。以至他們在失去經(jīng)濟自由的同時，在社會政治事務(wù)中的決策權(quán)大為削弱，最終在資源分配中也處于不利地位。在以人民公社為標(biāo)志的農(nóng)業(yè)集體化時期，農(nóng)民的貧窮和饑餓如影隨形?！跋锣l(xiāng)務(wù)農(nóng)”，不但被用作減輕城市就業(yè)壓力的政策工具，而且還作為政治運動中的懲罰手段。這無疑是在國家層面，人為地矮化了農(nóng)業(yè)人口的社會地位（朱玲，2017）。
其次，在目前的國家和城市社會經(jīng)濟發(fā)展決策過程中，農(nóng)民的話語權(quán)還是相對微弱。以全國人大代表的選舉為例，城鄉(xiāng)選民同票同值的規(guī)定自2010年開始實行 。這已然是明顯的歷史進步，但農(nóng)民和農(nóng)民工（農(nóng)村遷移工人）群體的代表性依然不足。據(jù)全國人大常委會辦公廳聯(lián)絡(luò)局提供的信息，始自2018年的十三屆全國人民代表大會共有代表2980名。其中，包括農(nóng)民工在內(nèi)的農(nóng)民代表228名，占比為7.65%。農(nóng)民工代表45名，占比1.51%。如果僅考慮外出農(nóng)民工的數(shù)量，2017年的總數(shù)為17185萬人 ，占當(dāng)年中國大陸總?cè)丝冢?39008萬人）的12.36%，就業(yè)人員總數(shù)（77640萬人）的22.13%。這些比率，與農(nóng)民工在全國人大代表中所占份額的懸殊差別，可謂一目了然。
進一步講，在中央和地方政府制定政策的過程中，已越來越多地納入基層調(diào)查、多方咨詢、第三方評估和專題政策研究的成果。最終制定的政策條文，往往是多元社會群體角力和妥協(xié)的結(jié)果。農(nóng)民及農(nóng)民工的利益訴求通常經(jīng)由政府農(nóng)村工作部門、學(xué)界、非政府組織和媒體表達，但這種間接發(fā)聲與農(nóng)民及農(nóng)民工群體的直接訴求相隔多遠、耗時多長，本身就是一個問題。正是出于類似的考慮，早在1980年，農(nóng)村政策研究的老前輩杜潤生同志就建議，恢復(fù)農(nóng)民協(xié)會，作為農(nóng)民的代言人，以改善這一職業(yè)群體的政治經(jīng)濟地位（杜潤生，2005）。
保證所有社會成員平等地實現(xiàn)其基本權(quán)利，是特定社會兼容市場經(jīng)濟自由（效率）和社會均衡（公平）的根本條件（朱玲、魏眾，2013）。基于這種認(rèn)識，本文對最近四十年鄉(xiāng)村減貧歷程的回顧，既討論貧困群體的收入變化和基本需求滿足程度，也關(guān)注他們的基本權(quán)利的實現(xiàn)狀況。特別要回答的問題是，第一，哪些制度性的變化促進減貧，哪些阻礙減貧？第二，哪些變化出自農(nóng)民對制度障礙的沖擊，哪些變化緣于政策制定者的相機抉擇？第三，目前還有哪些制度安排不利于減貧？如何排除這些障礙？為此，以下將主要采用現(xiàn)有的政策文件、統(tǒng)計公報、專題研究文獻和筆者以往的實地調(diào)查記錄，作為陳述和討論的基礎(chǔ)。
2、從消除饑餓到擺脫貧窮
如今，“脫貧致富”在中國官方話語和媒體表述中已成常用詞。然而事實上，無論是國家和地區(qū)，還是貧困群體和家庭，從“脫貧”到“致富”，通常都需經(jīng)歷漫長的發(fā)展過程。特別是，貧窮程度越深的群體，脫貧的難度也就越大。以往四十年的鄉(xiāng)村減貧歷程，因而也體現(xiàn)出鮮明的階段性。本節(jié)擬將這四十年分為五個階段，圍繞上節(jié)提出的焦點問題展開討論。
（一）、始自溫飽追求的農(nóng)村改革（1978-1985）
根據(jù)2015年聯(lián)合國對17項可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的陳述，貧窮可以定義為“不僅是缺乏收入和資源導(dǎo)致難以維持生計，還表現(xiàn)為饑餓和營養(yǎng)不良、無法充分獲得教育和其他基本公共服務(wù)、受社會歧視和排斥以及無法參與決策”（聯(lián)合國，2015）。饑餓，不僅指維持一個健康的生命所需的熱能攝入不足，而且還有營養(yǎng)素缺乏的含義（聯(lián)合國糧食與農(nóng)業(yè)組織，2017）。一個家庭和個人只要能有充足的食物，即使達不到營養(yǎng)均衡，也可避免食不果腹即熱能不足了。在中國，人們常用“食不果腹”和“衣不蔽體”來表達極端貧窮的狀態(tài)，而溫飽正是維持人類存活的必要條件。1978年開始的農(nóng)村經(jīng)濟改革，即出自農(nóng)民對溫飽的追求和政府解決當(dāng)時“九億人民的吃飯問題” 的政治意愿。
1976年10月，歷時十年的“文革”結(jié)束，社會秩序亟須恢復(fù)，各行各業(yè)百廢待興。1978年末的中共十一屆三中全會和此前的中央工作會議，以宣告工作重點轉(zhuǎn)向經(jīng)濟建設(shè)和申明四個現(xiàn)代化目標(biāo)的方式，重振旗鼓聚攏民心，啟動了以改革開放為標(biāo)志的重大歷史轉(zhuǎn)折。 還值得注意的是，這次全會原則通過了《中共中央關(guān)于加快農(nóng)業(yè)發(fā)展若干問題的決定（草案）》。其中明確指出，“農(nóng)村生產(chǎn)力水平很低，農(nóng)民生活很苦，擴大再生產(chǎn)的能力很薄弱”?！耙痪牌咂吣耆珖骄咳苏加械募Z食還略少于一九五七年, 農(nóng)村還有一億幾千萬人口糧不足”。為了扭轉(zhuǎn)這一狀況，該草案尤其強調(diào)發(fā)揮農(nóng)民的積極性，“在經(jīng)濟上充分關(guān)心他們的物質(zhì)利益，在政治上切實保障他們的民主權(quán)利”。這就為接踵而來的農(nóng)地經(jīng)營制度變革，提供了必要的政治條件。
十一屆三中全會召開之前，安徽、四川、貴州等省的農(nóng)民為了“吃飽肚子”，已開始自發(fā)組織實行聯(lián)產(chǎn)承包生產(chǎn)責(zé)任制，并得到地方主政官員的認(rèn)可。安徽小崗村的“大包干”，即土地的家庭承包經(jīng)營方式，則進一步使農(nóng)戶成為相對獨立的經(jīng)營主體（陳錫文，2017）。對此，高層決策者的意識形態(tài)爭論非同尋常地激烈和尖銳（趙樹凱，2018）。能夠促使他們逐漸達成共識的主要因素，一是消除饑餓的共同意愿；二是出于減少救濟糧款發(fā)放從而減輕財政負(fù)擔(dān)的考慮；三是對鄧小平的政治權(quán)威的認(rèn)同與服從；四是改革中農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟快速增長的事實本身即具有說服力（杜潤生，2005）。
1982-1986年間，立足于扎實的調(diào)查研究和廣泛的政治協(xié)商基礎(chǔ)之上的5個中央一號文件，既肯定了農(nóng)民在農(nóng)地經(jīng)營制度中的偉大創(chuàng)舉，又及時回應(yīng)了隨之而來的社會經(jīng)濟形勢變化。在放活農(nóng)村工商業(yè)、疏通流通渠道、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、取消統(tǒng)購統(tǒng)銷、增加農(nóng)業(yè)投入和調(diào)整工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系等多個方面，用一系列的制度創(chuàng)新激發(fā)了農(nóng)村經(jīng)濟的活力。此間人民公社體制的消解，更是擴展了農(nóng)民的經(jīng)濟自由，使他們得以憑借自己的努力，大幅度地減少了饑餓和貧窮。尤其需要強調(diào)的是：
第一，農(nóng)戶獲得了長時段的土地使用權(quán)和經(jīng)營決策權(quán)，以及相應(yīng)的剩余控制權(quán)和剩余索取權(quán)。農(nóng)民將與此相關(guān)的收入分配制度變化，準(zhǔn)確地概括為“交夠國家的，留足集體的，剩下都是自己的”。這種制度安排，對于他們增加生產(chǎn)和提高收入，無疑是巨大的激勵。
第二，農(nóng)村土地的家庭承包經(jīng)營制，實質(zhì)上不僅賦予農(nóng)民部分財產(chǎn)權(quán)，而且還使他們獲得了支配自己勞動力的自由。這也就為提高資源配置效率和促進農(nóng)業(yè)勞動力轉(zhuǎn)移，創(chuàng)造了前提條件。
