摘要：村霸問題是在社會(huì)急劇轉(zhuǎn)型、社會(huì)治理急需創(chuàng)新背景下出現(xiàn)的社會(huì)現(xiàn)象, 主要表現(xiàn)為村霸操縱基層選舉、侵蝕基層政權(quán), 損害村民權(quán)益、惡化干群關(guān)系, 漠視法律法規(guī)、破壞鄉(xiāng)村治安?，F(xiàn)行村霸問題的產(chǎn)生來源于基層政治生態(tài)惡化的直接與間接影響, 因它發(fā)生在社會(huì)治理的最基層, 受害對(duì)象是最缺乏防范能力的村民, 如長(zhǎng)期、廣泛存在將反作用于基層治理的生態(tài)環(huán)境, 造成基層黨風(fēng)政風(fēng)和社會(huì)風(fēng)氣的嚴(yán)重退化。對(duì)村霸問題的治理只有通過精準(zhǔn)打擊與多維監(jiān)督減少現(xiàn)有村霸存量與通過法治建設(shè)、制度優(yōu)化、機(jī)制創(chuàng)新抑制村霸增量相結(jié)合, 才能真正實(shí)現(xiàn)標(biāo)本兼治、正本清源。

基層政治生態(tài)是一個(gè)地方政治生活及其政治發(fā)展?fàn)顩r的直觀反映, 其健康與否直接關(guān)系黨在基層的執(zhí)政基礎(chǔ)與執(zhí)政效力。十八大以來, 習(xí)近平總書記多次指出要凈化政治生態(tài), 營(yíng)造優(yōu)良的從政環(huán)境, 并強(qiáng)調(diào)“要重視基層風(fēng)氣問題, 下大氣力整治發(fā)生在老百姓身邊的不良行為, ……著力凈化政治生態(tài)”[1], 明確提出了強(qiáng)化基層政治生態(tài)建設(shè)的要求。近年來村霸問題日益顯現(xiàn), 侵蝕基層政權(quán), 惡化干群關(guān)系, 擾亂鄉(xiāng)村治安, 長(zhǎng)此以往, 必然會(huì)破壞黨和政府在人民心目中的形象, 降低國(guó)家政治體系的權(quán)威。因而, 當(dāng)下村霸問題治理成為優(yōu)化基層政治生態(tài)的迫切需求。目前對(duì)村霸問題的研究多止于新聞報(bào)道中一些表層的現(xiàn)象描述, 缺乏對(duì)其成因的深層思考與根本性治理對(duì)策分析。村霸對(duì)中國(guó)農(nóng)村基層政治生態(tài)會(huì)帶來什么樣的影響?村霸問題是如何形成的?與基層政治生態(tài)本身是否存在必然聯(lián)系?新形勢(shì)下如何減少村霸的既有存量并抑制其增量?這些問題不僅關(guān)系到基層政權(quán)在良好基層政治生態(tài)建設(shè)中作用的發(fā)揮, 也關(guān)系著未來中國(guó)鄉(xiāng)村治理模式的發(fā)展趨向, 對(duì)中國(guó)農(nóng)村政治新生態(tài)的形成和基層政權(quán)建設(shè)有著深遠(yuǎn)影響。

一、基層政治生態(tài)中的村霸問題

在傳統(tǒng)信仰傳承不暢而現(xiàn)代價(jià)值又未能確立的情況下, 近年以來農(nóng)村地區(qū)“惡霸”行為也有了新的發(fā)展趨勢(shì)。隨著國(guó)家法治化的推進(jìn)和治理能力的提升, 加之近年來基層黨委、政府開展了一系列針對(duì)性治理工作, 傳統(tǒng)意義上依靠個(gè)體暴力手段欺男霸女、為禍鄉(xiāng)里的顯性村霸有所減少, 而隱性村霸則有逐步上升的態(tài)勢(shì)。近年來, 村霸問題日益凸顯為基層自治運(yùn)行過程中的強(qiáng)大阻礙因素, 在此過程中, 村霸主要通過操縱基層選舉、惡化干群關(guān)系、擾亂鄉(xiāng)村社會(huì)治安等方式, 破壞了基層黨風(fēng)、政風(fēng)與社會(huì)風(fēng)氣, 進(jìn)而損害了基層政治生態(tài)有序運(yùn)轉(zhuǎn)的內(nèi)在機(jī)理。

(一) 村霸依仗宗族勢(shì)力, 操縱基層選舉

中國(guó)農(nóng)村的形成往往受到血緣或地緣關(guān)系的影響, 極具血緣紐帶性和歷史依賴性, 有些村莊往往會(huì)形成人口眾多或頗具影響的宗族勢(shì)力, 或獨(dú)立于農(nóng)村政治體系之外, 或直接參與其中, 干預(yù)甚至操縱政治系統(tǒng)運(yùn)作, 成為影響基層政治生態(tài)的重要因素。與此同時(shí), 村委會(huì)換屆選舉是進(jìn)入村干部隊(duì)伍的主要渠道, 已然成為鄉(xiāng)村各方政治力量的“博弈場(chǎng)”, 是影響基層政治生態(tài)的重要環(huán)節(jié)。村民選舉是一種制度化直接參與、地域性自主參與和政府主導(dǎo)下的參與形式?？v觀整個(gè)選舉過程, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干預(yù)、選民參與積極性、候選人動(dòng)員組織能力已成為影響村民選舉的主要因素。

