摘要：農(nóng)村土地整治是解決三農(nóng)問題、落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要舉措。我國臺灣的農(nóng)村土地整治被稱之為“農(nóng)村土地重劃”, 一直以來作為臺灣農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)村環(huán)境改善、農(nóng)民生活提高的主要方式, 其政策演進與總體經(jīng)濟發(fā)展息息相關。該文采用文獻梳理與對比研究的方法, 分別從臺灣農(nóng)村土地整治的初期手段“農(nóng)地重劃”、20世紀80年代的“農(nóng)村社區(qū)土地重劃”, 到2000年之后的“農(nóng)村再生”工作的歷史、內(nèi)涵等角度進行分析, 總結(jié)其經(jīng)驗做法, 從公眾參與程度、對農(nóng)民意愿的尊重、重劃追求的綜合效益等角度提出其對大陸農(nóng)村土地整治的借鑒意義。
我國臺灣地區(qū)“土地法”是臺灣地區(qū)農(nóng)村土地整治的主要依據(jù)。依據(jù)“土地法”規(guī)定, 臺灣土地重劃按照地類的不同劃分為農(nóng)地重劃和市地重劃兩類。在20世紀80年代之前臺灣的農(nóng)村土地整治項目主要是指耕地和種植用地的整治。80年代之后, 由于多數(shù)農(nóng)漁村社區(qū)長期自由發(fā)展, 缺乏系統(tǒng)性的規(guī)劃, 導致社區(qū)道路狹窄、公共設施嚴重不足、居住環(huán)境惡劣、產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間不足[1]。為解決農(nóng)村社區(qū)居住空間不足、緩解產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間受限, 以及營造農(nóng)村社區(qū)優(yōu)良環(huán)境, 臺灣于1985年開始針對鄉(xiāng)村地區(qū)的農(nóng)地綜合整治項目修正“農(nóng)業(yè)發(fā)展條例”, 并在新增第45條中, 正式推行“農(nóng)村社區(qū)土地重劃”以辦理農(nóng)村社區(qū)綜合整治、農(nóng)村更新。而后, 自1987年起, 依據(jù)“臺灣省農(nóng)村社區(qū)試辦土地重劃要點”, 以土地重劃方式辦理農(nóng)漁村社區(qū)更新, 農(nóng)村社區(qū)土地重劃成為一種獨立的農(nóng)村土地重劃類型。2000年, 由于居民意識抬頭、鄉(xiāng)村觀光的盛行, 加之公共經(jīng)費的缺乏, 為此, 臺灣制定相關規(guī)定并開展“富麗農(nóng)漁村計劃”試辦綜合整治項目。至2010年后, 臺灣形成了以“農(nóng)村再生條例”為核心的自主農(nóng)村土地整治政策體系, 將農(nóng)村發(fā)展列為重點, 并通過農(nóng)村再生培根計劃培育當?shù)剞r(nóng)民實施農(nóng)村土地綜合整治的能力。本研究主要圍繞臺灣農(nóng)村土地整治工作的幾項核心內(nèi)容, 即“農(nóng)地重劃”“農(nóng)村社區(qū)土地重劃”“農(nóng)村再生”等工作, 對臺灣農(nóng)村土地整治的歷史、發(fā)展、特點進行梳理, 總結(jié)其經(jīng)驗, 為大陸實施“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”提供借鑒參考。
1、臺灣農(nóng)村土地整治的內(nèi)涵和目標