第三，改革初期，伴隨土地經(jīng)營制度創(chuàng)新的，還有農(nóng)業(yè)價格支持政策（主要是糧食收購和農(nóng)資銷售價格補貼），加之此前的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施和化肥生產(chǎn)投資正處于回報遞增期，諸多有利因素刺激農(nóng)業(yè)生產(chǎn)實現(xiàn)了前所未有的快速增長。世界銀行的報告表明：1970-1978年間，中國的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率年均提高2.7%；1979-1984年間，年均提高7.1%（Gill et al.，2016）。同期，糧食、棉花、油料、肉類和水產(chǎn)等主要農(nóng)產(chǎn)品的總產(chǎn)量大幅增加，全國農(nóng)民家庭的人均凈收入平均每年提高11%（Zhu，1991）。這不但緩解了鄉(xiāng)村人口的饑餓和貧窮，而且還豐富了城市人口的餐桌，為農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城市工業(yè)服務(wù)業(yè)增長及相應(yīng)的人口規(guī)模擴張，打下了良好的基礎(chǔ)。
從1978年到1985年，農(nóng)村未獲溫飽的貧困人口由2.5億人減少到1.25億人，他們占農(nóng)村總?cè)丝诘谋戎赜?0.7％下降到14.8％（中華人民共和國國務(wù)院新聞辦公室，2001）。那些依然缺吃少穿的群體，多數(shù)由于生存環(huán)境惡劣和人力資本缺乏而未能充分利用改革的機遇。他們居住的地區(qū)，或者是資源和基礎(chǔ)設(shè)施條件均不利，或者是雖有資源潛力但基礎(chǔ)設(shè)施薄弱。共同的現(xiàn)象，是這些地區(qū)的社會經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r與全國平均水平的差距逐漸擴大。因此，中央政府在推進農(nóng)村改革的同時，于1982年在甘肅、寧夏開始實施扶貧計劃，將目標(biāo)設(shè)定為解決貧困人口的溫飽問題。1985年底，又將這一目標(biāo)納入全國性的農(nóng)村扶貧戰(zhàn)略（朱玲、蔣中一，1994）。
（二）對外開放和區(qū)域發(fā)展中的就業(yè)創(chuàng)造（1986-1992）
改革前農(nóng)村存在的隱蔽性失業(yè)，在土地家庭承包經(jīng)營制普及后轉(zhuǎn)為顯性。農(nóng)民為了創(chuàng)造就業(yè)和增加收入，一方面調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)，擴大那些足以提高勞動密集程度和產(chǎn)品附加值的生產(chǎn)分支；另一方面，積極發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，開辟新的就業(yè)領(lǐng)域。由于不同區(qū)域的社會經(jīng)濟發(fā)展條件本已千差萬別，同一期間的發(fā)展模式不僅各具特色，農(nóng)村人口遭遇的制度性障礙也各不相同。
歷經(jīng)土地經(jīng)營制度改革而仍然遭受饑餓威脅的貧困群體，主要聚居在西部農(nóng)村。因此，1986年首次出臺的全國性扶貧計劃帶有鮮明的區(qū)域瞄準(zhǔn)特征，即中央政府撥款扶持的對象是貧困縣。與計劃經(jīng)濟體制下的落后地區(qū)援助方式相比，此時的扶貧戰(zhàn)略充分顯示了增長激勵和效率導(dǎo)向的特征。第一，改變單純救濟的辦法，賦予農(nóng)牧民更大的經(jīng)營自主權(quán)（例如自由銷售）；減免稅收，促使貧困地區(qū)的政府和人民因地制宜發(fā)展經(jīng)濟。第二，中央和地方政府投資、貧困地區(qū)居民投勞，多方合作改善當(dāng)?shù)氐纳a(chǎn)和生活條件。第三，由中央各職能部門組織對貧困地區(qū)進行綜合性投入，例如科技、教育、醫(yī)療保健、林業(yè)和水利建設(shè)，等等。初始的全國性扶貧行動主要由政府動員，通過行政系統(tǒng)自上而下組織實施，這是不同于其他發(fā)展中國家的又一個特征。由于扶貧行動特別是基礎(chǔ)設(shè)施投資，本身具有公共產(chǎn)品供給的性質(zhì)，這種行政動員和實施方式在社會組織和市場機制發(fā)育不足的情況下，可謂別具優(yōu)勢。
不過，強大的外在行政力量干預(yù)也有可能與致貧因素一起，限制受援群體的創(chuàng)造力。上世紀(jì)的農(nóng)村扶貧戰(zhàn)略設(shè)計，主要是在受援區(qū)域內(nèi)及當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)中尋找脫貧門路。1989年，在國家重點扶持的貧困縣當(dāng)中，東部地區(qū)的縣份已有79%越過了當(dāng)年的貧困門檻（農(nóng)民家庭年人均純收入350元）。這個比率在中部為35%，在西部僅有18%。鑒于此，中央政府強調(diào)，把扶貧工作向深山區(qū)、石山區(qū)、高寒山區(qū)延伸，向少數(shù)民族地區(qū)延伸。在扶貧計劃中，把解決缺糧問題置于首位，每年調(diào)撥100萬噸以工代賑專用糧，投放于貧困地區(qū)的基本農(nóng)田建設(shè)項目。目標(biāo)是在“八五”期間（1991-1995），平均每人1畝基本農(nóng)田，滿足貧困人口的糧食需求（朱玲、蔣中一，1994）。
相形之下，沿海地區(qū)特別是長江三角洲和珠江三角洲一帶的農(nóng)民，已經(jīng)開始從事多元化的經(jīng)濟活動。若非如此，在人多地少的條件下，他們也難以走出貧窮。上世紀(jì)80年代后期的農(nóng)村工業(yè)化，無論是在理論上還是在實踐中，都為四十年的改革開放史留下了濃重的一筆。那時的城市國企尚在計劃經(jīng)濟體制下實行以國家“放權(quán)讓利”為標(biāo)志的改革，并未給農(nóng)村勞動力的區(qū)域和城鄉(xiāng)流動留下多少制度空間。農(nóng)村勞動者只好在本鄉(xiāng)本村建立工業(yè)企業(yè)，成就了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起的局面。對此，中央政府曾以“離土不離鄉(xiāng)，進廠不進城”的政策口號予以肯定。今天看來，這種行為更多地是制度扭曲下的權(quán)宜之計，而非工業(yè)化城市化進程中的必然階段。
源頭不同的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在起步之初，遭遇的不僅僅是缺乏資金和人才的難題。制度性的歧視，是不同地域和類型的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在發(fā)展中面臨的最大障礙。人民公社時代的社隊企業(yè)，就被限制在不與大工業(yè)爭原料、爭貸款和爭市場的范圍內(nèi)?！拔母铩敝?，在社隊企業(yè)基礎(chǔ)上發(fā)展起來的蘇南農(nóng)村工業(yè)，又被“三就地”的指令羈絆，即只可就地取材，就地加工，就地銷售。然而工商業(yè)的發(fā)展畢竟為農(nóng)民創(chuàng)造了就業(yè)和收入，還為基層政府和社區(qū)管理機構(gòu)貢獻了財力。因此，這種有悖經(jīng)濟規(guī)律的指令，不僅受到基層干部和農(nóng)民的共同抵制，也未得到地方政府的配合。1982和1983年的中央一號文件，以及1984年第4號文件（《關(guān)于開創(chuàng)社隊企業(yè)新局面的報告》），向農(nóng)民開放了更多的權(quán)利。不但鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)隨之快速增長，還出現(xiàn)了個體企業(yè)、合伙企業(yè)和私人企業(yè)（杜潤生，2005）。
相對于以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為主創(chuàng)辦企業(yè)的“蘇南模式”，起步于農(nóng)民家庭工商業(yè)的“溫州模式”，由于其鮮明的非公有制色彩，不但在運行中被計劃經(jīng)濟機制排擠，而且還受到來自意識形態(tài)領(lǐng)域的輿論“討伐”。以至一些先行創(chuàng)業(yè)者鋃鐺入獄，支持家庭工商業(yè)發(fā)展的地方主政官員遭到貶黜（董輔礽，1986，2002；王運正，2018）。其實，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的限制和對家庭工商業(yè)的阻擊，與先前對土地家庭承包經(jīng)營制的否定，有著共同的思想淵源。那就是對社會主義所有制的先驗理解，甚或是將斯大林模式下的蘇聯(lián)經(jīng)驗奉為圭臬。在這種模式下，社會主義所有制的高級形式為全民所有制，低級形式為集體所有制。個體所有制及其他形式的所有制，必須為全民所有制和集體所有制這兩種公有制形式所取代。而且，低級公有制形式須向高級形式過渡，目標(biāo)是建立全社會的單一的全民所有制。
