【內(nèi)容提要】對農(nóng)業(yè)組織化經(jīng)營推動力量的認(rèn)識不應(yīng)忽視作為政策執(zhí)行者的地方政府和官員的自主性考慮。在外來農(nóng)民農(nóng)大量導(dǎo)入的上海郊區(qū)，地方政府與官員之所以推動農(nóng)業(yè)組織化經(jīng)營不僅僅是出于一種規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)的考慮，而是更多地出于一種“便于管理”的治理邏輯。由于作為小生產(chǎn)者的外來農(nóng)民農(nóng)在生產(chǎn)、生活領(lǐng)域?qū)Φ胤秸畼?gòu)成了相當(dāng)大的治理壓力，驅(qū)逐小生產(chǎn)者、發(fā)展農(nóng)業(yè)組織化經(jīng)營的最大好處是減少了治理上的不便利。這種農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式的轉(zhuǎn)換在理論上可以理解為：相對無組織小生產(chǎn)者，政府更加傾向于能夠“便于管理”的組織化經(jīng)營者，因?yàn)楹笳叩拇嬖谝馕吨环N能夠有效對接政府與農(nóng)戶的組織化體系。

【關(guān)鍵詞】小生產(chǎn)者; 農(nóng)業(yè)組織化經(jīng)營; 治理動力

一、問題的提出

截至目前，我國農(nóng)業(yè)組織化經(jīng)營已經(jīng)得到長足的發(fā)展，具體表現(xiàn)為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭公司、農(nóng)民專業(yè)合作社的大量涌現(xiàn)。截至2008年底，全國龍頭企業(yè)達(dá)到8.15萬家，其中銷售收入500萬元以上的龍頭企業(yè)達(dá)到了5.11萬家。2007年，《中華人民共和國農(nóng)民專業(yè)合作社法》實(shí)施，到2010年底，全國依法登記的農(nóng)民專業(yè)合作社已達(dá)37.9萬家。以上海市為例，至2011年底，上海市各級農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)總數(shù)達(dá)到405家，其中市級以上農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)85家。上海市農(nóng)民專業(yè)合作社數(shù)量約2950家，入社成員約9萬人，帶動的農(nóng)戶數(shù)約19萬戶，由合作社經(jīng)營的土地面積超過140萬畝。合作社入社農(nóng)戶和帶動農(nóng)戶占本市務(wù)農(nóng)農(nóng)戶的59.5％，由合作社經(jīng)營的農(nóng)田面積占全市農(nóng)田面積的56.5％。加上農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)帶動的農(nóng)戶數(shù)，上海農(nóng)業(yè)組織化水平已達(dá)到65％。

是什么力量在推動著中國的農(nóng)業(yè)組織化經(jīng)營向前發(fā)展呢？目前學(xué)者主要關(guān)注的是農(nóng)業(yè)組織化的各種優(yōu)勢，比如對接大市場；降低交易成本；保護(hù)農(nóng)民權(quán)益、促進(jìn)農(nóng)民增收，提高農(nóng)業(yè)競爭力?，F(xiàn)有研究對農(nóng)業(yè)組織化經(jīng)營優(yōu)勢的關(guān)注無疑都是正確的，但是農(nóng)業(yè)組織化經(jīng)營在理論上的合理性并不會自動地轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的農(nóng)業(yè)組織化經(jīng)營實(shí)踐。在國家高度介入社會、社會自組織能力相對較弱的中國，政府對農(nóng)業(yè)組織化經(jīng)營的態(tài)度實(shí)際上發(fā)揮了一種更加具有決定性的作用。那么政府何以有動力承擔(dān)起推動農(nóng)業(yè)組織化經(jīng)營的巨大任務(wù)呢？從規(guī)范意義上來說，政府被視為民眾意志的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，其執(zhí)行過程不過是對社會要求的一種回應(yīng)。在此基礎(chǔ)上進(jìn)行論證，政府推動農(nóng)業(yè)組織化經(jīng)營的邏輯非常簡單，即“為民謀利”。但是規(guī)范性論證的缺點(diǎn)是明顯的：一方面，這種假設(shè)將國家過于簡單化處理了，實(shí)際上越來越多的看法認(rèn)為國家具有凌駕于社會的自主性。在相對缺乏代表機(jī)制和社會約束機(jī)制的中國，國家自主性實(shí)際上是不容忽視的，而中國自上而下的多層級治理體制，也意味著一種相對中央的地方自主性或基層自主性的存在，地方自主性或基層自主性既可能成為體制活力的源泉，同時(shí)也可能蛻化為地方政府或基層政府的自利性，形成一種對中央政策和民眾意愿的抵制效應(yīng)。另一方面，規(guī)范性論證不能解釋為什么政府選擇這種而不是那種農(nóng)業(yè)組織化經(jīng)營形式，也不能解釋不同地區(qū)農(nóng)業(yè)組織化經(jīng)營發(fā)展的差異性。事實(shí)上，農(nóng)業(yè)組織化經(jīng)營的理論合理性與農(nóng)業(yè)組織化經(jīng)營的具體實(shí)踐之間隱藏了一種推動農(nóng)業(yè)組織化經(jīng)營的微觀機(jī)制，這種微觀機(jī)制說明了政府何以有動力推動其轄區(qū)的農(nóng)業(yè)組織化經(jīng)營。

本文的理論旨趣在于說明這樣一種認(rèn)識，即地方政府推動農(nóng)業(yè)組織化經(jīng)營存在一種“便于管理”的動機(jī)考慮，或者說，地方政府之所以有動力推動農(nóng)業(yè)組織化經(jīng)營的一個(gè)重要原因是尋求一種治理上的便利。促使筆者這樣思考問題是源于近兩年對上海郊區(qū)外來農(nóng)民農(nóng)群體的持續(xù)關(guān)注，作為都市郊區(qū)的外來小生產(chǎn)者，他們的存在客觀上彌補(bǔ)了上海農(nóng)業(yè)勞動力的短缺，他們在上海郊區(qū)農(nóng)村的土地上辛勤勞動保證了大都市農(nóng)產(chǎn)品的有效供應(yīng)。但是，越來越多的跡象表明地方政府已經(jīng)不再歡迎他們，其中的根本原因是這些外來的小生產(chǎn)者給地方政府帶來了許多治理上的“麻煩”，地方政府很大程度上是出于“便于管理”的考慮而逐漸地對他們執(zhí)行一種驅(qū)逐戰(zhàn)略，取代外來農(nóng)民農(nóng)分散無組織經(jīng)營的是一種便于政府管理的農(nóng)業(yè)組織化經(jīng)營。

二、外來農(nóng)民農(nóng)：都市郊區(qū)的職業(yè)化小農(nóng)

（一）本地人退出農(nóng)業(yè)

根據(jù)上海市第二次農(nóng)業(yè)普查資料，2006年末，全市共有經(jīng)營耕地的農(nóng)戶64.04萬戶，其中，本地戶為59.98萬戶，占經(jīng)營耕地戶數(shù)的93.7％；外來戶為4.06萬戶，占6.3％。但是外來戶戶均經(jīng)營規(guī)模遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于本地戶。本地戶平均每戶為2.18畝，外來戶平均每戶為7.88畝。如果換算成經(jīng)營面積，外來戶經(jīng)營耕地面積為32.99萬畝，比例占到農(nóng)戶經(jīng)營耕地總面積的20.15％，本地戶經(jīng)營耕地面積為130.76萬畝，占79.85％。到2010年底，上海本地農(nóng)業(yè)從業(yè)人口下降到37.09萬，農(nóng)業(yè)從業(yè)人口占戶籍總?cè)丝诘谋壤挥?.63％。可以說，上海本地人退出農(nóng)業(yè)的趨勢是相當(dāng)明顯的。

本地人退出農(nóng)業(yè)最為根本的原因是工業(yè)化、城鎮(zhèn)化使然。上海是中國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化起步最早、發(fā)展最為充分的地區(qū)。早在集體化時(shí)期，上海市郊區(qū)農(nóng)村的社隊(duì)企業(yè)就蓬勃發(fā)展，大量農(nóng)民脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，成為非農(nóng)化社員。改革開放之后，上海鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)讓更多的農(nóng)民洗腳上岸，成為離土不離鄉(xiāng)的工人。20世紀(jì)90年代開始，上海城市工業(yè)經(jīng)濟(jì)向郊區(qū)農(nóng)村擴(kuò)張，進(jìn)一步吸納了農(nóng)村勞動力。

