——改革開放40年中國扶貧政策的演進(jìn)及脫貧攻堅的難點和對策
改革開放40年來，中國的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展取得了舉世矚目的成就，而中國的大規(guī)模減貧更是獲得了國際社會的普遍贊譽(yù)。本文主要對40年來中國的減貧歷程進(jìn)行回顧，分析扶貧政策的演進(jìn)，總結(jié)扶貧開發(fā)的主要成就，結(jié)合現(xiàn)階段脫貧攻堅中存在的問題提出未來的政策方向。
一、改革開放40年：波瀾壯闊的扶貧開發(fā)歷程
1978年底中央工作會議和中共十一屆三中全會揭開了改革開放的序幕，會議的一個重要成果是把黨和國家工作的重點轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來。“讓一部分人、一部分地區(qū)先富裕起來，最終達(dá)到共同富裕”。1978年12月，鄧小平(1978) 指出，“在西北、西南和其他一些地區(qū)，那里的生產(chǎn)和群眾生活還很困難，國家應(yīng)當(dāng)從各方面給以幫助，特別要從物質(zhì)上給以有力的支持”。1979—1985年，中國經(jīng)濟(jì)體制改革促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)的全面持續(xù)增長，以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制和農(nóng)產(chǎn)品價格調(diào)整為重要內(nèi)容的農(nóng)村政策調(diào)整和體制改革，作為一種益貧式的增長方式，使農(nóng)民收入普遍增加，農(nóng)村貧困大規(guī)模減少。從收入增長效應(yīng)上看，1978—1985年，農(nóng)村居民實際人均純收入增長169%，年均增長15. 1%; 從收入分配上看，農(nóng)村基尼系數(shù)從1980 年的0. 241降低到0. 227，農(nóng)村內(nèi)部收入差距縮小。按1978 年的100元的貧困線估計，1978 年中國貧困發(fā)生率為 30. 7%，貧困人口規(guī)模為2. 5億人，占世界貧困人口的比例約為四分之一。到1985年，中國解決了其中一半人口的溫飽問題，農(nóng)村貧困人口剩余1. 25 億，貧困發(fā)生率為 15%，年均減貧1786萬。但這一時期，對貧困地區(qū)的扶持主要是以“撒胡椒面”式的實物救濟(jì)“輸血”為主，救濟(jì)形式單一、分散、力度較低，很難集中解決一些制約區(qū)域發(fā)展的重要問題。
1980年代中期開始的反貧困計劃，嘗試改變以往無償救助為主的扶持政策，轉(zhuǎn)而以生產(chǎn)幫助為主、無償救濟(jì)為輔。其主要內(nèi)容是為貧困農(nóng)戶提供信貸資金，實行以工代賑，興建基礎(chǔ)設(shè)施，建設(shè)基本農(nóng)田，推廣農(nóng)業(yè)實用技術(shù)，擴(kuò)大就業(yè)機(jī)會等。1984年，中央頒發(fā)了《關(guān)于幫助貧困地區(qū)改變面貌的通知》，基本目標(biāo)是解決貧困地區(qū)的基本溫飽問題，對策是經(jīng)濟(jì)開發(fā)。當(dāng)時，對貧困地區(qū)的資金和物資扶持主要是用于發(fā)展生產(chǎn)，改變生產(chǎn)條件，增強(qiáng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)活力，本質(zhì)上是一種區(qū)域扶貧開發(fā)政策，注重經(jīng)濟(jì)開發(fā)、多種經(jīng)營、商品經(jīng)濟(jì)等問題。1980年代初至1980年代末，為了幫助老少邊窮地區(qū)盡快改變貧困落后面貌，國家先后設(shè)立了7筆扶貧專項資金: 支援不發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展資金、支持老少邊窮地區(qū)貸款、支援不發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展經(jīng)濟(jì)貸款、“三西”農(nóng)業(yè)建設(shè)專項資金、國家扶貧專項貼息貸款、牧區(qū)扶貧專項貼息貸款、縣辦企業(yè)專項貸款，每年資金總額達(dá)到40億元左右，其中四分之三左右屬于低息或貼息的信貸資金。“七五”期間每年增加扶貧專項貼息貸款十億元，通過實行以工代賑，發(fā)展貧困地區(qū)水利、公路、電力等基礎(chǔ)設(shè)施，當(dāng)時的以工代賑直接滿足貧困地區(qū)群眾的基本需求，提供了大量就業(yè)機(jī)會和消化了部分滯銷產(chǎn)品。
“七五”扶貧開發(fā)的基本目標(biāo)是解決溫飽問題?！鞍宋濉狈鲐氶_發(fā)工作是在這個基礎(chǔ)上實現(xiàn)兩個穩(wěn)定: 一是加強(qiáng)基本農(nóng)田建設(shè)，當(dāng)時的考慮是一人開發(fā)半畝到一畝的基本農(nóng)田，提高糧食產(chǎn)量。主要做法是保水、保肥、保土，治山、治溝、種草、種樹。主要目的是通過建設(shè)基本農(nóng)田解決貧困地區(qū)糧食增產(chǎn)問題，進(jìn)而解決吃飯和增收問題。二是發(fā)展多種經(jīng)營，進(jìn)行資源開發(fā)，建設(shè)區(qū)域性支柱產(chǎn)業(yè)。當(dāng)時的經(jīng)驗是一戶有幾畝經(jīng)濟(jì)林或者幾頭牛、一群羊，就可以穩(wěn)定地解決溫飽問題;一個村抓住一兩個優(yōu)勢項目，一兩年就可以收到明顯成效。這一時期開始，扶貧工作更加注重從單純救濟(jì)向經(jīng)濟(jì)開發(fā)轉(zhuǎn)移，依靠科技進(jìn)步和提高農(nóng)民素質(zhì)。扶貧政策逐漸考慮從按貧困人口平均分配資金向按項目、按效益轉(zhuǎn)變，從資金單向輸入向綜合輸入資金、技術(shù)、物資、培訓(xùn)、管理等轉(zhuǎn)變。