在實踐中，以全民所有制和集體所有制為基礎(chǔ)的計劃經(jīng)濟體制，乃國家行政權(quán)力和資源配置權(quán)力的結(jié)合（董輔礽，1979，1985）。農(nóng)民突破計劃經(jīng)濟體制及公有制企業(yè)形態(tài)的努力，不啻是對計劃權(quán)威和行政權(quán)力的挑戰(zhàn)。因此，對非公有制企業(yè)形態(tài)的壓制，以及對非公有制經(jīng)濟中就業(yè)群體的歧視，既出自施壓一方的觀念障礙，又因為他們對農(nóng)民的被剝奪狀態(tài)缺少同理心，而且還恰恰手握行政權(quán)力。然而，農(nóng)民不惜向政府讓渡部分產(chǎn)權(quán)也要經(jīng)營非公有企業(yè)的種種變通行為，以及2000萬城市待業(yè)青年向政府請愿要工作，實際上都是在“用腳投票”。廣東農(nóng)民冒死逃港，更是用生命來表達自己的選擇（蕭冬連，2018a，2018b）。
對此，一些既體察民情又具備國際視野的中央和地方主政者的回應(yīng)是，創(chuàng)新制度、發(fā)展經(jīng)濟。鄧小平不僅早就號召“解放思想，實事求是，團結(jié)一致向前看” ，而且還根據(jù)世界政治經(jīng)濟格局，認(rèn)定必須從社會主義初級階段的國情出發(fā)，快速推進工業(yè)化，才能抓住中國經(jīng)濟發(fā)展的窗口機會。引入境外資金、設(shè)備、經(jīng)營管理和技術(shù)人才，便成了一種順理成章的決策。中央政府相繼推出設(shè)立經(jīng)濟特區(qū)、沿海開放城市和沿海開放區(qū)的方案，賦予開放區(qū)的地方政府更多的自主權(quán)，以開放促改革，以改革促開放。在此背景下，非公有制企業(yè)形態(tài)中又增添了“三資”企業(yè)。
這些引進的現(xiàn)代工業(yè)企業(yè)，不僅充分利用了中國大陸勞動力資源豐富的優(yōu)勢，而且還帶動了廣東、福建等沿海地區(qū)出口導(dǎo)向型鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展。盡管“三資”企業(yè)及其他非公有制企業(yè)為政府提供了大量稅收，為適齡勞動者創(chuàng)造了舉世矚目的就業(yè)崗位，還是屢遭質(zhì)疑、非難和坎坷。鄧小平1992年視察南方時的講話，為多種所有制企業(yè)的發(fā)展，擴展了制度和輿論空間。他明確提出，要以是否有利于發(fā)展生產(chǎn)力、有利于增強綜合國力和有利于提高人民生活水平，作為評判制度創(chuàng)新性質(zhì)的標(biāo)準(zhǔn)。尤其是，關(guān)于“計劃經(jīng)濟不等于社會主義”和“市場經(jīng)濟不等于資本主義”的論述，為中國社會主義市場經(jīng)濟體制的確立，奠定了思想基礎(chǔ) 。
1986-1992年間，雖然改革開放的進程曲曲折折，農(nóng)民還是從快速工業(yè)化及相關(guān)的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)活動中受益良多。農(nóng)民家庭在收入水平提高的同時，收入來源也漸趨豐富。從工資性收入占全國農(nóng)民家庭人均凈收入的比重來看，從1983-1984年間的10%左右，增加到1990年的20.2%（參見圖1）。此外，沿海地區(qū)的改革開放，促使一些成功發(fā)展工商業(yè)的村莊和鄉(xiāng)鎮(zhèn)，變成了工商小鎮(zhèn)或規(guī)模不等的城市。城鎮(zhèn)經(jīng)濟的高速增長帶來的勞動力需求，又為此后欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)村勞動力的大規(guī)?？绯青l(xiāng)、跨區(qū)域流動，創(chuàng)造了必不可少的條件。
圖1 農(nóng)村居民收入來源占比 單位：%
資料來源:根據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒1986》第673頁、《中國統(tǒng)計年鑒2009》第338頁、《中國統(tǒng)計年鑒2005》第359頁、《中國統(tǒng)計年鑒2013》第399頁、《中國統(tǒng)計年鑒2017》第168頁的數(shù)據(jù)計算而得。
注：2012年及之前，統(tǒng)計口徑是人均純收入，之后是人均可支配收入；1983、1984兩年工資性收入的統(tǒng)計口徑是勞動者報酬收入，包括從集體統(tǒng)一經(jīng)營中獲得的收入以及從經(jīng)濟聯(lián)合體得到的收入；1983、1984、1985和1990年無分項統(tǒng)計的“財產(chǎn)性收入”和“轉(zhuǎn)移性收入”數(shù)據(jù)。
（三）農(nóng)村勞動力區(qū)域性流動的減貧效應(yīng)（1993-2002）
1993年，中共十四大宣告了進一步改革的方向，即建立社會主義市場經(jīng)濟體制。十四屆三中全會所做的決定不但提出：“國家要為各種所有制經(jīng)濟平等參與市場競爭創(chuàng)造條件，對各類企業(yè)一視同仁”；而且還強調(diào)：“鼓勵和引導(dǎo)農(nóng)村剩余勞動力逐步向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和地區(qū)間的有序流動” 。這就一方面，強化了對非公有制經(jīng)濟增長的政策激勵，從而為此間的工業(yè)化和城市化添加了“增量改革”的特征；另一方面，為農(nóng)村勞動力在計劃經(jīng)濟體制的薄弱之處突破區(qū)域性流動的限制，開辟了一條可行的路徑。其成效，在十四大之后城鎮(zhèn)非國有經(jīng)濟就業(yè)人數(shù)大幅增加的趨勢中大致得到反映。到2002年，城鎮(zhèn)地區(qū)就業(yè)總數(shù)達25159萬人，非國有經(jīng)濟吸納的就業(yè)者占71.5%（參見圖2）。
圖2 城鎮(zhèn)地區(qū)國有和非國有單位就業(yè)人數(shù)（1978-2016） 單位：萬人
資料來源：相應(yīng)年份《中國統(tǒng)計年鑒》。
注：2002年開始，統(tǒng)計局對1990-2001年所公布的城鎮(zhèn)地區(qū)就業(yè)人員總數(shù)進行了微調(diào)。這里是調(diào)整后的數(shù)據(jù)；非國有單位就業(yè)人數(shù)=城鎮(zhèn)地區(qū)就業(yè)人員總數(shù)-城鎮(zhèn)地區(qū)國有單位就業(yè)人數(shù)。
理論上講，農(nóng)村勞動力向工業(yè)（包括服務(wù)業(yè)）聚集的城市轉(zhuǎn)移，本身即包含減貧效應(yīng)。因為轉(zhuǎn)移的動機，既來自城鄉(xiāng)收入差距的“拉力”，也出自農(nóng)村內(nèi)部的收入差距對收入較低的群體產(chǎn)生的推力。收入較低的農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)向城市就業(yè)，既能增加其收入，又可提高人力資本水平，結(jié)果還將促進二元經(jīng)濟發(fā)展。然而在中國的現(xiàn)實中，跨城鄉(xiāng)的勞動力轉(zhuǎn)移不僅受阻于計劃經(jīng)濟遺留的制度性壁壘，而且還遭遇城市戶籍居民的排斥和城市政府新增的政策性障礙。即便是在改革開放的前沿深圳，“離土又離鄉(xiāng)”的農(nóng)民來此務(wù)工經(jīng)商的歷程也非一帆風(fēng)順。僅從2017年深圳市政府宣布失效的一些規(guī)范性文件的名稱，即可略見一斑 。
其一，1979-1984年間，文件中逐漸出現(xiàn)“外來民工”的稱謂，對外來就業(yè)人員的政策規(guī)定，從“清理”轉(zhuǎn)向收費管理。例如：《關(guān)于不要雇請汕頭菜農(nóng)作臨（時）工、合同工的通知》（深革發(fā)〔1979〕171號），《關(guān)于從嚴(yán)掌握使用臨時工的通知》（深革發(fā)〔1980〕64號），尤其是《關(guān)于清理外來人員的通知》（深革發(fā)〔1980〕84號），明顯包含拒人于城外之意?！蛾P(guān)于加強對外來人員管理工作的補充規(guī)定》（深革發(fā)〔1981〕131號），《批轉(zhuǎn)市勞動局〈關(guān)于特區(qū)企業(yè)合同制工人勞務(wù)費收繳問題的請示〉的通知》（深府〔1982〕180號），以及《關(guān)于外來民工的瘧防工作的管理規(guī)定》（深府〔1984〕88號），既表明接納外來工的意向，卻又以收費措施增加企業(yè)用工和外來工就業(yè)的成本，從而反映出市政府限制外來工數(shù)量的政策傾向。
