【摘要】作為村級治理的重要構成環(huán)節(jié)，村級監(jiān)督根本上受制于村社場域中在場權力主體之間的力量博弈。目前村級監(jiān)督所面臨的根本困境是基層政權與村社治權聯(lián)盟行動所帶來的被擠出和被邊緣。基于基層治理的視角，村級監(jiān)督制度創(chuàng)新既要立足于基層黨政權威適度離場和村社自治組織的本位回歸，又要立足于包括新生權威力量的主體性激活與政治性聯(lián)合，形成監(jiān)督的組織化效力。
【關鍵詞】村級監(jiān)督；村級治理；基層治理；治理現(xiàn)代化
村級治理是基層治理的重要構成內(nèi)容。在國家治理體系的構架之中，基層治理關注的核心議題是國家公共權力與社會自治權力在基層社會系統(tǒng)中的配置與運行。村級治理的實質是要在國家治理的統(tǒng)整安排之下實現(xiàn)鄉(xiāng)村社會治理的民主化，最終達到能夠與國家治理架構有效嵌入和有效銜接的自我治理。作為村級治理、村民自治的重要構成環(huán)節(jié)，村級民主監(jiān)督意在實現(xiàn)對村莊公共權力的有效約束，使其能夠服務于村莊公共利益的增量與優(yōu)化。盡管國家層面對村級民主監(jiān)督的制度不斷升級，但基于鄉(xiāng)村特定的生態(tài)，村級治理中權力的濫用和失控卻層出不窮。單純通過國家政權的下沉并不能完整地實現(xiàn)村級善治的政策設計初衷，通過激活根源于村社生態(tài)的監(jiān)督誘因，實現(xiàn)村級的多元共治，在整個基層治理的場域中來定位和運行村級民主監(jiān)督，最終實現(xiàn)村級善治。
一、村級民主監(jiān)督的困境與生成機制
就國家的制度設計來看，實施民主監(jiān)督向來都是村級治理的重要議題。經(jīng)過多年的制度設計和政策推進，在鄉(xiāng)村社會已經(jīng)初步形成了以村黨組織為領導核心、村民會議或村民代表會議為決策機構、村民委員會為村務管理執(zhí)行機構、村務監(jiān)督委員會為村務監(jiān)督機構的村級組織運行機制。1998年《中共中央關于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干重大問題的決定》明確提出要“全面推進村級民主監(jiān)督”，凡是村里的重大事項和群眾普遍關心的問題，都應向村民公開，其中重點是財務公開。隨即頒布實施《村民委員會組織法》，其中提出村民委員會實行民主管理和民主監(jiān)督，并特別強調(diào)，村委會工作中凡涉及財務的事項必須接受村民的監(jiān)督。2004年中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯(lián)合頒發(fā)《關于健全和完善村務公開和民主管理制度的意見》中，進一步要求設立村務公開監(jiān)督小組，對村集體經(jīng)濟和村集體財務活動進行民主監(jiān)督。2010年修訂的《村民委員會組織法》中單列一章，進一步凸顯了民主管理和民主監(jiān)督的重要性。2012年國家12部委聯(lián)合印發(fā)《關于進一步加強村級民主監(jiān)督工作的意見》，要求建立健全村務監(jiān)督機構，其中重點就是要加快建立村務監(jiān)督委員會，規(guī)范村務監(jiān)督機構成員產(chǎn)生方式，明確村務監(jiān)督機構主要職責。2014年6月30日，中共中央組織部等印發(fā)《關于在第二批黨的群眾路線教育實踐活動中進一步加強基層黨組織建設的通知》，進一步要求“深入推進村務監(jiān)督委員會建設，進一步規(guī)范監(jiān)督內(nèi)容、權限和程序”。2017年12月中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《關于建立健全村務監(jiān)督委員會的指導意見》，則表述為“為推動全面從嚴治黨向基層延伸，進一步完善村黨組織領導的充滿活力的村民自治機制，加強村級民主管理和監(jiān)督，提升鄉(xiāng)村治理水平”。
