摘要：從政策過程的視角看, 脫貧攻堅中的形式主義是政策異化的結(jié)果, 其異化的過程比較復(fù)雜。各級政府層層加碼、決策不科學(xué)、下級政府責(zé)任和能力不平衡等都可能造成政策異化, 從而形成形式主義。治理脫貧攻堅中的形式主義, 不能簡單地“一刀切”, 更要提防為反對形式主義, 從一個極端走向另一個極端。具體的解決辦法可以從加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)、改進(jìn)過程控制方式、搭建學(xué)習(xí)和培訓(xùn)平臺、對基層政府放權(quán)四個方面著手。
脫貧攻堅進(jìn)行兩年多來, 各地各級政府積極響應(yīng)中央號召, 迅速進(jìn)行統(tǒng)一部署, 從“六個精準(zhǔn)”到“五個一批”, 從行業(yè)專項扶貧方案到企業(yè)社會積極參與幫扶, 從扶貧納入政績考核到多輪多層次的檢查督導(dǎo), 付出了大量的資金、人力、精力和時間, “脫貧攻堅戰(zhàn)取得了決定性進(jìn)展, 六千多萬貧困人口穩(wěn)定脫貧, 貧困發(fā)生率從百分之十點二下降到百分之四以下”[1]。不可否認(rèn), 脫貧攻堅戰(zhàn)中也出現(xiàn)了一些難以根治的形式主義問題, 花費不少但對貧困人口的脫貧沒有實質(zhì)幫助, 不僅容易引起干部和群眾反感, 還會混淆上級視聽, 讓決策部門做出錯誤判斷, 從而造成政策目標(biāo)扭曲, 弱化政策執(zhí)行效果。
脫貧攻堅中的形式主義本質(zhì)上是政策異化的結(jié)果。本文從政策異化視角對這一問題加以分析。
一、脫貧攻堅政策異化造成形式主義的過程
政策異化是指在特定的環(huán)境下, 由于各種原因, 政策的判斷和導(dǎo)向作用以及政策運行的結(jié)果嚴(yán)重偏離或否定了原來的預(yù)期目標(biāo), 變成了另外一種狀態(tài), 甚至轉(zhuǎn)化成為對立面的現(xiàn)象。[2]脫貧攻堅中的形式主義, 不管是主動迎合上級所好, 還是逼不得已的被迫行為, 其根源都來自上級的政策要求, 而無論什么樣的政策, 只要最后淪為形式主義, 就都偏離了脫貧攻堅政策的總體導(dǎo)向。
(一) 各級政府層層加碼導(dǎo)致政策異化和形式主義
例如檢查評估多的問題, 這些檢查評估來自中央、省、市和縣級政府。省級政府為了迎接國家的檢查評估一般在全省范圍內(nèi)針對各市縣進(jìn)行檢查、督導(dǎo)和評估;市級政府有時候為了表明自己重視的態(tài)度, 也會進(jìn)行檢查、評估和督導(dǎo);縣級政府為了更好地迎接上級評估, 也會自己先請第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行模擬評估。這樣層層重視、層層加壓, 就造成基層政府忙于應(yīng)付檢查評估, 想方設(shè)法完善被檢查項目, 甚至不惜造假, 而無暇顧及實際脫貧工作的開展。另外, 檢查評估沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn), 各個專家從自己的角度出發(fā), 檢查評估的內(nèi)容和重點并不一樣, 給出的改進(jìn)建議和指導(dǎo)意見也不一樣, 這就造成基層政府無所適從, 方方面面都需要重視, 客觀上加重了基層的負(fù)擔(dān)。
各級政府層層加碼的原因在于各級政府都面臨著很大的政治壓力, 一旦出了問題就面臨著被問責(zé)甚至被免職的風(fēng)險, 因此, 從省政府到市政府再到縣政府, 各級領(lǐng)導(dǎo)都高度重視, 都希望能夠掌握第一手的材料以避免出現(xiàn)失誤, 但同時又缺乏統(tǒng)一的協(xié)調(diào), 各自為政, 最后導(dǎo)致基層政府壓力過大, 不得不針對檢查搞各種形式主義, 從而嚴(yán)重偏離了檢查督導(dǎo)的本來目的。
(二) 過程控制簡單粗暴形成的政策異化和形式主義
