2017年初的中央一號文件中，正式提出“田園綜合體”概念，并于當(dāng)年確定河北、山西等18個(gè)省份開展田園綜合體建設(shè)試點(diǎn)。中央財(cái)政從農(nóng)村綜合改革轉(zhuǎn)移支付資金、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展資金、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)補(bǔ)助資金中統(tǒng)籌安排，支持試點(diǎn)工作。一年多的試點(diǎn)工作中，地方政府在落實(shí)田園綜合體政策和試點(diǎn)申報(bào)中面臨哪些困難和問題？田園綜合體投資中存在哪些苗頭性的問題需引起政策的關(guān)注？地方政府在田園綜合體建設(shè)中是否可以用PPP模式、PPP項(xiàng)目和地方債務(wù)是什么關(guān)系？推動田園綜合體健康發(fā)展的政策調(diào)整完善有哪些可行性建議？這些問題的深入探討將有利于田園綜合體的建設(shè)推廣，對國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略具有支撐作用。
2018年5月29日，中國經(jīng)濟(jì)體制改革雜志社《改革內(nèi)參》編輯部與山水文園發(fā)展中心政策研究室聯(lián)合主辦了“如何促進(jìn)田園綜合體的健康發(fā)展”的小型研討會，邀請中國投資協(xié)會城鎮(zhèn)化投資委員會常務(wù)副會長張憲光、國家發(fā)改委國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所城鎮(zhèn)發(fā)展室主任歐陽慧、財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所研究員孫潔、中共中央對外聯(lián)絡(luò)部研究室理論處處長、河北省行唐縣上方鄉(xiāng)井底村第一書記李雙伍，以及山水文園集團(tuán)政策研究室總經(jīng)理、中國投資協(xié)會城鎮(zhèn)化投資委專家田志對以上問題進(jìn)行了深入研討，現(xiàn)將觀點(diǎn)提煉如下。
一、田園綜合體建設(shè)的三個(gè)主要政策紅利
專家在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，關(guān)于田園綜合體文件的核心政策有三個(gè)：
第一，國家允許地方進(jìn)行涉農(nóng)資金整合去建設(shè)田園綜合體，發(fā)展新業(yè)態(tài)。這幾年國家對鄉(xiāng)村越來越重視，涉農(nóng)資金在逐漸加大，所以這一政策規(guī)定為田園綜合體建設(shè)創(chuàng)造了一個(gè)好的條件。
第二，在《關(guān)于開展田園綜合體建設(shè)試點(diǎn)工作的通知》（財(cái)辦【2017】29號）提出，中央財(cái)政從農(nóng)村綜合改革轉(zhuǎn)移支付資金、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展資金、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)補(bǔ)助資金中統(tǒng)籌安排。國家級田園綜合體：每年扶持資金6000-8000萬元，連續(xù)3年；省級田園綜合體每年扶持資金3000-6000萬元。
第三，也是最具吸引力是《國土資源部農(nóng)業(yè)部關(guān)于進(jìn)一步支持設(shè)施農(nóng)業(yè)健康發(fā)展的通知》提出的附屬設(shè)施建設(shè)用地，即進(jìn)行工廠化作物栽培的，附屬設(shè)施用地規(guī)模原則上控制在項(xiàng)目用地規(guī)模5%以內(nèi)，但最多不超過10畝；規(guī)?；笄蒺B(yǎng)殖的附屬設(shè)施用地規(guī)模原則上控制在項(xiàng)目用地規(guī)模7%以內(nèi)（其中，規(guī)?；B(yǎng)牛、養(yǎng)羊的附屬設(shè)施用地規(guī)模比例控制在10%以內(nèi)），但最多不超過15畝；水產(chǎn)養(yǎng)殖的附屬設(shè)施用地規(guī)模原則上控制在項(xiàng)目用地規(guī)模7%以內(nèi)，但最多不超過10畝。這對田園綜合體是一個(gè)利好，一般來說，田園綜合體建設(shè)通常能提供附屬設(shè)施建設(shè)用地，對有些地方甚至可以用這些建設(shè)用地抵押申請銀行貸款。
