摘要：隨著時(shí)代發(fā)展以及我國(guó)新常態(tài)下的就業(yè)形勢(shì)和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整具有更大的不確定性，農(nóng)村人口流動(dòng)在群體構(gòu)成、流動(dòng)規(guī)模、遷移模式和空間流向等方面都表現(xiàn)出了一些新特點(diǎn)、新趨向和新規(guī)律。這給鄉(xiāng)村社會(huì)治理帶來(lái)一系列的負(fù)面影響。為此，鄉(xiāng)村社會(huì)治理需要尊重人口流動(dòng)的基本規(guī)律，按照國(guó)家提出的產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕等五個(gè)方面的總體性要求，對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)治理路徑進(jìn)行選擇。

關(guān)鍵詞：人口流動(dòng)；鄉(xiāng)村治理；政策路徑

人口流動(dòng)是當(dāng)前我國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)的一個(gè)基本特征。此前，學(xué)界和相關(guān)政策研究部門對(duì)農(nóng)村人口流動(dòng)以及對(duì)流入地的影響進(jìn)行了較多的研究，并取得了一系列重要的研究成果。相比較而言，較少關(guān)注人口流動(dòng)對(duì)流出地或者說(shuō)鄉(xiāng)村社會(huì)治理的影響。實(shí)際上，農(nóng)村人口流動(dòng)對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)治理的影響同樣是不容忽視的，特別是在國(guó)家大力實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和推進(jìn)鄉(xiāng)村社會(huì)治理的政策背景下，對(duì)此方面問(wèn)題的探討和思考可能會(huì)直接影響到我國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)治理未來(lái)的路徑選擇。新時(shí)代農(nóng)村人口流動(dòng)到底對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)有哪些具體的影響？這些影響究竟是積極的還是消極的？為了克服消極影響又應(yīng)該采取哪些治理措施？對(duì)于政府決策部門來(lái)說(shuō)，每一個(gè)問(wèn)題都具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。

一、新時(shí)代農(nóng)村人口流動(dòng)的現(xiàn)狀與趨勢(shì)

鄉(xiāng)村人口流動(dòng)在我國(guó)已經(jīng)不是一個(gè)新話題。隨著改革開(kāi)放和戶籍制度的松動(dòng)，農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)的大規(guī)模遷移和流動(dòng)已經(jīng)持續(xù)了三四十年。近年來(lái)，隨著社會(huì)發(fā)展以及我國(guó)新常態(tài)下的就業(yè)形勢(shì)和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整具有更大的不確定性，農(nóng)村人口流動(dòng)在群體構(gòu)成、流動(dòng)規(guī)模、遷移模式和空間流向等方面都表現(xiàn)出了一些新趨向和新特點(diǎn)。

（一）農(nóng)村流動(dòng)人口總量先升后降，總量趨于平穩(wěn)

近年來(lái)，我國(guó)流動(dòng)人口總量呈現(xiàn)先增后降的發(fā)展趨勢(shì)。自2015年，流動(dòng)人口總量開(kāi)始下降，2015年、2016年、2017年我國(guó)流動(dòng)人口總量為2.47億人、2.45億人、2.44億人，分別較上一年減少600萬(wàn)人、200萬(wàn)人和100萬(wàn)人。預(yù)計(jì)未來(lái)流動(dòng)人口的總規(guī)模小幅波動(dòng)，總量變化不大。

（二）新生代已經(jīng)成為流動(dòng)人口主體，規(guī)模和占比持續(xù)擴(kuò)大

近年來(lái)我國(guó)新生代流動(dòng)人口的比重不斷上升，2016年已達(dá)64.7%，成為流動(dòng)人口中的主力軍。16~59歲的勞動(dòng)年齡流動(dòng)人口中，80后流動(dòng)人口比重由2011年的不足50%升至2016年的56.5%；90后流動(dòng)人口的比重由2013年的14.5%升至2016年的18.7%，呈現(xiàn)穩(wěn)步增長(zhǎng)的趨勢(shì)。隨著老一代流動(dòng)人口的逐步回鄉(xiāng)和新增勞動(dòng)力的持續(xù)流出，未來(lái)一段時(shí)間我國(guó)新生代流動(dòng)人口規(guī)模和占比都將進(jìn)一步增長(zhǎng)。預(yù)計(jì)到2030年將基本完成從老一代流動(dòng)人口向新生代流動(dòng)人口的代際更替。

（三）人口流出和回流并存，返鄉(xiāng)人口更趨向于非農(nóng)就業(yè)