（二）外來農(nóng)民農(nóng)的導(dǎo)入

截止2002年6月，上海市郊區(qū)從事蔬菜生產(chǎn)的外來農(nóng)民就達(dá)9萬之多，種植33萬畝菜園。另根據(jù)上海蔬菜行業(yè)協(xié)會的統(tǒng)計(jì)數(shù)字，2009年，上海外來菜農(nóng)數(shù)量就有9萬。外來菜農(nóng)的數(shù)量非常龐大，如果加上從事其他種養(yǎng)業(yè)的外來農(nóng)，外來農(nóng)民農(nóng)的數(shù)量更加可觀。以筆者蹲點(diǎn)調(diào)查的N鎮(zhèn)為例，2002年的外來務(wù)農(nóng)人員有656人，此后一路增長，到2011年達(dá)到3765人。

根據(jù)筆者的實(shí)地調(diào)研，外來農(nóng)民農(nóng)最早是以“代耕農(nóng)”的形式導(dǎo)入上海的。由于本地人非農(nóng)化轉(zhuǎn)移趨勢明顯，一些地方空余出許多土地?zé)o人耕種，于是農(nóng)民集體開始零星地招入外來人口代耕土地。隨著早期以“代耕農(nóng)”形式進(jìn)入上海的農(nóng)民農(nóng)嘗到在上海種田的好處之后，紛紛介紹親友到上海租種土地，這樣親戚掛親戚、老鄉(xiāng)掛老鄉(xiāng)，農(nóng)民農(nóng)群體逐漸擴(kuò)大，并且越來越向租種本地人土地的租佃農(nóng)轉(zhuǎn)化。

外來農(nóng)民農(nóng)之所以大量導(dǎo)入上海，有兩個(gè)因素值得考慮：一是農(nóng)業(yè)繼承人危機(jī)的時(shí)差性?？傮w趨勢上，中國不同區(qū)域都存在農(nóng)業(yè)繼承人危機(jī)，但是由于上海郊區(qū)工業(yè)化程度較高，農(nóng)業(yè)繼承人危機(jī)率先爆發(fā)，而落后的中西部地區(qū)，由于缺乏工業(yè)化的驅(qū)動，農(nóng)業(yè)仍然容留大量勞動力，農(nóng)業(yè)繼承人危機(jī)滯后出現(xiàn)，這就為外來農(nóng)民農(nóng)這種異地務(wù)農(nóng)現(xiàn)象提供了一種時(shí)間上的窗口期。如表2所示：2000年，安徽省農(nóng)業(yè)從業(yè)人口占總從業(yè)人口的58.50％，而同期上海市農(nóng)業(yè)從業(yè)人口占總從業(yè)人口的比例只有10.77％。雖然這一數(shù)字都在逐漸下降，到2009年，安徽省農(nóng)業(yè)從業(yè)人口占總從業(yè)人口的比例下降到39.30％，同期上海市農(nóng)業(yè)從業(yè)人口占總從業(yè)人口的比例進(jìn)一步下降到4.56％，前者遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于后者。

二是大市場的作用。外來農(nóng)民農(nóng)大量導(dǎo)入，經(jīng)濟(jì)上的原因是生產(chǎn)出來的農(nóng)產(chǎn)品能賣得出去，并且能賣上好價(jià)錢，上海巨大的農(nóng)產(chǎn)品市場可以支持這樣的要求。農(nóng)民農(nóng)之中流傳著一句話：“老家十畝田，比不上上海一畝園”。

（三）外來農(nóng)民農(nóng)的群體肖像

1. 年齡結(jié)構(gòu)

根據(jù)筆者對P區(qū)Z鎮(zhèn)S村170戶農(nóng)民農(nóng)登記材料的分析，發(fā)現(xiàn)農(nóng)民農(nóng)（戶主）的年齡一般集中在30～59歲的年齡段，而又特別集中于40～49歲的年齡段。而根據(jù)S村170戶農(nóng)民農(nóng)戶主的身份證反映的年齡計(jì)算，S村農(nóng)民農(nóng)的平均年齡為43.5歲。

不過，外來農(nóng)民農(nóng)也并非全是上了年紀(jì)的人，Z鎮(zhèn)S村就有19個(gè)30歲以下的青年農(nóng)民農(nóng)。

2. 戶籍來源

在F區(qū)，筆者拿到了一份官方針對外來農(nóng)民農(nóng)的調(diào)查報(bào)告。該報(bào)告顯示，截至2010年底，F(xiàn)區(qū)共有外來農(nóng)民農(nóng)6052戶，其中有110戶屬于區(qū)外市內(nèi)人員，其他5942戶來自市外。從戶籍來源上看，F(xiàn)區(qū)外來農(nóng)民農(nóng)來自浙江、江蘇、安徽、河南、四川、江西、山東、福建等23個(gè)省份，其中安徽籍外來農(nóng)民農(nóng)最多，有3497戶，比例達(dá)到57.8％，其次是浙江籍外來農(nóng)民農(nóng)，戶數(shù)為985戶，比例占到16.3％。（見表4）

F區(qū)所轄的N鎮(zhèn)的情況大致相同，N鎮(zhèn)共有1078戶外來農(nóng)民農(nóng)，來自浙江、江蘇、安徽、河南、江西、四川、山東、福建等14個(gè)省份，其中安徽籍外來農(nóng)民農(nóng)有727戶，比例達(dá)到67.4％，排在其次的也是浙江籍外來農(nóng)民農(nóng)，共有97戶，比例達(dá)到9.0％。（見表5）

外來農(nóng)民農(nóng)戶籍來源的相對集中分布與兩個(gè)因素有關(guān)：一是地理上的遠(yuǎn)近。離上海最近的浙江、江蘇、安徽的外來農(nóng)民農(nóng)相對較多；二是經(jīng)濟(jì)上的差距因素。安徽籍外來農(nóng)民農(nóng)的數(shù)量占據(jù)絕對多數(shù)，很顯然與安徽省經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對落后有關(guān)。

3. 經(jīng)營情況

在F區(qū)，外來務(wù)農(nóng)人員共經(jīng)營土地面積達(dá)90490畝，占F區(qū)總耕地面積的22.4％。在總共6052戶外來農(nóng)戶中，只有51個(gè)是單位經(jīng)營戶（具有工商執(zhí)照的農(nóng)業(yè)經(jīng)營單位，包括合作社），共經(jīng)營面積5119畝，所占比例僅為5.65％。其他都是夫妻搭檔的家庭經(jīng)營戶，共有6001戶，經(jīng)營面積為85371畝，所占比例達(dá)到94.35％，平均經(jīng)營面積為14.2畝。F區(qū)的N鎮(zhèn)也大致如此，外來務(wù)農(nóng)人員共經(jīng)營土地面積為12480畝，其中有2戶是單位經(jīng)營，共110.2畝，所占比例僅為0.9％。其他1076戶為家庭經(jīng)營，經(jīng)營面積為12369.8畝，所占比例達(dá)到99.1％，平均經(jīng)營面積為11.5畝。筆者在P區(qū)和F區(qū)實(shí)地走訪了35戶外來菜農(nóng)，基本上是夫妻搭檔的家庭經(jīng)營戶。如表6所示，由于蔬菜經(jīng)營需要投入大量的勞動力，家庭經(jīng)營的規(guī)模十分有限，35戶外來菜農(nóng)的平均經(jīng)營面積為3.92畝。