如果從1988年試行版的村民委員會組織法開始算起，盡管對村級監(jiān)督的制度性探索始終沒有停止，但“從現(xiàn)實情況來看，村務監(jiān)督，想說愛你并不容易”。在腐敗的懲防體系中村級腐敗雖然被關注的程度不高，但其絕對數(shù)量和普遍程度卻并不低。中紀委監(jiān)察網(wǎng)顯示：2015年期間，群眾身邊的“四風”和腐敗問題全國共查處80516起，處理人數(shù)91550人。這對于全國60萬個村委會、500余萬名村干部的總體數(shù)量來說，所占比例不可謂不高。諸如“土地奶奶”羅亞平、“官場流寇”穆新成、“紅頂官商”郝鵬俊、“涉黑警長”關建軍、“億元股長”李華波、“長袖善舞”李志強等眾多的“小蒼蠅”，危害范圍小，但危害影響大。村級腐敗不僅造成村集體資產(chǎn)的損失，群眾的正當權益被侵犯，傷害鄉(xiāng)村基層政權的常態(tài)運行，降低村民對國家公權機關的信任度，而且還會形成消極的政治文化，挫傷基層社會廉潔發(fā)展的積極性。不難發(fā)現(xiàn)，當前村級監(jiān)督的困境呈現(xiàn)為監(jiān)督制度體系的不斷出臺與村級腐敗侵權現(xiàn)象的有禁無止。從黨中央、國務院的頂層設計，到各個地方政府的基層實踐，全國幾乎所有的?。ㄖ陛犑?、自治區(qū)）都在不同程度和不同范圍內(nèi)建立了村務監(jiān)督委員會，并制定和頒發(fā)了實施意見和工作規(guī)章。但從實際運行的效果來看，村監(jiān)委選不準人、監(jiān)督走過場以及村民不愿監(jiān)督、不敢監(jiān)督、不會監(jiān)督等監(jiān)督偏差和監(jiān)督缺失等現(xiàn)象依然普遍存在。
這一困境的生成，僅從表層分析來看，是作為最主要監(jiān)督主體的村民因其強烈鄉(xiāng)土社會所固有的屬性而無法支撐起國家層面原初的制度設計。盡管鄉(xiāng)村社會自近代以來曾歷經(jīng)戰(zhàn)爭的沖擊、政治的改造和市場的滲透，但其超穩(wěn)定態(tài)的“熟人社會”并沒有遭到根本的沖擊，基于血緣、親緣和地緣的鄉(xiāng)土人情網(wǎng)絡并沒有被業(yè)緣關系所取代和轉換。即便村干部違法亂紀，多數(shù)村民仍然會選擇無動于衷，隱忍不發(fā)，得過且過?！笆烊松鐣被谌穗H關系的親疏遠近決定其行動的選擇，行動的權責利邊界模糊，而對于理性化和契約化的規(guī)則和制度在行動支配中的作用不以為然。這就使得任何完善的制度都無法真正的落地生根，發(fā)揮實效。有學者還進一步把村級監(jiān)督的缺失歸結為村民“小農(nóng)意識”的結果，其集中表現(xiàn)是“搭便車”現(xiàn)象：“很多村民會在私底下表達對村干部的不滿，反映村干部的問題，但鮮有村民通過制度化的途徑對村干部進行監(jiān)督，而是‘事不關己，高高掛起’?！惫P者認為，盡管對于中國社會最終實現(xiàn)由傳統(tǒng)向現(xiàn)代的整體變遷來說，變革鄉(xiāng)土社會屬性是必須的也是必要的，但是目前村民鄉(xiāng)土社會的屬性對村級民主監(jiān)督的促成始終是間接性的致困因素，利益的相關性較之于鄉(xiāng)土社會屬性的因素顯得更為直接。因此，我們無法單純地從鄉(xiāng)土社會屬性的變革入手來實現(xiàn)當下村級民主監(jiān)督的直接改進。