早期臺灣農(nóng)村土地整治是為了解決農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的問題, 因此更偏重于生產(chǎn)用地重劃, 也因此一般認為臺灣農(nóng)村土地重劃分為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地重劃[2-3]和農(nóng)村社區(qū)土地重劃[4-5]。從歷史發(fā)展看, 臺灣農(nóng)村土地整治工作, 主要包含“農(nóng)地重劃”“農(nóng)村社區(qū)土地重劃”和2000年后的“農(nóng)村再生”工作三項內(nèi)容。
1.1 農(nóng)地重劃
由于農(nóng)地割裂、細分, 臺灣農(nóng)戶持有農(nóng)地面積平均僅1.1hm2左右。因規(guī)模過于細小, 農(nóng)業(yè)經(jīng)營效率無法有效提高, 為推動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化, 改善農(nóng)場結(jié)構(gòu), 必須通過農(nóng)地重劃, 以達成調(diào)整農(nóng)場結(jié)構(gòu), 擴大經(jīng)營規(guī)模, 改善生產(chǎn)環(huán)境等現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式。因此, 農(nóng)地重劃的目的, 不僅在于合并分散零碎的土地, 使之成為較大的經(jīng)營單位, 更新農(nóng)路及改善交通, 從事地力的維持與土地改良, 水力及灌排水系統(tǒng)的興修等, 以改善農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu), 同時也注重農(nóng)林業(yè)的生產(chǎn)及居民的生活環(huán)境, 配合公共設施的加強與更新, 改善鄉(xiāng)村地區(qū)的社會經(jīng)濟條件, 以帶動整體鄉(xiāng)村地區(qū)的發(fā)展[6]。農(nóng)地重劃的主要對象是“不符經(jīng)濟效益”的農(nóng)地, 過程包括配置完善“農(nóng)水路”基礎設施、“建立標準坵塊”形成種植規(guī)模, “透過土地交換分合”權(quán)利變化的方式集中農(nóng)戶、統(tǒng)合農(nóng)戶的細碎化土地, 以達到每一坵塊均直接臨路, 同時可直接灌溉、直接排水、便于農(nóng)機耕作及農(nóng)事管理, 以改善生產(chǎn)環(huán)境, 擴大農(nóng)場規(guī)模, 增進農(nóng)地利用, 提高經(jīng)營效率, 促進農(nóng)業(yè)建設發(fā)展[7-8]。
臺灣農(nóng)地重劃包含3個層次的內(nèi)容: (1) 對土地進行權(quán)利交換分合, 以對地塊進行集中, 擴大耕作面積, 方便耕作; (2) 對重劃區(qū)內(nèi)的田塊進行重新規(guī)劃整理, 使田塊的規(guī)模、方向等最適合于農(nóng)業(yè)生產(chǎn), 以改善生產(chǎn)條件; (3) 對重劃區(qū)進行道路、灌溉和排水設施的配套, 以改善田間的灌溉排水條件、拓寬道路, 方便機械進入田間生產(chǎn)作業(yè), 提高機械化水平和生產(chǎn)效率。
更廣義的農(nóng)地重劃, 除通過土地的交換分合、規(guī)劃整理、設施配套等措施改善農(nóng)地的生產(chǎn)環(huán)境之外, 還包括為配合農(nóng)村社區(qū)發(fā)展與農(nóng)村計劃的需要, 實施農(nóng)村土地利用的全面改革, 改變農(nóng)村面貌。廣義的農(nóng)地重劃, 不僅是對農(nóng)地本身的改良, 同時也是農(nóng)村建設的重要手段[9]。
1.2 農(nóng)村社區(qū)土地重劃