近年來, 村霸倚仗宗族勢(shì)力賄選、控選、暴力選舉事件頻發(fā), 使選舉成為其侵入基層政治生態(tài)的“綠色通道”。一方面表現(xiàn)為宗族背景強(qiáng)的村霸對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府意愿的影響。雖然法律規(guī)定村委會(huì)是村民的基層自治組織, 具有非政府性和相對(duì)獨(dú)立性, 但村委會(huì)是由地方政府組織成立的, 具有較強(qiáng)的行政背景, 村民選舉具有明顯的基層政府權(quán)力導(dǎo)向性。政府主導(dǎo)下的村民選舉容易導(dǎo)致政府權(quán)力的過度干預(yù)。一是由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為壓力型體制下的一線政策執(zhí)行者, 其眾多基本工作的開展需要村委會(huì)的協(xié)助與配合, 能否選出讓其滿意的村干部顯得至關(guān)重要。因而部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府囿于村莊強(qiáng)大的宗族勢(shì)力, 利用其職權(quán)讓村民選舉成了一種“戲劇政治”:鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府把中意的候選人即宗族背景強(qiáng)的村霸傳遞給村民, 通過“幕后”運(yùn)作配合“臺(tái)前”指導(dǎo), 影響村民選舉的過程和結(jié)果;二是有著強(qiáng)大宗族背景的村霸為了當(dāng)選村干部主動(dòng)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行威脅、賄賂, 迫使或誘導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部成為其后臺(tái)保護(hù)傘。另一方面表現(xiàn)為村霸對(duì)選民參與行為的影響, 這一影響主要體現(xiàn)在村霸作為候選人的組織動(dòng)員能力上。在選舉過程中, 由于法治不彰和村級(jí)民主發(fā)展不完善, 村霸作為候選人進(jìn)行選舉動(dòng)員時(shí), 利用宗派勢(shì)力進(jìn)行賄選及暴力脅迫等途徑獲取選票, 左右了選民的選舉行為, 影響了選舉結(jié)果。村霸通過召開族系大會(huì)或各類宗親聚會(huì), 積極動(dòng)員其背后家族勢(shì)力或籠絡(luò)村內(nèi)龐大的宗族勢(shì)力, 以利益勾結(jié)與權(quán)力承諾等方式動(dòng)員宗族內(nèi)成員為其投票。對(duì)于宗族成員之外的村民, 村霸則采取威逼利誘等手段, 迫使村民為其投票。如一些有錢有勢(shì)的宗族勢(shì)力在選舉過程中購(gòu)買選民選票或承諾給予一定好處進(jìn)行賄選, 更有甚者直接以暴力脅迫手段操縱選舉, 一分不花就強(qiáng)迫村民為其投票, 致使基層選舉亂象叢生。

(二) 村干部淪為村霸, 惡化干群關(guān)系

農(nóng)村干群關(guān)系的好壞直接關(guān)系到農(nóng)村政治、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展態(tài)勢(shì)與農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定程度, 在很大程度上能夠反映基層政治生態(tài)的優(yōu)劣。十八大以來, 中央推行群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng), 要求黨員干部深入基層, 體察民情, 誠(chéng)心誠(chéng)意為民謀福祉;同時(shí)在農(nóng)村要加強(qiáng)黨員干部的作風(fēng)建設(shè), 著力解決農(nóng)民群眾反映的突出問題, 并把對(duì)優(yōu)化干群關(guān)系的認(rèn)識(shí)和實(shí)踐提高到鞏固黨的執(zhí)政地位、擴(kuò)大黨的執(zhí)政基礎(chǔ)、事關(guān)黨的生死存亡的新髙度。隨著村民自治制度的不斷完善和民主制度的發(fā)展, 我國(guó)農(nóng)村干群關(guān)系出現(xiàn)了新的特征與要求:干群間信任度、干部廉潔形象以及干群利益分配等成為影響干群關(guān)系的重要因素;村干部執(zhí)行的政策需要村民監(jiān)督, 村民的行為需要村干部指導(dǎo), 二者互相依賴, 缺一不可。

當(dāng)前, 在農(nóng)村的現(xiàn)實(shí)情況中, 部分村干部變質(zhì)成為村霸, 激化了干群矛盾, 導(dǎo)致干群關(guān)系惡化。一方面, 村干部的行為得不到村民的有效監(jiān)督, 本應(yīng)“為人民服務(wù)”的村干部演變成了以權(quán)謀私的“村老大”。一些村干部利用職權(quán)恃強(qiáng)凌弱、吃拿卡要、勾結(jié)政府官員上下串通變賣土地、侵吞挪用國(guó)家專項(xiàng)資金、貪污村民征地補(bǔ)償款、做假賬、揮霍挪用吞噬村集體巨額財(cái)產(chǎn)等, 侵害了群眾切身利益。這類村干部, 毫無人民公仆的廉潔形象, 反而作風(fēng)不正、一身匪氣。加之一些村霸型村干部素質(zhì)低下、工作方法簡(jiǎn)單粗暴, 特別是在農(nóng)村宅基地確權(quán)、舊房拆遷改造等工作方面對(duì)村民濫施淫威, 從“為人民服務(wù)”的村干部變成了以權(quán)謀私、帶有黑社會(huì)性質(zhì)的“村老大”。如以“萬歲”自居的河南省舞陽縣澧河村原村黨支部書記、村委會(huì)主任張健國(guó), 被稱為“洪興十三妹”、“最牛女村主任”的河北省定州市大辛莊鎮(zhèn)泉邱二村原村主任孟玲芬等。廣大群眾對(duì)此深惡痛絕, 民憤極大。另一方面, 部分村干部對(duì)村霸的行為不僅不加以指導(dǎo)與管束, 反而予以包庇縱容, 讓群眾對(duì)干部的信任度嚴(yán)重下降, 加劇了基層干群關(guān)系的惡化。有些村干部不僅自身行為不檢點(diǎn), 還與當(dāng)?shù)仄渌灏杂兄蛎骰虬档睦孑斔完P(guān)系, 因而對(duì)其他村霸及宗族惡勢(shì)力的違法違規(guī)行為放縱、包庇, 致使部分群眾以偏概全的認(rèn)為基層黨政機(jī)關(guān)都是村霸等惡勢(shì)力的“靠山”, 進(jìn)一步惡化了干群關(guān)系, 使得村民對(duì)基層干部更加不信任, 嚴(yán)重?cái)牧宋尹h執(zhí)政形象, 長(zhǎng)此以往, 無疑會(huì)增加社會(huì)的不穩(wěn)定因素, 威脅到國(guó)家政權(quán)的長(zhǎng)治久安。