過程控制是組織控制的一種基本形式, 但在當(dāng)前的行政管理過程中, 過程控制卻經(jīng)常被用于使行政過程的結(jié)果盡量能夠指向某種特定的結(jié)果, 或者避免最壞結(jié)果的出現(xiàn)。換句話說, 就是在結(jié)果和過程并不是完全確定的情況下, 過程控制也經(jīng)常被使用, 這樣當(dāng)過程控制的手段不能達(dá)到目標(biāo), 甚至妨礙目標(biāo)的實現(xiàn)時, 這些手段就變成了形式主義。
地方政府采取這種低效的過程控制方式, 一方面是無奈的選擇, 另一方面是為了避免最壞結(jié)果的出現(xiàn)。首先, 最基層的扶貧工作具體情況千差萬別, 農(nóng)戶貧困的原因各種各樣, 幫扶的力量多種多樣, 脫貧的路徑和方式也各有不同, 有的是政策保底性脫貧, 有的是對口扶貧單位的項目支撐脫貧, 有的是縣級政府的統(tǒng)籌安排脫貧, 有的是幫扶人員的幫助脫貧, 更多的可能是多種政策疊加的效果, 這樣就很難分清楚農(nóng)戶脫貧的具體原因, 因而對具體的幫扶人員無法進(jìn)行有效的結(jié)果控制, 只能進(jìn)行過程控制。其次, 從前期扶貧工作的經(jīng)驗看, 一些扶貧干部不深入農(nóng)村農(nóng)戶踏實工作, 對上級要求敷衍塞責(zé)、應(yīng)付差事的情況時有發(fā)生, 而這些情況不僅嚴(yán)重?fù)p害脫貧攻堅的最終成效, 并且一旦被上級發(fā)現(xiàn), 就會對直接領(lǐng)導(dǎo)造成非常不利的影響, 因此, 需要通過一定的過程控制手段來防止這種最壞結(jié)果的出現(xiàn), 而且制度設(shè)計越完善越不容易被鉆空子。
但在過程控制中, 如果制度設(shè)計不合理, 就會使得為避免工作中的形式主義而采取的措施逼得工作走向另一個極端的形式主義。例如, 扶貧干部被“打卡”拴住, 其本意是嚴(yán)防駐村干部不深入農(nóng)村農(nóng)戶, 但要求其一個月內(nèi)必須有20天以上吃住在村, 則屬于簡單粗暴、不經(jīng)推敲的制度設(shè)計。這種政策設(shè)計把駐村干部牢牢拴在農(nóng)村, 使其沒有充足的時間接觸外部世界, 也就不能引入外部資源幫助當(dāng)?shù)孛撠?。這種制度安排在設(shè)計之初就埋下了政策異化的禍根。
(三) 脫貧責(zé)任和脫貧能力不平衡造成的政策異化和形式主義
脫貧責(zé)任和脫貧能力不平衡主要表現(xiàn)在兩個方面:一個是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在管理駐村工作隊、幫扶責(zé)任人時出現(xiàn)的權(quán)責(zé)不平衡, 另一個是基層政府和幫扶人員在發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)、幫扶貧困戶時出現(xiàn)的責(zé)任和能力的不平衡。對于前者來說, 駐村工作隊和幫扶責(zé)任人一般是上級政府部門下派到基層的工作人員, 有的還是重要單位的領(lǐng)導(dǎo), 礙于面子或為以后考慮, 基層政府很難有效管理他們, 甚至有些重要部門的領(lǐng)導(dǎo)會把自己的幫扶責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給基層政府, 從而導(dǎo)致管理制度不能發(fā)揮作用, 淪為一紙形式。對于后者來說, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村“兩委”和各扶貧工作隊、幫扶責(zé)任人是主要的扶貧政策的執(zhí)行者和具體農(nóng)戶脫貧責(zé)任的承擔(dān)者, 無論是檢查督導(dǎo)、考核評估還是完成上級布置的任務(wù), 最終的責(zé)任大部分落到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和幫扶人員的頭上。同時, 他們也是最了解貧困戶具體情況、地方實際和脫貧難點的人群, 也是幫扶貧困戶脫貧最需要倚重的人群。