較深層次上，利益相關性不足被認定為村級監(jiān)督更顯著的致困因素。村級監(jiān)督之所以陷入困境，其根本原因在于村級監(jiān)督與村民的利益相關性程度不夠，因其未能根本觸動村民的實質性利益故不能最終打動村民實施監(jiān)督的“心”。諸如廣東南海區(qū)、安徽南塘村、浙江后陳村等村級民主監(jiān)督運行良好的村落，究其根本原因就在于村民與村集體有著實質性的利益捆綁，而且還有著鄉(xiāng)村內(nèi)生精英的在場聯(lián)結。利益相關性不足的典型表征是村落的“空心化”——中青年的外流與鄉(xiāng)村精英的不在場。諸多調(diào)查業(yè)已表明，“空心化”越嚴重的村落，村級監(jiān)督越是呈現(xiàn)衰落狀態(tài)。大量外出務工人員長期對鄉(xiāng)村政治生活參與的離場，不僅使得鄉(xiāng)村社會有效發(fā)揮聯(lián)結作用的精英不斷流失，而且也降低了鄉(xiāng)村社會成員對村集體利益的依賴程度，使得村民與村集體的利益聯(lián)結越來越松散，留存于鄉(xiāng)村社會中的“386199部隊”事實上根本無力監(jiān)督也無意監(jiān)督——這并不是簡單的“小農(nóng)意識”在作怪。若再深究至農(nóng)村經(jīng)濟體制層面，家庭聯(lián)產(chǎn)承包和農(nóng)戶分散經(jīng)營從根本上削弱了村民的利益相關度和組織化程度，這就使得村級民主監(jiān)督失去了內(nèi)在的有機聯(lián)結，村級監(jiān)督也就喪失了真切的生機與活力。在村民共同利益聯(lián)結越緊密的地方，村級民主監(jiān)督的運行效果就會越顯著；而共同利益聯(lián)結越松散的地方運行效果就比較差。村民常常給出諸如“與自己無關”“自己比較忙，沒時間參加”等不對村務進行監(jiān)督的理由，事實上，一旦與根本的利益觸動相聯(lián)系，這些理由往往都是脆弱的。從進行村落土地的集體規(guī)劃，強化村集體資產(chǎn)的整體運營，實施村民建房的統(tǒng)一審批等增強村級共同利益聯(lián)結的手段入手，不失為有效運行村級民主監(jiān)督的切實路徑。
村級民主監(jiān)督說到底是落實到村社這一場域中多元權力主體之間的互動關系，實現(xiàn)有效的村級民主監(jiān)督關鍵是要辨析村社這一場域中多元權力主體的權力邊界和互動關系，使其能夠在各自的邊界之內(nèi)展開活動，不至于相互逾越。在村級治理場域中，在場的權力主體不僅有自治意義上的村兩委，還有監(jiān)督意義上的村監(jiān)委，更有垂直下來的基層政權。其中，作為村級民主監(jiān)督常設機構，村監(jiān)委是由村民會議或村民代表會議選舉產(chǎn)生，對其負責，受其監(jiān)督，依法獨立行使監(jiān)督權，負責村民民主理財，監(jiān)督村務公開。村務監(jiān)督委員會這一制度設計初衷是要實現(xiàn)“村務監(jiān)督與村務管理的分離”，建構與村黨總支/支部、村居委相并行的權力均衡結構和權力制衡機制，最終服務于村民的自治。但在現(xiàn)實的運轉過程中，受制于長期以來“鄉(xiāng)政村治”權力架構的路徑依賴，國家基層政權成功地實現(xiàn)了對村兩委的“同化”，村兩委并不單純是原初意義上的村民自治權力機構，而在很大程度上是國家基層政權的延伸和附屬機構，是事實上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)行單元。如此一來，國家基層政權與村級自治權力形成了“權力聯(lián)盟”，對村監(jiān)委形成了實質性的“擠出效應”。這種效應既可能表現(xiàn)為聯(lián)盟權力對村級監(jiān)督權力的排斥，也可能表現(xiàn)為聯(lián)盟權力對村級監(jiān)督權力的拉攏；或者徒有其表，沒有參與，或者人員同構，沒有分化。權力制衡關鍵在于權力的分離與均衡，村級監(jiān)督要想發(fā)揮實效，其制度創(chuàng)設關鍵的著力點應落實在基層政權、村級治權和村民監(jiān)督權三者之間的邊界劃分和均衡配置之上。
二、村級民主監(jiān)督與基層治理的有效運行