這一系列政策措施取得了一定的效果，1992年，貧困人口從1985 年的1. 25億減少到約 8000萬，1986—1992年7年時間，每年減少貧困人口624. 8 萬，貧困人口占全國農(nóng)村總?cè)丝诘谋戎貫?. 8%。但這一時期貧困人口的下降速度明顯低于改革開放初期的頭七年。如果不采取特殊行動，中央既定的20世紀(jì)末解決農(nóng)村溫飽問題的任務(wù)可能完成不了。1994年中國政府公布《國家八七脫貧攻堅計劃》，標(biāo)志著中國扶貧開發(fā)進(jìn)入集中資源用7年時間解決 8000萬貧困人口溫飽問題的決戰(zhàn)時期?？偟囊笫?“堅持開發(fā)式扶貧的方針，努力提高扶貧開發(fā)效益，積極創(chuàng)造穩(wěn)定解決溫飽問題的基礎(chǔ)條件(陳俊生，1994)。”在扶持范圍上，以調(diào)整后的592個國定貧困縣為扶持的重點，中央財政、信貸、以工代賑等扶貧資金主要集中投放在國定貧困縣 ; 扶持資金投放上，以調(diào)整投向后的中西部省份為重點，重大項目向貧困地區(qū)傾斜; 扶貧資金投入結(jié)構(gòu)上，以中央投入為主，加大省市投入; 扶貧責(zé)任制上，強(qiáng)調(diào)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級負(fù)責(zé)，以省為主。當(dāng)時扶貧工作的目標(biāo)是解決貧困戶的溫飽問題，實踐證明，種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)和以農(nóng)產(chǎn)品為原料的加工業(yè)是當(dāng)時最有效的扶貧產(chǎn)業(yè)，貸款回收率也相對較高。主要做法是，通過扶貧經(jīng)濟(jì)實體組織經(jīng)濟(jì)開發(fā)，將經(jīng)濟(jì)開發(fā)和扶持到戶結(jié)合在一起，把解決溫飽的工作指標(biāo)量化到戶，提高資源開發(fā)的水平和效益。扶貧信貸資金統(tǒng)一由中國農(nóng)業(yè)銀行和中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行來管理，將扶貧資金的分配使用與效益直接掛鉤，把到期貸款回收比例作為衡量扶貧開發(fā)工作成效的一個重要標(biāo)志，讓扶貧經(jīng)濟(jì)實體承包扶貧項目，統(tǒng)貸統(tǒng)還，而非直接向農(nóng)戶分散貸款。1994—2000年，中央政府每年再增加10億元以工代賑資金、10億元扶貧專項貼息貸款。實際上，中國政府的扶貧投入由1994年的97. 85億元增加到2000年的248. 15億元，累計投入中央扶貧資金1127億元，相當(dāng)于1986—1993年扶貧投入總量的3倍。經(jīng)過數(shù)年的扶持，貧困人口的結(jié)構(gòu)和分布狀況發(fā)生了很大的變化，投入資源較多的重點縣脫貧速度明顯加快。到2000年，全國沒有解決溫飽問題的貧困人口減少到了3200萬人，占農(nóng)村貧困人口的比重下降到 3%左右，中央確定的脫貧攻堅目標(biāo)基本實現(xiàn)(國務(wù)院新聞辦，2001)。
到21世紀(jì)初，中國農(nóng)村貧困人口溫飽問題基本解決，大面積絕對貧困現(xiàn)象明顯緩解，新階段的扶貧開發(fā)是在社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制初步建立、國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展進(jìn)入新階段的背景下進(jìn)行的(中共中央辦公廳，2001)。當(dāng)時面臨的情況主要是: 從貧困人口分布狀況來看，貧困人口數(shù)量減少、相對集中; 從外部環(huán)境來看，市場經(jīng)濟(jì)條件下扶貧開發(fā)受到市場和資源的雙重約束; 從發(fā)展的機(jī)遇來看，有西部大開發(fā)的良好機(jī)遇。經(jīng)濟(jì)增長的減貧效應(yīng)下降、貧富差距在不斷拉大、一般性的扶持政策難以奏效也是當(dāng)時面臨的突出問題。解決溫飽問題階段性任務(wù)完成后，需要確定下一階段扶貧開發(fā)的重點對象和范圍。2001年公布的《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2001—2010)》確定的基本目標(biāo)概括起來是:“鞏固溫飽成果，為達(dá)到小康水平創(chuàng)造條件”。21世紀(jì)頭十年扶貧開發(fā)戰(zhàn)略主要是“一體兩翼”:“一體”是用整村推進(jìn)來改善14. 8萬個貧困村的生產(chǎn)生活生態(tài)條件，提高貧困村的發(fā)展能力;“兩翼”是指貧困地區(qū)勞動力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)和龍頭企業(yè)產(chǎn)業(yè)化扶貧，主要目的是促進(jìn)貧困人口的市場參與。貧困地區(qū)勞動力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)政策提高貧困人口的素質(zhì)并獲得穩(wěn)定的就業(yè)，這是一種“非農(nóng)產(chǎn)業(yè)”的脫貧路徑。扶持各種類型的龍頭企業(yè)的目的是帶動貧困地區(qū)調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，直接和間接帶動貧困人口脫貧。除“一體兩翼”外，適當(dāng)?shù)墓厕D(zhuǎn)移政策和眾多的惠農(nóng)政策，加上全面實施農(nóng)村最低生活保障制度，在一定程度上有助于貧困人口的收入增長和緩解貧困地區(qū)收入差距的擴(kuò)大。