三、外來農(nóng)民農(nóng)大量導(dǎo)入的治理外部性

從宏觀上來說，外來農(nóng)民農(nóng)的導(dǎo)入對上海是大有利處的。首先，外來農(nóng)民農(nóng)為上海農(nóng)業(yè)補(bǔ)充了大量廉價(jià)勞動力，有利于提高農(nóng)產(chǎn)品的供應(yīng)能力和保持農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格穩(wěn)定。比如，外來的菜農(nóng)對上海蔬菜供應(yīng)就發(fā)揮著重要的作用，是保障“菜籃子”工程的一支生力軍。其次，外來農(nóng)民農(nóng)的進(jìn)入推高了土地的租金，對增加本地農(nóng)民的收入發(fā)揮了積極的作用。其三，外來農(nóng)民農(nóng)也發(fā)揮著活躍上海郊區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的積極作用。然而客觀上，外來農(nóng)民農(nóng)的大量導(dǎo)入還是對上海郊區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展帶來了一些“負(fù)面效應(yīng)”，這種“負(fù)面效應(yīng)”體現(xiàn)為這些外來小生產(chǎn)者對地方治理諸多方面的“不便”，可以將其稱為治理外部性。

（一）外來農(nóng)民農(nóng)與土地經(jīng)營秩序的“失控”

1．“小生產(chǎn)”妨礙“大生產(chǎn)”

這里的“小生產(chǎn)”妨礙“大生產(chǎn)”，是指外來農(nóng)民農(nóng)以分散小生產(chǎn)形式存在不利于農(nóng)業(yè)組織化經(jīng)營的推進(jìn)。因?yàn)橥鈦磙r(nóng)民農(nóng)的大量導(dǎo)入，在比較短的時(shí)間內(nèi)大幅度地推高了土地的租金，這對本地普通農(nóng)戶有增加收入的作用，但是這種高租金也妨礙了上海發(fā)展以本地人為主體的規(guī)模化經(jīng)營。相比本地的規(guī)?；?jīng)營戶，外來農(nóng)民農(nóng)顯然能為享有土地承包經(jīng)營權(quán)的本地農(nóng)戶提供更高的租金。以J區(qū)的G村為例，2003年，外來葡萄農(nóng)來到G村，他們以每年600元 / 畝的價(jià)格租種土地，這遠(yuǎn)高于本地大農(nóng)戶支付給普通農(nóng)戶的租金。2007年以后，開始有西瓜農(nóng)和菜農(nóng)的進(jìn)入，到2011年種植西瓜的地租已經(jīng)達(dá)到了2000元 / 畝 / 年。外來農(nóng)民農(nóng)的大量導(dǎo)入，導(dǎo)致土地愈加緊張，土地的租金加快上漲。租金的上漲意味著本地農(nóng)戶有更大的激勵(lì)去向本地規(guī)?；?jīng)營戶索要更高的租金，否則本地農(nóng)戶與本地規(guī)?；?jīng)營戶之間的合同關(guān)系就很難延續(xù)。另外，外來農(nóng)民農(nóng)的大量導(dǎo)入，還帶來了農(nóng)業(yè)勞動力成本的上揚(yáng)。由于外來農(nóng)民農(nóng)會季節(jié)性地雇傭勞動力，這直接抬高了勞動力的價(jià)格，本地種植水稻和蔬菜的大農(nóng)戶的經(jīng)營成本也被拉高。比如G村的水稻合作社需要雇傭長工和短工，2008年的長年工男性只需要25元 / 8個(gè)小時(shí)，現(xiàn)在已經(jīng)漲到50元 / 8小時(shí)，女性長工也要40元 / 8小時(shí)。

另一方面，土地租賃的內(nèi)外差價(jià)也誘使原來的規(guī)?；?jīng)營的大農(nóng)戶傾向于機(jī)會主義行為，使既有的農(nóng)業(yè)組織化經(jīng)營名不副實(shí)。比如G村就有一些大農(nóng)戶將從普通農(nóng)戶那里拿到的土地反租給外地人以賺取其中的差價(jià)。G村有一戶養(yǎng)殖戶A，1996年嫁到該村，因?yàn)榧亦l(xiāng)（浙江金華）有種植柑橘的傳統(tǒng)，就在2001年承包了大家都不愿意承包的20畝低洼地，并且和相鄰的農(nóng)戶協(xié)商轉(zhuǎn)包了更多的土地，最后形成了三十幾畝的橘園，而這些土地的承包年限為30年，她由此成了第一批大農(nóng)戶。當(dāng)時(shí)的地租也很低，2002年100元 / 畝，2003年200元 / 畝，2004年300元 / 畝，而且如她所言，這些地租剛開始人家都不要，是自己按良心給的。2005年村里與A協(xié)商將地租定為每年400元 / 畝，并且再次約定年限為30年。2006年之后，外來農(nóng)民農(nóng)越來越多，提供的租金也水漲船高。于是大農(nóng)戶A把原來的橘園改為養(yǎng)豬場，蓋好豬棚，再出租給外地人，從中賺取收入。在這種獲利空間下，G村水稻合作社的老板S也沒有光自己種水稻，2011年，他給本地農(nóng)戶的租金為每畝550斤稻谷的掛牌價(jià)，但是他私下將部分土地再出租給外來農(nóng)民農(nóng)，收取菜農(nóng)1300～1500元 / 畝的地租，收取瓜農(nóng)2000元 / 畝的地租。

2．“米袋子”與“菜籃子”的沖突

上海作為大都市，“米袋子”和“菜籃子”都是關(guān)系千千萬萬老百姓生活的民生工程。外來農(nóng)民農(nóng)的大量導(dǎo)入在一定程度上形成了“米袋子”和“菜籃子”的競爭關(guān)系。對上海本地老百姓來說，種植糧食的收益肯定不如將土地租賃給外來農(nóng)民農(nóng)所獲得的租金，而外來農(nóng)民農(nóng)種植糧食類作物是比較少的（如表7、表8所示）。F區(qū)外來務(wù)農(nóng)人員的糧食經(jīng)營面積為17382畝，所占比例僅為19.2％，而蔬菜經(jīng)營面積最大，為34116畝，所占比例為37.7％。N鎮(zhèn)外來務(wù)農(nóng)人員的糧食經(jīng)營面積為1694畝，所占比例為13.6％，而蔬菜經(jīng)營面積為5396畝，所占比例為43.2％。很顯然，外來農(nóng)民農(nóng)的導(dǎo)入與土地經(jīng)營的“非糧化”趨勢是形影而至的，外來農(nóng)民農(nóng)的大量進(jìn)入在一定程度上加大了完成糧食種植指標(biāo)的難度。比如，上海市對F區(qū)有16萬畝的水稻生產(chǎn)最低保有量指標(biāo)。大規(guī)模從事非糧生產(chǎn)的外來農(nóng)民農(nóng)的導(dǎo)入使得農(nóng)村土地越來越多地用于非糧食生產(chǎn)。2009年，F(xiàn)區(qū)實(shí)際水稻生產(chǎn)面積15.28萬畝，2010年下降到14.52萬畝，比2009年減少7000多畝。

3. 對土地的掠奪性經(jīng)營

郊區(qū)農(nóng)口的官員都一個(gè)共識，即外來農(nóng)民農(nóng)的大量導(dǎo)入不利于耕地資源的保護(hù)。外來農(nóng)民農(nóng)從事的是一種職業(yè)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，出于成本收益的考慮，經(jīng)營行為必然趨于短期化，對租種土地的掠奪性經(jīng)營是不可避免的。比如，種西甜瓜對土壤地力的消耗巨大，許多外來瓜農(nóng)便“打一炮換一個(gè)地方”。外來菜農(nóng)對土地也存在一定程度的掠奪性經(jīng)營，為了在單位面積多產(chǎn)蔬菜，外來菜農(nóng)不得不加大化肥使用量和土地的復(fù)種指數(shù)。除了對地力的透支之外，外來農(nóng)民農(nóng)對上海本地的農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施的使用過程中也存在損壞問題。

（二）外來農(nóng)民農(nóng)與地方政府的管理困境

1．“小生產(chǎn)”造成的“大治理”