在國家治理體系中，基層治理有著獨特的地位和價值。現(xiàn)代化的中國邏輯決定著中國進行現(xiàn)代化的基本路徑選擇必然是國家建構社會的模式，這不同于典型西方的社會產(chǎn)生國家的現(xiàn)代化模式。國家治理的現(xiàn)代化意在通過國家政治力量的引導性行動，依據(jù)現(xiàn)代化方案實施有計劃、分步驟的行動以促成社會由傳統(tǒng)走向現(xiàn)代。這其中，重要的衡量標準就是實現(xiàn)治理的民主化，社會既能夠與國家進行適度的分離，又能夠對國家進行積極的支援。如果說國家建構社會的模式，其第一階段更為關鍵的是確立國家治理的基本政治架構和治理社會的基本行動路徑，那么隨著現(xiàn)代化的中國邏輯的深度展開，國家建構社會模式在第二階段的重要任務就是實現(xiàn)社會的自我成長與社會的自我治理?；鶎又卫碓谡麄€國家治理體系中之所以顯得尤為重要，正因為它是國家建構社會這一模式在第二階段的實質性內(nèi)容，沒有有效的基層治理就遑論現(xiàn)代化中國邏輯在第二階段的完整展開。
基層治理就其構成內(nèi)容而言，既包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理，也包括城市街居治理、單位治理，還包括農(nóng)村的村級治理。村級治理不僅是基層治理的重要構成內(nèi)容，而且在根本上決定著中國是否能夠最終實現(xiàn)由傳統(tǒng)向現(xiàn)代的社會轉型；換言之，對于中國這一傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)社會來說，沒有村級治理的現(xiàn)代轉型也就無法言及國家的現(xiàn)代轉型。依據(jù)現(xiàn)代化中國邏輯第二階段的基本規(guī)定，村級治理的關鍵就在于實現(xiàn)鄉(xiāng)村社會真正意義的自我成長和自我治理。充分考慮到基層治理的實質是為了實現(xiàn)基層公共利益的優(yōu)化增量，相關權力主體在基層這一場域中如何配置和如何運行的問題，兼考慮到相關權力主體的構成其實主要是基層國家政治權力和基層社會自治權力，因此，要想實現(xiàn)鄉(xiāng)村社會真正的自我成長和自我治理，其關鍵就在于鄉(xiāng)村社會真正能夠擁有和行使由其所內(nèi)生的社會性權力，并能保持與基層國家政治權力的均衡和支援。換言之，落實在農(nóng)村社會中，基層治理要想成功運轉起來，關鍵就在于能夠真切地喚醒和激活這一內(nèi)生的社會性權力。
基于國家建構社會的現(xiàn)代化邏輯，活動在村社場域中最具支配性地位的權力主體必然是國家的政治權力。為了實現(xiàn)對傳統(tǒng)村社的根本性改造，需要作為公共權力的國家政權向村社下沉，從而從外部建構鄉(xiāng)村社會新型的公共秩序。這一治理社會的行動路徑在歷史的延展中已經(jīng)形成了強有力的行動慣性，以致在現(xiàn)代化展開的第二個階段，基層政權與基層村社之間依然散發(fā)濃郁的“命令—服從”的互動氣息。這一互動模式，在根本上發(fā)揮著對“權利—義務”為特征的法律模式和“交換—合作”為特征的契約模式的擠出效應。從1982年新憲法的頒布開始，到1987年村民委員會組織法試行，再到1998年村民委員會組織法正式推行，國家在頂層制度的設計上都在努力消解村級治理的行政化色彩，重構國家與村社的關系；但客觀現(xiàn)實則近乎玩笑般地表明，經(jīng)過數(shù)十年的法律更新，基層政權與村級組織之間不僅沒能轉化為法律所規(guī)定的“指導—協(xié)助”關系，甚至還出現(xiàn)了傳統(tǒng)行政隸屬關系的某種回潮。如此客觀現(xiàn)實，使得所謂的村級監(jiān)督基本上已被異化為對村級組織落實基層政權命令的監(jiān)督，而不是對村級組織運用自治權力的監(jiān)督。當村級監(jiān)督的“民主”內(nèi)涵被行政化抽空時，村級監(jiān)督的虛化和村民政治冷漠就成為必然。