由于以往的貧困線標(biāo)準(zhǔn)過低，與中國的發(fā)展水平脫節(jié)。2011年，中國政府大幅度提高了貧困標(biāo)準(zhǔn)，將農(nóng)民人均純收入2300元(2010年不變價)作為新的國家扶貧標(biāo)準(zhǔn)，各省(自治區(qū)、直轄市)也可以根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H制定高于國家扶貧標(biāo)準(zhǔn)的地方扶貧標(biāo)準(zhǔn)。新階段扶貧工作的總體目標(biāo)是穩(wěn)定實現(xiàn)貧困人口的“兩不愁三保障”，同時要求貧困地區(qū)農(nóng)民人均純收入增長幅度高于全國平均水平，基本公共服務(wù)達(dá)到全國平均水平。其中，“兩不愁”在于解決溫飽和極端貧困問題，鞏固前期脫貧成果;“三保障”側(cè)重于解決人力資本和發(fā)展能力問題，是新時期需要重點解決的問題。強(qiáng)調(diào)貧困地區(qū)的收入增長和公共服務(wù)，主要是要進(jìn)一步縮小區(qū)域差距，解決區(qū)域性整體貧困問題。這一時期，除原有的以縣、村為主要扶貧單元外，國家又確定了14個連片特困地區(qū)作為區(qū)域開發(fā)的單元之一，利用區(qū)域差異性政策解決長期存在的區(qū)域發(fā)展瓶頸問題。
黨的十八大以來，中央將精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧作為扶貧開發(fā)的基本方略，扶貧工作的總體目標(biāo)是“到 2020 年確保我國現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口全部脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困”。新階段的中國扶貧工作更加注重精準(zhǔn)度，要求扶貧資源與貧困戶的需求準(zhǔn)確對接。習(xí)近平總書記提出了“六個精準(zhǔn)”的要求，實施了“五個一批”并重點解決“四個問題”(國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，2017)。中央和地方政府均加大了對扶貧開發(fā)的投入力度。根據(jù)國務(wù)院扶貧辦統(tǒng)計，2013—2017年，中央財政專項扶貧資金投入年均增長22. 7%，省市縣財政扶貧資金投入也大幅度增長，使得中國貧困規(guī)模大幅縮小。減貧速度明顯加快，農(nóng)村貧困人口由 2012 年的 9899 萬人減少到 2017年的3046萬人，累計減貧6853萬人，年均減貧1370萬人，貧困發(fā)生率從 10. 2%下降到 3. 1%，累計降低7. 1個百分點(陳志剛，2018)。
回顧中國的扶貧開發(fā)歷程可以發(fā)現(xiàn)，中國大規(guī)模減貧的主要推動力量是經(jīng)濟(jì)增長，特別是貧困地區(qū)的農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長，而農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)增長又是在一系列的改革開放措施、持續(xù)的人力和物質(zhì)資本積累和不斷的技術(shù)進(jìn)步下取得的(汪三貴，2008)。有針對性地開發(fā)式扶貧，通過實施區(qū)域性的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)建設(shè)，在幫助貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展方面起到了重要作用，有助于緩解日益擴(kuò)大的收入分配差距和縮小貧困地區(qū)和一般地區(qū)的發(fā)展差距，使原本不利于窮人的經(jīng)濟(jì)增長過程在某些方面和一定程度上表現(xiàn)出益貧的性質(zhì)。而精準(zhǔn)扶貧則進(jìn)一步將貧困人口作為扶貧開發(fā)的首要對象，大幅度提高了扶貧工作的效果。
二、40年扶貧政策演進(jìn):從區(qū)域開發(fā)到精準(zhǔn)扶貧
40年來中國的農(nóng)村扶貧走了一條從貧困地區(qū)區(qū)域開發(fā)為主轉(zhuǎn)向以貧困家庭和人口為對象的精準(zhǔn)扶貧之路。1980年代開始的扶貧開發(fā)的主要策略就是促進(jìn)貧困地區(qū)的區(qū)域發(fā)展，間接帶動貧困人口脫貧。區(qū)域開發(fā)式扶貧本質(zhì)上是一種促進(jìn)貧困人口集中區(qū)域的優(yōu)先發(fā)展來實現(xiàn)減貧的方法，有研究表明，中國的扶貧經(jīng)驗證明區(qū)域瞄準(zhǔn)可能是扶貧資源達(dá)到窮人的一個非常有用的“利器”(Lipton等，1995)，對于貧困地區(qū)農(nóng)戶的收入增長也有較大的作用(Park 等，2002)。這主要是因為開發(fā)式扶貧為所有農(nóng)戶特別是那些有勞動能力和勞動意愿的農(nóng)戶提供了依靠自己主動響應(yīng)來增加收入的機(jī)會(賀雪峰，2018)。