(三) 村霸漠視法律法規(guī), 危害社會(huì)治安

政治生態(tài)是黨風(fēng)、政風(fēng)及社會(huì)風(fēng)氣的直觀反映, 而一定區(qū)域內(nèi)社會(huì)秩序的和諧與否更是當(dāng)?shù)厣鐣?huì)風(fēng)氣的集中反映, 優(yōu)良的政治生態(tài)環(huán)境離不開穩(wěn)定有序的社會(huì)秩序。在我國(guó), 社會(huì)治安事件主要包括“群體或個(gè)人為了滿足特殊需要或者達(dá)到特殊目的, 利用或選擇適宜的場(chǎng)所、時(shí)機(jī)和環(huán)境, 通過實(shí)施違法犯罪或采取不正當(dāng)手段, 導(dǎo)致或促使事態(tài)加劇、擴(kuò)大, 從而擾亂、破壞社會(huì)治安秩序的群體越軌行為。從廣義上來說, 它還包括家庭內(nèi)部因?yàn)榛橐?、?cái)產(chǎn)、贍養(yǎng)老人等問題引起的矛盾, 債務(wù)糾紛、鄰里之間因?yàn)椤u毛蒜皮’引起的糾紛, 因?yàn)檎?、路基、澆水灌溉等方面原因引起的糾紛, 以及因宗族矛盾、貧富差距引起的心理仇視而導(dǎo)致的治安案件。其基本特征是群體的聚集性、公開對(duì)抗性、危害的多樣性和多重性、發(fā)生時(shí)間和發(fā)展程度的不可預(yù)測(cè)性”[2]。

村霸對(duì)社會(huì)治安的破壞集中體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:一是一些地痞惡霸在村莊內(nèi)部的違法犯罪現(xiàn)象。村里一些無業(yè)游民, 年富力強(qiáng)卻好吃懶做, 不務(wù)正業(yè), 通過糾結(jié)一些社會(huì)混混小團(tuán)伙威脅破壞村民正常經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)、勒索財(cái)物, 加之其素質(zhì)低下, 常與村民發(fā)生口角, 一言不合就使用暴力, 嚴(yán)重者甚至直接殺害村民, 社會(huì)危害性極大;還有一些“兩勞一教”釋放人員, 若家庭經(jīng)濟(jì)條件不好, 回來后生活困難, 就業(yè)又四處碰壁, 這些人重新走上偷盜詐騙等違法犯罪道路的比率較高, 嚴(yán)重威脅社會(huì)治安。二是一些村霸煽動(dòng)當(dāng)?shù)厝罕娺M(jìn)行集體無理鬧事與上訪的行為。一些村霸糾集其團(tuán)伙, 依靠暴力、無賴、騷擾等手段, 欺行霸市, 阻撓鄉(xiāng)村工程項(xiàng)目建設(shè)和村莊治理工作, 以此非法攫取國(guó)家、村莊或其他經(jīng)濟(jì)組織補(bǔ)償, 乃至收取保護(hù)費(fèi)。還有一些長(zhǎng)期進(jìn)行無理纏訪的村霸, 他們利用基層維穩(wěn)的壓力, 勒索基層干部, 甚至借機(jī)搶占村集體工程和國(guó)家惠農(nóng)項(xiàng)目。現(xiàn)在此類纏訪村霸也有了新的發(fā)展趨勢(shì), 即開始成立組織, 開設(shè)公司, 尋找保護(hù)傘, 通過看似合法的程序獲取不當(dāng)利益。在這些村霸猖獗的地方, 社會(huì)風(fēng)氣極差, 干部無法正常開展工作, 嚴(yán)重?cái)_亂了當(dāng)?shù)厣鐣?huì)秩序。三是部分村霸組織參與“黃、賭、毒”等不法活動(dòng), 尤其是在有些農(nóng)村地區(qū)存在村干部帶頭開設(shè)賭場(chǎng)、聚眾賭博、組織、引誘、強(qiáng)迫、介紹賣淫等現(xiàn)象, 為鄉(xiāng)村治安帶來諸多不和諧因素與隱患。

二、村霸問題生成的政治生態(tài)分析

村霸問題危害政治生態(tài), 同時(shí)又源于政治生態(tài)。村霸問題是長(zhǎng)時(shí)間積累下來的, 有其深厚的根基。當(dāng)前社會(huì)背景比較復(fù)雜, 基層政治生態(tài)本身存在諸多問題, 諸如相關(guān)法律法規(guī)欠缺、監(jiān)督體系不健全、農(nóng)村法治氛圍不濃、巨量利益涌入但財(cái)務(wù)運(yùn)行與監(jiān)管機(jī)制粗疏等, 同時(shí)也存在農(nóng)村民主管理制度不完善、城鄉(xiāng)社會(huì)管理尚未一體化、新形勢(shì)下新鄉(xiāng)賢難以成長(zhǎng)并發(fā)揮作用以及農(nóng)村空心化趨勢(shì)加劇等問題, 這些都直接或間接導(dǎo)致了村霸的出現(xiàn), 進(jìn)而給基層治理帶來諸多障礙, 更不利于營(yíng)造風(fēng)清氣正的基層政治生態(tài)環(huán)境。

(一) 村霸問題的直接成因

一是村霸違法犯罪成本低。現(xiàn)有法律法規(guī)對(duì)村霸犯罪行為的界定與懲處規(guī)定針對(duì)性不強(qiáng)。村霸犯罪相對(duì)于一般的違法犯罪行為, 具有長(zhǎng)期性、反復(fù)性、復(fù)雜性等特征, 因而一般的懲處方法很難對(duì)其起到根治作用。因?yàn)榇迕裎瘑T會(huì)是“群眾性自治組織” (根據(jù)《村民委員會(huì)組織法》) 的原因, 村霸破壞基層政治生態(tài)的方式多種多樣, 但相關(guān)法律規(guī)范并不完善。如我國(guó)的反腐敗立法中缺乏對(duì)村委會(huì)財(cái)務(wù)管理方面的具體規(guī)定, 村財(cái)務(wù)管理中賬目制作不規(guī)范, 各類票據(jù)不全, 致使司法機(jī)關(guān)在審理村霸貪腐案件時(shí)因取證困難, 對(duì)一些村干部的腐敗行為不了了之。同時(shí)相關(guān)法律沒有明確規(guī)定對(duì)村霸非法擾亂村委會(huì)及村民代表大會(huì)選舉的具體懲罰措施。在我國(guó), 村民選舉過程中若有人采用賄賂、游說、誘導(dǎo)等手段影響村民投票行為是得不到法律救濟(jì)的, 對(duì)于基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部參與或者通過行政權(quán)力干涉村民選舉的行為, 相關(guān)法律也沒有說明應(yīng)承擔(dān)何種責(zé)任。這些法規(guī)的空白給了村霸很大的運(yùn)作空間, 大大降低了村霸犯罪成本。