二、警惕田園綜合體建設(shè)中的一些不良苗頭
結(jié)合實(shí)地調(diào)研，專家們發(fā)現(xiàn)基層的田園綜合體建設(shè)中出現(xiàn)一些苗頭需引起重視：
1. 田園綜合體的立腳點(diǎn)還應(yīng)該在“田園”——沒有田園也就沒有文化根基?，F(xiàn)在進(jìn)行大規(guī)模的城鎮(zhèn)化建設(shè)，使得很多村莊消失了，特別是一些地方政府主導(dǎo)下的城鎮(zhèn)化，對村莊破壞的速度是相當(dāng)快的。如果按照這種大規(guī)模開發(fā)的模式和進(jìn)度，我們的田園、農(nóng)耕文化可能在一些地方將很快消失。關(guān)于文化傳承問題，是我們在建設(shè)田園綜合體時(shí)應(yīng)該認(rèn)真思考的一個(gè)重大問題。所以田園綜合體建設(shè)要慎之又慎，不要搞大規(guī)模的開發(fā)，要保留我們農(nóng)耕文明和傳統(tǒng)文化的載體。
2. 防止在田園綜合體建設(shè)中造成對生態(tài)環(huán)境的破壞。很多田園綜合體的規(guī)劃，如果按照實(shí)施下去，將會帶來比較嚴(yán)重的環(huán)境破壞。比如有的田園綜合體規(guī)劃中的河道治理，是按照城市水體的方式和思維進(jìn)行治理，如河道鋪防滲膜、岸堤用水泥磚，但這樣就破壞了河流的自然機(jī)理。另外，近幾年國家的美麗鄉(xiāng)村建設(shè)在環(huán)境治理方面取得了一定的成效，但是在垃圾處理、水污染、農(nóng)業(yè)污染以及禽畜糞便處理等方面還存在不少問題，那么田園綜合體建設(shè)如果把城市的發(fā)展模式帶到農(nóng)村去，這個(gè)環(huán)保問題怎么解決還是需要認(rèn)真思考的。
3. 田園綜合體建設(shè)中的“規(guī)劃熱”。田園綜合體和特色小鎮(zhèn)一樣，所謂的“熱”僅僅是“規(guī)劃熱”和“輿論熱”，事實(shí)上是一種虛熱。就專家的接觸來看，目前400多家特色小鎮(zhèn)中，真正能落地的投資少之又少，主要原因是缺少盈利模式，大部分都只能停留在規(guī)劃上。另外，現(xiàn)在提出特色小鎮(zhèn)或者田園綜合體要去地產(chǎn)化主要指的是住宅地產(chǎn)，而不是產(chǎn)業(yè)地產(chǎn)——如果一個(gè)小鎮(zhèn)沒有產(chǎn)業(yè)地產(chǎn)，賬算不過來，誰會去投資呢？田園綜合體也好、特色小鎮(zhèn)也好，其盈利模式還沒有探索出來，這需要一個(gè)比較長的時(shí)間，需要市場社會去發(fā)現(xiàn)。
三、地方政府在進(jìn)行田園綜合體試點(diǎn)申報(bào)時(shí)應(yīng)注意哪幾個(gè)問題
1.一定要防止大而全的綜合體，要注意特色。盡管政策中的田園綜合體是鼓勵一二三產(chǎn)業(yè)融合，囊括農(nóng)業(yè)、旅游、文化、生產(chǎn)生活、鄉(xiāng)村建設(shè)、農(nóng)業(yè)發(fā)展的綜合體，可是專家發(fā)現(xiàn)，一些民間自發(fā)做起來的成功案例，最初的時(shí)候都不是綜合體，而是先發(fā)展出自己的特色產(chǎn)業(yè)，然后再向兩端延伸產(chǎn)業(yè)鏈。田園綜合體一定要避免走全國泛濫、大同小異的步行街的老路，一定要突出其地域特色、文化特色和農(nóng)業(yè)特色。