作為小生產(chǎn)者的外來農(nóng)民農(nóng)雖然很難享受到地方政府提供的服務(wù)，但是他們卻在生產(chǎn)、生活領(lǐng)域給地方政府制造了許多“麻煩”，外來農(nóng)民農(nóng)的大量導(dǎo)入很顯然對上海郊區(qū)農(nóng)村的治理形勢增添了不小的壓力。令上海地方官員最為頭疼的是外來農(nóng)民農(nóng)在田間地頭的違章搭建簡易棚屋問題。外來農(nóng)民農(nóng)在田間地頭搭建了大量住用簡易棚屋，這么做一是生產(chǎn)上的方便，二是防止偷盜問題，三是節(jié)省開支。以F區(qū)的N鎮(zhèn)為例，截至2011年，1078戶外來農(nóng)民農(nóng)當(dāng)中，就有870戶住在田間地頭搭建的棚屋里。對地方政府來說，外來農(nóng)民農(nóng)搭建的簡易棚屋不僅影響環(huán)境，而且?guī)砀鞣N安全隱患。2002年10月到2003年3月，上海市滬郊工委發(fā)動了一場針對外來農(nóng)民農(nóng)違章搭建的大規(guī)模整治行動，從政府下發(fā)的文件來看，外來農(nóng)民農(nóng)大量搭建簡易棚屋確實(shí)對地方政府構(gòu)成了不小的治理壓力：

外地菜農(nóng)違章搭建，一是造成嚴(yán)重的安全隱患。在田頭搭建的臨時(shí)居住點(diǎn)，大多是用竹排做墻石棉瓦蓋頂，有的用煤渣磚，有些竟用厚海綿等易燃材料，電線隨意拖拉，生活用水靠就地打井，既擋不了風(fēng)雨，又防不了火，后患無窮。二是危及外地菜農(nóng)人身財(cái)產(chǎn)安全。由于搭建的簡易房既沒有防范設(shè)施又相當(dāng)分散，很容易遭受犯罪分子的侵襲。三是嚴(yán)重影響郊區(qū)環(huán)境。在近郊農(nóng)田里，違章搭建形成新的“滾地龍”。外來菜農(nóng)生活垃圾隨意傾倒，人畜糞便排入河內(nèi)，污染河道，破壞環(huán)境衛(wèi)生，不少農(nóng)戶還違章養(yǎng)狗。特別是外來養(yǎng)豬戶畜糞未經(jīng)處理，直接排放，造成周邊環(huán)境“重污染”。

區(qū)一級政府對外來農(nóng)民農(nóng)的違章搭建大量簡易棚屋更加倍感壓力，比如2005年底開始，閔行區(qū)開展了一次涉農(nóng)違法搭建專項(xiàng)整治行動，政府出臺的文件明確指出：“外來人口為我區(qū)經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)穩(wěn)定快速發(fā)展做出了積極貢獻(xiàn)，但是，外來務(wù)農(nóng)人員在農(nóng)田違法違章搭建，不僅影響了城市形象和投資、生活環(huán)境，也存在社會治安和安全隱患”。

分散的“小生產(chǎn)”還對地方政府的農(nóng)產(chǎn)品監(jiān)督提出了更高的要求。以蔬菜生產(chǎn)為例，上海目前已經(jīng)建立了四級蔬菜安全監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)，但是監(jiān)管部門需要直接面對數(shù)量龐大的外來農(nóng)民農(nóng)，監(jiān)管起來還是顯得力不從心，難度很大。早先時(shí)候，外來菜農(nóng)習(xí)慣從老家?guī)б恍﹦《巨r(nóng)藥打菜，F(xiàn)區(qū)就曾經(jīng)因此發(fā)生幾次食物中毒事故，受害者也是外地人。從筆者調(diào)研反映的情況來看，隨著低毒高效農(nóng)藥的面世，外來農(nóng)民農(nóng)已經(jīng)基本上不打毒農(nóng)藥了。不過，對農(nóng)產(chǎn)品安全的監(jiān)管部門來說，直接面對大量的外來農(nóng)民農(nóng)顯然意味著工作量和工作難度的增加，如果農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)是組織化的，他們的工作肯定會輕松很多。

2. 管理上缺“抓手”

對與外來農(nóng)民農(nóng)發(fā)生直接關(guān)系的基層政府和村干部來說，他們認(rèn)為管理這些外來農(nóng)民農(nóng)最大的困難是沒有“抓手”。這里的“抓手”是指一種比較硬的機(jī)制，可以對外來農(nóng)民農(nóng)的行為形成約束。對本地農(nóng)民來說，基層政府和村干部手里攥著他們許多“小辮子”，不怕他們不聽話。但是這些外來農(nóng)民農(nóng)基本上無求于基層政府和村干部，他們靠天、靠自己、靠市場，而不像本地人那樣靠政府，很難抓到可以控制他們的“小辮子”。但是，對基層政府和村干部來說，又有許多工作必須滲透到這些外來農(nóng)民農(nóng)中去，比如農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管、社會管理、計(jì)劃生育，等等。與本地農(nóng)民相比，由于利益和觀念上并不存在契合關(guān)系，外來農(nóng)民農(nóng)顯然缺乏配合政府工作的動力。N村所在的Z鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)中心主任給筆者講到一個(gè)例子，去年發(fā)生了禽流感，本地養(yǎng)殖戶都積極采取自救措施來減少損失，而一些外來的養(yǎng)殖戶則放任狀況惡化，一心等著政府的補(bǔ)償。在Z鎮(zhèn)，蔬菜質(zhì)量監(jiān)管上，村里需要將一些上面的指示和精神向這些外來農(nóng)民農(nóng)傳達(dá)，但是外來農(nóng)民農(nóng)大多勞作繁忙，沒有時(shí)間也沒有興趣參加村里組織的各種會議，于是村里開始給這些外地人以數(shù)目不等的“出場費(fèi)”，比如開一次會10塊錢。總而言之，對基層政府和村干部來說，他們既需要去管這些外來農(nóng)民農(nóng)，但是又缺乏有效的辦法，工作上很被動。

F區(qū)Z鎮(zhèn)N村的村干部對筆者講了一個(gè)土辦法，即去抓外來的“頭”，即利用外來的“頭”去管理這些外地人，所謂“外人治外”。外來的“頭”一般出來比較早，帶來出的親戚多，在外來農(nóng)民農(nóng)中有一定的影響力。外來的“頭”在本地村組織和外來農(nóng)民農(nóng)之間起到了一種“上傳下達(dá)”的作用。N村的村干部說他們每個(gè)月都會召集這些外來的“頭”來談話，溝通情感，布置工作。當(dāng)然村里也需要給這些外來的“頭”一些“好處”，比如每年給他們幾百塊的辛苦費(fèi)，把他們定為能夠享受更多優(yōu)惠的科技示范戶享受各種農(nóng)資補(bǔ)貼，在土地租用上給予更多的方便，等等。抓“頭”的好處是可以降低政府的工作量，政府可以盡可能地減少與外來農(nóng)民農(nóng)的直接接觸。但是，通過實(shí)地走訪，外來的“頭”實(shí)際發(fā)揮的作用是相當(dāng)有限的。一方面，雖然在外來農(nóng)民農(nóng)群體中的確存在著“頭”，但是這種“頭”對其他農(nóng)民農(nóng)的約束能力是相當(dāng)有限的；另一方面，外來的“頭”并不總是會幫助基層政府和村干部擺平事情，在一些情況下，他們可能會給基層政府和村干部帶來額外的麻煩。比如，近些年，上海一些農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼也開始向外來農(nóng)民農(nóng)覆蓋，這時(shí)就出現(xiàn)有的外來“頭”從中侵吞其他外來農(nóng)民農(nóng)的補(bǔ)貼，造成其他外來農(nóng)民農(nóng)去找基層政府和村干部的麻煩。

3. 責(zé)任上要“兜底”

基層政府和村干部雖然不想管這些“難管”的外來農(nóng)民農(nóng)，但是體制上又逼著他們?nèi)ス?，管理上是屬地化的，?zé)任上還要“兜底”。責(zé)任上“兜底”與自上而下的壓力型體制相關(guān)，雖然外來農(nóng)民農(nóng)基本上不屬于服務(wù)的對象，但是體制上卻把他們與基層政府捆綁在一起，兩者構(gòu)成了一個(gè)連帶性的治理板塊，一旦這些外來農(nóng)民農(nóng)在某個(gè)基層政府的轄區(qū)內(nèi)發(fā)生了“問題”，這時(shí)責(zé)任就要屬地化地落在基層政府頭上，所謂“守土有責(zé)”。N鎮(zhèn)的黨委書記向筆者反映了近期剛發(fā)生的一件“麻煩事”，也是涉及到外來農(nóng)民農(nóng)的違章搭建問題：“國土資源部的衛(wèi)星遙感在天上探到區(qū)里耕地上存在不少違章搭建，包括外來農(nóng)民搭建的棚子，年底的時(shí)候區(qū)長被國土資源部‘約談’，情況很嚴(yán)重，區(qū)長回來后對各個(gè)鎮(zhèn)下命令，要去拆這些棚子，我們只能硬著頭皮帶人去拆，但是又很難拆得動。”