農(nóng)村社區(qū)土地重劃是指將一定范圍內(nèi)土地權(quán)屬復雜、地塊零碎、公共設施不足、老化殘破的農(nóng)漁村社區(qū)聚落, 實施整體規(guī)劃, 興修公共設施, 通過土地重劃辦理地籍整理, 并于重劃完成后, 配合辦理農(nóng)宅整建、環(huán)境美化綠化, 以及推動農(nóng)村社會保障等事業(yè)的發(fā)展, 以促進土地有效利用及農(nóng)漁村社區(qū)健全發(fā)展的綜合性土地改良措施[9]。農(nóng)地重劃的實施區(qū)域主要是在臺灣“區(qū)域計劃法”劃定的鄉(xiāng)村區(qū)、農(nóng)村聚落、原住民聚落, 同時可以根據(jù)區(qū)域整體發(fā)展或公共設施配置需要而適度擴大的區(qū)域。
依據(jù)“農(nóng)村社區(qū)土地重劃條例”, 臺灣農(nóng)村社區(qū)土地重劃是一種綜合性土地改良活動, 其主要目的是為了促進農(nóng)村社區(qū)土地合理利用、改善生活環(huán)境。具體而言, 根據(jù)“農(nóng)村社區(qū)土地重劃條例”第5條規(guī)定, 農(nóng)村社區(qū)土地重劃目標有以下幾點。 (1) 促進農(nóng)村社區(qū)土地合理利用。通過對農(nóng)村社區(qū)的土地進行整理, 使各宗土地均成為坵塊完整、面臨道路、適合建筑使用的土地, 以提高土地利用價值;通過對農(nóng)村社區(qū)的地籍進行整理, 厘清權(quán)屬界線, 促使共有土地早日分割, 解決共有土地的處分和利用問題, 減少因權(quán)屬不清產(chǎn)生的糾紛。 (2) 推動農(nóng)村社區(qū)更新。根據(jù)實際需要對社區(qū)土地進行重新規(guī)劃, 方便農(nóng)村基礎設施建設, 為農(nóng)村發(fā)展計劃的實施提供便利條件, 最終改善農(nóng)村生活環(huán)境, 促進農(nóng)村休閑旅游業(yè)發(fā)展, 恢復鄉(xiāng)村蓬勃生機。 (3) 配合區(qū)域整體發(fā)展。縮短城鄉(xiāng)生活差距, 增加農(nóng)民收入, 提高農(nóng)民生活水平。 (4) 配合遭受地震、水災、風災、火災或其他重大事故損壞的災區(qū)重建。
1.3“農(nóng)村再生”工作
“農(nóng)村再生”工作主要包含社區(qū)總體營造、“富麗農(nóng)漁村”計劃、農(nóng)村再生計劃。20世紀80年代之前, 臺灣注重工業(yè)發(fā)展, 當時鄉(xiāng)村規(guī)劃編制的目標是“一切為了工業(yè)和城市發(fā)展”[10], 導致農(nóng)村發(fā)展緩慢、基礎設施不足、人口外流等問題發(fā)生。隨著臺灣當局對這一問題認識, 為了發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè), 提升農(nóng)村的生產(chǎn)、生活、生態(tài), 農(nóng)村土地整治由注重經(jīng)濟效益向注重綜合效益發(fā)展, 將經(jīng)濟效益、社會效益、生態(tài)效益融為一體, 進行綜合整治, 改善農(nóng)民生活條件, 讓農(nóng)民自主參與, 加大鄉(xiāng)村文化建設, 實現(xiàn)農(nóng)村的可持續(xù)發(fā)展。
1.3.1 社區(qū)總體營造
20世紀90年代臺灣提出“社區(qū)總體營造”主要指“社區(qū)綜合整治”。社區(qū)總體營造的概念、做法來自日本的“造町運動”, 近似于韓國的“新村運動”。社區(qū)總體營造的定義為:以凝聚社區(qū)居民的共同體意識為前提, 借著居民參與地方的公共事務, 培養(yǎng)社區(qū)自主能力, 使各個社區(qū)建立屬于自己的文化特色[11]。
社區(qū)總體營造的目標是讓社會各方參與鄉(xiāng)村建設, 充分挖掘農(nóng)村傳統(tǒng)文化, 激發(fā)農(nóng)村人文價值活力, 將文化產(chǎn)業(yè)化, 由社區(qū)居民共同經(jīng)營, 提升居民精神層面意識。
1.3.2“富麗農(nóng)漁村”計劃