改革開放初期，針對貧困分布的區(qū)域性特征，中國政府以縣為單元確定國家扶持的重點，這是按區(qū)域?qū)嵤┓簇毨в媱澋幕A(chǔ)，將縣作為扶貧開發(fā)的優(yōu)先單元的主要原因在于: 一是中國貧困的區(qū)域分布較為清晰，限制區(qū)域發(fā)展的制約因素較多，其中縣域經(jīng)濟(jì)的輻射和帶動具有重要意義，優(yōu)先解決影響縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的自然、資源、環(huán)境、交通、教育、人口等限制性區(qū)域發(fā)展的瓶頸性因素，能夠為窮人提供更多的發(fā)展機(jī)會。二是在中國行政體制中，縣是一個承上啟下、無法跳過的重要層級，具有比較完整的行政區(qū)劃和組織結(jié)構(gòu)，縣作為一個執(zhí)行單元，傳遞扶貧政策、組織扶貧開發(fā)、調(diào)配扶貧資源、實施和監(jiān)管扶貧項目成本相對比較低。三是不管以任何貧困標(biāo)準(zhǔn)來衡量，貧困縣貧困人口數(shù)量眾多、占總?cè)丝诒壤芨呤歉母镩_放初期面臨的突出問題。當(dāng)大規(guī)模貧困人口出現(xiàn)且分布相對集中時，不需要花費大量人力物力財力去瞄準(zhǔn)，用縣級瞄準(zhǔn)的扶貧政策能覆蓋絕大部分貧困地區(qū)，“撒網(wǎng)式”方法也能覆蓋到大量貧困人口，從而可以節(jié)約大量的識別和組織成本。四是當(dāng)財政能力一般、尚不具備大規(guī)模投入能力的時候，選擇一些貧困程度較深的貧困縣進(jìn)行扶持、以縣為單元進(jìn)行資源分配和集中管理，符合財政資金投入利用最大化的要求。
《國家八七脫貧攻堅計劃》實施期間，貧困縣仍然是主要扶持對象。其原因在于: 一是592個貧困縣貧困人口數(shù)量眾多，1994年國定貧困縣覆蓋的貧困人口占全國8000萬貧困人口的 71%。二是當(dāng)時的財政和資金能力適宜集中力量解決貧困人口多、貧困程度深的貧困縣的突出問題。三是貧困縣政策涉及資源優(yōu)惠分配，利益關(guān)系復(fù)雜，短時期無法立刻取消，只能通過適當(dāng)?shù)氖‰H之間和省內(nèi)名額“進(jìn)退”來進(jìn)行調(diào)整。這一時期，貧困縣內(nèi)脫貧攻堅主戰(zhàn)場是貧困戶較為集中的貧困鄉(xiāng)和貧困村，中央扶貧資金全部用于國家重點扶持的貧困縣后，由縣把貧困程度更深的貧困鄉(xiāng)、貧困村作為項目覆蓋的目標(biāo)，以便集中有限的資源幫助貧困程度較深的區(qū)域。根據(jù)1995年對25個省區(qū)的統(tǒng)計，1994年以來已經(jīng)確定脫貧攻堅重點鄉(xiāng)9399個，占全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)的 19. 5%，確定的脫貧攻堅重點村70333個 ，占全國行政村總數(shù)的 8. 8%(陳俊生，1995)。
21 世紀(jì)頭十年的扶貧開發(fā)，國家扶持的重點從縣轉(zhuǎn)向縣和村。除了592個國家扶貧開發(fā)重點縣外，在全國范圍內(nèi)確定了14. 8萬個貧困村進(jìn)行“整村推進(jìn)”。國家扶持的區(qū)域范圍從貧困縣擴(kuò)展到非貧困縣的一些偏遠(yuǎn)貧困的村莊。將扶貧對象擴(kuò)展到村的原因是，單純以縣進(jìn)行瞄準(zhǔn)和扶持會遺漏很多非貧困縣的貧困人口，導(dǎo)致貧困縣和條件相似的非貧困縣的差距擴(kuò)大。當(dāng)貧困人口越來越少時，貧困縣內(nèi)扶貧資源外溢到非貧困戶的現(xiàn)象就會越來越嚴(yán)重，而非貧困縣的貧困農(nóng)戶又被排斥在扶貧資源享受對象之外，從而降低扶貧效率。以貧困程度深的村為單位進(jìn)行扶持在當(dāng)時是一個比較好的選擇。中國的村莊構(gòu)成了一個比較完整的社區(qū)，是中國行政區(qū)劃體系中最基層的一級，有相對完整的組織結(jié)構(gòu)。在村級實施扶貧項目，特別是基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項目，既有利于改善貧困村的生產(chǎn)生活條件，也有利于村民的直接參與。根據(jù)國家統(tǒng)計局的貧困監(jiān)測調(diào)查，對貧困村的扶持效果明顯。2001—2009年間，貧困村農(nóng)民人均純收入的增長速度要高于貧困縣，基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的改善也快于貧困縣(國家統(tǒng)計局農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)調(diào)查司，2011)。
黨的十八大以來，習(xí)近平總書記高度重視扶貧開發(fā)，根據(jù)宏觀形勢的變化和到2020年全面建成小康社會的需要，中央做出了堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定。為了打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，中央調(diào)整了以往以區(qū)域開發(fā)為主的扶貧開發(fā)模式，將精準(zhǔn)扶貧和精準(zhǔn)脫貧作為基本方略。精準(zhǔn)扶貧就是將貧困家庭和貧困人口作為主要扶持對象，而不能僅僅停留在扶持貧困縣和貧困村的層面上。這種策略調(diào)整是基于中國現(xiàn)階段貧困人口小集中、大分散的客觀現(xiàn)實以及貧困人口沒有從以往的區(qū)域扶貧開發(fā)中平等受益的實際狀況做出的。在貧困人口分散分布的情況下，以縣和村為單元進(jìn)行扶貧開發(fā)必然不能覆蓋到全部貧困人口，而有限的財力也同時決定了無法采用普惠式的收入轉(zhuǎn)移(即全民社會保障)來實現(xiàn)大規(guī)模的綜合兜底。