現(xiàn)在基層政府面臨自上而下的考核目標(biāo)越來越多，考核要求越來越嚴(yán)，但是又有外來農(nóng)民農(nóng)這樣“拖后腿的大軍”，基層政府很無辜、很無奈、很委屈。特別是現(xiàn)在，維穩(wěn)工作成為重中之重，確保本地人“不出事”問題不大，但是確保這些外來農(nóng)民農(nóng)“不出事”真是難上加難。從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的外來農(nóng)民農(nóng)一般相對比較老實(shí)，但是他們很容易成為不法分子的“受害者”，簡易的居住環(huán)境也容易引起各種安全隱患。但是，在維穩(wěn)體制下，一旦出了事情，不管三七二十一，首先拿基層政府是問。一位官員還抱怨說：“現(xiàn)在上面的目標(biāo)老是‘打架’，一會是加強(qiáng)管理，一會是以人為本、和諧社會，一會糧食安全，一會是蔬菜安全，一會說要驅(qū)趕這些外地人，一會又要給他們發(fā)補(bǔ)貼，搞得下面無所適從，但是工作還要去做，責(zé)任還要基層政府去背”。

（三）“土客倒置”：并非處于“弱勢”的外來農(nóng)民農(nóng)

外來農(nóng)民農(nóng)的大量導(dǎo)入也對上海郊區(qū)鄉(xiāng)村的社會秩序產(chǎn)生深刻影響。對上海本地老百姓而言，這些外地人已經(jīng)越來越不好惹，甚至已經(jīng)一定程度上出現(xiàn)本地人怕外地人的“土客倒置”現(xiàn)象，或者說，外地人已經(jīng)在一定程度上成為了強(qiáng)者，而不是弱者。不僅普通本地人怕外地人，一些鎮(zhèn)村干部也說外地人不好惹。

1．“赤腳的不怕穿鞋的”

本地人之所以怕外地人有許多理由，其中最為核心的原因就是外地人是“赤腳的不怕穿鞋的”。這可以從幾個(gè)方面去理解：首先，本地人在“明處”，外地人在“暗處”。外地人肯定能找得到本地人，而本地人卻很難找到流動性的外地人。其次，本地人是“穿鞋的”，有東西可以失去，而外地人是“赤腳的”，本來就沒多少東西，卷鋪蓋走人，又何談?chuàng)p失。其三，上海郊區(qū)本地人總是反映一些外地人“不講理”。言下之意，“講理”的本地人與“不講理”的外地人之間是“秀才遇見兵”的關(guān)系。在實(shí)地調(diào)研中，筆者發(fā)現(xiàn)上海郊區(qū)農(nóng)民普遍存在這些看法，外地人也反過來認(rèn)為上海本地人“怕事”，比較“軟”。在F鎮(zhèn)N村，一戶來自安徽六安的葡萄農(nóng)給筆者講了令人驚訝的故事。他說：“種葡萄不賺錢，被政府‘碰’了才能發(fā)大財(cái)”，他們現(xiàn)在有意選擇租種那些容易被開發(fā)的土地，合同可以簽得長一點(diǎn)，這樣一旦遇到政府開發(fā)，可以“獅子大開口”，他說他有位老鄉(xiāng)就因此發(fā)大財(cái)了。

2．“人多”之后的“勢大”

在實(shí)地調(diào)研，筆者發(fā)現(xiàn)其實(shí)土客關(guān)系的強(qiáng)弱之變的一個(gè)最重要原因是外地人在人數(shù)上取得了優(yōu)勢，這造成了一種“人多”之后的“勢大”。在上海郊區(qū)農(nóng)村，本地人外移，留下的都是走不了、看家產(chǎn)的老年人，或者是那些實(shí)在混不好的貧困戶，村莊的“空心化”、“老齡化”的趨勢是十分明顯的。比如，在F區(qū)Z鎮(zhèn)N村，戶籍人口3119人，外來人口4100人，人口倒掛趨勢明顯，而且戶籍人口當(dāng)中，有一大部分并不住在農(nóng)村，留下的基本上是50歲以上的中老年人。與本地人群的蕭條相比，外地人在上海郊區(qū)卻在欣欣向榮地增加，并且在人口構(gòu)成上以中青年為主。這種人口構(gòu)成上的此消彼長，在一定程度上造成了本地人與外地人的強(qiáng)弱逆轉(zhuǎn)。N村一戶養(yǎng)豬的外地人說：“以前外地人少時(shí)，一戶本地人有幾個(gè)兄弟，老大喝了酒之后就不是人了，現(xiàn)在外地人多，本地人也就乖多了”。

3. 基于人情血緣的“抱團(tuán)性”

外來農(nóng)民農(nóng)群體的一個(gè)非常突出的特點(diǎn)就是其群體性和“抱團(tuán)性”。這與外來農(nóng)民農(nóng)群體的形成機(jī)制有關(guān)，他們大多是親戚帶親戚、老鄉(xiāng)掛老鄉(xiāng)而來，群體內(nèi)部的人情血緣網(wǎng)絡(luò)比較發(fā)達(dá)，加之出門在外，相互照應(yīng)的需求有增無減，所以外來農(nóng)民農(nóng)之間的“抱團(tuán)性”是比較突出的。以F區(qū)N鎮(zhèn)為例，安徽籍的外來農(nóng)民農(nóng)就有727戶，占到總數(shù)的67.4％，而安徽籍的外來農(nóng)民農(nóng)之中，來自六安市的又“相對集中”。外來農(nóng)民農(nóng)看似無組織，其實(shí)是有組織性的，這里的組織性就是“相對集中”的人群之間由人情血緣構(gòu)成的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。由于家庭經(jīng)營各自為政的特點(diǎn)，外來農(nóng)民農(nóng)的“抱團(tuán)性”往往只會在“事件”中才會體現(xiàn)出來，如果“事件”的動因嚴(yán)重地挑戰(zhàn)了外來農(nóng)民農(nóng)群體所共同享有的利益或情感，他們的組織性就會猛然地表現(xiàn)出來。N村的一戶外來菜農(nóng)給筆者講了個(gè)案例：一天，許多外來菜農(nóng)往車上裝菜，占了道路，一個(gè)本地人開車過來，要求讓道，言語不甚和氣，被激怒的外地人一哄而上對這個(gè)本地人拳腳相加。最后，派出所來人了，但是在將本地人支開之后，就很快連車帶人都釋放了，派出所也不敢對外地人怎么樣。在另外一次訪問Z鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)中心過程中，筆者恰好遇到了一起外來葡萄農(nóng)的群體上訪事件，事因是Z鎮(zhèn)不承認(rèn)他們與本地隊(duì)長簽的土地租賃合同，一起上訪的外來葡萄農(nóng)有幾十人之多，他們都來自安徽六安霍邱縣。

四、發(fā)展合作社：尋求一種“便于管理”的組織化經(jīng)營

從上文的論述可知，外來農(nóng)民農(nóng)在生產(chǎn)、生活領(lǐng)域給地方政府制造了成堆的“麻煩”或“不便”，產(chǎn)生了地方治理外部性問題，在這種情況下，地方政府（區(qū)縣）顯然并不歡迎這些外來小生產(chǎn)者。對于本地那些有意于從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營的人來說，這些外來的小生產(chǎn)者也是不受歡迎的，因?yàn)樗麄兊牡絹碇苯拥赝聘吡送恋刈饨鸷蛣趧恿r(jià)格，這無疑增加了他們的經(jīng)營成本。本地普通農(nóng)戶對這些外來小生產(chǎn)者的情感是矛盾的，一方面，這些外來小生產(chǎn)者的到來有助于提高本地普通農(nóng)戶的收入，另一方面，這些外來小生產(chǎn)者又大有“喧賓奪主”的架勢，文化和生活習(xí)慣的差異也使得本地普通農(nóng)戶在心理上產(chǎn)生不適應(yīng)。上海市一級政府作為區(qū)域治理責(zé)任的總代表，對這些外來小生產(chǎn)者也是抱有一種矛盾態(tài)度，大都市巨量的農(nóng)產(chǎn)品需求顯然需要從外省市補(bǔ)充農(nóng)業(yè)勞動力，但是這些外來農(nóng)業(yè)勞動力以小規(guī)模家庭經(jīng)營為主的“存在方式”并不符合大都市的農(nóng)業(yè)發(fā)展導(dǎo)向。根據(jù)實(shí)地調(diào)研，F(xiàn)區(qū)正試圖通過發(fā)展合作社這種組織化經(jīng)營方式來調(diào)和這種矛盾，推動發(fā)展合作社顯然不僅僅是為了追求經(jīng)濟(jì)效率，而且更有尋求一種“便于管理”經(jīng)營方式的治理策略考慮。