20世紀90年代末臺灣提出建設“富麗農(nóng)漁村”計劃, 其整治的內(nèi)涵包括3個方面:“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)企業(yè)化”“農(nóng)民生活現(xiàn)代化”“農(nóng)村生態(tài)自然化”?！案畸愞r(nóng)漁村”提出了“三生”理念, 把現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設從農(nóng)業(yè)延伸到農(nóng)業(yè)、農(nóng)民、農(nóng)村“三位一體”的全面發(fā)展[12]。
“富麗農(nóng)漁村”計劃的目標是調(diào)節(jié)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、建設觀光農(nóng)業(yè), 增加農(nóng)民收入, 改善農(nóng)村環(huán)境, 提升居民品質(zhì), 美化農(nóng)村景觀。
1.3.3 農(nóng)村再生計劃
2008年臺灣地區(qū)提出“農(nóng)村再生計劃”, 并于2010年頒布所謂的“農(nóng)村再生條例”, 配以“農(nóng)村再生培根計劃訓練規(guī)定”, 以現(xiàn)狀農(nóng)村小區(qū)為中心, 采取“政府引導、培訓本地團體及農(nóng)民、農(nóng)民自主參與”的形式, 以多重目標的愿景式規(guī)劃為策略, 其內(nèi)涵在于重視培育農(nóng)村特色產(chǎn)業(yè)、生態(tài)復育及空間景觀的活化再利用, 以此來推動農(nóng)村的再生建設并提升生活和居住品質(zhì)[13]。
“農(nóng)村再生計劃”的目標是推動本地區(qū)規(guī)劃、整治人才的培養(yǎng), “培根計劃”通過分階段的課程培訓和行政部門提供的顧問咨詢, 幫助農(nóng)民培養(yǎng)社區(qū)意識, 自主推動土地整治工作。推動環(huán)境教育的概念深入農(nóng)村, 2005年臺灣提出“臺灣健康社區(qū)六星計劃”, 主題除了前期提出的生態(tài)整治外, 更要求將環(huán)境景觀教育場地設置、社區(qū)環(huán)保生態(tài)可循環(huán)作為整治目標。通過全整治過程評價工作, 推動地方主動維護土地整治成果, 在編制計劃前對所有村莊進行可實施性、配合性評價, 中期重視施工管理和經(jīng)費管控 (四期經(jīng)費管控) , 后期重視維護管理的評價, 并基于評價內(nèi)容決定之后的土地整治項目落地和未來財政建設撥款。
臺灣“農(nóng)村再生”工作不以增加耕地效益為土地整治的唯一目標, 不僅僅是完善基礎設施、平整土地, 方便農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營, 更是注重追求綜合效益, 將經(jīng)濟效益、社會效益、生態(tài)效益融為一體, 對農(nóng)民進行素質(zhì)培養(yǎng)。 (1) 注重經(jīng)濟效益。在“富麗農(nóng)漁村”計劃中重點是調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、健全產(chǎn)銷體系, 以市場為主, 積極研發(fā)技術(shù), 將農(nóng)業(yè)與現(xiàn)代化生產(chǎn)結(jié)合, 合理調(diào)整配置農(nóng)業(yè)資源。在“農(nóng)村再生計劃”中, 其目標包括特色產(chǎn)業(yè)活化, 注重鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展, 結(jié)合當?shù)靥厣l(fā)展生態(tài)旅游、觀光休閑等產(chǎn)業(yè)。 (2) 注重社會效益。社區(qū)營造的宗旨就是建立社區(qū)共同體, 培養(yǎng)社區(qū)感建立鄰里認同, 臺灣地區(qū)社區(qū)營造把正確處理各種關系作為實現(xiàn)社區(qū)營造目標的關鍵, 把培育社區(qū)精神作為社區(qū)營造的重要一環(huán)[14]?！