根據(jù)近年來(lái)流出地監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)顯示，15歲及以上的農(nóng)村戶籍人口中，從未外出人口、返鄉(xiāng)人口、外出人口分別占57.5%、9.9%和32.6%。23.4%的外出人口返鄉(xiāng)，約占四分之一；現(xiàn)居本區(qū)縣的農(nóng)村留守人口中，曾經(jīng)外出過(guò)的人口占14.7%。與此同時(shí)，15~59歲勞動(dòng)年齡人口中，返鄉(xiāng)就業(yè)人口的非農(nóng)就業(yè)比例比從未外出人口高6.1個(gè)百分點(diǎn)，半工半農(nóng)的比例高7.6個(gè)百分點(diǎn)。返鄉(xiāng)人口擁有一些技能/手藝的比例達(dá)32.2%，而從未外出人口僅為14.3%。

（四）人口流動(dòng)家庭化特征日益明顯，生活就業(yè)穩(wěn)定性增強(qiáng)

近年來(lái)我國(guó)人口流動(dòng)遷移的家庭化趨勢(shì)依然明顯，家庭戶平均規(guī)模保持在2.5人以上，2人及以上的流動(dòng)人口家庭戶占81.8%以上。雖然夫妻和未婚子女一起流動(dòng)仍然是當(dāng)前鄉(xiāng)村流動(dòng)人口選擇的主要流動(dòng)模式，但是也有研究發(fā)現(xiàn)，近年來(lái)流動(dòng)人口的家庭規(guī)模不斷擴(kuò)大，4人戶及以上的三代主干家庭所占比重明顯有所增加，這也一定程度上表明和父母子女一起流動(dòng)的現(xiàn)象越來(lái)越多?！吨袊?guó)流動(dòng)人口發(fā)展報(bào)告2017》報(bào)告顯示，近年來(lái)，我國(guó)流動(dòng)人口的平均居留時(shí)間（年）持續(xù)上升，由2011年的4.8年升至2016年的5.7年，這說(shuō)明流動(dòng)人口的穩(wěn)定性增強(qiáng)。

（五）流出人口性別比趨于平衡，返鄉(xiāng)人口男女比例失衡

2016年，20~29歲年齡組的女性流動(dòng)人口多于男性，其他各年齡組均為男性多于女性。性別比方面，流動(dòng)人口男女性別比呈現(xiàn)先升后降的發(fā)展趨勢(shì)，于2012年達(dá)到近六年來(lái)的峰值111.9，之后持續(xù)下降。總體來(lái)看，我國(guó)流動(dòng)人口性別比由2011年的109.6降至2016年的107.2，不斷趨于平衡。不過(guò)，根據(jù)2016年流出地監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)：全部15歲及以上返鄉(xiāng)人口中，男性占62.5%，女性占37.5%，除20~29歲年齡組中女性多于男性外，其他各年齡組均為男性多于女性。

（六）流出地更加集中于老少邊窮地區(qū)，少數(shù)民族流動(dòng)人口比重上升

我國(guó)的貧困地區(qū)和少數(shù)民族聚居區(qū)，逐步成為目前和今后農(nóng)村流動(dòng)人口的主要流出地。近年來(lái)，流動(dòng)人口的民族構(gòu)成以漢族為主，比重持續(xù)保持在93%以上；少數(shù)民族流動(dòng)人口的比重不斷提升，由2011年的5.8%升至2016年的6.5%。未來(lái)20年內(nèi)，受新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略、西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略以及民族地區(qū)現(xiàn)代化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，在全國(guó)流動(dòng)人口規(guī)模持續(xù)增長(zhǎng)的拉動(dòng)下，少數(shù)民族流動(dòng)人口在規(guī)模和參與率上都還會(huì)繼續(xù)增長(zhǎng)，且其在流動(dòng)人口中所占比重也會(huì)進(jìn)一步上升。

二、人口流動(dòng)對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)治理的影響與沖擊

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村人口大規(guī)模地向城市流動(dòng)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展所起的積極作用是有目共睹的。對(duì)于農(nóng)民和農(nóng)村來(lái)說(shuō)，流動(dòng)不僅使農(nóng)民能夠掙脫土地的束縛，大大拓展了其生存和發(fā)展的空間。同時(shí)也為鄉(xiāng)村社會(huì)轉(zhuǎn)型創(chuàng)造了前所未有的機(jī)會(huì)。不過(guò)，人口流動(dòng)在帶給國(guó)家、社會(huì)及農(nóng)民個(gè)人的積極效用的同時(shí)，也在很大層面上增加了鄉(xiāng)村社會(huì)治理的復(fù)雜性。原有以地域?yàn)閱挝坏闹卫眢w制已經(jīng)不能適應(yīng)鄉(xiāng)村人口大規(guī)模向城鎮(zhèn)流動(dòng)的趨勢(shì)，人口管理的屬地化原則被打破，鄉(xiāng)村社會(huì)治理復(fù)雜化程度增強(qiáng)。