二是基層監(jiān)督體系不健全。切實(shí)有效的監(jiān)督制約體系是實(shí)現(xiàn)權(quán)力規(guī)范運(yùn)行的基礎(chǔ), 但目前對(duì)于基層權(quán)力的運(yùn)行尚未形成有效的監(jiān)督制約體系。村委會(huì)內(nèi)部監(jiān)督失效, 在部分村莊, 村監(jiān)委的產(chǎn)生受制于甚至依附于村委, 其監(jiān)管職能名不副實(shí), 導(dǎo)致內(nèi)部監(jiān)督流于形式。上級(jí)監(jiān)督被弱化, 部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和村干部相互勾結(jié), 相互包庇, 形成利益共同體。群眾監(jiān)督缺乏支撐, 在村霸橫行的村莊, 村民“不敢、不能、不想”監(jiān)督:相關(guān)法規(guī)缺乏對(duì)舉報(bào)人保護(hù)的明確規(guī)定, 檢舉村干部后易遭到打擊報(bào)復(fù), 因而村民不敢監(jiān)督;村務(wù)管理不透明, 信息失衡導(dǎo)致農(nóng)民不能監(jiān)督;農(nóng)村人情社會(huì)影響下, 村干部與村民關(guān)系密切, 一些村民礙于情面不愿監(jiān)督。社會(huì)輿論監(jiān)督不足, 多數(shù)村干部腐敗案件并不是社會(huì)熱點(diǎn), 媒體對(duì)此關(guān)注度較低, 加之基層民眾知識(shí)、技術(shù)水平普遍不高, 對(duì)網(wǎng)絡(luò)反腐的知曉程度與可利用程度較低, 網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督難、效率較低。

三是農(nóng)村法治氛圍不濃, 封建思想殘留較多。一些村干部受“官本位”思想影響, 利用自身職權(quán)謀取不法利益, 為民服務(wù)意識(shí)淡薄。有些地方家族勢(shì)力甚至將村干部職位壟斷于本族中, 輪流當(dāng)政, 惡化基層黨風(fēng)政風(fēng)。同時(shí)在有些宗族勢(shì)力強(qiáng)大的村莊, 大姓宗族操縱地方大小事務(wù), 極易引發(fā)械斗等惡性流血事件, 阻礙了農(nóng)村法治化進(jìn)程。加之基層民眾法律觀念淡薄, 與當(dāng)?shù)卮灏詯簞?shì)力發(fā)生糾紛時(shí), 不善用法律手段維護(hù)自身利益, 而是習(xí)慣于民間私了, 但私了往往以攀強(qiáng)抑弱為潛規(guī)則, 破壞了社會(huì)公平正義。

四是巨量利益的驅(qū)使。隨著國(guó)家發(fā)展和惠農(nóng)、強(qiáng)農(nóng)政策的推進(jìn), 大量資金、惠民項(xiàng)目進(jìn)入農(nóng)村社會(huì)。同時(shí), 隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快, 農(nóng)地市場(chǎng)價(jià)值日益增長(zhǎng), 成為各方關(guān)注的焦點(diǎn), 但農(nóng)村社會(huì)管理機(jī)制尚薄弱, 財(cái)務(wù)運(yùn)行與監(jiān)管機(jī)制粗疏, 因而誘使一些村霸通過擔(dān)任村干部, 利用職權(quán)非法支配集體土地, 控制集體企業(yè)和經(jīng)濟(jì)組織, 一些則通過糾集、煽動(dòng)群眾集體無理上訪, 強(qiáng)攬村內(nèi)各種項(xiàng)目和工程, 從中謀取巨額非法利益。

(二) 村霸問題的間接成因

一是惠農(nóng)政策下農(nóng)村獲得豐富資源的機(jī)會(huì)增多, 但農(nóng)村民主管理制度尚不完善, 導(dǎo)致村霸有機(jī)會(huì)攫取非法利益。目前村級(jí)民主管理制度中關(guān)于四個(gè)民主的相關(guān)內(nèi)容尚不完善。民主選舉方面, 現(xiàn)行《村委會(huì)組織法》中僅有六個(gè)條款、五百余字關(guān)于村委會(huì)選舉的規(guī)定, 對(duì)選舉的具體程序規(guī)范不明確, 對(duì)不良、不法選舉行為懲處規(guī)定不完善, 使得村委會(huì)選舉存在執(zhí)行異化現(xiàn)象。民主決策方面, 村民會(huì)議和村民代表會(huì)議是村民行使民主決策權(quán)的重要載體, 但據(jù)調(diào)研情況反饋, 目前多數(shù)村莊并沒有實(shí)現(xiàn)召開村民會(huì)議和村民代表會(huì)議的制度化與常態(tài)化, 民主議事與辦事聽證等制度也尚未確立, 村民決策權(quán)得不到有效保障。民主管理方面, 管理主體錯(cuò)位, 村民的主體地位缺失。由于村務(wù)信息公開制度不完善, 存在選擇性信息公開與信息公開不徹底等問題, 村民知情權(quán)受損, 進(jìn)而在村務(wù)管理中無法發(fā)揮主體作用, 尤其表現(xiàn)在村財(cái)務(wù)收支管理中未形成民主理財(cái)制度, 村民對(duì)村財(cái)務(wù)去向不明, 管理不善。民主監(jiān)督方面, 針對(duì)村干部的履職行為, 村黨支部、村民監(jiān)督委員會(huì)、村民會(huì)議及村民代表會(huì)議如何進(jìn)行有效監(jiān)督尚未形成明確具體的制度程序規(guī)范。同時(shí), 沒有建立起成熟的民主評(píng)議村干部制度, 也缺乏有效的村干部約束、激勵(lì)機(jī)制。