其二，1988-1991年間，對外來工的管理在政策搖擺中有了一定程度的社會包容。這表現(xiàn)在出現(xiàn)頻率較高的文件用語上，便是時而“整頓、清理”，時而“安置、培訓(xùn)”。例如，市政府先后下達了《關(guān)于嚴(yán)格控制使用外地臨時工的緊急通知》（深府〔1988〕319號），《轉(zhuǎn)發(fā)市公安局、勞動局關(guān)于整頓外來勞動力，清理“三無”人員，控制暫住人口膨脹的工作意見的通知》（深府〔1988〕383號），以及《印發(fā)〈關(guān)于整頓清理暫住人口的工作方案〉的通知》（深府辦〔1991〕239號）。其中，壓縮外來人口規(guī)模的意圖可謂不言自明。同期，還有《關(guān)于印發(fā)〈深圳特區(qū)暫住人員安置區(qū)建設(shè)管理試行方案〉的通知》（深府〔1990〕259號），《關(guān)于停止對企事業(yè)單位和暫住人員收取管理費、治安費的通知》（深府〔1991〕11號），以及《批轉(zhuǎn)市勞動局關(guān)于深圳市工人職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)十年規(guī)劃和“八五”計劃的通知》（深府〔1991〕478號）。從這些標(biāo)題不難看出，市政府不但主動減輕了施加給用工單位和外來工的繳費負(fù)擔(dān)，而且還為外來工的人力資本投資做出了制度安排。
其三，1996-2002年間，沿海開放地帶的工業(yè)化和城市化突飛猛進。此前，糧油票證等消費品配額供給制度已在全國范圍內(nèi)廢除，極大地方便了區(qū)域間的勞動力流動，涌向沿海地區(qū)的“民工潮”隨之成為上世紀(jì)90年代的一個熱點事件。與此相對應(yīng)的深圳市政府文件，在更大程度上顯示了對外來民工的制度性接納。《關(guān)于做好春節(jié)期間組織民工有序流動工作的通知》（深府〔1996〕348號），以及《深圳市人民政府關(guān)于辦理2002年勞務(wù)暫住證有關(guān)問題的通告》（深府〔2002〕27號），便是恰當(dāng)?shù)陌咐?/p>
深圳作為典型的新興工業(yè)城市，本地戶籍的勞動人口就業(yè)幾乎不受外來工流入的影響。因此，城市管理制度的社會包容度隨著經(jīng)濟市場化的進程日益增大。至于老工業(yè)城市，對農(nóng)村遷移人口的社會包容度則狹窄了許多。1993年之后，以“抓大放小”、建立現(xiàn)代企業(yè)制度為特征的國企改革迅速推進，企業(yè)所有制形態(tài)轉(zhuǎn)而由“國有”和“非國有”來區(qū)分。一方面，相當(dāng)一批中小型國企和集體企業(yè)轉(zhuǎn)制，成為私人持有的民營企業(yè)，并游離出大量剩余人員；另一方面，大型國企在公司制改造過程中，也在削減冗員。數(shù)量可觀的“下崗工人”安置和再就業(yè)，因而成為市政府優(yōu)先考慮的一個問題。
不過，下崗工人原有的技能和就業(yè)意愿與新增的崗位需求并不完全匹配，這就給進城務(wù)工經(jīng)商的農(nóng)村遷移勞動者留下了就業(yè)和創(chuàng)業(yè)機會。城市政府為了既保護本城戶籍人員的就業(yè)崗位，又吸納經(jīng)濟增長所需的低成本勞動力，紛紛針對農(nóng)村遷移勞動者設(shè)計“制度柵欄”。這種制度柵欄的開合及其疏密程度，由城市管理者控制。其變動多半取決于市政府和本城戶籍居民的利益變化，外來就業(yè)者并無發(fā)言權(quán)。即便是在同一城市就業(yè)多年，他們也難以參與城市的政治決策而只可能得到部分經(jīng)濟權(quán)利。這一點，在中國最大的工業(yè)城市上海市的外來工管理文件中，就有頗具代表性的反映。
第一，外來勞動者只能進入本地戶籍勞動力不足的就業(yè)崗位。1993年的《上海市單位使用和聘用外地勞動力管理暫行規(guī)定》中的第五條便如此要求 。很明顯，外來勞動者甫一進入上海勞動力市場，其就業(yè)和發(fā)展機會就被這樣的前提規(guī)定削減了不少。
第二，通過行政程序規(guī)范用人單位的基本招聘標(biāo)準(zhǔn)。1994年的《上海市外地勞動力務(wù)工許可證管理試行辦法》規(guī)定 ，用人單位申領(lǐng)《務(wù)工證》必須提交6份材料，除了用工審批文件、勞務(wù)合同和務(wù)工人員的身份證明外，還須提供受雇者初中以上的學(xué)歷證明、上海市衛(wèi)生局指定醫(yī)院出具的健康證明，以及公安部門核發(fā)的《寄住證》。考慮到自1994年秋季全國才開始普及九年義務(wù)教育，這些規(guī)定無異于促使用工單位如同“撇奶油”一般，從當(dāng)時的農(nóng)村遷移勞動者中僅選擇優(yōu)質(zhì)勞動力。
第三，有關(guān)《務(wù)工證》的申領(lǐng)辦法，強調(diào)用工單位和外來務(wù)工人員雙雙提交證明材料，無形中增加了外來勞動者從事非正規(guī)就業(yè)活動的困難。這恰恰反映出，在勞動力市場尚未發(fā)育的條件下，城市管理者對就業(yè)形式的多樣化認(rèn)識不足?；蛟S出于類似的原因，1994年，市政管理部門設(shè)立上海市遣送站分站，把拾荒者也納入收容遣送對象（李麗煥，2010）。這種狀況，在1996年的《上海市外來流動人員管理條例》（以下簡稱《條例》） 中有所改善。最明顯的是，增添了有關(guān)家政服務(wù)人員申領(lǐng)就業(yè)證和個體工商戶申領(lǐng)營業(yè)許可證的規(guī)定。
第四，對領(lǐng)到務(wù)工證（就業(yè)證）的農(nóng)村遷移勞動者，城市管理部門亦提供一些基本的入門服務(wù)，幫助他們適應(yīng)城市化和工業(yè)化的社會。譬如1996年的《條例》即規(guī)定，用人單位應(yīng)對外來人員進行法律知識、職業(yè)技術(shù)、勞動安全、社會公德等方面的教育培訓(xùn)。此外，還規(guī)定外來就業(yè)者領(lǐng)取暫住證后，十五日之內(nèi)體檢；其中的育齡婦女還須到計劃生育部門驗證。
第五，設(shè)立藍印戶口制度，從外來人員中篩選財富精英和知識精英（有一定財力的投資者、商品住宅購買者和單位急需聘用的科技人員和管理人員），給予一定程度的上海市民福利待遇。例如，“在入托、入園和義務(wù)教育階段的入學(xué)、申領(lǐng)營業(yè)執(zhí)照、安裝煤氣和電話等方面享受本市常住戶口者的同等待遇?！?/p>
第六，借助勞動監(jiān)察和居民管理網(wǎng)絡(luò)以及罰款措施，保證上述政策性規(guī)定的實行。
縱然進城就業(yè)面臨的制度環(huán)境近乎苛刻，源自中西部農(nóng)村的民工潮依然浩浩蕩蕩。據(jù)2001年《中國的農(nóng)村扶貧開發(fā)》白皮書公布的消息，四川是全國勞務(wù)輸出最多的省份，每年有800多萬人實現(xiàn)異地就業(yè)，通過郵局寄回家鄉(xiāng)的資金每年約200億元（中華人民共和國國務(wù)院新聞辦公室，2001年）。那么，這些跨地區(qū)、跨城鄉(xiāng)的遷移勞動者屬于貧困人口嗎？首先可以肯定，他們未必都來自極端貧困地區(qū)也未必是最窮的人，因為極端貧困群體或者支付不起遷移費用，或者由于人力資本水平太低而很難逾越城市勞動力市場的門檻。
其次，農(nóng)村遷移勞動者多為家鄉(xiāng)的低收入者，進城務(wù)工期間明顯是城市里的窮人。若按國際貧困標(biāo)準(zhǔn)衡量，屬于尚未脫貧的群體。若非如此，很難設(shè)想他們會含辛茹苦背井離鄉(xiāng)，從事城里人不愿做的高風(fēng)險、高強度、勞動環(huán)境不佳的工作。再其次，已有的研究表明，遷移勞動者在貧困地區(qū)農(nóng)村勞動力中的比重，從1997年的19.9%上升到2000年的25%，涉及的家庭由39.9%增加到51.1%。而且，貧困家庭的成員在遷移就業(yè)后，通過收入轉(zhuǎn)移顯著地降低了其他成員的貧困發(fā)生率（蔡昉等，2006）。
1993-2002年間，貧困地區(qū)留守農(nóng)戶的生活狀況又如何呢？《國家八七脫貧攻堅計劃》（1994-2000）的目標(biāo)基本實現(xiàn)，貧困地區(qū)糧食產(chǎn)量年均增長1.9％，農(nóng)民人均純收入年均增長12.8％，絕大多數(shù)農(nóng)戶解決了缺糧問題。到2000年底，貧困地區(qū)通電、通路、通郵、通電話的行政村分別達到95.5%、89％、69％和67.7％。在592個國家重點扶持的貧困縣中，有53.7%的縣基本普及了九年義務(wù)教育和掃除了青壯年文盲。這就為進一步促進當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展和緩解貧困，創(chuàng)造了必要的人力資本和基礎(chǔ)設(shè)施條件。