（一）人口流動(dòng)造成鄉(xiāng)村行動(dòng)邏輯基礎(chǔ)受沖擊，拉低了社會(huì)治理效率

傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)運(yùn)行于血緣和地緣關(guān)系之上，“差序格局”和“熟人社會(huì)”一直是村民行動(dòng)邏輯最主要的基礎(chǔ)。隨著人口的大量外流，很多人與村莊中其他成員失去聯(lián)系，有限的互動(dòng)活動(dòng)也往往僅限于家族成員或親戚間。長(zhǎng)此以往，不免造成人際關(guān)系的淡化，徹底改變了鄉(xiāng)村行動(dòng)邏輯的基礎(chǔ)。首先，影響鄉(xiāng)村社會(huì)治理的效率。鄉(xiāng)村治理的效率既依賴村民經(jīng)常性的會(huì)面，大規(guī)模的鄉(xiāng)村人口流動(dòng)，顯然無(wú)法滿足隨時(shí)到場(chǎng)參與的要求，不免給鄉(xiāng)村治理帶來(lái)困難。一年中的大部分時(shí)間里，鄉(xiāng)村社會(huì)治理處于主體成員空缺的狀態(tài)。這不僅制約著鄉(xiāng)村適合治理的決策效率，而且也降低了鄉(xiāng)村社會(huì)治理的整體效率。其次，傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)秩序受到?jīng)_擊。宗族和村落精英是鄉(xiāng)村社會(huì)秩序維系的主要內(nèi)生力量。尤其是鄉(xiāng)村精英在鄉(xiāng)村治理中扮演著不可替代的角色。伴隨鄉(xiāng)村人口向城市的大規(guī)模轉(zhuǎn)移以及由此帶來(lái)的村落精英流失，宗族作為協(xié)調(diào)內(nèi)部關(guān)系和調(diào)解鄉(xiāng)民糾紛的重要性日益弱化。精英群體在鄉(xiāng)村場(chǎng)域中的缺失，也使村落秩序的自然維護(hù)失去了重要的主體。最后，鄉(xiāng)村公共空間的破壞。鄉(xiāng)村公共空間是指在村莊范圍內(nèi)人與人之間相互聯(lián)系、密切交往的公共平臺(tái)或場(chǎng)合。由于鄉(xiāng)村公共空間經(jīng)常是形成社會(huì)輿論、交流意見(jiàn)的重要場(chǎng)所，所以鄉(xiāng)村主流社會(huì)道德意識(shí)形態(tài)的形成具有獨(dú)特作用。隨著越來(lái)越多的人遠(yuǎn)離鄉(xiāng)村，鄉(xiāng)村公共空間不斷被擠壓，這也使社區(qū)公共生活的發(fā)展以及社會(huì)治理陷入困境。因?yàn)椋呀?jīng)外流的村民不僅對(duì)村級(jí)事務(wù)缺乏責(zé)任感，連起碼的參與意識(shí)也很難保存。

（二）人口流動(dòng)造成鄉(xiāng)村人口結(jié)構(gòu)失衡，民生社會(huì)問(wèn)題凸顯

由于青壯年和鄉(xiāng)村精英的“規(guī)模外流”，造成鄉(xiāng)村人口的一種結(jié)構(gòu)性變化。這樣的變化將會(huì)引發(fā)一系列社會(huì)問(wèn)題。首先，鄰里互助功能的破壞。傳統(tǒng)村落中，人們十分重視鄰里關(guān)系，鄰里之間情感交流以及互助使其成為一個(gè)特殊的“共同體?！痹卩l(xiāng)村日常生活中，為維持鄉(xiāng)村共同體的內(nèi)在秩序，村民們不僅基本奉行共同的價(jià)值觀，也大致遵循共同的道德約束機(jī)制。隨著人口的大量外流，使原來(lái)已經(jīng)建立在地緣關(guān)系上的互惠網(wǎng)絡(luò)逐步瓦解，鄰里之間相互扶持的功能逐漸衰退。其次，留守兒童和老年人問(wèn)題突出。近年來(lái)，我國(guó)農(nóng)村雖然在不斷建立和完善社會(huì)保障體系，但由于其體系尚不健全等原因，家庭仍然是農(nóng)村撫育和養(yǎng)老的主體功能單位。青壯年人口外流使得農(nóng)村缺乏兒童和老人可及的照料資源。這種因供給與需求主體在時(shí)空上的長(zhǎng)距離分離而造成的家庭功能的弱化已經(jīng)造成了很多現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。比如，我國(guó)農(nóng)村留守兒童達(dá)902萬(wàn)人，這些兒童基本上都長(zhǎng)期處于父母親在生活中缺席的狀態(tài)，對(duì)其健康成長(zhǎng)造成很多不可逆的傷害。最后，對(duì)農(nóng)村婚姻家庭的影響。由于人口大規(guī)模流動(dòng)，很多農(nóng)村年輕女性離開(kāi)農(nóng)村到城市打工，一旦他們熟悉并喜歡城市生活之后，大多數(shù)很難再愿意回到農(nóng)村。女性的大量外流，導(dǎo)致農(nóng)村未婚男女比例嚴(yán)重失調(diào)，很多適齡男性找不到結(jié)婚對(duì)象，有些地方還出現(xiàn)了“光棍村”。在一些地區(qū)，即使男性有幸能夠結(jié)婚，女方很多時(shí)候也會(huì)要求男方在城鎮(zhèn)買房定居，不然婚姻的穩(wěn)定性就會(huì)受到?jīng)_擊。