二是城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活正在迅速一體化, 但社會(huì)管理一體化進(jìn)程滯后, 使得農(nóng)村成為社會(huì)治理的薄弱區(qū)域。目前中國(guó)呈現(xiàn)出城鄉(xiāng)二元失衡的社會(huì)管理格局, 主要體現(xiàn)為重城市管理而輕農(nóng)村管理。一方面, 在城鄉(xiāng)社會(huì)管理進(jìn)程中, 國(guó)家和各級(jí)政府在人、財(cái)、物等資源配給上存在較大差異。由于人財(cái)物等資源的巨大投入, 城市的公共服務(wù)體系相對(duì)比較完善。相比之下, 在農(nóng)村, 尤其是一些偏遠(yuǎn)貧困地區(qū), 公共服務(wù)體系尚不健全, 公共物品供給低效, 農(nóng)村出現(xiàn)的一些社會(huì)問題很多都得不到及時(shí)處理, 如在一些農(nóng)村, 因警力資源缺乏, 公共安全與公共秩序得不到有效保障, 無疑為村霸勢(shì)力的猖獗與蔓延提供了土壤。另一方面, 部分制度設(shè)計(jì)缺陷也為村霸謀取不法利益, 損害村民權(quán)益提供了便利。突出表現(xiàn)在土地利用制度設(shè)計(jì)上, 如政府對(duì)農(nóng)村集體土地的征用、補(bǔ)償制度設(shè)計(jì)顯失公平。在農(nóng)村集體土地利用上, 基層干部侵占農(nóng)民利益事件時(shí)有發(fā)生, 村民卻無法或很難得到有效的法律救濟(jì);更有部分地方政府單純追求經(jīng)濟(jì)效益, 當(dāng)其行為破壞農(nóng)村環(huán)境, 危害到村民健康時(shí), 不僅村民的利益訴求不被政府重視, 常常被敷衍搪塞、置之不理, 而且對(duì)政府行為進(jìn)行追責(zé)也相當(dāng)困難, 進(jìn)而導(dǎo)致問題升級(jí), 引發(fā)群體性事件, 嚴(yán)重影響了基層社會(huì)治理環(huán)境。

三是原本封閉的鄉(xiāng)村社會(huì)趨于解體, 既有的鄉(xiāng)村倫理機(jī)制難以約束村霸, 社會(huì)風(fēng)氣惡化導(dǎo)致愿意服務(wù)村民需要和村莊發(fā)展的新鄉(xiāng)賢難以成長(zhǎng)并發(fā)揮作用?！啊锣l(xiāng)賢’是在新的時(shí)代背景下, 有資財(cái)、有知識(shí)、有道德、有情懷, 能影響農(nóng)村政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)生態(tài)并愿意為之做出貢獻(xiàn)的賢能人士, 其核心作用在于凝聚鄉(xiāng)鄰, 通過道義整合利益, 發(fā)展出一套適應(yīng)鄉(xiāng)村發(fā)展的共享價(jià)值規(guī)范體系, 在此基礎(chǔ)上, 為鄉(xiāng)民提供一套行動(dòng)準(zhǔn)則, 為推動(dòng)村民自治發(fā)揮橋梁作用”[3]。當(dāng)前在一些村霸問題泛濫的地區(qū), 社會(huì)治安混亂, 道德秩序坍塌, 村兩委遭到村霸惡勢(shì)力的侵蝕腐化, 鄉(xiāng)村社會(huì)多種發(fā)展需求得不到有效滿足。新形勢(shì)下急需新鄉(xiāng)賢作為一種新型社會(huì)力量的出現(xiàn), 以遏制村霸現(xiàn)象的進(jìn)一步蔓延。但村霸問題所帶來的基層黨風(fēng)、政風(fēng)、社會(huì)風(fēng)氣的惡化, 同時(shí)又缺乏對(duì)新鄉(xiāng)賢生長(zhǎng)環(huán)境的培育機(jī)制, 導(dǎo)致愿為村民需要和村莊發(fā)展服務(wù)的新鄉(xiāng)賢難以形成, 村霸的行為更加得不到制衡。

四是村莊空心化趨勢(shì)加劇, 以老弱婦幼為主體的村民無力約制村霸等不法力量, 反而對(duì)他們形成依賴, 進(jìn)一步助長(zhǎng)了村霸勢(shì)力的蔓延。廣泛而持續(xù)的社會(huì)流動(dòng), 導(dǎo)致村莊內(nèi)青壯年等主力人群大量涌入城市, 常年在外打工、做生意, 村內(nèi)剩下的居民主要是空巢老人、留守兒童、留守婦女等弱勢(shì)群體, 村民自我防范能力與官方治安聯(lián)防能力都在不斷弱化, 導(dǎo)致農(nóng)村治安問題愈加嚴(yán)重。村里一些不務(wù)正業(yè)、心懷歹念的地痞流氓變身村霸, 在唯余老弱婦孺的空虛村莊, 如入無人之境, 侵害婦孺事件時(shí)有發(fā)生。農(nóng)村治安力量薄弱, 受害人受到侵害后又因身邊缺乏青壯年的有力保護(hù), 不敢得罪犯罪分子, 也不敢報(bào)案, 擔(dān)心遭到犯罪分子的打擊報(bào)復(fù), 使得犯罪分子更加猖狂;同時(shí)因治安力量不足, 村里的老弱婦幼為了避免受到多重傷害往往被迫尋求村霸勢(shì)力的庇護(hù), 對(duì)其形成依賴, 更加助長(zhǎng)了村霸的囂張氣焰。

可見, 作為影響基層政治生態(tài)運(yùn)行的諸多要素, 法律規(guī)范與制度建設(shè)、鄉(xiāng)村文化與價(jià)值觀念、村干部及其政治行為、村民及其政治參與等, 隨著政治、經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展與價(jià)值取向的多元化, 其自身發(fā)展逐漸暴露出眾多缺陷。這些缺陷無疑給村霸的產(chǎn)生與蔓延提供了土壤, 進(jìn)而造成對(duì)基層政權(quán)、村民自治組織、村民、地方經(jīng)濟(jì)體等基層政治生態(tài)子系統(tǒng)的破壞。