（四）社會保障體系的擴展與扶貧行動的深化（2003-2011）
上世紀(jì)90年代，中國經(jīng)濟在市場取向的改革中逐漸融入了經(jīng)濟全球化的進程。市場化和全球化相互推動，帶來了更多有利于增長的因素，經(jīng)濟體量迅速增大。與此同時，社會經(jīng)濟轉(zhuǎn)型中累積的矛盾愈益尖銳。進入21世紀(jì)，“農(nóng)民真苦，農(nóng)村真窮，農(nóng)業(yè)真危險”的呼聲，以及城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間、行業(yè)之間、不同群體（戶籍、性別、職業(yè)和地位）之間的收入差距和福利差距的擴大，均引起高層決策群體和公眾的注意。2003年春，SARS（傳染性非典型肺炎）疫情爆發(fā)，成千上萬農(nóng)村遷移工人爭先恐后逃離城市回鄉(xiāng)避災(zāi)，疫情擴散風(fēng)險因而加大的情形，更是暴露了農(nóng)村人口缺少社會保護的事實。此外，疫情因國際旅行人流密集而造成全球性的健康風(fēng)險。故而中國社會政策改革滯后于經(jīng)濟改革的狀況，也引起諸多國際組織的關(guān)注。對此，中共十六大所做的一系列決策給予了積極的回應(yīng)。
在完善社會主義市場經(jīng)濟體制的主題下，十六屆三中全會突出強調(diào)統(tǒng)籌兼顧，協(xié)調(diào)改革進程中的各種利益關(guān)系 。在提出的諸項改革任務(wù)中，“建立有利于逐步改變城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的體制”和“健全就業(yè)、收入分配和社會保障制度”也位列其中。對比十六屆三中全會宣告的具體決策和社會經(jīng)濟現(xiàn)實，一些決定至今尚未落實。例如，“形成城鄉(xiāng)勞動者平等就業(yè)的制度”，“在城市有穩(wěn)定職業(yè)和住所的農(nóng)業(yè)人口，可按當(dāng)?shù)匾?guī)定在就業(yè)地或居住地登記戶籍，并依法享有當(dāng)?shù)鼐用駪?yīng)有的權(quán)利，承擔(dān)應(yīng)盡的義務(wù)”，等等。但是在健全社會保障制度、改善公共服務(wù)和緩解貧困方面，實際取得的成就超越了十六屆三中全會的預(yù)期。
第一，2003年，近乎于鄉(xiāng)村社會醫(yī)療保險的“新農(nóng)合”（新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度）開始向全國推廣。各級政府按比例向合作醫(yī)療基金撥付財政資金，農(nóng)民繳費在基金籌集中的比重不高于30%。到2006年底，全國鄉(xiāng)村都已建立醫(yī)療救助制度。2011年，新農(nóng)合覆蓋的農(nóng)村人口已將近98%，在一定程度上，降低了因病致貧的風(fēng)險（朱玲，2014）。
第二，2009年，中央政府相繼制定了農(nóng)民工參加城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險的政策，以及建立新型農(nóng)村居民社會養(yǎng)老保險制度（“新農(nóng)?！保┑姆桨?，并于翌年開始試點。特別值得一提的是，新農(nóng)保制度中包含著非繳費型公共養(yǎng)老金（基礎(chǔ)養(yǎng)老金）。公共養(yǎng)老金來自中央政府撥付的定額財政資金，地方政府可根據(jù)本地財力予以資金匹配。這種制度設(shè)計，既可保證對老齡貧困人口的包容，又不失為一種行政成本較低的選擇，因而深得貧困地區(qū)政府和人民的認(rèn)同。2011年，筆者在西藏昌都邊遠農(nóng)牧區(qū)調(diào)查時注意到，為了能按規(guī)定領(lǐng)取公共養(yǎng)老金，那些一直未辦理身份證的農(nóng)牧民，紛紛前往公安機關(guān)排隊履行身份證申領(lǐng)手續(xù)。
第三，2007年，最低生活保障制度（“低?！保╅_始向全國農(nóng)村推廣。這就使那些家庭人均純收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的農(nóng)村居民，特別是缺少勞動力而難以參與生產(chǎn)性扶貧項目的貧困戶，得以穩(wěn)定地受益于社會安全網(wǎng)。
第四，2003年稅費改革之后，“鄉(xiāng)統(tǒng)籌”和“村提留”名義下的農(nóng)民繳費負(fù)擔(dān)與農(nóng)業(yè)稅一起廢止。農(nóng)村社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)供給主要由政府投資和撥款，這就為大幅度地減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，提供了制度性的保障。與此同時，政府對農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民發(fā)展的投資日漸密集。這其中，農(nóng)戶安全飲水設(shè)施和村莊環(huán)境整治投資，無疑有助于改善農(nóng)村人口的健康狀況從而提高他們的人力資本水平（朱玲，2018）。
第五，社會保障體系從城市向農(nóng)村的擴展，以及社區(qū)公共服務(wù)籌資制度的改變，更多地惠及貧困地區(qū)。2001-2011年間，中央和省級政府向重點貧困縣的財政轉(zhuǎn)移支付力度明顯增強，扶貧政策的綜合性進一步提高。政策目標(biāo)從解決溫飽問題（主要是消除收入貧窮），拓展到緩解多維度的貧困?！吨袊r(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011～2020年）》將此通俗地概括為“兩不愁、三保障”，即穩(wěn)定實現(xiàn)扶貧對象不愁吃、不愁穿，保障其義務(wù)教育、基本醫(yī)療和住房安全 。相應(yīng)地，政府以“整村推進扶貧開發(fā)”的方式，將扶貧政策的瞄準(zhǔn)對象，從貧困縣下沉到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊和農(nóng)戶。國際組織和國內(nèi)民間組織的扶貧理念與項目和資金一起，也同時向貧困地區(qū)集中（中華人民共和國國務(wù)院新聞辦公室，2011）。
此間，以下事項在國際上引起了廣泛的反響。其一，2004-2010年間，中央政府撥付30億元，實施名為“雨露計劃”的勞動力培訓(xùn)項目。接受培訓(xùn)的貧困家庭勞動力超過400萬人次以上，其中80%以上的人實現(xiàn)了非農(nóng)就業(yè)。這意味著，他們通過培訓(xùn)增強了從經(jīng)濟增長中獲得機會和分享收益的能力。其二，貧困地區(qū)5歲以下兒童的低體重率和生長遲緩率，從2000年的15.8%和36.9%，下降到2010年的8%和20.3%（表1）。鑒于兒童營養(yǎng)狀況對家庭食物保障程度更為敏感，這兩個指標(biāo)值的下降趨勢表明，中國已趨近消除饑餓的目標(biāo)。同期，鄰國印度5歲以下兒童的低體重率和生長遲緩率均在40%以上（衛(wèi)生部，2012）。2011年，筆者從德國波恩大學(xué)發(fā)展研究中心舉辦的國際會議獲悉，印度總理為扭轉(zhuǎn)這一狀況，借助立法手段發(fā)起了全國性的兒童營養(yǎng)改善行動。其三，2011年，中國政府將農(nóng)村貧困線提高到年人均純收入2300元，比2010年的貧困標(biāo)準(zhǔn)提高了80%。這就將此前處于貧困線邊緣的家庭和剛剛脫貧的群體，一并納入扶助對象，以便更有效地預(yù)防和減少貧困。
表1 1990-2013年間中國農(nóng)村5歲以下的兒童營養(yǎng)狀況
注：“—”表示無可供使用的數(shù)據(jù)；1990-2000和2005-2010年間的數(shù)據(jù)引自Chen et al.(2011)。2002和2013年數(shù)據(jù)引自Yu et al.(2016)。
還需指出的是，社會保障體系（社會救助、社會保險和社會服務(wù)）的基本功能，正在于通過社會共濟預(yù)防和緩解貧窮、減少不平等和增進社會包容。與市場經(jīng)濟正常運行相匹配的社會保障制度安排，不但有利于勞動力流動，而且還與優(yōu)化資源配置和促進就業(yè)的目標(biāo)相兼容。在城鄉(xiāng)收入差距巨大的情況下，分城鄉(xiāng)建立社會保障制度是一種不得已的政策選擇。然而為了應(yīng)對勞動者在跨城鄉(xiāng)、跨地區(qū)和跨行業(yè)轉(zhuǎn)移中遭遇的貧困風(fēng)險，就需要建立全國統(tǒng)一的“底線”社會保障平臺。非繳費型的公共養(yǎng)老金和普惠制的社會醫(yī)療保險制度，以及與戶籍脫鉤的常住人口社會救助及公共服務(wù)供給制度，當(dāng)為構(gòu)筑這類底線社保平臺的組成部分。