（三）人口流動(dòng)帶來(lái)鄉(xiāng)村“資源匱乏”和公共品閑置并存，資源再配置機(jī)制受損

流動(dòng)意味著人力、資金、技術(shù)及需求等資源的再配置，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看將有利于鄉(xiāng)村社會(huì)治理。但是，很多調(diào)查卻發(fā)現(xiàn)，大規(guī)模的人口流動(dòng)并沒(méi)有減輕鄉(xiāng)村的生存壓力。相反的是鄉(xiāng)村最緊迫需求的資金和人才等資源大量向城市集中，以致造成鄉(xiāng)村發(fā)展的“資源匱乏”。首先，鄉(xiāng)村公共服務(wù)資源的匱乏。根據(jù)我國(guó)第三次農(nóng)業(yè)普查的數(shù)據(jù)顯示：截至2016 年，我國(guó)仍然有38.1%的村村內(nèi)主要道路沒(méi)有路燈，67.7%的村沒(méi)有幼兒園、托兒所；18.1%的村沒(méi)有衛(wèi)生室；45.1%的村沒(méi)有執(zhí)業(yè)（助理）醫(yī)師。此外，很多新增城鄉(xiāng)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)在運(yùn)作機(jī)制上屬于開(kāi)發(fā)式投資，主要依靠項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)行運(yùn)轉(zhuǎn)。農(nóng)村人口大量地向城市流動(dòng)使項(xiàng)目運(yùn)作主體大范圍地缺失，很多項(xiàng)目缺少足夠的人力資本支撐。其次，鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施投入的惡性循環(huán)。鄉(xiāng)村人口的“過(guò)度”流出，也弱化了鄉(xiāng)村社會(huì)可持續(xù)發(fā)展所必要的聚集力；加之一些地區(qū)撤并鄉(xiāng)村及其中的義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、生活服務(wù)等公共服務(wù)設(shè)施，就更加速了鄉(xiāng)村人口的流失。比如，流動(dòng)的家庭化使農(nóng)村的適齡兒童銳減，而這種變化又使得基礎(chǔ)教育獲得投入更加的困難。最后，部分地區(qū)農(nóng)村公共品閑置現(xiàn)象不容忽視。近年來(lái)，政府對(duì)公共品的投入在增長(zhǎng)，農(nóng)村各種基礎(chǔ)設(shè)施都在不斷改善。從2003年到2012年，國(guó)家支農(nóng)投入僅中央財(cái)政就從2000多億元增加到1.2萬(wàn)億元。但是，不斷改善和日益增多的公共品供給，在農(nóng)村勞動(dòng)力外流增多的趨勢(shì)下，一些地區(qū)公共設(shè)施僅有留守人群才可能使用，公共品閑置現(xiàn)象非常突出。

（四） 人口流動(dòng)逐步瓦解了“守家重土”觀念，村落文化傳承鏈條斷裂

鄉(xiāng)村民俗文化是當(dāng)?shù)鼐用耖L(zhǎng)期的文化積淀，具有較高的文化價(jià)值。傳統(tǒng)民俗文化的傳承和活動(dòng)的開(kāi)展都依賴于一定規(guī)模的人群，人口流動(dòng)不僅使得尋找合適傳承者的空間越來(lái)越小，也使民俗文化活動(dòng)失去了廣泛的受眾對(duì)象。首先，村落文化傳承的根基被削弱。傳統(tǒng)鄉(xiāng)村文化主要以口傳的方式進(jìn)行傳播，并主要借助儀式進(jìn)行展演。然而，農(nóng)村中青年人口大量流入城市，作為村落文化儀式表演的中堅(jiān)力量，將使很多農(nóng)村婚喪、節(jié)慶、祭祀等習(xí)俗儀式的操演受到很大沖擊。其次，“守家重土”觀念被瓦解。隨著鄉(xiāng)村人口的大規(guī)模流動(dòng)，附載在他們身上的鄉(xiāng)村傳統(tǒng)文化與價(jià)值理念等也隨之變遷。農(nóng)村流動(dòng)人口進(jìn)城打工后，受城市文化的影響，逐漸習(xí)慣和接受了現(xiàn)代生活，其生活方式、思想觀念也都有了較大的改變。長(zhǎng)期維系農(nóng)民堅(jiān)守農(nóng)村的價(jià)值觀念逐步喪失了其獨(dú)特的吸引力，無(wú)法有效地“安撫”農(nóng)民。最后，鄉(xiāng)村意識(shí)出現(xiàn)認(rèn)同危機(jī)。大量鄉(xiāng)村人口涌向城市，導(dǎo)致鄉(xiāng)村人口的身份、文化和社區(qū)認(rèn)同感下降，出現(xiàn)鄉(xiāng)村認(rèn)同危機(jī)。目前，農(nóng)村流動(dòng)人口有相當(dāng)一部分已成為附近城市的長(zhǎng)住居民。特別新生代農(nóng)民對(duì)于農(nóng)村和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)已經(jīng)變得十分陌生。只有極少的新生代農(nóng)民懂得農(nóng)業(yè)種植和生產(chǎn)，也只有很少的新生代農(nóng)民愿意從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。他們的消費(fèi)需求和消費(fèi)活動(dòng)也主要發(fā)生于現(xiàn)居住的城市。他們與原住地的聯(lián)系僅僅是戶籍和身份證。