（一）合作社：F區(qū)的“壘大戶”工程

在上海各郊區(qū)縣，F(xiàn)區(qū)的農(nóng)業(yè)組織化經(jīng)營以發(fā)展農(nóng)民合作社為特色。從2004 年創(chuàng)建第一批6 家農(nóng)民專業(yè)合作社，到2009 年累計(jì)總數(shù)達(dá)250 家，F(xiàn)區(qū)農(nóng)民專業(yè)合作社數(shù)量已占上海全市的1 / 5，銷售產(chǎn)值占到1 / 2。

發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作社的有利條件是宏觀政策環(huán)境的支持。2007年，國家專業(yè)出臺了《農(nóng)民專業(yè)合作社法》，在全國層面鼓勵(lì)發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作社。2007年，上海農(nóng)業(yè)發(fā)展“十一五”規(guī)劃指出：要“建成以農(nóng)民專業(yè)合作社為主要形式，與行業(yè)協(xié)會、社會中介組織相結(jié)合的農(nóng)業(yè)組織化體系”。2011年，上海農(nóng)業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃也提出：“繼續(xù)提高農(nóng)業(yè)組織化水平。培育一批經(jīng)營規(guī)模大、服務(wù)能力強(qiáng)、產(chǎn)品質(zhì)量優(yōu)、民主管理好、社員得實(shí)惠的農(nóng)民專業(yè)合作社”。

2009年之前，雖然得到了各級政府的大力支持，但是F區(qū)的農(nóng)民專業(yè)合作社的發(fā)展仍然面臨了一個(gè)比較大難題，即農(nóng)民不愿意讓出土地，而是更加樂于將土地流轉(zhuǎn)給外來農(nóng)民農(nóng)以獲取更高的租金。很顯然，對政府來說，本地農(nóng)民與外來農(nóng)民農(nóng)之間的土地流轉(zhuǎn)行為是“無序的”，既不符合政府的農(nóng)業(yè)發(fā)展目標(biāo)，也對政府治理造成了許許多多的“麻煩”。2009年之后，F(xiàn)區(qū)農(nóng)民專業(yè)合作社的發(fā)展迎來新的契機(jī)，原因是上海市一級層面開始推動建立完善的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場。2009年8月，上海市政府發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步穩(wěn)定完善農(nóng)村土地承包關(guān)系建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場的指導(dǎo)意見》（滬府〔2009〕34號）。官方推動建立土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場的目的很明確，就是要“推進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；s化發(fā)展”。在土地流轉(zhuǎn)的原則上，市一級文件明確要求：“發(fā)揮市場對農(nóng)村土地資源配置的基礎(chǔ)性作用”，“必須按照依法自愿有償?shù)脑瓌t，充分尊重農(nóng)戶在土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中的主體地位，確保土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中農(nóng)戶享有的權(quán)利；土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)價(jià)格應(yīng)由當(dāng)事人雙方按照區(qū)縣政府制定的最低保護(hù)價(jià)基礎(chǔ)上協(xié)商確定，流轉(zhuǎn)收益歸農(nóng)戶所有”。2009年11月，F(xiàn)區(qū)出臺了相應(yīng)文件，在土地流轉(zhuǎn)原則上規(guī)定更加具體：“農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)有轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等方式。農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)要堅(jiān)持依法、自愿、有償、有序原則；不得改變農(nóng)業(yè)用途原則；不得改變農(nóng)村土地集體所有性質(zhì)原則；不得侵害土地承包農(nóng)戶權(quán)益原則；流轉(zhuǎn)的期限應(yīng)當(dāng)限定在承包期內(nèi)原則；受讓方（流入方）須有農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力原則；同等條件下，本集體經(jīng)濟(jì)組織成員（種養(yǎng)大戶或農(nóng)民專業(yè)合作社）享有優(yōu)先權(quán)原則”。對土地流轉(zhuǎn)市場的規(guī)范化、制度化意味著政府對土地流轉(zhuǎn)市場控制力度的加強(qiáng)，特別是區(qū)一級文件規(guī)定“受讓方（流入方）須有農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力”以及“同等條件下，本集體經(jīng)濟(jì)組織成員（種養(yǎng)大戶或農(nóng)民專業(yè)合作社）享有優(yōu)先權(quán)”，這實(shí)際上為政府推動農(nóng)村土地向農(nóng)民專業(yè)合作社流轉(zhuǎn)提供了制度上的基礎(chǔ)。

值得指出的是，F(xiàn)區(qū)雖然加強(qiáng)了對土地流轉(zhuǎn)的制度化控制，隱含了收緊土地出租給外來農(nóng)民農(nóng)的政策導(dǎo)向，但是F區(qū)畢竟沒有出臺專門文件明確要驅(qū)逐外來農(nóng)民農(nóng)。與F區(qū)相比，S區(qū)和J區(qū)的政策則更加嚴(yán)厲。2009年11月2日，S區(qū)人民政府出臺了《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)用土地管理進(jìn)一步規(guī)范土地流轉(zhuǎn)的實(shí)施意見》，指出：“堅(jiān)決杜絕不規(guī)范、低水平、不安全外來種養(yǎng)戶”。2010年10月11日，J區(qū)人民政府辦公室轉(zhuǎn)發(fā)區(qū)農(nóng)委《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范土地流轉(zhuǎn)和外來種養(yǎng)戶管理的實(shí)施意見》的通知，其中明確指出：“加強(qiáng)對外來種養(yǎng)戶租賃協(xié)議的清理。各鎮(zhèn)（工業(yè)區(qū)）和村要因地制宜地采取有效措施，對現(xiàn)有簽訂協(xié)議的外來種養(yǎng)戶進(jìn)行全面清理。對不符合生產(chǎn)管理要求，已到期的協(xié)議，不再續(xù)簽；未到期的，要做好勸說工作，讓其退出經(jīng)營，并根據(jù)政策適當(dāng)給予補(bǔ)償；對未簽訂租賃協(xié)議的，勒令退出經(jīng)營”。

在F區(qū)N鎮(zhèn)，農(nóng)業(yè)中心主任明確提到，區(qū)府雖然沒有出臺具體文件，不過總的精神和方向是明確的，就是土地流轉(zhuǎn)要為發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作社“讓道”。截至2011年底，N鎮(zhèn)共有耕地面積32320畝，規(guī)?；?jīng)營面積為6370畝。N鎮(zhèn)的規(guī)模化經(jīng)營以農(nóng)民專業(yè)合作社為主體，目前共有29個(gè)合作社，其中12家種糧合作社、5家蔬菜合作社、2家農(nóng)機(jī)合作社、3家農(nóng)產(chǎn)品營銷合作社、5家水產(chǎn)合作社、2家農(nóng)家樂合作社。N鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)組織化經(jīng)營率僅為19.7％，顯然還沒有達(dá)到政府設(shè)想的理想水平。根據(jù)農(nóng)業(yè)中心主任的理解，制約農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展有兩大瓶頸：一是土地制度的限制。小塊土地掌握在農(nóng)民手里，很難集中、成片開發(fā)；二是土地流轉(zhuǎn)沒有搞好。農(nóng)村土地向外來農(nóng)民農(nóng)“無序流轉(zhuǎn)”推高了土地租金，限制了農(nóng)民專業(yè)合作社的發(fā)展。