因此，要確保所有貧困人口到2020年實現(xiàn)脫貧，就必須將全部貧困人口識別出來進(jìn)行扶持，不論貧困人口是否在貧困縣和貧困村。即使在貧困地區(qū)內(nèi)部，由于貧困人口受多種因素的限制，也難以從區(qū)域發(fā)展中平等受益。在沒有直接瞄準(zhǔn)貧困戶的情況下，像整村推進(jìn)這類村級綜合發(fā)展項目，也是富人受益更多、窮人受益有限，區(qū)域扶貧開發(fā)在縮小區(qū)域間差距的同時也加劇了貧困地區(qū)內(nèi)部的收入不平等(李小云，2013)。從區(qū)域開發(fā)轉(zhuǎn)向精準(zhǔn)扶貧，瞄準(zhǔn)貧困家庭和個體因戶因人施策，是完成脫貧攻堅目標(biāo)的必然選擇。精準(zhǔn)扶貧同時也是抵消因經(jīng)濟(jì)增長速度下降和收入分配不平等導(dǎo)致的減貧效應(yīng)下降而必需采取的措施(汪三貴等，2015)。
三、中國40年大規(guī)模減貧成效
改革開放40年，中國取得了舉世矚目的減貧成就，不管以哪一條貧困標(biāo)準(zhǔn)衡量，中國大規(guī)模減貧的成績都是毋庸置疑的。以2010年的貧困線標(biāo)準(zhǔn)估計，中國40年的扶貧工作累計使得7億多人脫貧，貧困發(fā)生率下降了93個百分點以上，這一成就舉世矚目(見表 1)。
表1：歷年中國農(nóng)村貧困人口和貧困發(fā)生率 (萬人，%)
注:(1)1978 年標(biāo)準(zhǔn):1978—1999年稱為農(nóng)村扶貧標(biāo)準(zhǔn)，2000—2007年稱為農(nóng)村絕對貧困標(biāo)準(zhǔn);(2)2008 年標(biāo)準(zhǔn):2000—2007年稱為農(nóng)村低收入標(biāo)準(zhǔn)，2008—2010年稱為農(nóng)村貧困標(biāo)準(zhǔn);(3)2010 年標(biāo)準(zhǔn):是 2011 年最新確定的農(nóng)村扶貧標(biāo)準(zhǔn)，即農(nóng)民人均純收入 2300元(2010 年不變價)
數(shù)據(jù)來源:歷年《中國農(nóng)村貧困監(jiān)測報告》;國務(wù)院扶貧辦數(shù)據(jù)
中國的大規(guī)模減貧，不僅使得本國 7 億人口擺脫貧困、逐步走向小康，也為全球減貧事業(yè)做出了巨大貢獻(xiàn)。按照每人每天 1. 9 美元標(biāo)準(zhǔn)計算，自1981年以來，全球范圍內(nèi)貧困人口由19. 97億下降到2012年的8. 97億，貧困人口減少了11. 01億;其中，中國的貧困人口從 8. 78億下降到0. 87億，減少了 7. 90 億，占全球同期減貧人口的71. 8%。這意味著，1981—2012年的32年間，全球范圍內(nèi)的每100個脫貧人口中就有近72人來自于中國，中國對世界的減貧貢獻(xiàn)率超過了 70%。1981年，全球貧困發(fā)生率為 44. 3%，同期中國貧困發(fā)生率高達(dá) 88. 3%，是世界水平的近兩倍。隨著中國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和開展大規(guī)模減貧工作，貧困發(fā)生率迅速下降，到2012年，中國的貧困發(fā)生率降到 6. 5%，比1981年降低了81. 8個百分點，同期，世界范圍內(nèi)的貧困發(fā)生率為12. 7%，約為中國的2倍(見表2)。
表2：全球和中國貧困情況 (萬人，%)
數(shù)據(jù)來源:世界銀行;中國農(nóng)村貧困監(jiān)測報告2015
中國的減貧速度在不同時期存在明顯的差別，精準(zhǔn)扶貧方略實施以來，貧困人口下降速度有不斷加快的趨勢。按照 2010 年不變價 2300 元的貧困線標(biāo)準(zhǔn)估計，1978 年中國農(nóng)村貧困人口7. 7億，到2012年下降到9899萬，34年間減少了6. 7億，年均貧困人口減少速度為 5. 9%。2012—2017 年，貧困人口下降了6853萬，年均貧困人口減少速度為21%，是2012年前減貧速度的3. 6倍。貧困人口減少的速度有不斷加快的趨勢，2013年貧困人口減少速度為16. 7%，2014年為14. 9%，2015年為20. 6%，2016 年為 22. 2%，2017 年為 29. 7%。中國和世界各國的減貧經(jīng)驗都表明，由于條件好、能力強(qiáng)的貧困人口會率先脫貧，越到后期扶貧難度越大，減貧速度越慢。中國近年來減貧速度越來越快的事實說明，精準(zhǔn)扶貧策略是成功的，扶貧方式是有效的，大大推動了貧困人口脫貧的進(jìn)程(國家統(tǒng)計局住戶調(diào)查辦公室，2017)。
貧困地區(qū)農(nóng)民收入增長速度快于全國農(nóng)村平均水平，收入差距不斷縮小。2013—2016 年，農(nóng)村居民可支配收入從9430元增加到12363元，年均增長 9. 4%;同期貧困地區(qū)農(nóng)村居民可支配收入從6079元增加到8452元，年均增長11. 6%。貧困地區(qū)農(nóng)村居民的收入增長比全國農(nóng)村高 2. 2 個百分點，貧困地區(qū)與全國農(nóng)村的收入差距從 36%減少到32%(國家統(tǒng)計局住戶調(diào)查辦公室，2017)。