（五）人口流動(dòng)影響農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣，自然資源得不到合理配置

外出務(wù)工的勞動(dòng)力多以知識(shí)水平較高的青壯年為主，導(dǎo)致局部地區(qū)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)勞動(dòng)力短期不足，從而使流出地的農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣受阻，自然資源得不到合理配置。首先，相對(duì)于留守在農(nóng)村的勞動(dòng)力而言，轉(zhuǎn)移出去的勞動(dòng)力是鄉(xiāng)村精英，從年齡上來(lái)說(shuō)，他們是年富力強(qiáng)的勞動(dòng)力。這些人本應(yīng)是建設(shè)美麗鄉(xiāng)村和農(nóng)村小康的主要力量，這一群體的外流直接阻礙了農(nóng)村的建設(shè)發(fā)展步伐。農(nóng)村區(qū)域?qū)嶋H務(wù)農(nóng)的人多是60歲左右的老人，勞動(dòng)力老齡化不僅直接帶來(lái)因供給不足而不斷推高農(nóng)業(yè)人工成本，還會(huì)產(chǎn)生向自給性農(nóng)業(yè)的倒退。其次，鄉(xiāng)村人口的外流使得農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進(jìn)展緩慢，資金投入的不足使各種設(shè)備未得到及時(shí)的更新?lián)Q代，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率的低效。最后，由于進(jìn)城務(wù)工得不到城鎮(zhèn)完整的制度保障，一旦在城鎮(zhèn)就業(yè)困難或者年老多病，農(nóng)民工在城鎮(zhèn)就難以生存，他們只有選擇回歸農(nóng)村。這時(shí)，土地重新又成為他們收入的重要來(lái)源，成為農(nóng)民生存的最后一道防線。所以，如果進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民找不到合適的人幫助自己經(jīng)營(yíng)土地，他們也不會(huì)放棄自己對(duì)土地的承包權(quán)，而是選擇閑置或撂荒。

三、新時(shí)代鄉(xiāng)村社會(huì)治理的路徑選擇

如果從宏觀的歷史發(fā)展趨勢(shì)審視，鄉(xiāng)村人口流動(dòng)是順應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)律的連續(xù)演進(jìn)過(guò)程。在城鎮(zhèn)化的過(guò)程中，農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移是客觀規(guī)律。目前，我國(guó)每天平均有將近250個(gè)自然村落在這個(gè)過(guò)程中消失。但是無(wú)論消失速度多么驚人，鄉(xiāng)村也不可能短期內(nèi)退出歷史舞臺(tái)。預(yù)計(jì)，到2035年，我國(guó)仍然會(huì)有4億人生活在鄉(xiāng)村。

在可以預(yù)見(jiàn)的未來(lái)幾十年內(nèi)，我國(guó)農(nóng)村人口會(huì)進(jìn)一步向城市集中，鄉(xiāng)村的“相對(duì)被剝奪地位”也不可能很快改變。但合理的制度安排和政策設(shè)計(jì)，應(yīng)當(dāng)能夠使陣痛期更短和所付代價(jià)更小。黨的十九大報(bào)告提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略和健康中國(guó)戰(zhàn)略，并提出加強(qiáng)社會(huì)保障體系建設(shè)和堅(jiān)決打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，為農(nóng)村流動(dòng)人口流出地的健康發(fā)展和社會(huì)治理指明了方向。