2. “先建后補(bǔ)”還是“先補(bǔ)后建”的問題。專家認(rèn)為原則應(yīng)該是不能培養(yǎng)政府、企業(yè)和老百姓的依賴性。那些做得好的地方往往都不是政府補(bǔ)貼出來的，都是靠自己的創(chuàng)造性，根據(jù)當(dāng)?shù)乩习傩盏男枨蠛褪袌鲎园l(fā)生長出來的，而不是補(bǔ)貼的結(jié)果，也不是優(yōu)惠政策的結(jié)果?，F(xiàn)在各地的申報(bào)，多數(shù)是對著一張規(guī)劃圖紙，即便是空對空獲得了財(cái)政支持，最終實(shí)現(xiàn)到什么程度，仍然是個(gè)問題。尤其是農(nóng)業(yè)，不可能是一年兩年就能看見成效。有生命力的東西需要十年、二十年的用心打造，沒有短期效益。例如臺灣鑫記偉業(yè)集團(tuán)在北京密云的基地有兩萬畝地，種了二十年櫻桃，兩萬畝園區(qū)里面沒有一畝建設(shè)用地，不建一間賓館，就靠櫻桃實(shí)現(xiàn)了生存和發(fā)展。它的櫻桃是純有機(jī)的，從土壤、水到種植、施肥全程沒有一點(diǎn)污染，做出了精品農(nóng)業(yè)，盡管價(jià)格是市場價(jià)的四到五倍而且從來不降價(jià)，但仍然獲得非常高的認(rèn)可度。我們應(yīng)該鼓勵這樣扎扎實(shí)實(shí)做農(nóng)業(yè)的企業(yè)，要警惕那些投機(jī)性企業(yè)的套利行為。
3.航空母艦與戰(zhàn)斗艦的關(guān)系。田園綜合體既是一艘巨型的航空母艦，功能齊全，也要是一艘主攻方向明確的戰(zhàn)斗艦。現(xiàn)在國家級田園綜合體雖然沒有明確最低的規(guī)模限制，但多數(shù)人理解為最低起步在5000畝以上，多的達(dá)到四五萬畝的規(guī)模。這其實(shí)像一個(gè)超級航母，需要的投資至少在幾個(gè)億、十幾億以上。這必然會造成縣里的資金集中投向這些試點(diǎn)村莊，那么試點(diǎn)之外的大多數(shù)村莊的發(fā)展怎么辦？這些都需要認(rèn)真思考、論證。從基層的操作來看，專家認(rèn)為既要“大而全”，也要“小而精”，航空母艦沒有護(hù)衛(wèi)艦、驅(qū)逐艦等搭配，也將會成為一艘失去戰(zhàn)斗力的航空母艦。上萬畝的田園綜合體肯定涉及幾個(gè)村莊、幾百、甚至上千戶農(nóng)戶，農(nóng)地流轉(zhuǎn)起來的難度非常大，并且，農(nóng)村多樣化的種植習(xí)慣和傳統(tǒng)的農(nóng)耕文化也需要傳承。因此，巨型的田園綜合體的航母必須搭配小型田園綜合體的戰(zhàn)斗艦，比方一村一品，多做一些小而精的，300畝也好，1000畝也好，只要能做出特色和精品都可以鼓勵。這樣可能會更切合實(shí)際，社會資本也能充分參與進(jìn)來。太大的田園綜合體的門檻過高，把許多真正想做農(nóng)業(yè)的民營企業(yè)和社會資本都拒之門外，包括返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員以及村里致富帶頭人也沒有辦法參與其中，最后變成了大型社會資本和外來資本野蠻進(jìn)入。
4. 田園綜合體承載的任務(wù)的可行性問題。國家文件中的要求一共是六項(xiàng)：即“突出特色、夯實(shí)基礎(chǔ)、創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新、綠色發(fā)展、完善功能”，基本上體現(xiàn)了涉農(nóng)相關(guān)部門對農(nóng)村所有的要求。但是就地方的實(shí)際情況而言，在申報(bào)的時(shí)候，這些功能有些需要拼命湊，這些理想化的方案最后能不能落實(shí)下去，可能還需要時(shí)間去觀察。
5. 房地產(chǎn)化問題。由于田園綜合體產(chǎn)業(yè)融合化，隨著產(chǎn)業(yè)界限越來越模糊，政策的空間和彈性就越來越大。近年來，一些的房地產(chǎn)企業(yè)進(jìn)軍田園綜合體，依然沒有改變傳統(tǒng)的開發(fā)模式，以建設(shè)田園綜合體為幌子，以旅游為目的，甚至以地產(chǎn)為導(dǎo)向開發(fā)建設(shè)田園綜合體。在實(shí)地調(diào)查中，不少田園綜合體的業(yè)態(tài)是農(nóng)業(yè)、文旅、地產(chǎn)等產(chǎn)業(yè)，這與國家倡導(dǎo)的“有條件的鄉(xiāng)村建設(shè)以農(nóng)民合作社為主要載體、讓農(nóng)民充分參與和受益，集循環(huán)農(nóng)業(yè)、創(chuàng)意農(nóng)業(yè)、農(nóng)事體驗(yàn)于一體的田園綜合體”有較大差別。