多數(shù)農(nóng)村遷移勞動者游離于城市養(yǎng)老和醫(yī)療保險之外的事實說明，這樣的底線社保平臺尚未形成。2011-2012年間，在農(nóng)村遷移勞動者當(dāng)中，參加城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老和醫(yī)療保險的比率還不足30%。參保率如此之低，根本原因在于制度設(shè)計本身即社會包容性不足。其主要表現(xiàn)，一是農(nóng)村遷移勞動力當(dāng)中多為非正規(guī)就業(yè)者，收入低且不適合針對正規(guī)就業(yè)者而設(shè)的保險制度。二是由于這兩類保險尤其是養(yǎng)老保險繳費率過高，以至用工單位及遷移工人亦盡可能避免承擔(dān)其繳費責(zé)任。三是城市社保管理機構(gòu)缺少充分的正向激勵，妥善解決養(yǎng)老保險權(quán)益便攜性不足的問題。因此也就很難保證，參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險的遷移工人退休時能充分享有其養(yǎng)老金權(quán)益。這是因為，大多數(shù)企業(yè)僅使用青壯年遷移工人。正規(guī)就業(yè)的農(nóng)村遷移勞動者往往剛過盛年，就不得不轉(zhuǎn)向非正規(guī)就業(yè)狀態(tài)從而脫離企業(yè)職工社會保險。
可見，2003-2011年間，無論是社會保障體系的擴展，還是扶貧行動的深化，都是在社會領(lǐng)域?qū)嵤霸隽扛母铩?，并未觸及城市管理制度對農(nóng)村遷移人口的社會排斥。這種排斥，歸根結(jié)底緣自農(nóng)村人口在權(quán)力分配中的不利地位及由此導(dǎo)致的權(quán)利缺失。它表現(xiàn)為橫亙在城鄉(xiāng)之間的制度性障礙，因而也只能靠制度性的改革予以拆除。可以說，這是二元經(jīng)濟轉(zhuǎn)型過程中繞不過去的關(guān)鍵一步。
（五）精準(zhǔn)扶貧中的收入再分配（2012-）
進入21世紀(jì)以來，中國步入收入高度不均等的國家之列，居民收入的基尼系數(shù)一直處于0.4以上的高位。到2007年，總?cè)丝谥?0%收入最高的人群獲得的收入，占全體居民總收入的比重在33.7%~40.3%區(qū)間 （李實等，2013）。自2010年，收入不均等程度增加的趨勢發(fā)生逆轉(zhuǎn)。2013年，基尼系數(shù)為0.433，與2007年的0.486相比，大約下降了11%。城鄉(xiāng)收入差距對全國總體收入差距的貢獻份額，從38%下降到15%。這種積極的變化，與社會保障、公共服務(wù)和扶貧開發(fā)等公共政策力度的不斷加大，以及勞動力市場供求關(guān)系的逆轉(zhuǎn)直接相關(guān)（李實等，2017）。
中共十八大（2012年）以來實施的精準(zhǔn)扶貧方略，更是全方位地朝著減少貧窮和縮小收入差距的方向加力。十九屆三中全會有關(guān)公共資源分配的決定，強調(diào)了同樣的原則：“促進公共資源向基層延伸、向農(nóng)村覆蓋、向邊遠地區(qū)和生活困難群眾傾斜，促進全社會受益機會和權(quán)利均等?！?nbsp; 此間最為鮮明的制度性變化莫過于，為了實現(xiàn)2020年消除農(nóng)村絕對貧困的目標(biāo)，“十三五”規(guī)劃（2016-2020）把現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下的貧困人口脫貧作為五年規(guī)劃的約束性指標(biāo)。據(jù)此，省/區(qū)/市黨政一把手向中央簽署《脫貧攻堅責(zé)任書》，并層層立下軍令狀（中華人民共和國國務(wù)院新聞辦公室，2016）。這種方式，近乎于自上而下地制定指令性計劃。為了達到計劃指標(biāo)值而投入的人力物力及組織資源，規(guī)模之大可謂前所未有。對此，國務(wù)院扶貧辦發(fā)布的報告《中國減貧的新進展》提供了系統(tǒng)的信息（中國國務(wù)院扶貧辦，2017）。基于其中的數(shù)據(jù)和信息，以下主要從穩(wěn)固現(xiàn)有減貧成果和預(yù)防貧困風(fēng)險的角度，著重討論精準(zhǔn)扶貧行動中的收入再分配措施，以及與此相關(guān)的公共資源配置效率。
第一，間接性財政支出。這里指的是推行精準(zhǔn)扶貧政策的行政成本，因涉及面廣泛而難以搜集完整的數(shù)據(jù)，此處僅采用人員派遣信息加以說明。首先，為了精準(zhǔn)識別幫扶對象，2014-2016年間，各級政府共組織了280 萬人（次）進村入戶，共確認(rèn)了12.8 萬個貧困村，2948 萬個貧困戶、8840 萬貧困人口。在此基礎(chǔ)上逐一建檔立卡，以便精準(zhǔn)幫扶、分類施策。其次，為了落實扶貧到戶，黨中央要求，每個貧困村都要派遣駐村工作隊，每個貧困戶都要有幫扶責(zé)任人。全國共選派77.5 萬名干部駐村，18.8萬名干部到貧困村和基層黨組織薄弱渙散村擔(dān)任“第一書記”。按照2018年中部地區(qū)（湖北?。┼l(xiāng)鎮(zhèn)政府副職年薪4萬元的標(biāo)準(zhǔn)估算 ，這96.3萬名選派干部的工資總成本平均每年在385億元左右。
第二，中央財政專項扶貧資金。對這部分資金的用途和分配，財政部曾予以說明 ：“采取因素法進行測算分配，用于支持扶貧發(fā)展、少數(shù)民族發(fā)展、以工代賑、國有貧困農(nóng)場扶貧、國有貧困林場扶貧、‘三西’農(nóng)業(yè)建設(shè)等方面?！薄胺峙浣o中西部22省份的資金規(guī)模占總規(guī)模的比例達到97.4%?！薄斑M一步加大了對西藏和四省藏區(qū)、南疆四地州、涼山、怒江、臨夏等深度貧困地區(qū)、民族地區(qū)的支持力度?！?017年，中央財政專項扶貧資金已將近861億元，大約相當(dāng)于2010年資金規(guī)模的3.87倍（參見表2）。
第三，東西部地區(qū)對口財政轉(zhuǎn)移。在黨中央、國務(wù)院部署下，省際對口支援機制已啟動多年，涉及的領(lǐng)域除了干部人才交流、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和勞務(wù)對接以外，還有教育、文化、衛(wèi)生、科技等方面的合作。短期見效且又常見的幫扶方式，是東部省份通過實施公共項目，投資于西部對口省份的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。筆者在西藏和新疆多地調(diào)研時，都曾見到以援建省份的名稱命名的道路及其他工程設(shè)施。2017年，這種對口幫扶機制延伸細化到縣際。在中央政府的安排下，東部地區(qū)267個經(jīng)濟強縣和西部地區(qū)406個貧困縣，啟動“攜手奔小康”行動。此外，還有320個中央機構(gòu)定點幫扶592個貧困縣，軍隊和武警部隊定點幫扶2000多個貧困村。鑒于作為援助方的公共資源來自財政，直接向受援方輸送的人力或物質(zhì)資源，必然包含財政轉(zhuǎn)移的因素。
第四，中央職能部門組織實施的公共投資項目。無論是交通、水利、電信等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，還是針對脆弱人群的健康和教育項目，對貧困地區(qū)和貧困人口的投資力度都進一步加大。例如，在2012年啟動的“貧困地區(qū)兒童營養(yǎng)改善項目”中，中央政府最初撥款1億元，每日為27萬嬰幼兒（6~24月齡）提供免費營養(yǎng)包。此后政府的投入逐年增加，到2016年已累計投入19億元，有450萬嬰幼兒受益。
第五、行政指導(dǎo)下的企業(yè)收入轉(zhuǎn)移。國務(wù)院國資委組織中央企業(yè)開展“百縣萬村”扶貧行動，全國工商聯(lián)動員2.2萬家民營企業(yè)開展“萬企幫萬村”行動。企業(yè)不僅捐資捐物，還與受援地區(qū)的政府合作，派遣人員參與職業(yè)教育培訓(xùn)、易地扶貧搬遷、電商扶貧和旅游扶貧等精準(zhǔn)扶貧工程（李靜、韓縉，2017）。