案畸愞r(nóng)漁村”計劃十分重視農(nóng)民教育及農(nóng)業(yè)科技人才培養(yǎng), 重視農(nóng)民組織的力量, 如農(nóng)會、漁會等, 農(nóng)會、漁會也有種植養(yǎng)殖公積金用于土地整治, 并且此計劃注重提升農(nóng)民的精神倫理, 使農(nóng)民感到幸福與滿足?！稗r(nóng)村再生計劃”注重農(nóng)民自主參與的精神, 開展培根計劃, 采取階段訓練, 由農(nóng)村小區(qū)自主提出發(fā)展規(guī)劃和目標。 (3) 注重生態(tài)效益。在“富麗農(nóng)漁村”計劃中追求生態(tài)效益, 1995年臺灣地區(qū)發(fā)布小冊子“農(nóng)業(yè)政策白皮書”, 其中目標之一就是維護農(nóng)村資源環(huán)境, 促進生態(tài)和諧[12]。在文件“跨世紀農(nóng)業(yè)建設方案”中, 其目標之一就是控制農(nóng)村環(huán)境污染源, 妥善處理廢棄物, 美化農(nóng)村景觀, 同時參照德國鄉(xiāng)村建設經(jīng)驗, 將自然生態(tài)工法融入鄉(xiāng)村建設?！稗r(nóng)村再生計劃”中農(nóng)村社區(qū)任務之一就是生態(tài)保育, 鼓勵社區(qū)內(nèi)部廢棄物可循環(huán), 運用再生能源, 引導農(nóng)民自覺參與生態(tài)資源調(diào)查與監(jiān)測。
綜上所述, 農(nóng)地重劃、農(nóng)村社區(qū)土地重劃, 以及“社區(qū)總體營造”、“富麗農(nóng)漁村”、“農(nóng)村再生計劃”活躍在臺灣農(nóng)村中, 可以看出臺灣的農(nóng)村土地整治不只是某種類型的土地整治, 而是整治前先考慮整體發(fā)展目標, 通過長時間的實踐獲得綜合效益, 以及可持續(xù)發(fā)展的農(nóng)村提升和社區(qū)營造。總的來說, 臺灣農(nóng)村土地整治注重多目標整治, 追求綜合效益, 積極讓農(nóng)民參與, 對農(nóng)民進行素質(zhì)教育和培養(yǎng), 這是實現(xiàn)農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展的重要因素。
2、臺灣農(nóng)村土地整治的借鑒意義
2.1 完備的制度保障
“土地法”臺灣是農(nóng)村土地整治的基本依據(jù)。20世紀80年代, 臺灣又制定了“農(nóng)地重劃條例”及實施細則, 90年代頒布“農(nóng)村社區(qū)土地重劃條例”及實施細則, 2010年頒布實施“農(nóng)村再生條例”。同時, 臺灣農(nóng)村土地重劃還受“政府采購法”及其施行細則、“區(qū)域計劃法”及其施行細則、“原住民保留地開發(fā)管理辦法”等約束[3]。這些有關規(guī)定為臺灣農(nóng)村土地整治的實施提供了堅實的制度保障, 形成了合理的管理體系。
2.2 系統(tǒng)的農(nóng)民培訓
注重對農(nóng)村社區(qū)自主編制土地整治計劃和當?shù)剞r(nóng)民、農(nóng)民自治團體的培訓及教育。推動“由下而上、計劃導向、小區(qū)自治、軟硬兼施”, 讓農(nóng)民和當?shù)刈灾螆F體自主參與, 提升對于村莊建設的責任感[15]。農(nóng)村土地整治是一項綜合性很強的工作, 農(nóng)地重劃包括三級管理組織體系。其中, 鄉(xiāng)級的農(nóng)地重劃協(xié)進會具體負責實施農(nóng)地重劃, 成員就包括土地所有者, 并且具體的施工人員通常為重劃區(qū)內(nèi)的土地所有者及其關系人[16];縣市一級則由臺灣行政當局承擔, 臺灣行政當局“各局辦委員會”負責制定政策和編制專家?guī)?。同時, 臺灣“農(nóng)村再生計劃”中, 開展“農(nóng)村再生培根計劃”, 對本地農(nóng)民、農(nóng)民自治團體 (社區(qū)發(fā)展協(xié)會) 進行培訓, 由農(nóng)村社區(qū)代表或是團體提出發(fā)展規(guī)劃和實施目標、擬定計劃書, 不僅培養(yǎng)了農(nóng)民的素質(zhì)教育, 還提升了農(nóng)民的責任感。
