摘要：農(nóng)民資金互助監(jiān)管缺失與監(jiān)管過(guò)度并存的狀態(tài)嚴(yán)重制約了其良性發(fā)展。這種困境在很大程度上受到制度變遷多重邏輯的影響。其中，從國(guó)家邏輯來(lái)看，需要農(nóng)民資金互助活動(dòng)的規(guī)范健康發(fā)展；從農(nóng)民資金互助組織邏輯看，需要外部監(jiān)管提供規(guī)范有序的經(jīng)營(yíng)環(huán)境。這種困境的根源在于，從政府金融監(jiān)管系統(tǒng)的科層制邏輯來(lái)看，在現(xiàn)有金融監(jiān)管體制單一、監(jiān)管資源嚴(yán)重不足的情況下，面對(duì)數(shù)量大、覆蓋面廣、行為不確定性高的農(nóng)民資金互助組織，金融監(jiān)管系統(tǒng)及其從業(yè)人員基于成本收益的考量，從本部門(mén)和自身利益出發(fā)，權(quán)衡監(jiān)管利弊后，選擇了過(guò)度監(jiān)管或不予監(jiān)管，從而規(guī)避可能影響其職業(yè)發(fā)展的風(fēng)險(xiǎn)。四川省儀隴縣民富農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展服務(wù)中心受政府主管部門(mén)委托監(jiān)管扶貧互助社，取得了良好效果。因此，本文認(rèn)為，對(duì)農(nóng)民資金互助應(yīng)建立“雙層+雙線(xiàn)+委托”的監(jiān)管體制。

關(guān)鍵字：農(nóng)民資金互助  監(jiān)管  多重制度邏輯  民富農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展服務(wù)中心

一、問(wèn)題的提出

實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，需要農(nóng)村金融的支撐。然而，農(nóng)村金融發(fā)展短板一直制約著中國(guó)農(nóng)村發(fā)展。既有理論邏輯和客觀事實(shí)顯示，發(fā)展農(nóng)民合作金融是補(bǔ)齊農(nóng)村金融短板的重要抓手。農(nóng)民資金互助作為農(nóng)村合作金融的重要形式，有助于將農(nóng)村金融資源留在農(nóng)村，為成員農(nóng)戶(hù)生產(chǎn)生活融資提供便利，為農(nóng)民創(chuàng)業(yè)和創(chuàng)收、提高生活質(zhì)量和推動(dòng)農(nóng)村發(fā)展創(chuàng)造條件，因而成為農(nóng)村合作金融發(fā)展的新方向（陳立輝、劉西川，2016），受到農(nóng)村金融領(lǐng)域理論研究學(xué)者及政策制訂和實(shí)踐部門(mén)的關(guān)注。

實(shí)際上，黨中央、國(guó)務(wù)院一直高度重視農(nóng)民資金互助的發(fā)展。2006年中央一號(hào)文件明確提出引導(dǎo)農(nóng)戶(hù)發(fā)展資金互助組織。2008年黨的十七屆三中全會(huì)進(jìn)一步提出允許有條件的農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社開(kāi)展信用合作。 此后，2010年及2012～2017年七個(gè)中央“一號(hào)文件”都明確提出支持、引導(dǎo)和規(guī)范農(nóng)民資金互助組織發(fā)展。2013年黨的十八屆三中全會(huì)再一次明確提出，鼓勵(lì)農(nóng)村發(fā)展合作經(jīng)濟(jì)，允許合作社開(kāi)展信用合作。