以上列舉事項，并未窮盡2012年以來扶貧行動中強化了的收入再分配措施，但也足以顯示高層決策群體對于消除絕對貧困的強烈政治意愿。此間，農(nóng)村貧困發(fā)生率從2012年的10.2%（9889萬人）下降到2017年的3.1%（3046萬人），貧困人口規(guī)模每年減少1000萬人以上。減貧幅度之大，無疑令人矚目。不僅如此，國家統(tǒng)計局的貧困監(jiān)測還表明，貧困地區(qū)農(nóng)戶的家居條件也顯著改善。2016年，農(nóng)戶當(dāng)中開通有線電視的約占94%，開通寬帶的達80%；居住鋼筋混凝土房或磚混材料房的農(nóng)戶比重為57%，使用管道供水的比重為67%，獨用廁所的比重超過94%（國家統(tǒng)計局住戶調(diào)查辦公室，2017）。
不過還需注意的是，同期財政扶貧資金的減貧邊際效果明顯遞減。鑒于尚無可供使用的全部類型的財政扶貧資金統(tǒng)計數(shù)據(jù)，而且中央財政專項扶貧資金為主力資金，我們可以假定其他類型的資金增量不變。那么，每新增1億元中央財政專項扶貧資金對應(yīng)的貧困人數(shù)的減少，從2012年的39萬人，降至2017年的不到7萬人（表2）。這或許是因為，脫貧越晚的人口貧困程度越深從而脫貧難度越大，或是因為相當(dāng)一部分專項扶貧資金并非可以短期見效。但無論如何，減貧邊際效果明顯遞減的現(xiàn)象足以警示，調(diào)整現(xiàn)行扶貧戰(zhàn)略的時候到了。在這一關(guān)節(jié)點上，亟待相機抉擇的問題如下：
其一，貧困發(fā)生率降到3%的水平，即可采取以社會救助、社會保險和社會服務(wù)為主導(dǎo)的辦法，實現(xiàn)消除極端貧窮（絕對貧困）并預(yù)防貧困風(fēng)險的目標(biāo)。由于天災(zāi)人禍很難避免，貧困風(fēng)險始終存在，“消除極端貧窮”在數(shù)量上的定義未必是貧困發(fā)生率等于零。從世界銀行的政策報告來看，它很可能定義在大于零和小于3%的區(qū)間。一方面，該報告把2030年全球消除極端貧窮目標(biāo)下的貧困發(fā)生率設(shè)為3%（2.5億貧困人口）；另一方面，在介紹東亞減貧經(jīng)驗時估計，1990年前韓國已消除極端貧窮，其貧困發(fā)生率大約在3%以下，因為亞洲金融危機之前，領(lǐng)取公共援助的人數(shù)還不到韓國總?cè)丝诘?%（Gill，Revenga，Zeballos，2016）。據(jù)此也可以推測，韓國最終消除3%以下的貧窮，主要依仗的是社會保障措施。實際上，韓國并無專門的扶貧戰(zhàn)略。其貧窮的減少主要通過“間接路徑”實現(xiàn)，即憑借加快經(jīng)濟增長和提高人口能力的辦法。
其二，采用社會保障措施并不意味著放棄扶貧政策，而是針對深度貧困群體的致貧因素，繼續(xù)增強社會救助及人力資本和基礎(chǔ)設(shè)施投資?，F(xiàn)存深度貧困人口，或是缺失勞動能力，或是不善經(jīng)營，或是山高路遠而外出艱難。甚或外出務(wù)工，也因人力資本和社會網(wǎng)絡(luò)薄弱而收入低下（李實等，2017）。因此，對于阻礙現(xiàn)有貧困勞動力進入市場的因素，還須借助基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及就業(yè)培訓(xùn)、指導(dǎo)和中介等服務(wù)予以排除。對于勞動能力過低甚至缺失的家庭，仍需予以救助。更重要的是，必須從增加兒童早期發(fā)展項目的公共投入做起，改善孕產(chǎn)婦及嬰幼兒的營養(yǎng)和照護狀況，提高貧困青少年的健康和受教育水平，以阻斷貧窮的代際傳遞。
其三，培育和發(fā)展合作社經(jīng)濟。政府主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)扶貧項目在實施過程中不免遇到這樣一些問題：首先，是由市場力量還是由行政力量配置資源？其次，項目落實到戶后，誰做經(jīng)營決策人？最后，誰來承擔(dān)投資和經(jīng)營風(fēng)險？貧困程度深重的群體由于在居住區(qū)位、信息獲得、觀念開放、健康狀況、受教育程度、勞動技巧和經(jīng)營能力等方面均處于不利地位，實施精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略前很少得到投資項目。目前，一些地方政府規(guī)定，財政扶貧基金中70%要用于產(chǎn)業(yè)開發(fā)，產(chǎn)業(yè)開發(fā)項目資金中70%要直接到戶?，F(xiàn)存的貧困戶多屬極端貧困群體，經(jīng)營失敗的風(fēng)險遠高于平均水平，這就不免造成公共資源的浪費（賀雪峰，2017）。
事實上，相當(dāng)一部分失敗的投資經(jīng)營項目由地方政府推動，鄉(xiāng)村基層干部和駐村幫扶人員越俎代庖為受援者決策。結(jié)果是項目一哄而上，產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化嚴(yán)重，產(chǎn)品供過于求而經(jīng)營收益低，或是干脆無銷路而經(jīng)營虧損（郭建宇，2017）。至于外來幫扶人員組織下成功實施的項目，受援群體卻因缺少人力資本而難以自主經(jīng)營。一旦外來者撤離，生意的可持續(xù)性就成了問題（李小云，2018）。更值得注意的是，投資項目中隱含的信貸風(fēng)險。以支持產(chǎn)業(yè)扶貧項目的小額信貸為例，在部分貧困縣，政府不但出資貼息，還承擔(dān)了70%~80%的違約還款責(zé)任，并為余下的30%~20%貸款數(shù)額購買違約保險，幾近于將金融活動財政化。項目一旦失敗，而縣政府和受援者又無力還款，則銀行也會被拖累。
那么是否還有必要扶持貧困戶發(fā)展生產(chǎn)呢？回答是肯定的，但幫扶方式必須改變。促進合作社經(jīng)濟發(fā)展，就是一條順應(yīng)市場經(jīng)濟環(huán)境的路徑。這里所說的合作社，既非上世紀(jì)50年代“合作化運動”產(chǎn)生的集體組織，也不是近年來的“公司+農(nóng)戶”模式，而是人們自愿聯(lián)合的自助、自立、自治的經(jīng)濟組織。它不但能使小生產(chǎn)者獲得規(guī)模經(jīng)濟效益，而且還可在市場交易中抗衡壟斷者的談判權(quán)力（唐宗焜，2012）。筆者在危地馬拉的貧困山區(qū)曾見到農(nóng)戶組織的銷售合作社。社員共同決策，雇用專業(yè)經(jīng)理人員經(jīng)營銷售。不但彌補了農(nóng)戶人力資本的不足，而且打開了產(chǎn)品銷路，還增添了農(nóng)戶的市場談判砝碼。僅就與農(nóng)戶的社會經(jīng)濟關(guān)系而言，這樣的專業(yè)經(jīng)營管理人員，與政府派駐的幫扶干部顯然不是一回事。
其四，用社會工作者服務(wù)網(wǎng)絡(luò)替代干部駐村幫扶隊伍。政府派遣行政干部駐村，既有人才輸入之效，也有助于通達村民與政府職能部門之間的聯(lián)系。但除非這些干部屬于本機構(gòu)的冗員，否則抽調(diào)駐村后將不但影響其原機構(gòu)的正常運轉(zhuǎn)，而且還有可能干擾村民自治。加之派駐人員并非都具備企業(yè)家才能，卻被賦予農(nóng)戶脫貧的責(zé)任，那就既可能增大農(nóng)戶經(jīng)營決策失敗的風(fēng)險，又會造成減貧主體錯位的結(jié)果?！白陂T口曬太陽，等著政府送小康”，或多或少地反映了部分受援者的消極心態(tài)（湯敏，2018）。這里之所以強調(diào)社會工作者服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，就是因為它可以在村民自治組織之外，采用各種專業(yè)知識、技能和方法，幫助貧困家庭解決社會問題。僅此而言，中國香港的社會工作者服務(wù)體系，便是一個國內(nèi)外公認(rèn)的范例。
其五，提高城市化政策與扶貧政策的兼容性。到目前，農(nóng)村勞動力自發(fā)地向城市轉(zhuǎn)移所具有的減貧效應(yīng)已無爭議，但決策者對于由此而產(chǎn)生的中國經(jīng)濟增長點和增長動能還缺少充分的認(rèn)識（韓朝華，2017）。盡管十八屆三中全會已經(jīng)決定：“穩(wěn)步推進城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋，把進城落戶農(nóng)民完全納入城鎮(zhèn)住房和社會保障體系”，“建立財政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機制”。 但農(nóng)村遷移人口市民化的進展微乎其微，甚至出現(xiàn)城市政府以整頓環(huán)境和保證教育質(zhì)量為名排擠遷移人口的現(xiàn)象。這在政策方向上，與不斷強化的扶貧行動顯然背道而馳。進一步講，缺少雙親照護的留守兒童數(shù)量并無明顯減少。而缺少母親照護，正是兒童營養(yǎng)不足和發(fā)育不良的一個決定性因素(Chen et al., 2011)。這類兒童成年后，健康脆弱性遠高于一般水平，陷入貧困的風(fēng)險也會高于其他群體。相形之下，日本和韓國在工業(yè)化和城市化過程中，并未出現(xiàn)大規(guī)模的鄉(xiāng)村留守兒童現(xiàn)象（劉新宇，2017）。可見，城鄉(xiāng)分隔完全是人為的制度設(shè)計所致。鑒于此，鞏固現(xiàn)有的減貧成果和降低未來的貧困風(fēng)險，仍將取決于高層決策群體清除城鄉(xiāng)間制度壁壘的政治意愿。