村級監(jiān)督在實現(xiàn)基層良性治理中的重要作用，首先體現(xiàn)在通過激活基層村社內(nèi)生性的治理活力，以鋪就村級治理這一場域中多元治理主體相對均衡（意味著能夠實現(xiàn)相互制衡）的權力架構或體制結構。換言之，通過運行村級監(jiān)督，把村級治理應有的“民主”這一內(nèi)涵給予以真切呈現(xiàn)，從而實現(xiàn)“分”村級治理行政化之“權”。正是因為被行政異化了的村級監(jiān)督不能有效實現(xiàn)“權”之“分”，故而不僅不能使村級組織保持對治理權力的克制和約束，反而客觀上造就了作為“行政代言人”的威權與任性。因村級組織實質上作為基層政權執(zhí)行者的角色定位，此種監(jiān)督反而更傾向于異化為村級組織（村兩委）權力擴張的看護者和默許者。
異化了的村級監(jiān)督，不僅間接刺激了村干部（兩委構成人員）公權私用濫用、侵占村民權益的權力任性行為，造成村干部與村民的對抗，而且還直接形成了對鄉(xiāng)村社會新生精英的排斥，或與新生精英的合謀。相對而言，前者的危害性遠沒有后者強烈。對新生精英的排斥剝奪了他們參與基層治理、分享治理權力的機會，致使精英流落于“外”，勢必削弱執(zhí)政和行政的基礎，造成基層社會秩序的內(nèi)在分裂和對抗——這與國家和社會適度分離、積極互援的現(xiàn)代化目標根本相悖。而與新生精英的合謀，表面看似是對新生精英積極的體制吸納，但其實質則是對新生精英的轉化和消解，這其實仍然是“行政化”的手段，是破壞在村級治理場域中造就權力均衡結構的直接手段?；鶎恿夹灾卫肀厝皇嵌嘣獧嗤黧w的協(xié)同共治，當治理場域中權力主體實質性地表現(xiàn)為一元結構而非多元結構時，根本無法論及所謂的基層良性治理。
正態(tài)的村級監(jiān)督不僅能夠認同新生精英分享權力、參與治理的正當性，而且還能夠通過積極的權力釋放促成新生精英對村民的聯(lián)合與組織，形成對村級組織、基層政權的有力監(jiān)督。諸如安徽南塘村農(nóng)民自發(fā)成立的“農(nóng)民維權協(xié)會”，是直接以縣鄉(xiāng)政府為維權對象的“準政治性組織”，其之所以能夠充分發(fā)揮民主監(jiān)督的作用，正是因為有精英人物的積極組織。村級監(jiān)督并不是村民的經(jīng)濟性行為、社會性行為，而是村民真切的政治性行為；既然是政治性行為，那么就需要村民的政治性聯(lián)合，這種聯(lián)合是以“權力的分享”為其直接的目的訴求，要求能夠參與權力、運用權力。正態(tài)的村級監(jiān)督，通過精英的政治在場，通過村民的政治聯(lián)合，才能最終促成村社權力真正地為“我”所用，最終促成村級治理的良善。
三、村級民主監(jiān)督的創(chuàng)新：理念更新與制度創(chuàng)設
必須說明的是，此處的“創(chuàng)新”，其行動主體更多指向是自上而下垂直下來的國家政權，而非純?nèi)坏纳鐣α?。這樣界定的理由在于，經(jīng)過數(shù)十年農(nóng)村經(jīng)濟體制的變革與鄉(xiāng)村社會建設的推進，村社自身已經(jīng)基本上面向市場敞開了胸懷，村民尋求自我發(fā)展的視界已經(jīng)打開，其經(jīng)濟活動基礎已經(jīng)能夠有效支撐其對政治參與的內(nèi)生需求。換言之，村社自身已然進展至“百尺竿頭思更進”的境界，為實現(xiàn)更高的需求滿足，其內(nèi)生性的創(chuàng)新已經(jīng)不可遏制。這從諸多地方的實踐經(jīng)驗可以得到印證：例如江蘇的政社互動模式、河南的四議兩公開制度等。