6. 政策支持盆景化問題。即政策支持普惠不足、特惠有余且強(qiáng)度過大，通過短期高強(qiáng)度的政策支持和公共資源配置，人為營造政策“高地”和政策“孤島”，導(dǎo)致支持對象對政府投入過度依賴甚至喪失自我發(fā)展能力。在相關(guān)支持政策的引導(dǎo)之下，有些企業(yè)一哄而上，但主要是在吃政策飯，有政策扶持的時(shí)候還能挺過去，沒有政策扶持很快就不行了。另外，政策扶持在農(nóng)村之間長期不平衡、不公平問題，由此也會帶來農(nóng)民群眾之間極大的矛盾和沖突。
四、田園綜合體建設(shè)中哪些內(nèi)容可以用PPP模式？PPP項(xiàng)目和政府債務(wù)是什么關(guān)系？
在回答田園綜合體能不能搞PPP模式之前，需要把田園綜合體里涉及的內(nèi)容理清楚：田園綜合體到底干什么？主體是誰？多種主體之間的關(guān)系如何？在這個(gè)過程中，原來的主體利益能否得到保障？這都是很重要的環(huán)節(jié)，如果做的不好，可能會引起很多矛盾。
在建設(shè)田園綜合體所有的內(nèi)容當(dāng)中，我們需要首先找到政府的職能是什么。針對政府的職能，比如修路、污水處理、垃圾處理等基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)內(nèi)容，都屬于田園綜合體里很重要的內(nèi)容。如果政府有財(cái)政投資的能力當(dāng)然沒有問題，可如果財(cái)政沒有投資這些基礎(chǔ)設(shè)施和公共品的能力，就可以引入私營部門和社會資本來參與投資。私營部門和社會資本在本質(zhì)上是有區(qū)別的——私營部門追逐利益最大化，央企、國企等社會資本雖然也是要賺錢的，但它還承擔(dān)著政府的一些公共職能和社會的一些責(zé)任，不以追逐利益最大化為目標(biāo)。但無論是私人資本還是社會資本，如果要參與政府的項(xiàng)目，就涉及到這個(gè)項(xiàng)目的利潤怎么來、從哪兒來，以及賺誰的錢的問題。如果不讓他賺錢，就搞不了PPP，因?yàn)槠髽I(yè)要生存下去。
PPP項(xiàng)目中社會資本的盈利模式一般有兩種：一是通過項(xiàng)目本身，比如污水處理、垃圾處理等等，可以向居民收費(fèi)的（政府代收或者社會資本自己收），我們稱為使用者付費(fèi)；還有一種比如鄉(xiāng)村的道路等不可能收費(fèi)的項(xiàng)目，那就一定是由政府付費(fèi)。無論是使用者收費(fèi)還是政府付費(fèi)， PPP模式要求企業(yè)盈利而不暴利，如果收費(fèi)不足，政府就要補(bǔ)貼。外部資本的收益率到底達(dá)到什么水平，是市場競爭的結(jié)果。
關(guān)于政府付費(fèi)的項(xiàng)目，由于政府的財(cái)政資金是有限的，財(cái)政部專門出臺了一個(gè)《財(cái)政承受能力的評價(jià)》的文件，規(guī)定每一級政府在做PPP項(xiàng)目的時(shí)候，每年總的支付不能超過一般公共預(yù)算支付的10%，否則就放大了財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。
那么，PPP項(xiàng)目是政府債務(wù)嗎？
最近兩年國家高度關(guān)注地方債務(wù)問題，那么，對于政府付費(fèi)的PPP項(xiàng)目，到底算不算政府債務(wù)？PPP項(xiàng)目與政府債務(wù)之間是什么關(guān)系？這是一個(gè)爭執(zhí)的焦點(diǎn)。
專家認(rèn)為，政府付費(fèi)的PPP項(xiàng)目一般不視同為政府債務(wù)。但是不同的會計(jì)記賬方法對此會有不同的定義。因?yàn)镻PP項(xiàng)目不是工程完成就完事了，而是要根據(jù)工程投入使用的年限逐年付費(fèi)，還要保證工程的質(zhì)量。但如果PPP項(xiàng)目建得過多，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了財(cái)政支付能力，這就是成了政府債務(wù)。