（一）注重人口流動(dòng)相關(guān)管理制度創(chuàng)新，提高鄉(xiāng)村社會(huì)治理效果

當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村常居人口空心化和家庭離散化現(xiàn)象十分突出，如果僅僅依靠留守在鄉(xiāng)村的老人、婦女和兒童，鄉(xiāng)村社會(huì)治理的高效顯然是不可能實(shí)現(xiàn)的。要注重人口流動(dòng)相關(guān)管理制度創(chuàng)新，建立健全社會(huì)協(xié)同與公眾參與并舉的現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會(huì)治理體制，才能解決鄉(xiāng)村社會(huì)“空”和“散”的問(wèn)題，確保鄉(xiāng)村社會(huì)充滿活力和效率。首先，應(yīng)盡快建立健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度。積極調(diào)整完善對(duì)集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的賦權(quán)，給予土地流轉(zhuǎn)一定的政策優(yōu)惠，發(fā)揮政策引導(dǎo)作用，提高鄉(xiāng)村留守人口進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性和主動(dòng)性。其次，積極完善與人口相關(guān)的農(nóng)村公共產(chǎn)品的供應(yīng)制度。通過(guò)立法、政策引導(dǎo)，吸引流動(dòng)人口返鄉(xiāng)或在流入地團(tuán)聚，加強(qiáng)兒童監(jiān)護(hù)。通過(guò)制度設(shè)計(jì)加大對(duì)農(nóng)村地區(qū)的養(yǎng)老服務(wù)等公共財(cái)政投入，推進(jìn)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合，保障流出地老年人的基本養(yǎng)老需求。改善農(nóng)村醫(yī)療救治環(huán)境，為維護(hù)留守人口身心健康提供堅(jiān)實(shí)保障。最后，注重培育現(xiàn)代鄉(xiāng)村公共輿論空間和參與意識(shí)。利用微信群等現(xiàn)代交流方式將鄉(xiāng)村流動(dòng)到城市當(dāng)中的人口吸引到鄉(xiāng)村公共空間，使之知曉無(wú)論是外出務(wù)工還是留守鄉(xiāng)村，鄉(xiāng)村公共空間都對(duì)他們開(kāi)放且為其服務(wù)，希望他們參與其中并為村莊建設(shè)獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策。

（二）加大流動(dòng)人口群體的社會(huì)支持力度，保障鄉(xiāng)村生活富裕

我國(guó)仍處于“要富裕農(nóng)民必須減少農(nóng)民”的發(fā)展階段。農(nóng)村人口的大量向城市的轉(zhuǎn)移，不僅增加了流動(dòng)人口的收入，也減輕了制約農(nóng)業(yè)發(fā)展的“人口—土地”壓力，為規(guī)模經(jīng)營(yíng)和農(nóng)民增收創(chuàng)造了有利條件。為此，必須在堅(jiān)定不移促進(jìn)鄉(xiāng)村人口進(jìn)城和農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的基礎(chǔ)上，加大流動(dòng)人口群體的社會(huì)支持力度，保障鄉(xiāng)村生活富裕。首先，加快新型職業(yè)農(nóng)民和農(nóng)業(yè)職業(yè)經(jīng)理人體系建設(shè)。全面建立職業(yè)農(nóng)民制度，實(shí)施新型職業(yè)農(nóng)民培育工程。政府把新型農(nóng)民納入國(guó)家通用的職業(yè)管理體系，并提供和其他職業(yè)的同等保障，從制度設(shè)計(jì)中把農(nóng)民作為一種自由選擇的職業(yè)。只有這樣才能切實(shí)提高農(nóng)業(yè)和農(nóng)民的地位，引導(dǎo)更多的流入城市的鄉(xiāng)村流動(dòng)人口返鄉(xiāng)，服務(wù)農(nóng)村發(fā)展。同時(shí)，鼓勵(lì)有能力、有知識(shí)的留守鄉(xiāng)村能人將農(nóng)村閑置土地進(jìn)行規(guī)模化整合，集約化經(jīng)營(yíng)，發(fā)揮整合優(yōu)勢(shì)。其次，要激發(fā)留守貧困人口的自我發(fā)展動(dòng)力。有研究發(fā)現(xiàn)，外地打工雖然有利于家庭的資本積累，但會(huì)阻礙流出地非農(nóng)生計(jì)活動(dòng)的參與和勞動(dòng)力供給，特別是過(guò)多的勞動(dòng)力外出務(wù)工會(huì)減少本地其他活動(dòng)的收入水平，進(jìn)而影響留守人口的脫貧。因此，要培育留守貧困人口從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、務(wù)工經(jīng)商的基本技能；對(duì)于特別偏遠(yuǎn)、生態(tài)異常脆弱等深度貧困地區(qū)，穩(wěn)步落實(shí)異地搬遷政策。最后，優(yōu)化鄉(xiāng)村人口的性別結(jié)構(gòu)。吸引年輕女性到農(nóng)村生活和工作，需要讓她們?cè)谵r(nóng)村能夠有良好的工作機(jī)會(huì)。有了好的工作機(jī)會(huì)，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)就能產(chǎn)生自我循環(huán)機(jī)制，就能吸引更多的年輕人在農(nóng)村發(fā)展。從日本和歐洲的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，這需要加大力度扶持年輕女性在農(nóng)村創(chuàng)業(yè)。