然而，12年過(guò)去了，農(nóng)民資金互助仍然沒(méi)有得到廣泛發(fā)展。尤其值得注意的是，在2017年《農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社法》修訂草案中曾增列了關(guān)于農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社內(nèi)部資金互助的規(guī)定，社會(huì)各界曾一度興奮地認(rèn)為，農(nóng)民資金互助或?qū)⒂蟹梢?，可以有大發(fā)展了。但是，最終修訂通過(guò)的《農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社法》卻刪除了資金互助的相關(guān)內(nèi)容。為什么農(nóng)民資金互助需求強(qiáng)烈，倍受重視，而制度供給卻嚴(yán)重不足？從直觀上看，在農(nóng)民資金互助的有效監(jiān)管體制尚未建立的情況下，農(nóng)民資金互助“跑偏”，轉(zhuǎn)變?yōu)榉欠Y，嚴(yán)重影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定的案件時(shí)有發(fā)生，這導(dǎo)致農(nóng)民資金互助受到金融監(jiān)管系統(tǒng)的嚴(yán)控甚或封殺。而問(wèn)題的關(guān)鍵恰恰在于：為何現(xiàn)有金融監(jiān)管體制對(duì)農(nóng)民資金互助不是監(jiān)管缺失導(dǎo)致其“跑偏”，就是監(jiān)管過(guò)度導(dǎo)致其被抑制甚至被封殺呢？或者說(shuō)，中國(guó)農(nóng)民資金互助組織的健康發(fā)展究竟需要一個(gè)什么樣的監(jiān)管體制？2017年全國(guó)金融工作會(huì)議提出“一切金融活動(dòng)都要納入監(jiān)管”的要求，進(jìn)一步明確了回答這一問(wèn)題的必要性和緊迫性。

二、文獻(xiàn)述評(píng)與本文研究思路

（一）文獻(xiàn)回顧

中國(guó)農(nóng)民資金互助組織大致可以分為三類(lèi)：正規(guī)農(nóng)民資金互助組織、準(zhǔn)正規(guī)農(nóng)民資金互助組織和非正規(guī)農(nóng)民資金互助組織（夏英等，2010）。正規(guī)農(nóng)民資金互助組織是指根據(jù)中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“銀監(jiān)會(huì)”）2007年制定的《農(nóng)村資金互助社管理暫行規(guī)定》成立的農(nóng)村資金互助社。準(zhǔn)正規(guī)農(nóng)民資金互助組織是指根據(jù)國(guó)家相關(guān)政策開(kāi)展內(nèi)部信用互助的農(nóng)民合作社和扶貧部門(mén)在貧困村建立的扶貧互助組織。非正規(guī)農(nóng)民資金互助組織是指沒(méi)有依照上述法規(guī)或政策，也沒(méi)有依托農(nóng)民合作社或村組織而成立的民間資金互助組織。三類(lèi)農(nóng)民資金互助組織面臨不同的監(jiān)管環(huán)境。農(nóng)村資金互助社雖有作為金融機(jī)構(gòu)的合法地位，但由于受到過(guò)度監(jiān)管，難以發(fā)展起來(lái)（邵傳林，2010；張德峰，2012；王靜，2016；陳立輝、劉西川，2016）。而準(zhǔn)正規(guī)和非正規(guī)農(nóng)民資金互助組織沒(méi)有作為金融機(jī)構(gòu)的合法地位。有些地方的政府及監(jiān)管部門(mén)對(duì)這些組織采取“不反對(duì)、不登記、不管理、不牽頭、不主導(dǎo)、不走到第一線(xiàn)”的“六不”政策（陳志龍等，2007），導(dǎo)致監(jiān)管缺失（周立、李萌，2015；彭澎、張龍耀，2015）。近年來(lái)某些地方農(nóng)民資金互助出現(xiàn)亂象，致使金融監(jiān)管部門(mén)和一些地方政府將資金互助活動(dòng)視為非法集資，不論其運(yùn)營(yíng)規(guī)范與否，一律禁止其開(kāi)展業(yè)務(wù)（趙鐵橋，2015），個(gè)別地方即使允許農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社開(kāi)展信用互助，也設(shè)置了嚴(yán)格的限制條件。