但是相對來說, 這些基層政府和幫扶人員在招商引資、發(fā)展扶貧產(chǎn)業(yè)、給予優(yōu)惠政策等方面的行政能力并不能與他們承擔(dān)的責(zé)任和所應(yīng)起到的重要作用相匹配。當(dāng)他們的能力無法匹配這種責(zé)任, 同時又面臨著嚴(yán)格考核的時候, 就不得不想方設(shè)法尋找捷徑以應(yīng)付考核, “數(shù)字脫貧”“產(chǎn)業(yè)扶貧中的形式主義”等大多與此有關(guān)。在這一過程中, 政策異化是政策執(zhí)行者 (基層政府和幫扶人員) 的主動行為, 但是這種主動行為具有被迫的性質(zhì), 或者說是無奈的選擇, 需要和地方政府自利性的主動異化政策執(zhí)行相區(qū)別。
總之, 脫貧攻堅中的形式主義可以看作政策異化的結(jié)果, 但這些政策異化表現(xiàn)出的一些新的特征需要注意:一是政府層層加壓導(dǎo)致政策客觀地產(chǎn)生異化;二是下層的政策設(shè)計未考慮總體政策目標(biāo)導(dǎo)致的政策異化;三是在上級壓力下, 下級政府被迫主動異化政策。這三種政策異化是目前政策異化研究領(lǐng)域很少被注意到的問題, 對于研究政策異化過程的“黑箱”有很重要的意義。
二、治理脫貧攻堅形式主義的建議
政策異化的治理并沒有固定的模式, 對政策異化的原因從不同的角度分析, 針對不同的具體事例分析, 得出的結(jié)論往往大相徑庭, 治理的思路也存在很大差異。僅就本文的主題——脫貧攻堅中的形式主義而言, 治理的思路可以從以下四個方面著手。
(一) 省市兩級政府和有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)部門要加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào), 提高政策和行動的協(xié)調(diào)性和統(tǒng)一性
完全禁止市級政府的檢查督導(dǎo)是不合理也是不可能的。首先, 任何一個層級的政府都面臨著脫貧考核的壓力, 必然要關(guān)心脫貧工作的進(jìn)展情況, 因為這關(guān)系到主要領(lǐng)導(dǎo)干部的政績, 容不得半點馬虎。在這種情況下, 即使政府出臺政令禁止他們隨意檢查督導(dǎo), 他們也會想其他辦法應(yīng)對。其次, 省一級的檢查考核畢竟有限, 很難真正起到督導(dǎo)的作用, 而縣級政府工作人員和基層的關(guān)系盤根錯節(jié), 也很難有效監(jiān)督, 所以市一級的檢查督導(dǎo)仍然是有必要的。為避免前文所說的層層檢查造成的形式主義, 關(guān)鍵在于改革檢查督導(dǎo)的方式。例如, 市級檢查督導(dǎo)全部實行不定時暗訪, 事先不打招呼, 直接進(jìn)村, 這樣可以有效降低基層負(fù)擔(dān);省級檢查時要抽調(diào)市級人員參加, 以便市級了解上級意圖和基層實際;市級檢查標(biāo)準(zhǔn)和內(nèi)容也要和省級的相統(tǒng)一, 以免基層政府無所適從。
(二) 改進(jìn)過程控制方式, 根據(jù)扶貧的客觀發(fā)展階段對幫扶人員設(shè)置不同的考核管理制度
一般來說, 扶貧工作可以分為四個階段——了解階段、制定幫扶措施階段、措施實施階段和脫貧鞏固階段。在不同的階段, 幫扶人員的扶貧工作有不同的重點, 相應(yīng)的管理制度的設(shè)計也應(yīng)該有不同的側(cè)重點, 而不能只是針對幫扶人員是否在崗進(jìn)行檢查考核。在剛進(jìn)入扶貧點階段, 幫扶人員的工作重點主要是先了解所在村和貧困戶的具體情況, 分析貧困戶的致貧原因和地方經(jīng)濟(jì)落后的瓶頸所在。在這一階段, 對幫扶人員的管理和考核應(yīng)該側(cè)重于其是否真正沉入基層工作, 是否真正了解貧困戶和貧困村的情況, 這時用嚴(yán)格打卡的方式進(jìn)行考核是必要的, 同時也可以對其進(jìn)行隨機(jī)抽查, 看其是否真正掌握了貧困戶 (村) 的情況。