目前，F(xiàn)區(qū)開始進(jìn)一步地推動農(nóng)民專業(yè)合作社的發(fā)展主要有兩大重要舉措：一是引導(dǎo)農(nóng)戶通過村委會向合作社流轉(zhuǎn)土地。二是實(shí)施農(nóng)業(yè)組織化經(jīng)營補(bǔ)貼。30畝以上通常定為規(guī)?；?jīng)營。以種糧為例，2010年，100畝以上的補(bǔ)貼達(dá)到596元 / 畝，其中基本補(bǔ)貼196元 / 畝，區(qū)組織化經(jīng)營補(bǔ)貼300元 / 畝，以及鎮(zhèn)里配套100元 / 畝。農(nóng)業(yè)組織化經(jīng)營補(bǔ)貼的使用很顯然提高了農(nóng)民專業(yè)合作社的盈利空間，也提高了合作社對普通農(nóng)民土地租金的支付能力，這樣就通過政府補(bǔ)貼削弱了外來農(nóng)民農(nóng)得以獲取土地的租金優(yōu)勢。

（二）作為“治理抓手”的合作社

在與N鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)中心主任的交流中，筆者問到政府為什么要大張旗鼓地發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作社？農(nóng)業(yè)中心主任首先并沒有提到農(nóng)業(yè)組織化經(jīng)營的經(jīng)濟(jì)效率，而是說：“如果不搞合作社，放任土地的自發(fā)流轉(zhuǎn)、散戶經(jīng)營，那么農(nóng)村的環(huán)境、安全問題都搞不好”。以糧食生產(chǎn)為例，農(nóng)業(yè)中心主任提供了一份規(guī)模經(jīng)營和散戶經(jīng)營的比較數(shù)據(jù)（如下表10所示），散戶經(jīng)營的畝均收入為1528元，而規(guī)模經(jīng)營的畝均收益只有955.5畝，前者顯著高于后者。這說明農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營并不一定帶來“規(guī)模經(jīng)濟(jì)”。作為大田作物的糧食不過如此，對于蔬菜、普通等需要?jiǎng)趧恿γ芗度氲慕?jīng)濟(jì)作物，規(guī)模經(jīng)營在規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)上可能更加站不住腳。

另據(jù)農(nóng)業(yè)中心主任的介紹，N鎮(zhèn)的農(nóng)民專業(yè)合作社的經(jīng)營形式有兩種：一種是讓熟悉農(nóng)業(yè)、有經(jīng)營能力的人承包，這種做法的好處是經(jīng)營者有積極性，壞處是利益由一部分人得了，老百姓有意見。二是分組作業(yè)。好處是平均，壞處是經(jīng)營效率不高。由此可見，農(nóng)民專業(yè)合作社對普遍化的農(nóng)民增收的效果也非常有限，甚至?xí)斐赊r(nóng)村的分化。

由此可見，F(xiàn)區(qū)所推動的農(nóng)業(yè)組織化經(jīng)營并不容易形成規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，也沒有均富增收的經(jīng)營效果。但是，對地方政府來說，合作社這種組織化經(jīng)營形式擁有一種小規(guī)模家庭經(jīng)營沒有的制度優(yōu)勢，即合作社為地方政府提供了一種治理上的便利。在這種經(jīng)營方式之下，合作社不僅僅是一種經(jīng)營單位，而且是地方政府進(jìn)行涉農(nóng)治理的一個(gè)“抓手”。從“便于管理”的意義上來講，農(nóng)業(yè)組織化經(jīng)營雖然不一定能夠?qū)崿F(xiàn)“規(guī)模經(jīng)濟(jì)”，但是在實(shí)現(xiàn)“規(guī)模政治”上是有保證的。

具體來說，合作社作為一種“治理抓手”對地方政府來說有三點(diǎn)幫助：一是可以縮減政府的管理量，政府無需直接面對數(shù)量龐大且無組織的外來小生產(chǎn)者。從純粹管理規(guī)律上看，管理的幅度肯定是有限的；二是合作社可以分擔(dān)政府的部分職能。這是指合作社作為一種中介組織可以發(fā)揮著一種管理上的輔助作用，幫助政府實(shí)施治理；三是合作社易于被政府控制。政府對合作社的大量補(bǔ)貼成為控制合作社行為的“胡蘿卜”，不怕合作社不聽政府的話。

（三）政府的“如意算盤”：外來農(nóng)民農(nóng)的雇農(nóng)化

出于“便于管理”的考慮，地方政府驅(qū)趕這些外來農(nóng)民農(nóng)的傾向已經(jīng)相當(dāng)明顯。但是，驅(qū)趕外來農(nóng)民農(nóng)存在一個(gè)致命的悖論問題，即上海的農(nóng)業(yè)勞動力如何解決？上海本地農(nóng)村勞動力已經(jīng)接近枯竭，期望本地人去擔(dān)負(fù)起種田的職能已經(jīng)不太現(xiàn)實(shí)。對此問題，筆者向F區(qū)兩個(gè)鎮(zhèn)的農(nóng)業(yè)中心主任發(fā)問，得到的答案似乎說明這里的問題并不嚴(yán)重。政府的“如意算盤”是清晰的，解決問題的辦法是將這些目前絕大多數(shù)處于租佃農(nóng)形態(tài)的外來農(nóng)民農(nóng)轉(zhuǎn)化為本地合作社或農(nóng)業(yè)公司打工的雇農(nóng)。外來農(nóng)民農(nóng)現(xiàn)在多為家庭經(jīng)營，他們租用本地農(nóng)戶的土地，按時(shí)交納租金，獨(dú)自核算并承擔(dān)經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)。與租佃農(nóng)不一樣，雇農(nóng)是一種農(nóng)業(yè)工人，他們?yōu)榻M織化經(jīng)營戶打工為生，收入不來源于自身，對農(nóng)業(yè)經(jīng)營幾乎不承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。對地方政府來說，雇農(nóng)化策略可謂“一箭多雕”：首先，作為雇農(nóng)存在的外來農(nóng)民農(nóng)一方面可以填補(bǔ)上海農(nóng)業(yè)勞動力的缺口；其次，雇農(nóng)化意味著這些外來農(nóng)民農(nóng)被組織起來，政府已經(jīng)無需直接管理他們，合作社或農(nóng)業(yè)公司已經(jīng)在中間層次發(fā)揮著管理功能；其三，雇農(nóng)化策略意味著“小生產(chǎn)”的絕對減少，“大生產(chǎn)”的絕對增加，提高了農(nóng)業(yè)組織化經(jīng)營的程度；其四，雇農(nóng)化意味著外來農(nóng)民農(nóng)內(nèi)部基于人情血緣的“自組織性”被有效控制起來，實(shí)際上外來農(nóng)民農(nóng)的集體行動能力被消解了，這對于地方治理秩序的維持具有重要的作用。