相反，垂直下來的國家政權在其具體執(zhí)政和行政過程中，基于對傳統(tǒng)路徑的慣性依賴已然成為實踐村級監(jiān)督的制度性障礙，此制度性障礙并沒有特別顯著的區(qū)域差異，它是長期以來國家建構社會的自然結果。相關研究表明，作為欠發(fā)達地區(qū)的漢中基層治理變革與作為發(fā)達地區(qū)的深圳基層治理變革，說到底都不能稱之為嚴格意義上的“創(chuàng)新”，因其基層治理的主導力量和權威結構并沒有發(fā)生根本的結構性變化，其實質上仍然是一元化或單中心的行政權威治理。社會力量如若不能實質性地參與到鄉(xiāng)村治理當中，就不能真正地激發(fā)村級監(jiān)督的真實效力。就此而論，所謂的村級監(jiān)督的“創(chuàng)新”，其實質就是基層政權要能夠創(chuàng)新性地變革當前的威權治理結構。
還應予以說明的是，此處所謂的“創(chuàng)新”其實準確地說應是“落實”。自1978年農(nóng)村開始探索經(jīng)濟運行體制變革依賴，村民的自治既是鄉(xiāng)村社會自發(fā)的內(nèi)在需求，也是國家頂層設計的政策初衷。村民自治是1981年廣西農(nóng)村的首創(chuàng)，1982年4月，中共中央、國務院聯(lián)合發(fā)文要求先做試點，分批分期開展。7月，時任全國人大常委會副委員長、中央政法委書記彭真就明確地指示：“村民委員會……是群眾自治性組織……應普遍建立。”12月所頒布的新憲法對此進行了最高的確認：“城市和農(nóng)村按居民居住地區(qū)設立的居民委員會或村民委員會是基層群眾性自治組織?！弊?987年頒布的《村民委員會組織法（試行）》開始，基層政權與村社組織的關系始終都被明確地定位成“指導—協(xié)助”，而不是“命令—服從”關系；在1998年頒布正式版的《村民委員會組織法》強調(diào)，基層政權“不得干預依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項”?？梢哉f“保障農(nóng)村村民實行自治，由村民依法辦理自己的事情”這一立法目的自始至終都是比較明確的。
據(jù)上說明，基于現(xiàn)代治理理念，落實村級監(jiān)督、釋放治理效能在價值理念上，其真正的內(nèi)涵就是要轉變基層國家政權的執(zhí)政理念和行政理念，變革單中心的一元威權治理理念，真正樹立多中心的多元民主治理理念。在威權治理理念的支配下，無論是基層政權力量還是村社自治組織，甚至廣大的村社居民，都普遍把基層政府作為村級監(jiān)督最為重要的主體?！霸诖鍣啾O(jiān)督的線性疊加模式中，動力機制的外驅性（以政府行政權力為主導變量）是其重要特征，它決定了整個監(jiān)督系統(tǒng)的參數(shù)設計與運行邏輯?！痹佥o之以其他客觀因素，使得以“依靠村莊自我記憶”為主導的內(nèi)驅式的村權監(jiān)督始終無法真正地運行起來。而多中心的多元民主治理理念是建立在國家與社會，或政治領域與社會領域應做適度分離這一觀念之上的，它反對社會的國家化，或社會問題的政治化應對。如果說現(xiàn)代化中國邏輯的第一階段通過國家的力量實現(xiàn)了對傳統(tǒng)社會的政治性改造，那么現(xiàn)在進行到第二階段就是要通過國家力量的自我克制使政治領域保持對社會領域的適度疏離和遠離，使社會領域社會化地運作起來。村級監(jiān)督說到底根本上是屬于社會領域之內(nèi)的事情，理應采取社會化的運行。在能確保基本鄉(xiāng)村秩序的前提之下，國家威權主體應增加對村社組織的“政治信任”，把村社成員作為基層治理的積極參與者，而非基層政權的潛在對抗者。在善治的理念之下，社會成員應被看作是“富有積極能動精神的公民，表達自身利益、影響公共政策的有生力量”，他們不僅“是參與社區(qū)決策的有機組成部分，更是與公共管理者一起提供社區(qū)公共服務的合作伙伴”。