在第二階段, 檢查考核的重點則應(yīng)該落實到幫扶措施的制定情況上, 即看其是不是有具體的幫扶措施、措施是否符合實際情況、是否具有可操作性等方面, 而對人員在崗情況的考核可以適當(dāng)放松。在第三階段, 應(yīng)該主要針對措施的落實情況進(jìn)行檢查考核, 即幫扶人員是不是積極落實脫貧項目和幫扶計劃、貧困戶的脫貧進(jìn)展情況等。在第四階段, 應(yīng)該主要針對脫貧措施的實施效果進(jìn)行考評, 檢查扶貧項目的后期效果, 檢查貧困戶是否實現(xiàn)了穩(wěn)定脫貧, 幫扶人員是否進(jìn)行了后期的跟進(jìn)等。這樣考核的難度和成本會有所增加, 但是能夠?qū)⒔Y(jié)果控制和過程控制很好地結(jié)合起來, 真正實現(xiàn)控制目標(biāo)。
(三) 針對具體的扶貧工作人員和基層政府搭建學(xué)習(xí)和培訓(xùn)平臺, 拓展其發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的思路, 豐富其幫扶手段
針對幫扶人員脫貧攻堅能力不足的問題, 解決的思路:一是各幫扶單位要盡量選派精干人員, 最好是選擇有責(zé)任心、吃苦耐勞、學(xué)習(xí)和溝通能力強(qiáng)、愿意投身于扶貧事業(yè)的人員下鄉(xiāng)扶貧。二是增強(qiáng)其幫扶能力?？梢越M織幫扶人員到成功脫貧的地區(qū)交流學(xué)習(xí)經(jīng)驗, 組織幫扶人員中的先進(jìn)分子介紹典型案例和成功經(jīng)驗, 集中幫扶人員聽專家講座, 搜集扶貧資料, 構(gòu)建網(wǎng)上學(xué)習(xí)平臺等。三是在建立有效的績效考核制度的前提下優(yōu)化激勵制度, 調(diào)動其幫扶的主動性和積極性。例如, 將優(yōu)秀的幫扶人員優(yōu)先列入后備干部, 同等條件下優(yōu)先提拔等。四是在企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)、地方政府和幫扶人員之間搭建交流溝通的平臺。交流平臺可以宣傳扶貧優(yōu)惠政策, 吸引投資, 可以整合扶貧項目庫, 以供市場選擇和地方政府改進(jìn);還可以在一定程度上解決整合企業(yè)、金融、政策、公益等方面的社會資源, 形成合力脫貧的攻堅態(tài)勢。
(四) 給基層政府更多自主發(fā)展的權(quán)力
針對基層政府權(quán)責(zé)不對等的問題, 應(yīng)該增強(qiáng)基層政府的權(quán)力, 具體可以從人員管理、財務(wù)管理和行政審批三個方面著手。第一, 在人員管理方面, 要加強(qiáng)基層政府對上級下派的駐村工作隊和幫扶人員的管理。比如, 將幫扶人員納入基層黨組織生活中, 對其加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督和領(lǐng)導(dǎo);賦予基層政府對幫扶人員扶貧工作的考核權(quán), 將考核結(jié)果作為其以后升遷提拔的重要依據(jù)等。第二, 在財務(wù)管理方面, 要給予基層政府更多的整合資金、自主使用扶貧資金以及利用社會資金和金融信貸資金的權(quán)力。當(dāng)然, 這需要以完善資金使用責(zé)任追究制度為前提, 以免資金被揮霍浪費。第三, 在行政審批方面, 主要是擴(kuò)大基層政府在招商引資方面的審批權(quán)限、給予引進(jìn)企業(yè)優(yōu)惠政策的權(quán)力、政府公益性項目的自主建設(shè)權(quán)力等。當(dāng)然, 這些權(quán)力的擴(kuò)大也需要以加強(qiáng)指導(dǎo)和劃定底線為前提, 以避免惡性競爭和盲目上馬項目。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)2018年20期
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