三、以整治村霸為核心優(yōu)化基層政治生態(tài)

村霸是社會(huì)治理最末端的毒瘤, 乍看影響不大, 危害范圍小, 一般不構(gòu)成對(duì)社會(huì)穩(wěn)定的顛覆性力量。但是, 村霸問題能否得到有效解決不僅關(guān)系到村民自治能否有效運(yùn)行, 也關(guān)系到基層民主能否有效實(shí)現(xiàn), 對(duì)中國(guó)農(nóng)村政治新生態(tài)的形成和基層政權(quán)建設(shè)具有深遠(yuǎn)影響。對(duì)村霸問題的治理必須堅(jiān)持短期嚴(yán)密打擊和長(zhǎng)期防范整治相結(jié)合、臨時(shí)舉措和長(zhǎng)效機(jī)制相結(jié)合, 通過精準(zhǔn)打擊與多維監(jiān)督, 減少現(xiàn)有村霸存量, 通過法治建設(shè)、制度優(yōu)化、機(jī)制創(chuàng)新, 抑制村霸增量。

(一) 精準(zhǔn)打擊村霸, 深挖背后“保護(hù)傘”

對(duì)村霸要突出重點(diǎn), 精準(zhǔn)打擊, 以點(diǎn)帶面, 及時(shí)排查, 形成執(zhí)法合力;同時(shí)深挖村霸背后“保護(hù)傘”, 強(qiáng)化震懾效應(yīng), 有效遏制村霸發(fā)展勢(shì)頭。

1. 加大對(duì)村霸的排查與打擊力度。

基層黨委政府要在深入調(diào)查和摸排的基礎(chǔ)上, 組織執(zhí)法部門認(rèn)真審查, 一旦發(fā)現(xiàn)村霸及宗族惡勢(shì)力違法行為, 要在第一時(shí)間立案?jìng)刹? 提前介入, 把問題解決在苗頭階段, 防止其進(jìn)一步擴(kuò)大。此外, 建立行政執(zhí)法部門、司法機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)之間的協(xié)調(diào)溝通、信息交流、案件通報(bào)等機(jī)制, 形成執(zhí)法合力。要注重從日常信息中梳理發(fā)現(xiàn)線索, 通過公開舉報(bào)電話、暢通信訪渠道等方式集中線索, 組建專門排查組, 進(jìn)村入戶走訪、實(shí)地調(diào)查取證, 逐村逐組對(duì)涉嫌村霸問題的隱患進(jìn)行拉網(wǎng)式排查, 全面掌握突出問題, 建立對(duì)應(yīng)的排查臺(tái)帳, 制定風(fēng)險(xiǎn)防控預(yù)案。對(duì)現(xiàn)有苗頭的村霸開展摧枯拉朽的打擊, 為進(jìn)一步形成長(zhǎng)效機(jī)制和社會(huì)治理創(chuàng)新提供基礎(chǔ)。

2.堅(jiān)決打擊為村霸和宗族惡勢(shì)力充當(dāng)“保護(hù)傘”的職務(wù)犯罪, 掐滅基層黨員干部充當(dāng)其“靠山”的苗頭。對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、征地拆遷補(bǔ)償、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等過程中涉嫌職務(wù)犯罪的行為, 要嚴(yán)格追究到底, 深挖村霸和宗族惡勢(shì)力背后的“保護(hù)傘”, 引導(dǎo)偵查取證, 做到除惡務(wù)盡。此外, 可建立村霸“保護(hù)傘”黑名單制度, 及時(shí)將為村霸提供庇護(hù)的公務(wù)人員納入黑名單, 并給予其通報(bào)、降職等處分。在基層推進(jìn)公務(wù)人員與執(zhí)法人員異地交流的規(guī)范化、制度化, 嚴(yán)防其形成保護(hù)與被保護(hù)的關(guān)系。同時(shí)將干部整治“村霸”的成績(jī)作為其晉升考核的重要依據(jù), 促使領(lǐng)導(dǎo)干部重視村霸問題治理。

(二) 構(gòu)建村監(jiān)會(huì)、群眾與媒體三位一體監(jiān)督網(wǎng)絡(luò), 讓村霸無處藏身

1. 村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)要充分發(fā)揮好監(jiān)督員、宣傳員、助理員的作用。

首先嚴(yán)格推行“五必到”制度, 即村兩委在研究重大事項(xiàng)、大額資金使用、村組工程驗(yàn)收、開展審理談話、信訪公開辦理五種情況時(shí), 該村村監(jiān)會(huì)成員必須到場(chǎng)監(jiān)督, 對(duì)存在問題及時(shí)處理、報(bào)告, 真正將責(zé)任落實(shí)到基層、壓力傳導(dǎo)至基層、問題解決在基層。其次做好基層黨性、黨風(fēng)、黨紀(jì)宣傳教育活動(dòng), 給基層干部補(bǔ)足清正廉潔之鈣, 讓基層人民切實(shí)感受到黨廉潔之風(fēng)。最后村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)要切實(shí)發(fā)揮好其作為上級(jí)紀(jì)委與同級(jí)黨組織助理員的作用, 既要協(xié)助上級(jí)紀(jì)委檢查處理基層黨員違紀(jì)違規(guī)案件, 又要在日常工作中積極協(xié)助村兩委處理黨務(wù)、村務(wù)、財(cái)務(wù)等相關(guān)工作, 讓村霸沒有可乘之機(jī)。

2. 充分發(fā)揮基層群眾的舉報(bào)監(jiān)督作用, 暢通檢舉渠道, 激發(fā)群眾監(jiān)督熱情。

打擊村霸的線索需要靠群眾提供, 要讓監(jiān)督之網(wǎng)全面覆蓋, 一方面要通過細(xì)化和落實(shí)各類財(cái)務(wù)、村務(wù)的公示制度, 確保人民得以知情;另一方面要暢通舉報(bào)渠道, 廣開投訴途徑, 如開設(shè)專門的電子郵箱和信箱接受投訴, 開設(shè)網(wǎng)上舉報(bào)專欄、公開舉報(bào)熱線, 推出領(lǐng)導(dǎo)人微信、微博“雙微”問政等, 并讓群眾的舉報(bào)第一時(shí)間得到受理。