據(jù)前所述，發(fā)揮村級監(jiān)督的實效，關鍵的著力點就在于變革當前的村級威權治理架構，實現(xiàn)基層政權、村級治權和村民監(jiān)督權三者之間的邊界劃分和均衡配置。其中，基層政權（鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府）與村級治權（村兩委）兩者之間要落實“指導—協(xié)助”關系，切實的措施是制定較為明晰的指導目錄和協(xié)助事項，建立嚴格的基層政權的村社準入事項制度?；鶎诱嗍马椣虼迳绲闹苯酉鲁翑D了村社自治的獨立空間，再加之村財鄉(xiāng)管的財政監(jiān)管體制，不僅造成村級自身的監(jiān)督權被架空，甚至村級自身監(jiān)督根本就缺乏其應有的活動空間。事權下沉固然方便了國家政策的基層落實，但客觀上捆綁了村社組織自由行動的手腳；而財權上移看似實現(xiàn)了村財?shù)挠行ПO(jiān)管，但現(xiàn)實中造成村社治權對基層政權的亦步亦趨?；诙嘣卫砝砟睿┲胃鞣降牡匚黄降?，如若要下沉事權，也需經(jīng)村社同意，把“命令式”下沉轉化成“委托式”下沉，把“指導—協(xié)助”關系以政府購買服務這種“交換—合作”方式呈現(xiàn)出來，實現(xiàn)財權的同時下沉。鑒于基層政權慣性的越界行為和行權的任性行為，村級監(jiān)督不能僅僅定位在對村社組織運用村級自治權力的監(jiān)督，還要積極定位在村社組織對基層政權受動行為的監(jiān)督，一旦發(fā)生村社組織對基層政權越界行權和任性行權的接納和容忍，村級監(jiān)督有權力予以干預和制止。換言之，村級監(jiān)督的制度創(chuàng)設，需要村社自治權威對其“自治”本位的強力回歸。
就村級治權（決策權與執(zhí)行權）與村民監(jiān)督權兩者而言，則需要謹防人員的“同構”，保持村級監(jiān)督組織的獨立性。毫無疑問，只有建立獨立的監(jiān)督機構才能確保監(jiān)督的有效性。盡管《村民委員會組織法》明確規(guī)定村民委員會成員及其近親屬不得擔任村務監(jiān)督機構成員，隨后國家發(fā)文又把這一禁止范圍擴展至村會計（村報賬員）、村文書，但這些法律規(guī)定仍顯粗線條。從現(xiàn)實的運作來看，村級監(jiān)督機構的獨立性大打折扣，非一肩挑的村支書及村黨支部成員與村級監(jiān)督的人員“同構現(xiàn)象”非常嚴重。就從村級組織來看，為了減少村級治理的內(nèi)耗，提高村級治理的效能，村委會與村黨支部允許同構具有其合理性。但村級監(jiān)督機構若與村兩委發(fā)生人員同構，或由村兩委授權成立，那么必然會使村級監(jiān)督形同虛設，村社組織權力無法約制。全國首個探索設立村務監(jiān)督委員會的浙江省武義縣后陳村，其村務監(jiān)督委員會的前身——2003年成立的村財務監(jiān)督小組之所以沒能從根本上改變村級財務運作狀況，其中一個很重要的原因就是財務監(jiān)督小組是由村兩委授權成立，缺少獨立性，缺乏監(jiān)督效能。隨后于2004年成立專門性的、獨立于兩委的村務監(jiān)督委員會，貫徹分權制約和制度規(guī)制原則，強調(diào)以權力來制約權力、以制度約束權力，則取得實質性的效果，這一制度創(chuàng)新經(jīng)驗隨即就形成了向全國急劇擴散的態(tài)勢。同時，為了保持村級監(jiān)督的獨立性，除了謹防人員的同構外，還必須強調(diào)其合法性源自于村社成員。后陳村的首創(chuàng)經(jīng)驗就在于其“村務監(jiān)督委員會由村民代表會議選舉產(chǎn)生，經(jīng)村民代表會議授權實施監(jiān)督，對村民代表會議負責，使村務管理與村務監(jiān)督分離”。村級監(jiān)督機構（無論是較為狹義的村務監(jiān)督委員會還是較為寬泛的村民監(jiān)督委員會）作為村民大會或村民代表大會的常設性機構，在組織結構上必須保持與村委會的同一層級，兩者之間互不隸屬。