PPP項(xiàng)目還可以確保工程的質(zhì)量，因?yàn)楣こ藤|(zhì)量越好未來的管理成本越低，收益和回報(bào)率也就越高?，F(xiàn)在選擇合伙人的時(shí)候，大家有一個(gè)誤區(qū)，要么就是誰有錢讓誰來做，要么是誰干的好讓誰來做。其實(shí)這兩個(gè)都不是最重要的，最重要的是對這個(gè)項(xiàng)目本身要有較強(qiáng)的運(yùn)營能力，當(dāng)然這個(gè)商業(yè)開發(fā)是要滿足政府和公眾的需求，不能變成商業(yè)項(xiàng)目。
例如在法國有一個(gè)公路橋，過橋的人很少，政府又沒有更多的財(cái)政資金，因此過了很長時(shí)間才找到合伙人。這個(gè)合伙人找了全世界最優(yōu)秀的設(shè)計(jì)師，以這個(gè)橋?yàn)楹诵慕艘粋€(gè)主題公園，作為一個(gè)觀光旅游的景點(diǎn)，除了車流量收費(fèi)之外，還通過賣門票獲取了很高的收益。
所以說，在田園綜合體實(shí)踐中，我們要找到政府的職責(zé)在什么地方，在引入社會資本的時(shí)候，要科學(xué)評估社會資本有無能力承擔(dān)這些項(xiàng)目，而不是說政府的補(bǔ)貼多少就干多少活兒。PPP模式需要更多有創(chuàng)新能力的企業(yè)來參與，而不僅僅只需要有建設(shè)能力，更要看重企業(yè)能不能使這個(gè)項(xiàng)目長期運(yùn)營下去。當(dāng)然，在國內(nèi)大家都愿意做短期的項(xiàng)目，不愿意做長期的項(xiàng)目，銀行的長期貸款和長期債券發(fā)行也比較少。這些都需要體制機(jī)制的改革，來跨過這些障礙。
五、基層推進(jìn)田園綜合體實(shí)踐建議
田園綜合體是為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略量身打造的政策體系，最充分體現(xiàn)了“三農(nóng)”的元素——以農(nóng)民為主體、農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)，農(nóng)村為載體。在具體實(shí)踐過程中，有以下幾個(gè)方面應(yīng)著重關(guān)注：
1. 田園綜合體要形成獨(dú)特競爭力。從當(dāng)前我國50多個(gè)城市人口爭奪大戰(zhàn)可以感受到，人力資源正在成為一個(gè)區(qū)域發(fā)展最寶貴的資源。城市競爭、區(qū)域競爭的核心就是人口競爭，這對處于偏遠(yuǎn)和基層的農(nóng)村區(qū)域構(gòu)成了極大壓力。在可見未來，城市對于鄉(xiāng)村來說并不處于同一重量級，前者對后者形成了全面擠壓。不過，這并不意味著田園綜合體沒有機(jī)會，田園綜合體的終極發(fā)展方向，其實(shí)就是打造一個(gè)“小而美、新而活、特而強(qiáng)”的現(xiàn)代化小鎮(zhèn)生活空間，也可以把它理解為一個(gè)超級市民莊園，一個(gè)在鄉(xiāng)村自得其樂、相得益彰的社群和圈層。田園綜合體如果要形成人口的新聚居，那么就要有自身核心競爭力，就要有優(yōu)于城鎮(zhèn)和其它鄉(xiāng)村的功能，而其中最重要的思路就是要以特色取勝。俗話說“尺有所短，寸有所長”，田園綜合體要找出優(yōu)于城鎮(zhèn)尤其是大城市的長項(xiàng)。那么鄉(xiāng)村究竟有什么所長呢？歸納起來講，有空間、歷史、故事、童趣、山水、農(nóng)耕、阡陌、雞犬、手作、村舍、族群、鄰里、起居等諸多屬性，田園綜合體的文化旅游應(yīng)順延上述元素進(jìn)行規(guī)劃和打造。