表2 中央財政專項扶貧資金投入及農(nóng)村貧困人口規(guī)模（2010-2017年）
注：中央財政專項扶貧資金投入數(shù)據(jù)來自中華人民共和國國務(wù)院新聞辦公室，2016，《中國的減貧行動與人權(quán)進步》，http://www.scio.gov.cn/zfbps/32832/Document/1494402/1494402.htm；貧困人口和貧困發(fā)生率數(shù)據(jù)來自《中國統(tǒng)計年鑒2017》；2017年中央財政專項扶貧資金投入數(shù)據(jù)來自中國政府網(wǎng)，《中央財政撥付2017年財政專項扶貧資金860.95億元》，http://www.gov.cn/xinwen/2017-06/08/content_5200771.htm；2017年貧困人口和貧困發(fā)生率數(shù)據(jù)來自中國政府網(wǎng)，《2017年末我國農(nóng)村貧困人口減少到3046萬人》，http://www.gov.cn/xinwen/2018-02/01/content_5262917.htm
表中“資金的減貧邊際效果”指的是，每增加億元中央財政專項扶貧資金對應(yīng)的貧困人口減少的數(shù)量（萬人），計算方法是(上年貧困人口-本年貧困人口)/(本年財政資金-上年財政資金)，單位是（萬人/億元）。
貧困標(biāo)準(zhǔn)為2011年調(diào)整后的標(biāo)準(zhǔn)，也是現(xiàn)行貧困標(biāo)準(zhǔn)，即每人每年凈收入2300元（2010年不變價）。
3、結(jié)論
中國的改革開放，是在鄉(xiāng)村人口大規(guī)模地處于貧窮饑餓的狀態(tài)中啟動的。四十年過去，饑餓已基本消除，共有7億多貧困人口擺脫貧窮。這既是億萬農(nóng)民掙脫計劃經(jīng)濟體制束縛、謀求生計改善的結(jié)果，也是國家高層決策群體回應(yīng)公眾訴求、引領(lǐng)人民轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟并實現(xiàn)高速經(jīng)濟增長的成就，同時還是逐步增加基礎(chǔ)設(shè)施和人力資本投資、并將社會保障推廣到全國城鄉(xiāng)的回報。在工業(yè)化城市化快速推進、社會經(jīng)濟長足發(fā)展的四十年間，針對那些因區(qū)位及人力資源條件極為不利而難以分享發(fā)展機會的上億鄉(xiāng)村人口，不間斷地采取綜合性扶貧措施，也是消除饑餓和貧窮的關(guān)鍵性因素之一。進一步講，鄉(xiāng)村減貧的過程，也是農(nóng)民在農(nóng)業(yè)集體化運動和計劃經(jīng)濟體制確立中喪失的權(quán)利漸次回歸的過程。以下幾個時間段內(nèi)的制度性變化，對此產(chǎn)生了舉足輕重的作用。
第一，1978-1985年間，農(nóng)民為擺脫饑餓而在生產(chǎn)組織方式上的創(chuàng)新，與政府解決人民吃飯問題的政治意愿一起，觸發(fā)了影響中國命運和前途的農(nóng)村經(jīng)濟改革。改革中形成的農(nóng)村土地家庭承包經(jīng)營制，不僅賦予了農(nóng)民部分財產(chǎn)權(quán)，而且還使他們獲得了支配自己勞動力的自由。
第二，1986-1992年間，沿海一帶農(nóng)民在強大的計劃經(jīng)濟體制邊緣，創(chuàng)辦了多種類型的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、個體企業(yè)、合伙企業(yè)和私人企業(yè)，從非農(nóng)產(chǎn)業(yè)中獲得了新增財產(chǎn)和收入。在高層決策者支持下的經(jīng)濟特區(qū)，還引入了“三資企業(yè)”，并出現(xiàn)了農(nóng)村勞動力跨區(qū)域流動的端倪。多種所有制企業(yè)形態(tài)的出現(xiàn)，在實踐中沖擊了計劃權(quán)威和行政權(quán)力；在理論上，挑戰(zhàn)了社會主義所有制形式為單一公有制的教條。鄧小平對特區(qū)經(jīng)濟的肯定和關(guān)于社會主義市場經(jīng)濟體制的論述，既為多種所有制經(jīng)濟的發(fā)展開拓了輿論和制度空間，也為廣大鄉(xiāng)村人口帶來更多的經(jīng)濟自由。
第三，1993-2002年間，伴隨著社會主義市場經(jīng)濟制度確立和中國經(jīng)濟融入全球化潮流，城市建設(shè)和工業(yè)服務(wù)業(yè)迅猛發(fā)展，創(chuàng)造了巨大的勞動力需求。中西部欠發(fā)達鄉(xiāng)村的青壯年勞動者抓住這個機遇，以史無前例的規(guī)模，突破了計劃經(jīng)濟遺留的阻礙城鄉(xiāng)間勞動力流動的制度壁壘。盡管城市政府新增了多重政策性障礙，遷移勞動者還是獲得了事實上的跨城鄉(xiāng)、跨地區(qū)就業(yè)的權(quán)利。
第四，2003-2011年間，中國經(jīng)濟高速增長中的收入不均等程度顯著加大，農(nóng)村人口缺少社會保護的狀態(tài)在一場疾病疫情中充分暴露。因此，中央政府從完善社會主義市場經(jīng)濟體制的角度，加快彌補社會政策的短板。一方面，相繼制定 “新農(nóng)合”、“新農(nóng)?！?、農(nóng)村“低?！焙娃r(nóng)村遷移工人參加城鎮(zhèn)企業(yè)職工社會保險的制度；另一方面，推行農(nóng)村稅費改革，在廢止農(nóng)業(yè)稅和大幅減輕農(nóng)民繳費負(fù)擔(dān)的同時，農(nóng)村社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)供給籌資轉(zhuǎn)由政府承擔(dān)主要責(zé)任。鄉(xiāng)村人口分享經(jīng)濟增長成果的權(quán)利由此而明顯增加。
第五，2012年以來，精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略的推行，使得農(nóng)村貧困人口參與經(jīng)濟發(fā)展和分享增長收益的機會大為增加。此間向貧困地區(qū)密集投入的物質(zhì)資源和派遣的干部人才，達到1986年開展全國性扶貧行動以來從未有過的規(guī)模。貧困地區(qū)的交通、水利、電信等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進一步強化，針對脆弱人群的營養(yǎng)、健康和教育等公共服務(wù)供給日益改善。貧困人口規(guī)模每年減少1000萬人以上，2017年減少到3046萬人；貧困發(fā)生率從2012年的10.2%下降到2017年的3.1%。
值得注意的是，以中央財政專項扶貧資金計算的減貧邊際效果明顯下降。每新增1億元專項扶貧資金對應(yīng)的貧困人數(shù)的減少，從2012年的39萬人，降低到2017年的不到7萬人。這說明，現(xiàn)行扶貧戰(zhàn)略還需調(diào)整。首先，以社會保障措施為主，幫助現(xiàn)存深度貧困人口實現(xiàn)吃穿不愁，以及基礎(chǔ)教育、基本醫(yī)療和住房安全有保障的目標(biāo)。其次，培育和發(fā)展農(nóng)戶自助自治的合作社經(jīng)濟，排除行政力量對農(nóng)戶和企業(yè)經(jīng)營決策的直接干預(yù)。再次，用社會工作者替代駐村干部，以便引入專業(yè)知識和方法，幫助貧困家庭和個人解決遭遇的社會問題。更重要的是，消除城鄉(xiāng)戶籍居民在城市公共服務(wù)和社會保障獲得權(quán)方面的不平等，促進貧困家庭的勞動力轉(zhuǎn)移。
城鄉(xiāng)之間的發(fā)展水平差距，需要幾代人的努力才可能彌合。但消除城鄉(xiāng)居民的權(quán)利不平等，則可以憑借短期內(nèi)的政治決定明顯見效。這一點，以城鄉(xiāng)不同利益群體之間平等的社會協(xié)商為前提。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《勞動經(jīng)濟研究》
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