制度的創(chuàng)設最終都要交由具體的個人去運行，村級監(jiān)督的人員配備直接影響著村級監(jiān)督的實效發(fā)揮。已有的調(diào)查表明，雖然村級民主監(jiān)督組織體系在全國范圍內(nèi)已經(jīng)初步成形，但是人員配置并不健全，尚不足以形成與村兩委之間的權力均衡和權力約制。支撐村級監(jiān)督制度有效運行的人員配置主要包括與村兩委相比的人員配置比例問題、村社精英人物的參與程度和監(jiān)督人員的組織化程度。就人員的配置比例來看，半數(shù)的村級單位都未能達到1∶1，監(jiān)督人員大多少于5人。盡管配置比例只是村級監(jiān)督人員配置在量上的規(guī)定，未必就能完全決定村級監(jiān)督權實效的發(fā)揮，但的確能夠有力地影響村監(jiān)委與村兩委的權力博弈，不容忽視。在人員配置中，非體制性精英（所謂的“體制性精英”這里是指村兩委干部）的在場與否往往對村級監(jiān)督效能的發(fā)揮有著更為關鍵的作用。這些非體制性精英既包括已有相當財富積累的“經(jīng)濟能人”，也包括正在迅速崛起的宗族勢力，他們形成了村級治理中新的權威力量——所謂的經(jīng)濟權威和社會權威。經(jīng)濟權威、社會權威的有力崛起，與傳統(tǒng)垂直下來的黨政權威（包括行政化了的村兩委），確立了村級治理新型的“三權分離”。多元權威主體之間要想能夠既相互制約又相互協(xié)調(diào)，就需要保持各權威主體力量的均衡態(tài)勢，為此對于新生的經(jīng)濟權威和社會權威就不僅要能給予其正當性的認可，更要釋放制度空間，積極培育，助其成長。但這些都均非根本的取勝之道。相較于發(fā)揮主導性作用的黨政權威，這些處于弱勢地位的非體制性權威與其把自身的成長寄托于他者的施予，不如通過自身的聯(lián)合以形成整體性的行動力量，這就是監(jiān)督主體自身的組織化。新生權威若不能將其要求參與基層治理的權利訴求和利益訴求成功地進行組織化的轉化，僅以個人的身份和零碎的行動直面強勢的黨政權威，我們不難想象其行動的效力會將如何。村級監(jiān)督既然是村民的政治性行為，那么此處所謂監(jiān)督主體的組織化其實質也就需定位成“政治性聯(lián)合”，其行動目的就是治理權力的分享和參政權利的實現(xiàn)。
四、展望
以上僅屬原理層面的探討，村級民主監(jiān)督的制度創(chuàng)設與具體基層治理場域的無縫銜接與有機融合，還有很長的路要走。村級民主監(jiān)督內(nèi)在活力之源在于村級治理的主體性能夠得到激活；村級民主監(jiān)督既是村級治理主體性得以顯現(xiàn)的必然要求，同時也是培育村級治理主體性的重要途徑。主體性得到激活的村級監(jiān)督將顯示出強大的村民自治的道路自信，這種自信不是對抗國家政權下沉的消極力量，而是自覺實現(xiàn)與國家治理架構有效嵌入和有效銜接的積極力量。村級民主監(jiān)督的制度創(chuàng)新其意并不在于實現(xiàn)村級治理的權力對抗，而是意在實現(xiàn)村級治理場域中權力在場者之間的邊界劃分和均衡配置，在動態(tài)平衡中尋求多元主體的共同發(fā)展和公共利益的優(yōu)化增量。這是對村級監(jiān)督和基層治理未來走向的良好期待和憧憬，而這份理論的樂觀因其有國家制度的持續(xù)更新和社會力量的不斷增生，完全有著向現(xiàn)實轉化足夠的可能性。
作者簡介：張睿蓮，云南省社會科學院馬列主義毛澤東思想研究所副研究員
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉自：《湖北民族學院學報（哲學社會科學版）》2018年第4期
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