2. 田園綜合體是一個(gè)生態(tài)體系。在當(dāng)前諸多田園綜合體項(xiàng)目中，不同的規(guī)劃師都較為自覺地考慮到了項(xiàng)目的功能性分區(qū)和多元化主題塑造，比如農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)事體驗(yàn)、文化娛樂、休閑度假等，兼顧到了項(xiàng)目自身的系統(tǒng)性打造。田園綜合體不是超級農(nóng)家樂，它會很快與周邊土地、居民、城鎮(zhèn)、政府發(fā)生密切關(guān)聯(lián)，它從一開始就不能有圍墻意識和封閉思維。田園綜合體作為地方新規(guī)則、新模式的創(chuàng)立者，是鄉(xiāng)村建設(shè)的先鋒軍，肩負(fù)著農(nóng)業(yè)更新的使命，足以影響當(dāng)?shù)氐纳鐣鷳B(tài)。根據(jù)專家觀察日本知名的母親牧場、阿蘇農(nóng)場、mokumoku農(nóng)場的運(yùn)行機(jī)制，可以發(fā)現(xiàn)它們具有典型的外向拓展性：一方面，他們橫向整合了方圓幾十公里的農(nóng)戶，共同從事農(nóng)牧生產(chǎn)及文旅合作；另一方面，他們形成了完整產(chǎn)業(yè)鏈，貫穿了特色產(chǎn)品的生產(chǎn)、加工、銷售全過程，并構(gòu)建起了全國范圍的營銷網(wǎng)絡(luò)。注重生態(tài)體系和生態(tài)圈的打造，能夠讓田園綜合體快速形成可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)生機(jī)制。
3. 政府推動田園綜合體要以營造良好的產(chǎn)業(yè)生態(tài)為重心。思考我們的產(chǎn)業(yè)政策方向。現(xiàn)在政府引導(dǎo)什么、什么就多，往往是一哄而上。本來有些地方可能發(fā)展得很好，可是政府一引導(dǎo)，反而擾亂了市場的秩序，形成低成本的競爭，由此帶來生態(tài)環(huán)境的破壞和資源的巨大浪費(fèi)值得高度重視。所以政府在產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向引導(dǎo)上應(yīng)謹(jǐn)慎，應(yīng)該把精力放在產(chǎn)業(yè)生態(tài)的營造上。比如新型融合主體的培育、土地流轉(zhuǎn)市場的建立、田園綜合體的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制的建立、農(nóng)業(yè)農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施條件的改善以及農(nóng)村金融體制的創(chuàng)新等方面。
4. 田園綜合體建設(shè)要把市場需求導(dǎo)向放在首位。要以市場需求為中心，謀劃特色產(chǎn)品定位。田園綜合體的謀劃要明晰：產(chǎn)品市場定位是什么、目標(biāo)客源市場在哪、消費(fèi)者細(xì)分市場等問題。同時(shí)，隨著消費(fèi)者越來越挑剔，消費(fèi)者對田園綜合體的產(chǎn)品特色要求越來越高，田園綜合體的建設(shè)要堅(jiān)持特色化發(fā)展.
5. 田園綜合體建設(shè)要以“高端環(huán)節(jié)+農(nóng)業(yè)”挖掘盈利點(diǎn)。近年來“農(nóng)業(yè)+”是個(gè)比較熱門的話題，但是我認(rèn)為在田園綜合體建設(shè)中更重要是要做“X+農(nóng)業(yè)”，也就是“高端環(huán)節(jié)+農(nóng)業(yè)”。如從田園到餐桌是“農(nóng)業(yè)+”，餐桌到田園則是“X+農(nóng)業(yè)”，這兩種是不一樣的概念。和傳統(tǒng)的自產(chǎn)自制自銷的“農(nóng)業(yè)+餐桌”不同，餐桌到田園是餐桌需要什么，農(nóng)業(yè)則配合餐桌進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)綠色產(chǎn)品。
6. 田園綜合體要注重個(gè)體創(chuàng)業(yè)者。在首批國家級田園綜合體試點(diǎn)項(xiàng)目中，可以發(fā)現(xiàn)它們是清一色的國家隊(duì)，地方政府包攬了這些項(xiàng)目的主體規(guī)劃和建設(shè)，這讓外部觀察者可能質(zhì)疑這些項(xiàng)目的后續(xù)創(chuàng)新性和市場活力。對于很多田園綜合體項(xiàng)目而言，或許歷史積淀、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)、山水景觀都非常出眾，但如果沒有一流的策劃和運(yùn)營，沒有高效的項(xiàng)目決策者、管理團(tuán)隊(duì)及運(yùn)行機(jī)制，那么好資源也可能打出一副爛牌，現(xiàn)實(shí)中這類擱淺項(xiàng)目并不罕見。