（三）探索建立城鄉(xiāng)人口雙向流動(dòng)機(jī)制，促進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)興旺

我國(guó)現(xiàn)有的鄉(xiāng)村人口轉(zhuǎn)移模式是從鄉(xiāng)村到城市的單向流動(dòng)，由此產(chǎn)生鄉(xiāng)村勞動(dòng)力流失嚴(yán)重、留守人口社會(huì)問(wèn)題突出等諸弊端。解決這個(gè)問(wèn)題需要從源頭上創(chuàng)新人口城鄉(xiāng)雙向流動(dòng)機(jī)制，通過(guò)發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)化和新業(yè)態(tài)等方式，把有志于農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的各類人才“引進(jìn)來(lái)”，讓城里想為振興鄉(xiāng)村出錢出力的人在農(nóng)村成就事業(yè)，讓那些想為家鄉(xiāng)做貢獻(xiàn)的各界人士能夠找到參與鄉(xiāng)村建設(shè)的渠道。首先，加快農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化。產(chǎn)業(yè)興才能鄉(xiāng)村興，經(jīng)濟(jì)強(qiáng)才能人氣旺。產(chǎn)業(yè)化是鄉(xiāng)村增加就業(yè)崗位、引導(dǎo)人口回流的根本途徑。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化程度越高，鄉(xiāng)村的人口聚集能力越強(qiáng)。一個(gè)國(guó)家或地區(qū)的城鎮(zhèn)化率超過(guò)50%的時(shí)候，自然生態(tài)和鄉(xiāng)村田園就會(huì)成為稀缺的資源，城鄉(xiāng)之間包括人口在內(nèi)的生產(chǎn)要素的雙向流動(dòng)就成為可能。目前，我國(guó)的城鎮(zhèn)化率達(dá)到約57%。為此，城鎮(zhèn)化、逆城鎮(zhèn)化兩個(gè)方面都要致力推動(dòng)。有條件的地區(qū)，政府應(yīng)該大力鼓勵(lì)在鄉(xiāng)村發(fā)展綠色生態(tài)、旅游等產(chǎn)業(yè)，支持農(nóng)民就地、就近就業(yè)。其次，從政策和制度設(shè)計(jì)方面鼓勵(lì)農(nóng)民返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。給予返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的農(nóng)民一定的稅收優(yōu)惠和政策優(yōu)惠。讓鄉(xiāng)村的創(chuàng)新、創(chuàng)業(yè)變得更為便利，推動(dòng)那些走出去的鄉(xiāng)村人才，帶著城市的經(jīng)驗(yàn)、能力和理念返回鄉(xiāng)村，結(jié)合鄉(xiāng)村的優(yōu)勢(shì)資源進(jìn)行創(chuàng)業(yè)。最后，建立有效的鄉(xiāng)村創(chuàng)業(yè)激勵(lì)機(jī)制。僅就最終效果而言，制約鄉(xiāng)村發(fā)展的“人才短缺”困境，更應(yīng)從動(dòng)態(tài)上的“吸納”而非僅僅以類似靜態(tài)上的“回流”來(lái)解決。為此，特別要建立有效的鄉(xiāng)村創(chuàng)業(yè)激勵(lì)機(jī)制，創(chuàng)造充實(shí)的政策和制度環(huán)境，吸引支持企業(yè)家、黨政干部、專家學(xué)者、技能人才等通過(guò)下鄉(xiāng)擔(dān)任志愿者、投資興業(yè)、包村包項(xiàng)目、捐資捐物等方式，參與到鄉(xiāng)村建設(shè)和鄉(xiāng)村社會(huì)治理中來(lái)。