五、作為一種治理策略的農(nóng)業(yè)組織化經(jīng)營

農(nóng)業(yè)經(jīng)營不僅僅需要解決小農(nóng)戶與大市場的對接問題，還要解決小農(nóng)戶與政府治理的對接問題。從本文提供的經(jīng)驗(yàn)材料來看，外來農(nóng)民農(nóng)的大量導(dǎo)入帶來的最大問題是政府治理上遇到的困難，而之所以存在治理上的困難乃是因?yàn)橥鈦磙r(nóng)民農(nóng)的存在產(chǎn)生了一種治理外部性，即他們的生產(chǎn)、生活活動對本地治理生態(tài)產(chǎn)生了額外的連帶影響，地方政府必須被動地需要投入精力和資源實(shí)施“額外的治理”。政府對外來農(nóng)民農(nóng)的治理可以分為兩塊：一塊是政府對外來農(nóng)民農(nóng)生產(chǎn)活動的治理，這里主要涉及對農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量監(jiān)管。在這方面，外來農(nóng)民農(nóng)作為一種為大都市生產(chǎn)農(nóng)產(chǎn)品的職業(yè)化小農(nóng)，以經(jīng)濟(jì)作物為主的職業(yè)化生產(chǎn)意味著政府必須密集地投入監(jiān)管力量以糾正農(nóng)戶的機(jī)會主義行為，但是外來農(nóng)民農(nóng)如此之多，如果不借助于合作社等組織化經(jīng)營方式，政府監(jiān)管起來的成本是相當(dāng)高的。為了降低監(jiān)管成本，達(dá)到一種管理上的便利，是政府推動發(fā)展合作社等組織化經(jīng)營形式的重要?jiǎng)恿?。另一塊是政府對外來農(nóng)民農(nóng)生活領(lǐng)域的治理。外來農(nóng)民農(nóng)不僅僅是一種“生產(chǎn)性存在”，而且更多的是一種“生活性存在”。與“生產(chǎn)性存在”相比，“生活性存在”的外來農(nóng)民農(nóng)對地方治理產(chǎn)生的影響更大，因?yàn)椤吧a(chǎn)性存在”只是意味著單一性的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管，而“生活性存在”則意味著更加多元化的治理輸入，如社會治安、公共服務(wù)、矛盾糾紛等。令地方政府頭疼的是，一方面，這些外來農(nóng)民農(nóng)并不如本地農(nóng)民那樣配合政府的工作，由于經(jīng)營方式和生活習(xí)慣上的自給自足性，外來農(nóng)民農(nóng)幾乎無求于政府，但是另一方面，在既有體制之下，外來農(nóng)民農(nóng)與本地政府被綁定在同一個(gè)治理單元和考核體系之中，本地政府的治理績效不僅受到本地人的影響，而且受到這些外地人的連帶作用。在這種治理矛盾之下，地方政府顯然認(rèn)為這些外來農(nóng)民農(nóng)是“麻煩制造者”，而改變既有被動局面的一個(gè)有效策略，就是通過發(fā)展合作社等組織化經(jīng)營方式來驅(qū)逐這些小生產(chǎn)者，當(dāng)然這里的驅(qū)逐可以理解為改變外來農(nóng)民農(nóng)的“存在形態(tài)”，而不是將這些大都市需要農(nóng)業(yè)勞動力掃地出門。

到這里可以發(fā)現(xiàn)，推動農(nóng)業(yè)組織化經(jīng)營的一個(gè)重要力量是地方政府意在尋求一種治理便利，或者說主宰政府行為的是一種“便于管理”的治理邏輯。從學(xué)理上來說，組織化經(jīng)營實(shí)際上是一種由國家啟動的可以降低國家與農(nóng)戶之間交易成本的治理策略。從交易費(fèi)用政治學(xué)的視角來看，農(nóng)業(yè)經(jīng)營不僅僅是經(jīng)濟(jì)交易，同樣涉及到國家與農(nóng)民之間的政治交易，比如提取農(nóng)業(yè)剩余、提供公共服務(wù)、農(nóng)產(chǎn)品安全監(jiān)管以及克服其他農(nóng)業(yè)經(jīng)營活動的負(fù)外部性。在國家面對大量散戶的情況下，交易成本是極其高昂的。對于這一點(diǎn)，毛澤東似乎早有認(rèn)識，毛澤東在農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動時(shí)曾經(jīng)說過，數(shù)以億計(jì)的農(nóng)民不好“抓”，把他們“梳成‘辮子’，就好抓了”。溫鐵軍也認(rèn)為20世紀(jì)50年代的合作化運(yùn)動解決的是政府與農(nóng)民的交易成本問題，即降低國家與高度分散的4億小農(nóng)之間的交易費(fèi)用。而這種交易成本的降低的基本條件是需要一種特殊的制度和組織安排。針對農(nóng)產(chǎn)品安全問題，李昌平認(rèn)為解決問題的根本之路就在于將現(xiàn)今的2億小農(nóng)戶合作成30萬個(gè)現(xiàn)代大農(nóng)，只有提高農(nóng)民生產(chǎn)農(nóng)產(chǎn)品和營銷農(nóng)產(chǎn)品的組織化水平，我國農(nóng)產(chǎn)品安全才能得到切實(shí)保障。

農(nóng)業(yè)組織化經(jīng)營之所以能夠達(dá)到一種降低交易成本的治理效果，原因可以歸納以下幾個(gè)方面：一是組織化經(jīng)營意味著對事務(wù)集中化處理的可能性。將小農(nóng)集中為大農(nóng)，意味著政府直接面對的管理對象的絕對減少，在管理上達(dá)到一種便利。二是組織化經(jīng)營意味著農(nóng)業(yè)組織化程度的提高，而農(nóng)業(yè)組織本身不僅僅是一種生產(chǎn)單位，同時(shí)是一種管理單位，諸如合作社等組織化經(jīng)營戶本身就可以達(dá)成一種行為自律和政府幫手的組織效果。三是組織化經(jīng)營可以更容易納入到政府的治理結(jié)構(gòu)體系之中，完成縱向一體化的建構(gòu)任務(wù)，而一旦農(nóng)業(yè)生產(chǎn)單位被政府結(jié)構(gòu)化之后，政府目標(biāo)將會更容易貫徹到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域；四是組織化經(jīng)營亦具有社會控制效果，在政府控制的組織化農(nóng)業(yè)的狀態(tài)下，農(nóng)民的自組織性實(shí)際上已經(jīng)被正式組織所消解，農(nóng)民重新成為一種乖順的“單位人”。

六、結(jié)語與討論

值得特別指出的是，農(nóng)業(yè)組織化經(jīng)營雖然便于政府與農(nóng)民之間的對接，這適應(yīng)了社會化大生產(chǎn)情況下政府的治理需要，但是在新的體系結(jié)構(gòu)能否解決諸如農(nóng)民增收、社會公平等問題是大有疑問的。在本文提供的經(jīng)驗(yàn)材料來看，一旦合作社這種組織化的經(jīng)營方式被全面推廣，本地農(nóng)民實(shí)際上已經(jīng)無法索取更高的土地租金，而對于外來農(nóng)民農(nóng)來說，擺在他們面前的前途只有兩個(gè)，要么選擇退出，要么放棄家庭經(jīng)營，選擇成為組織化經(jīng)營的雇工。不過，根據(jù)我們的調(diào)研，政府的雇農(nóng)化策略也可能存在“一廂情愿”的危險(xiǎn)，外來農(nóng)民農(nóng)對家庭經(jīng)營的堅(jiān)守是頑固的，他們可能并不愿意成為為組織化經(jīng)營戶的打工者。另外，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)也很難脫離家庭經(jīng)營采取大規(guī)模的組織化生產(chǎn)，因?yàn)檗r(nóng)業(yè)是一種高度非集中化的產(chǎn)業(yè)。政府推動組織化經(jīng)營還會帶來其他問題，比如農(nóng)民地權(quán)可能會被上收，以及“空殼化”的組織化經(jīng)營。最后借用韓俊的一段話來結(jié)束本文，也算是對地方政府驅(qū)逐小生產(chǎn)戰(zhàn)略的一種告誡：

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基本特點(diǎn)是空間分散，而且必須對自然環(huán)境的微小變化做出及時(shí)反應(yīng)，這使得農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的監(jiān)督成本較高。農(nóng)戶家庭成員之間的經(jīng)濟(jì)利益高度一致，不需要進(jìn)行精確的勞動計(jì)量和監(jiān)督。把家庭作為農(nóng)業(yè)的基本經(jīng)營單位，使勞動者具有很大的主動性、積極性和靈活性，不僅能夠?qū)r(nóng)業(yè)生產(chǎn)全過程共同負(fù)責(zé)、對農(nóng)業(yè)最終產(chǎn)品負(fù)責(zé)，而且能夠?qū)Ω鞣N難以預(yù)料的變化做出比較靈敏的反應(yīng)，這正符合農(nóng)業(yè)作為生物再生產(chǎn)過程的特點(diǎn)。較之其他經(jīng)營方式，家庭經(jīng)營在農(nóng)業(yè)中具有更好的適應(yīng)性，不僅適應(yīng)以手工勞動為主的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)，而且適應(yīng)采用先進(jìn)科學(xué)技術(shù)和生產(chǎn)手段的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。

（作者單位：葉敏：華東理工大學(xué)人文科學(xué)研究院；馬流輝：華東理工大學(xué)社會與公共管理學(xué)院；羅煊：華東理工大學(xué)社會與公共管理學(xué)院）

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：開放時(shí)代雜志（微信公眾號原創(chuàng)）2018-06-02

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