貧困地區(qū)農(nóng)村居民的生活條件不斷改善，生活質(zhì)量差距縮小。2013—2016年，貧困地區(qū)主要生活質(zhì)量指標(biāo)都在大幅度改善，貧困農(nóng)民正在享受越來越高的生活水平。居住竹草土坯房的農(nóng)戶比重從7%下降到4. 5%，降低了2. 5個百分點，下降速度比全國農(nóng)村快1個百分點;管道供水的農(nóng)戶比重從53. 6%上升到67. 4%，提高了13. 8個百分點，上升速度比全國農(nóng)村高3. 3個百分點;使用凈化自來水的農(nóng)戶比重從30. 6% 提高到40. 8%，提高了10. 2 個百分點，上升速度比全國農(nóng)村高 3. 2 個百分點;百戶洗衣機(jī)擁有量從 65. 8 臺增加到 80. 7臺，增加了14. 9臺，比全國農(nóng)村多增加 2. 1 臺;百戶電冰箱擁有量從 52. 6 臺增加到 75. 3 臺，增加了22. 7 臺，比全國農(nóng)村多增加 6. 1 臺;百戶移動電話擁有量從172. 9部增加到225. 1 部，增加了52. 2部，比全國農(nóng)村多增加11部(國家統(tǒng)計局住戶調(diào)查辦公室，2017)。
貧困地區(qū)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)不斷完善。2013—2016年，通電話的自然村比重從 93. 3%上升到98. 1%;通有線電視的自然村比重從70. 7%上升到81. 3%;通寬帶的自然村比重從41. 5%提高到63. 4%;有硬化路面主干道的自然村比重從 59. 9%提高到 77. 9%。同期，主要公共服務(wù)的可獲得性和服務(wù)水平顯著提高。通客運班車的自然村比重從38. 8%上升到49. 9%;上幼兒園便利的農(nóng)戶比重從67. 6%上升到 79. 6%;上小學(xué)便利的農(nóng)戶比重從78%提高到 84. 8%;有文化活動室的行政村比重從75. 6%提高到 86. 5%;有村級衛(wèi)生室的農(nóng)戶比重從84. 4%上升到 91. 1%;垃圾集中處理的農(nóng)戶比重從29. 9%上升到 50. 8%(國家統(tǒng)計局住戶調(diào)查辦公室，2017)。
回顧 40 年中國的減貧成效，可以發(fā)現(xiàn)扶貧開發(fā)越來越精準(zhǔn)，因而可以惠及更多真正的貧困人口。中國的扶貧事業(yè)不是一朝一夕的，每個階段具體的扶貧目標(biāo)和扶貧任務(wù)不同，中國政府在解決一批難啃的“硬骨頭”、完成一個階段既定的扶貧任務(wù)后，又通過合理確定貧困標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)劃重點扶持范圍、制定分年度的具體任務(wù)和措施，開始新一輪的幫扶，整個扶貧工作呈現(xiàn)出長期性的特點，解決貧困問題在很大程度上與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展特別是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展相適應(yīng)。從“大水漫灌”到“精準(zhǔn)扶貧”、從“普惠式”平均分配到“特惠式”精準(zhǔn)分配，中國的扶貧開發(fā)扶持政策組合多樣、投入資源傳遞更加有效(曾小溪等，2017)。中國大規(guī)模減貧的重要基礎(chǔ)和推動力量是經(jīng)濟(jì)的持續(xù)高速增長(中國發(fā)展研究基金會，2007)，雖然 40 年來貧困發(fā)生率的下降每年并不完全相同，但通過經(jīng)濟(jì)發(fā)展所提供的堅實基礎(chǔ)，中國農(nóng)村扶貧政策的實施從生產(chǎn)能力、市場參與和緩解脆弱性等角度改善了貧困地區(qū)農(nóng)民分享經(jīng)濟(jì)增長的機(jī)會和能力 ( 張偉賓等，2013)，扶貧資源的投入使得每一個階段均能確保扶貧任務(wù)按時保質(zhì)完成。黨和政府高度重視扶貧工作，將十分重要、涉及面較廣、跨部門、長期性的協(xié)調(diào)扶貧開發(fā)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)長期保留，并不斷加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)。中國的扶貧開發(fā)工作機(jī)構(gòu)、開發(fā)式扶貧基本方針、專項扶貧資金的投入力度和投入結(jié)構(gòu)始終保持了基本穩(wěn)定，使得中國的許多扶貧政策得以延續(xù)下來，并逐漸制度化、常態(tài)化，很多政策沿用并不斷迭代，演化成有始有終的扶貧治理行動。中國政府制定的扶貧政策越來越嚴(yán)謹(jǐn)，不斷嘗試修補(bǔ)實踐中發(fā)現(xiàn)的問題，確保扶貧資源在分配時能夠相對合理和規(guī)范，因而能夠惠及大量的貧困人口。
四、中國脫貧攻堅面臨的主要挑戰(zhàn)
中國現(xiàn)階段的脫貧攻堅在總體上進(jìn)展順利，取得了決定性的進(jìn)展，能夠如期實現(xiàn)脫貧攻堅既定目標(biāo)。但一些深度貧困地區(qū)和一部分特殊類型、特殊困難的貧困人口要實現(xiàn)收入穩(wěn)定超過貧困線，穩(wěn)定解決義務(wù)教育、基本醫(yī)療和安全住房有保障問題還有相當(dāng)難度。國家確定的深度貧困地區(qū)都是地理位置偏遠(yuǎn)、交通不便和發(fā)展程度低的民族地區(qū)，有些還是邊境地區(qū)。致貧因素復(fù)雜，既有自然地理因素的影響，也受歷史和文化因素的制約，很多致貧因素短期內(nèi)很難徹底解決。一些深度貧困地區(qū)的貧困發(fā)生率到現(xiàn)在還超過 20%，未來不到3年時間需要降低到 3%以下，是一個艱巨的任務(wù)，長期深度貧困容易讓少數(shù)貧困人口失去脫貧主動性。極少數(shù)深度貧困地區(qū)雖然“不愁吃”已基本實現(xiàn)，但“不愁穿”尚有生活習(xí)慣障礙，短時間內(nèi)難以解決。一項對四川省涼山州典型貧困村的調(diào)研表明，缺少換洗衣服、冬天衣物不足是普遍現(xiàn)象，主要原因是受長期貧困和生計方式所形成的生活習(xí)慣影響，并非沒有購買衣服的經(jīng)濟(jì)能力，而是換洗衣服的主觀需求弱，購置衣物的意愿低(中國人民大學(xué)中國扶貧研究院，2018)。在一些偏遠(yuǎn)的民族地區(qū)，由于教育質(zhì)量和家長觀念問題，讓所有孩子上完初中都不是一件容易的事情，表現(xiàn)為受教育程度低，雖然教育面貌大有改觀，但上學(xué)不便問題仍然突出，偏遠(yuǎn)山村兒童上學(xué)不便，是部分兒童輟學(xué)的主要原因，基礎(chǔ)設(shè)施和師資配套滯后，嚴(yán)重影響教育質(zhì)量。