3. 大力發(fā)揮新聞媒體的輿論監(jiān)督作用, 讓村霸曝光無遺。

習(xí)近平總書記在黨的新聞?shì)浾摴ぷ髯剷?huì)上旗幟鮮明地提出了“黨媒姓黨”的新要求。各類黨的主流媒體必須正面發(fā)聲, 直擊危害人民群眾生活、威脅我黨執(zhí)政基礎(chǔ)的社會(huì)現(xiàn)實(shí)。各地媒體應(yīng)切實(shí)關(guān)注當(dāng)?shù)卮迕褡灾芜^程的現(xiàn)狀, 關(guān)心農(nóng)民的生產(chǎn)、生活, 開設(shè)村霸問題專欄, 發(fā)現(xiàn)欺凌鄉(xiāng)里的村霸并及時(shí)曝光, 以引起社會(huì)與相關(guān)部門的重視并予以及時(shí)懲治。

(三) 加大普法宣傳力度, 完善重點(diǎn)領(lǐng)域法律法規(guī)建設(shè)

1. 建設(shè)新載體和新機(jī)制, 把農(nóng)村普法宣傳教育工作落到實(shí)處。

近年來, 各地打擊村霸取得了一些成效, 當(dāng)?shù)貓?zhí)法機(jī)關(guān)可有針對(duì)性地在一些鄉(xiāng)村進(jìn)行宣傳指導(dǎo), 如通過制作宣傳展板, 以圖文解說展示在打擊村霸方面的成果;印發(fā)法律法規(guī)宣傳彩頁發(fā)放給村民, 向老百姓展示依法維權(quán)途徑, 并公布當(dāng)?shù)毓矙C(jī)關(guān)舉報(bào)熱線及微信、微博公眾號(hào), 歡迎舉報(bào)村霸惡勢(shì)力毀農(nóng)坑農(nóng)害農(nóng)的違法犯罪線索。同時(shí), 也可通過村委會(huì)的“鄉(xiāng)村大喇叭”循環(huán)宣講解讀國(guó)家政策法規(guī), 通報(bào)司法機(jī)關(guān)對(duì)村霸惡勢(shì)力的懲治情況, 鼓勵(lì)大家積極提供相關(guān)線索, 并承諾對(duì)舉報(bào)人信息嚴(yán)格保密, 對(duì)泄露信息者予以法律制裁。另外, 一些地方實(shí)行政府購(gòu)買服務(wù), 為每村提供一名援助律師, 通過律師送法下鄉(xiāng), 進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)答疑解惑, 為村民提供法律咨詢與救助, 往往效果更佳。

2. 關(guān)注重點(diǎn)人群活動(dòng), 完善重點(diǎn)領(lǐng)域法律法規(guī)建設(shè)。

著重建立與完善涉及重大利益的重點(diǎn)領(lǐng)域法規(guī)機(jī)制, 緊盯易于發(fā)展為村霸的重點(diǎn)人群活動(dòng), 并采取有針對(duì)性的防治辦法。明確村霸問題可能發(fā)生的重點(diǎn)領(lǐng)域, 對(duì)此加以重點(diǎn)關(guān)注:比如在涉及房屋拆遷、土地征收、村集體資源和資產(chǎn)開發(fā)、國(guó)家惠農(nóng)工程和項(xiàng)目以及村級(jí)組織選舉與村務(wù)財(cái)務(wù)管理等領(lǐng)域, 要針對(duì)村霸的惡劣行為制定相關(guān)法律制度規(guī)范, 明確規(guī)定對(duì)相關(guān)犯罪行為的界定標(biāo)準(zhǔn)與懲處辦法。另外就是關(guān)注易于發(fā)展為村霸的重點(diǎn)人群, 及時(shí)采取有針對(duì)性的防范與整治辦法。對(duì)一些特殊人群采取法律懲處與社區(qū)管理相結(jié)合的辦法, 如積極幫扶“兩勞一教”釋放人員回歸社會(huì), 使其有正當(dāng)手段生存和就業(yè), 加強(qiáng)跟蹤管理, 促使其融入正常社會(huì)生活。

(四) 完善村級(jí)民主管理制度, 推進(jìn)“四個(gè)民主”協(xié)調(diào)、同步發(fā)展

1. 規(guī)范民主選舉制度建設(shè)。

在民主選舉過程中, 加強(qiáng)基層黨委戰(zhàn)斗堡壘作用, 把好村兩委干部選人用人關(guān), 確保選出的干部能力強(qiáng), 作風(fēng)正, 有擔(dān)當(dāng)。深入開展村級(jí)班子換屆紀(jì)律和法律法規(guī)宣傳教育, 每個(gè)村在正式選舉前, 至少舉辦兩次以上法治宣講, 教育引導(dǎo)村民依法有序參與換屆選舉, 堅(jiān)持一人一票、一人一投, 杜絕委托投票, 正確行使民主權(quán)利, 自覺抵制選舉中的違紀(jì)違法行為。對(duì)有可能涉及村霸和宗族勢(shì)力干擾破壞選舉的相關(guān)人員, 主動(dòng)進(jìn)行談話警示, 將相關(guān)問題控制在苗頭性階段。對(duì)凡是涉嫌村霸及宗族勢(shì)力干擾破壞選舉的, 及時(shí)查處?？h鄉(xiāng)黨委政府要做好候選干部的資格認(rèn)定工作, 廣泛征求群眾意見, 深入調(diào)查社會(huì)反映, 加強(qiáng)品質(zhì)和身份審核, 把素質(zhì)高、能力強(qiáng)、有干勁、愿奉獻(xiàn)的同志選入村干部隊(duì)伍, 嚴(yán)把候選人資格關(guān)卡, 避免村霸進(jìn)入干部隊(duì)伍。特別要選準(zhǔn)用好帶頭人, 做好大學(xué)生村干部和農(nóng)村“第一書記”工作, 使其發(fā)揮好模范帶頭作用。同時(shí)還要對(duì)在職村干部進(jìn)行嚴(yán)格培訓(xùn), 提高其政策水平和法治意識(shí), 增強(qiáng)黨性修養(yǎng), 提高拒腐防變的自覺性與警惕性。