2.3 合理的資金和利益分配機制
臺灣農(nóng)村土地整治具有合理的資金和利益分配體系、機制支撐。農(nóng)地重劃除臺灣行政當局給予撥款、提供低息貸款外, 部分費用由土地所有權(quán)人按照重劃后土地的受益比例共同承擔, 但這是在土地所有權(quán)人可支付范圍之內(nèi), 如工程費中行政當局通過“保護自耕農(nóng)基金”給予墊付, 農(nóng)戶以分配的“余地”抵扣 (即“劃余地”方式) , 農(nóng)地重劃完成后, 行政當局以公開招標出售“余地”的方式收回墊資[16]。在利益分配機制方面, 土地增值收益由當?shù)匦姓块T和土地所有權(quán)人共享, 以“漲價歸公”作為農(nóng)村社區(qū)土地重劃的原則, 同時相關規(guī)定明確要求保障農(nóng)民在農(nóng)地重劃中的主導地位, 維護農(nóng)民的意愿。由“重劃委員會”與“重劃協(xié)進會”共同做好重劃區(qū)選定、重劃負擔計算和分配、抵費地出售及盈余款使用、土地再分配等各項重劃工作[4], 做好利益分配保障。
2.4 高效的分級管理模式
農(nóng)地重劃制度是綜合性很強的工作, 涉及財政、工程、環(huán)保等多方面, 任務量大, 采取分級管理[2]可以明確各自任務, 提高工作效率。在臺灣農(nóng)村土地重劃中實行臺灣省政府、縣 (市) 地方政府、村民社區(qū)組織三級管理模式, 臺灣行政當局提供農(nóng)村再生政策方針及財政補貼, 縣 (市) 地方政府提供技術(shù)指導和財政支持并編制“農(nóng)村再生總體計劃”, 社區(qū)組織 (農(nóng)村社區(qū)更新協(xié)進會) 編制“農(nóng)村再生計劃”, 負責土地重劃工程和具體工作的落實。這樣的分層管理權(quán)責明確, 有利于權(quán)力下放, 提高農(nóng)民參與積極性。
2.5 注重提高綜合效益
臺灣農(nóng)村土地整治是將經(jīng)濟效益、社會效益、生態(tài)效益融合在一體, 不僅解決土地細碎化問題、配建農(nóng)業(yè)基礎設施, 改善農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu), 注重經(jīng)濟效益, 而且厘清產(chǎn)權(quán), 重視民間組織機構(gòu)的力量, 引導公眾參與, 尊重農(nóng)民意愿, 讓土地所有權(quán)人進行實施, 利益分配合理, 提升居民幸福感;同時, 還改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境, 配建觀光設施, 發(fā)展觀光旅游產(chǎn)業(yè), 以建設“富麗農(nóng)漁村”為目標, 是多用途、多目標的整治。
3、結(jié)語
通過對臺灣農(nóng)村土地整治的剖析, 認為臺灣農(nóng)村土地整治對大陸具有借鑒意義。臺灣農(nóng)村發(fā)展建設的做法尤其是注重農(nóng)地綜合效益、注重農(nóng)民自主參與、尊重農(nóng)民的意愿、強有力的法律支撐、自下而上的農(nóng)村整治模式等, 這些都對農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展, 引導農(nóng)民增強責任感、提升幸福感具有重要作用, 對大陸地區(qū)的新農(nóng)村建設具有重要借鑒意義。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：臺灣農(nóng)業(yè)探索2018年02期
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