一般貧困地區(qū)存在一些特殊類型和特殊困難的貧困人群，脫貧難度也很大。第一類人群就是喪失內(nèi)生動力、缺乏脫貧主動性的所謂“懶漢”，這類人全國各地都有分布，是難啃的硬骨頭。地方政府對這類人普遍沒有有效的扶持方法，而且基層干部群眾都反對扶持他們。如果沒有上級的干預(yù)，村里在精準(zhǔn)識別和建檔立卡時都傾向于排除這類人。第二類人群是有子女但獨居的老年人，這種情況在農(nóng)村相當(dāng)普遍。這些老人是村里生活狀況最差的一部分人，相當(dāng)一部分的“兩不愁三保障”沒有得到解決，特別是住房和醫(yī)療。由于有子女且子女的生活條件不差，村里在精準(zhǔn)識別和建檔立卡時也不愿意把這些獨居老人評定為貧困戶。但目前農(nóng)村子女不養(yǎng)老并不是個別現(xiàn)象，導(dǎo)致獨居老年人除了很低的養(yǎng)老保險和農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼外沒有穩(wěn)定的收入來源，通常居住在破舊的房子里，其中一部分是危房。由于不是貧困戶，醫(yī)療保障水平比較低，看不起病的情況較普遍。第三類是殘疾人和大病病人，罹患大病和因病致殘等使得醫(yī)療費用支出劇增，沉重的自付醫(yī)療負(fù)擔(dān)和主要勞動能力的喪失使家庭陷入深度貧困之中。
目前的困境是地方政府為了完成脫貧攻堅目標(biāo)都愿意扶持這類群體，但普通村民對扶持前兩類人群意見都很大。調(diào)高標(biāo)準(zhǔn)、吊高胃口、不切實際的扶貧措施也會產(chǎn)生逆向激勵的問題。有的老人已經(jīng)進(jìn)城跟子女一起居住多年，但聽說扶貧可以改造老年人的危房，特意從城里或鎮(zhèn)上搬回村里的已經(jīng)遺棄的危房里居住，要求危房改造或者易地扶貧搬遷。在醫(yī)療保障程度高的地方，出現(xiàn)了部分貧困戶長期住在醫(yī)院不愿出院的情況。而且，由于現(xiàn)有政策規(guī)定是危房改造“先建后補(bǔ)”，貧困戶需要負(fù)擔(dān)相當(dāng)一部分危房改造的成本，即使有危房改造政策，有一部分有子女或親屬的老年人也不愿意投入過多的資金改造住房。這些問題處理不好，安全住房的問題就不能完全解決，并且在村里造成很多矛盾。對于第三類因病致貧的人口，如果陷入貧困戶看病基本不花錢甚至還有住院補(bǔ)償?shù)南葳?，過度的資源投入、大包大攬的全部承擔(dān)，不僅違背現(xiàn)階段“保障基本醫(yī)療”的脫貧攻堅目標(biāo)，也超出現(xiàn)階段財政承受能力，會激化貧困戶和非貧困戶之間的矛盾。因此，本輪脫貧攻堅期要優(yōu)先保障完成“脫貧”目標(biāo)，首先解決“有”的問題，防止出現(xiàn)超標(biāo)準(zhǔn)保障住房升級、看病住院“免費”還拿多種補(bǔ)貼等超出脫貧攻堅目標(biāo)的典型形象工程。
五、打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的重點和對策
中國政府在不同政策扶貧的選擇以及對扶貧政策之間相互關(guān)系的理解逐漸深入、不斷深化，對將扶貧、社會保障以及人類發(fā)展作為全面建成小康社會總體議程的組成部分的理解不斷加深。中國未來三年脫貧攻堅戰(zhàn)的重點是深度貧困地區(qū)和特殊類型的貧困人群。需要用超常規(guī)的手段和創(chuàng)新性的機(jī)制來保證這些地區(qū)和人群到2020年擺脫現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)下的絕對貧困。同時，即使在本輪脫貧攻堅期結(jié)束后，2020年后更高標(biāo)準(zhǔn)的貧困問題依然會存在?？紤]到貧困問題的復(fù)雜性，減貧、緩貧的公共政策體系仍然值得高度關(guān)注，特殊困難人群依然需要格外關(guān)心、格外關(guān)注、格外關(guān)愛(汪三貴等，2018)。
針對深度貧困地區(qū)需要有長遠(yuǎn)的考慮，不能僅把著眼點放在貧困人口短期生存和收入問題的解決上，短期和長期措施要緊密結(jié)合，短期政策著重補(bǔ)齊“兩不愁三保障”的短板，長期政策要抓牢人力資本關(guān)鍵，以突破貧困惡性循環(huán)為著眼點，深度發(fā)力改善貧困人口的健康和教育。首先要大幅度增加深度貧困片區(qū)和重點縣基礎(chǔ)設(shè)施特別是農(nóng)村公路和農(nóng)村通訊網(wǎng)絡(luò)的投資，通過全面實現(xiàn)鄉(xiāng)鄉(xiāng)通油路、基本實現(xiàn)村村通硬化路，因地制宜采用無線4G網(wǎng)絡(luò)和有線寬帶相結(jié)合的方式，加大通信基礎(chǔ)設(shè)施扶貧力度，通過更加便利的交通和通訊來緩解地理位置偏遠(yuǎn)對發(fā)展的不利影響。其次要大力改善基本公共服務(wù)，改善貧困人口的健康狀況，提高兒童和成人的教育水平和素質(zhì)，保證所有適齡兒童接受義務(wù)教育，基本醫(yī)療和大病救助全覆蓋。特別應(yīng)該關(guān)注兒童早期發(fā)展問題，從根本上阻斷貧困的代際傳遞。