（四）調(diào)整農(nóng)村留守人口空間布局，推動(dòng)鄉(xiāng)村環(huán)境生態(tài)宜居

客觀地說(shuō)，農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)流動(dòng)既可以減少農(nóng)村生態(tài)的負(fù)荷，也可減少生活垃圾的產(chǎn)生。不過(guò)，由于我國(guó)大部分農(nóng)村村莊格局分散，村莊數(shù)量多并且規(guī)模較小。這種村莊人口布局已經(jīng)很難適應(yīng)鄉(xiāng)村人口大規(guī)模外流的形勢(shì)，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村人口空間分布上的調(diào)整很有必要。首先，引導(dǎo)農(nóng)民集中居住。通過(guò)完善公共基礎(chǔ)設(shè)施、優(yōu)化村民居住環(huán)境、增強(qiáng)村級(jí)服務(wù)功能等措施來(lái)增加中心村鎮(zhèn)的吸引力，鼓勵(lì)和支持周邊村莊的村民自愿向中心村鎮(zhèn)有序集中。這既可以提高土地資源利用率，又可以方便村落內(nèi)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高公共服務(wù)的效率。簡(jiǎn)單地說(shuō)，就是把人口規(guī)模較小和交通不便的村莊進(jìn)行裁撤合并，把留守村民向交通便利和發(fā)展?jié)摿^大的中心村集中。其次，農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題的綜合治理。由于人口流動(dòng)所造成的勞動(dòng)力不足，我們常見(jiàn)的一個(gè)生態(tài)環(huán)境問(wèn)題是土地被荒置化，在一些地區(qū)因?yàn)槎嗄隉o(wú)人耕種，農(nóng)田甚至可能形成沙化和荒漠化。為此，要科學(xué)把握各地差異和特點(diǎn)，注重地域特色，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境的修復(fù)、生活垃圾處理以及“廁所革命”等。最后，根據(jù)村莊分類采用不同策略。遠(yuǎn)離城鎮(zhèn)化的鄉(xiāng)村區(qū)域，多數(shù)鄉(xiāng)村人口凈流失，因此提倡“自然村合并”策略，鼓勵(lì)人口向中心村、鎮(zhèn)聚集，以實(shí)現(xiàn)土地和人口的同步減少。而在靠近城市以及交通便利的鄉(xiāng)村地區(qū)，應(yīng)該積極推進(jìn)和實(shí)施“鄉(xiāng)村人口就地城鎮(zhèn)化”和“鄉(xiāng)村人口聚集”策略。同時(shí)，在過(guò)程中一定要前瞻性地規(guī)劃好村鎮(zhèn)體系，把傳統(tǒng)民居和古村落保護(hù)好。

（五） 加強(qiáng)流動(dòng)人口鄉(xiāng)村文化認(rèn)同感，重塑鄉(xiāng)村鄉(xiāng)風(fēng)文明

在農(nóng)村人口大規(guī)模的流動(dòng)過(guò)程中，不能讓傳統(tǒng)鄉(xiāng)村文化被破壞、被取代。要加強(qiáng)農(nóng)村公共文化建設(shè)，特別是要加強(qiáng)流動(dòng)人口對(duì)鄉(xiāng)村的認(rèn)同感和歸屬感，引導(dǎo)廣大流動(dòng)人口樹(shù)立良好道德風(fēng)尚，建設(shè)幸福家庭和友愛(ài)鄉(xiāng)村。首先，推動(dòng)鄉(xiāng)村優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的傳承弘揚(yáng)。通過(guò)廣播電視和手機(jī)網(wǎng)絡(luò)等新形式和載體，深化對(duì)鄉(xiāng)村道德、規(guī)范、禮俗、人情等文化資源的運(yùn)用，并將其融入外出流動(dòng)人口的日常生活、生產(chǎn)中，內(nèi)化到村民的具體行為和處事原則中，減少因長(zhǎng)期互動(dòng)較少產(chǎn)生的陌生化和疏離感，持續(xù)增強(qiáng)鄉(xiāng)村社會(huì)的向心力和凝聚力。其次，增強(qiáng)鄉(xiāng)村文化自信。相對(duì)于少數(shù)永久定居城市的農(nóng)村流動(dòng)人口，絕大多數(shù)的人仍然是鄉(xiāng)村振興不可或缺的重要主體，也是鄉(xiāng)村振興成效的受益主體和價(jià)值主體，為此，應(yīng)增強(qiáng)鄉(xiāng)村留守人口的文化自覺(jué)和文化自信，培養(yǎng)農(nóng)村人口對(duì)鄉(xiāng)村以及鄉(xiāng)村振興的認(rèn)同意識(shí)、責(zé)任意識(shí)、參與意識(shí)。最后，促進(jìn)城市文化和鄉(xiāng)村文化的交匯融合。在鄉(xiāng)風(fēng)文明建設(shè)過(guò)程中，要避免把過(guò)多的現(xiàn)代化和城市元素引入農(nóng)村，應(yīng)注重強(qiáng)化農(nóng)村原生態(tài)文化的保護(hù)與傳承。同時(shí)，開(kāi)發(fā)傳統(tǒng)鄉(xiāng)村文化旅游配套服務(wù)，如建設(shè)古文化參觀游覽基地、舉辦傳統(tǒng)飲食大賽等，吸引更多的城市人到農(nóng)村進(jìn)行學(xué)習(xí)和交流，加速城鄉(xiāng)文化的和諧交融。

作者簡(jiǎn)介：賀丹，中國(guó)人口與發(fā)展研究中心主任，研究員

中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2018年第3期

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