2. 加強(qiáng)民主決策、民主管理制度建設(shè)。

首先, 規(guī)范村民會(huì)議及村民代表會(huì)議議事程序。制定村民議事規(guī)則, 明確村民及村民代表議事主體責(zé)任、會(huì)議組織規(guī)范及運(yùn)作流程等內(nèi)容, 保證村民會(huì)議及村民代表會(huì)議定期召開、有章可循、有規(guī)可依。其次, 建立健全民主決策和民主管理的責(zé)任追究制度。落實(shí)村干部民事賠償責(zé)任制, 對(duì)于村干部未經(jīng)村民會(huì)議或村民代表會(huì)議決定便做出有損群眾利益的行為, 要追究其賠償責(zé)任, 以此規(guī)范村干部的決策和管理行為。落實(shí)“四議兩公開”工作方法, 推動(dòng)村級(jí)事務(wù)和財(cái)務(wù)公開透明, 同時(shí)開展民主聽證會(huì), 聽取村民對(duì)涉及自身利益重大事項(xiàng)的建議、意見與質(zhì)詢, 并在會(huì)后對(duì)群眾的意見和提案予以及時(shí)回應(yīng)。以“打開天窗說亮話”的方式調(diào)動(dòng)村民的參與積極性, 嚴(yán)防干部村霸化。

3. 完善民主監(jiān)督制度建設(shè)。

首先健全村委會(huì)工作報(bào)告制度, 村委會(huì)每年定期向村民及村民代表大會(huì)做本年度工作報(bào)告, 使村民監(jiān)督具有可操作性, 增強(qiáng)村民的監(jiān)督意識(shí)與能力, 同時(shí)確立村民監(jiān)督不力的補(bǔ)救機(jī)制, 給予其硬性約束。其次, 健全村務(wù)公開制度, 進(jìn)一步明確規(guī)定村務(wù)公開的內(nèi)容、時(shí)間、形式和基本程序, 村委會(huì)可探索建立村財(cái)務(wù)公共賬戶, 進(jìn)一步規(guī)范出入賬管理。再次, 充分發(fā)揮村民代表的質(zhì)詢問詢作用, 堅(jiān)持“村民代表村民選、選出代表為村民”的原則, 加強(qiáng)對(duì)村民代表的履職教育, 增強(qiáng)其責(zé)任意識(shí), 主動(dòng)對(duì)村干部的履職情況進(jìn)行監(jiān)督, 向村民代表大會(huì)報(bào)告并負(fù)責(zé)。最后, 建立村干部工作約束激勵(lì)機(jī)制, 推行民主評(píng)議村干部與村干部勞務(wù)報(bào)酬績(jī)效考核制。在農(nóng)村引入目標(biāo)管理理念, 村委會(huì)在聽取村民意見基礎(chǔ)上, 根據(jù)本村實(shí)際制定規(guī)劃和目標(biāo), 并及時(shí)將村務(wù)進(jìn)展情況張榜公告, 接受村民的直接監(jiān)督, 村干部的勞務(wù)報(bào)酬也直接與目標(biāo)完成情況掛鉤。借此減少乃至避免監(jiān)管空白區(qū), 規(guī)范村干部履職行為。

(五) 創(chuàng)新農(nóng)村社會(huì)治理機(jī)制, 大力發(fā)展新鄉(xiāng)賢文化

1. 完善農(nóng)村治理網(wǎng)絡(luò), 發(fā)展網(wǎng)格化管理。

村霸往往是追逐利益而來, 社會(huì)治理的漏洞和薄弱環(huán)節(jié)就是他們攫取社會(huì)公共利益的渠道。因此, 要通過城鄉(xiāng)統(tǒng)籌安排, 完善農(nóng)村管理網(wǎng)絡(luò), 推動(dòng)農(nóng)村社會(huì)治理機(jī)制的創(chuàng)新, 發(fā)展網(wǎng)格化管理, 堵住村霸濫權(quán)的口子。加大對(duì)村莊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的人財(cái)物等資源投入, 為農(nóng)村提供健全的安全保障, 加快推進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化。充分利用“互聯(lián)網(wǎng)+”的技術(shù)手段, 建立農(nóng)村治理和治安等順暢投訴機(jī)制和意見表達(dá)渠道, 讓發(fā)生在村民身邊的違法犯罪行為能夠得到第一時(shí)間有效解決。建立基層政府和村莊聯(lián)動(dòng)的社會(huì)管理機(jī)制, 包括村干部職業(yè)化和下派干部工作制度結(jié)合, 使國(guó)家的社會(huì)管理具有穩(wěn)定的基層基礎(chǔ)。

2.加強(qiáng)新鄉(xiāng)賢文化發(fā)展, 培育有助于新鄉(xiāng)賢產(chǎn)生和成長(zhǎng)的環(huán)境, 建立促進(jìn)農(nóng)村精英回流的機(jī)制。吸引老干部、老教師、老黨員、老模范、復(fù)退軍人等能人參與農(nóng)村公共服務(wù)、開展互幫互助, 彌補(bǔ)基層政府和自治組織公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給的不足。引導(dǎo)回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員、下鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員和大學(xué)生村干部等參與到村莊治理當(dāng)中, 推進(jìn)移風(fēng)易俗和家風(fēng)鄉(xiāng)風(fēng)文明建設(shè), 優(yōu)化農(nóng)村人才環(huán)境和文化環(huán)境, 凈化農(nóng)村社會(huì)風(fēng)氣, 共同建設(shè)美麗鄉(xiāng)村。

總之, 對(duì)侵害群眾利益、破壞村民自治的村霸惡勢(shì)力進(jìn)行嚴(yán)防整打無疑是優(yōu)化基層政治生態(tài)的迫切需求。由于不同地區(qū)的村霸其表現(xiàn)形式及危害程度不盡相同, 需在具體實(shí)踐中有針對(duì)性地進(jìn)行防范與整治, 有效避免其對(duì)基層自治秩序的破壞, 營(yíng)造優(yōu)良的基層政治生態(tài)。

中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：廣西大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)2017年06期

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