針對偏遠(yuǎn)山村低年級兒童上學(xué)不便的突出困難，應(yīng)重點改善偏遠(yuǎn)山村(如離鄉(xiāng)鎮(zhèn)10公里以上的山村)基礎(chǔ)教育供給方式或就學(xué)交通條件。再次是進(jìn)行文化建設(shè)，繼承和發(fā)揚(yáng)民族優(yōu)秀文化，挖掘民族文化中有利于脫貧的要素，通過文化名鎮(zhèn)名村和傳統(tǒng)村落資源普查、建設(shè)民族傳統(tǒng)手工藝產(chǎn)業(yè)提升基地、建立文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)扶貧項目庫、文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展和文藝人才培養(yǎng)等改變不利于發(fā)展和脫貧的意識和觀念。最后是短期和長期幫扶相結(jié)合，短期內(nèi)重點解決貧困人口“兩不愁三保障”問題，短期內(nèi)提高貧困人口的生活水平，使其收入達(dá)到貧困線，中央和地方的轉(zhuǎn)移性收入會占貧困人口收入結(jié)構(gòu)中很高的比例，但長期則需要重點解決發(fā)展動力和能力不足的問題，逐步減少轉(zhuǎn)移性收入的比重，更多地通過產(chǎn)業(yè)發(fā)展、穩(wěn)定就業(yè)和定期資產(chǎn)收益等來解決收入問題(汪三貴等，2017)。
對于喪失內(nèi)生發(fā)展動力的貧困人口，扶貧首先要“扶志”。扶志就是扶思想、扶觀念、扶信心，提高貧困人口的生存、生產(chǎn)、發(fā)展能力。因此，需要改變目前過于強(qiáng)調(diào)“物質(zhì)扶貧”、忽視“精神扶貧”的問題，通過開展文化扶貧，幫助這部分主觀原因不愿意脫貧的貧困戶樹立“自力更生、勤勞致富”的正確觀念。對一些生活條件很差的光棍、懶漢主要應(yīng)該是各種形式的精神幫扶，如從要求他們改變生活習(xí)慣開始，把改變習(xí)慣和行為作為幫扶的前提條件，通過引導(dǎo)將貧困人口發(fā)展愿望轉(zhuǎn)化為提高自身能力的渴望。讓他們參與各種扶貧項目邊干邊學(xué)，從了解扶持政策中增強(qiáng)自信心，從學(xué)知識、學(xué)技能、強(qiáng)素質(zhì)中增強(qiáng)自信心，從邊干邊獲得收入中增強(qiáng)自信心。這就需要地方政府和幫扶責(zé)任人做更細(xì)致耐心工作。如甘肅省榆中縣組織貧困村對貧困人口免費發(fā)放積分卡，通過參加村里組織的公益活動、義務(wù)勞動等獲得相應(yīng)的愛心積分，積攢完成一定的積分后可到幫扶單位、慈善機(jī)構(gòu)、愛心企業(yè)以及社會愛心人士共同捐贈的“愛心超市”兌換商品，較好的激活了貧困人口積極向上的愿望、勤勞致富的內(nèi)生動力。
對于獨居老年人，需要探索制度化的家庭和社會共同養(yǎng)老模式，構(gòu)建養(yǎng)老、孝老、敬老政策體系和社會環(huán)境，通過德治、自治、法治多措并舉，改變子女不養(yǎng)老也無人過問的局面。如山東省臨沂市政府出面成立“孝善基金”，所有子女每年都需要為父母提供養(yǎng)老資金，地方政府提供一定比例的配套資金，子女簽訂贍養(yǎng)老人協(xié)議，政府的基金轉(zhuǎn)給老年人。所有子女提供的資金都在村里公示、形成有效的監(jiān)督，也化解了貧困老人贍養(yǎng)糾紛，從而使農(nóng)村養(yǎng)老更加透明化和制度化，這一模式值得借鑒。又如山東省五蓮縣開展“互助養(yǎng)老扶貧”，以政府購買社會服務(wù)的方式，優(yōu)先聘請有勞動能力的貧困婦女作為護(hù)理員，為貧困高齡或失能老人提供上門服務(wù)，同步解決“脫貧”和“養(yǎng)老”兩個難題。對于沒有能力和不愿意改造住房的老人，可以由政府通過配建安置、空閑房安置或租賃安置，委托村集體代為安排危房改造，通過采用公住房方式、多元化投資主體、清晰的產(chǎn)權(quán)界定解決安全住房問題，這樣既解決了住房安全，也減少資源浪費，還能緩解村民之間的矛盾。
殘疾人和大病病人需要靠制度化的社會保障政策來兜底，包括最低生活保障、大病保險和救助、康復(fù)治療和日常照料等，建立動態(tài)篩查管理機(jī)制、定期巡查服務(wù)機(jī)制，建立醫(yī)療服務(wù)“留痕化”管理監(jiān)督模式，為無子女或子女無贍養(yǎng)能力、日常生活需要照料護(hù)理的老弱病殘貧困人員提供基本公共服務(wù)，解決看病難、看病不方便問題。中央和地方政府需要制定有效和可持續(xù)的救助政策和籌資方式，探索實施有條件的現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付，確定每個受益家庭的受益額度，通過有條件的補(bǔ)貼、限制性的使用管理，制定具有可操作性的有條件轉(zhuǎn)移支付方案。在不盲目提高標(biāo)準(zhǔn)的前提下，把建檔立卡貧困人口醫(yī)療費用個人自付部分控制在一定比例內(nèi)，解決看病貴、看不上病問題。
盡管中國特色社會主義進(jìn)入新時代，但新標(biāo)準(zhǔn)下的貧困人口仍然會存在，“弱有所扶”是一項長期的歷史工作。即使本輪脫貧攻堅期結(jié)束、全面建成小康社會基本建成，中國仍然有分兩步走完成社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國建設(shè)任務(wù)。從實現(xiàn)共同富裕的目標(biāo)來看，扶貧開發(fā)工作必須長期堅持，而且應(yīng)該做到越來越精準(zhǔn)。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題》2018年第8期
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