田園綜合體這個(gè)極具創(chuàng)新精神和創(chuàng)業(yè)激情的領(lǐng)域，天然屬性決定了民營和個(gè)體力量應(yīng)該唱主角，此類項(xiàng)目需要百年老店式的精心打磨，而內(nèi)生的民間力量更具這樣的耐心和特質(zhì)，比如國家在“雙創(chuàng)”旗幟下匯聚的一大批青年才俊便是理想的鄉(xiāng)村建設(shè)者。在今年中央一號文中，特別提到要“匯聚全社會力量，強(qiáng)化鄉(xiāng)村振興人才支撐”，并具體提出要培養(yǎng)新型農(nóng)民、農(nóng)村專業(yè)人才，尤其是要吸引外部的“企業(yè)家、黨政干部、專家學(xué)者、醫(yī)生教師、規(guī)劃師、建筑師、律師、技能人才”等優(yōu)秀個(gè)體投身鄉(xiāng)村建設(shè)。上述群體具有巨大的創(chuàng)新活力和個(gè)人能量，必將成為田園綜合體的骨干和精英力量。
7.田園綜合體需要政府的優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)。田園綜合體項(xiàng)目需要內(nèi)外部兩方面資源的結(jié)合，一方面是本土農(nóng)業(yè)資源及農(nóng)民群體的整合；另一方面是外部社會資本、專業(yè)人才及市民群體的導(dǎo)入，而后者是項(xiàng)目成敗的關(guān)鍵。田園綜合體作為涉農(nóng)項(xiàng)目，通常沒有成熟社區(qū)和配套社會資源，其生產(chǎn)生活水準(zhǔn)普遍較低，為了增加外部資本和建設(shè)者的信心，地方政府的首要任務(wù)，不是直接把控項(xiàng)目的建設(shè)運(yùn)營，而是要為項(xiàng)目提供良好的基礎(chǔ)設(shè)施和各項(xiàng)公共服務(wù)。
田園綜合體在運(yùn)行中需要地方政府的全方位支持，這不僅包括了表層意義的稅收減免及財(cái)稅資助，而且也包括了更深層面的良政治理。一個(gè)高效、包容、公正的政策空間和市場環(huán)境看似平常，但實(shí)際上是對地方政府執(zhí)政能力和水平的巨大考驗(yàn)。地方政府需要回答，田園綜合體的建設(shè)者和新居民，能否得到相比城市而言更好的公共服務(wù)？日常行政性事務(wù)處理是否更加便捷高效，這是鄉(xiāng)村與城市競爭中的一大痛點(diǎn)和難點(diǎn)。
8. 田園綜合體建設(shè)需要體制、機(jī)制的改革創(chuàng)新。田園綜合體偉大愿景的實(shí)現(xiàn)，僅靠財(cái)政部門的財(cái)政獎補(bǔ)政策是不夠的，這不僅可能會造成社會企業(yè)和地方政府的投機(jī)沖動，而且還可能會干擾和壓制自發(fā)性的田園綜合體業(yè)態(tài)成長。田園綜合體概念本身充滿了變革性和創(chuàng)新性，它能否在我國全國特色小鎮(zhèn)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)之上達(dá)到新的高峰，那么就要擁有出奇制勝、以小博大的法寶和招數(shù)。從政府角度來說，需要給予田園綜合體建設(shè)主體更大的自主權(quán)，為其提供運(yùn)營成本、政策成本盡可能低的發(fā)展空間。尤其是在鄉(xiāng)村的空心村、四荒地、棄耕地、廢棄工礦區(qū)等具有邊緣化特征的土地載體上，允許個(gè)人和團(tuán)體進(jìn)行開創(chuàng)性試驗(yàn)。在保障運(yùn)行安全大前提下，可以在行政規(guī)制、土地權(quán)屬、空間功能、市場結(jié)構(gòu)、社會行為等方面給予更多的包容性放權(quán)。
（執(zhí)筆：王平）
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中改研究（微信公眾號原創(chuàng)）2018-07-04
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