在這種情況下，如何建設(shè)農(nóng)民資金互助的監(jiān)管體制呢？伯文（2018）認(rèn)為，目前中國(guó)金融監(jiān)管資源總體不足，監(jiān)管力量分布不平衡，應(yīng)加強(qiáng)資源整合，充實(shí)一線(xiàn)監(jiān)管力量。吳東立（2017）認(rèn)為，農(nóng)民資金互助的監(jiān)管應(yīng)由農(nóng)業(yè)主管部門(mén)主導(dǎo)，并聯(lián)合地方金融辦和銀監(jiān)局共同承擔(dān)監(jiān)管職責(zé)，確定適度的監(jiān)管內(nèi)容。但是，農(nóng)業(yè)部門(mén)或其他行業(yè)管理部門(mén)缺乏金融專(zhuān)業(yè)知識(shí)和金融監(jiān)管能力（彭澎、張龍耀，2015；趙鐵橋，2015）。因此，必須變革監(jiān)管體制，建立農(nóng)民資金互助組織的聯(lián)合組織，開(kāi)展行業(yè)自律（姜佰林，2010）。張德峰（2012）認(rèn)為，農(nóng)村資金互助社的經(jīng)營(yíng)管理具有獨(dú)立自主性，因而應(yīng)以自我監(jiān)管為主，若非出于維護(hù)社會(huì)公共利益的需要，政府的監(jiān)管應(yīng)當(dāng)是有限的。盛勁松（2017）認(rèn)為，應(yīng)借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，建立獨(dú)立于銀行監(jiān)管體系的農(nóng)民資金互助監(jiān)管體系，如德國(guó)建立的受政府委托對(duì)農(nóng)民資金互助組織進(jìn)行審計(jì)的全國(guó)合作社聯(lián)合會(huì)和區(qū)域性審計(jì)協(xié)會(huì)。

現(xiàn)有研究還發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民資金互助組織自身發(fā)展亦面臨一系列難以克服的困難，主要表現(xiàn)在四個(gè)方面：一是人才缺乏，從業(yè)人員的專(zhuān)業(yè)知識(shí)不足、管理能力較差（苑鵬、彭瑩瑩，2014）。二是資金不足，籌資渠道少，且資金互助基本上都是在同一個(gè)村或合作社內(nèi)部進(jìn)行，成員所從事的產(chǎn)業(yè)基本相同，用款時(shí)間較為集中，加劇了資金短缺（苑鵬、彭瑩瑩，2014；董曉林等，2012）。三是治理機(jī)制不健全，管理不規(guī)范（趙鐵橋，2015；王葦航，2008）。四是成員自愿加入和退出，隨時(shí)可能抽走股金，導(dǎo)致資金量不穩(wěn)定，易發(fā)生流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)（盛勁松，2017；姜佰林，2010）。因此，農(nóng)民資金互助組織需要外部指導(dǎo)和培訓(xùn)等服務(wù)（郭曉鳴，2009）以及流動(dòng)性支持（盛勁松，2017；姜佰林，2010）。

（二）簡(jiǎn)要評(píng)述

現(xiàn)有文獻(xiàn)對(duì)中國(guó)農(nóng)民資金互助監(jiān)管困境的分析和判斷較為準(zhǔn)確，但對(duì)其背后更深層次的原因分析不足。表面上看，農(nóng)民資金互助的監(jiān)管過(guò)度和監(jiān)管缺失是兩個(gè)極端，但實(shí)際上這二者反映的是同一個(gè)問(wèn)題，即監(jiān)管者面臨著農(nóng)民資金互助監(jiān)管資源不足的困境?，F(xiàn)有文獻(xiàn)雖提到了這一點(diǎn)，但沒(méi)有更深入地探究。

監(jiān)管資源有限是常態(tài)，而金融監(jiān)管部門(mén)為什么對(duì)較大的金融機(jī)構(gòu)選擇了合理監(jiān)管，而對(duì)農(nóng)民資金互助選擇了要么管死，要么不睬呢？這既涉及監(jiān)管資源的分配，又受到監(jiān)管者個(gè)人從自身利益出發(fā)對(duì)采取監(jiān)管行動(dòng)的利弊權(quán)衡和行為選擇的重大影響?，F(xiàn)有研究忽略了微觀層面上監(jiān)管者的權(quán)衡和選擇對(duì)農(nóng)民資金互助監(jiān)管制度的影響，對(duì)如何建立農(nóng)民資金互助監(jiān)管體制也未能提出具有可操作性的方案?，F(xiàn)有研究即使提出了相對(duì)明確的建立行業(yè)自律組織的建議，但怎樣建立這個(gè)自律組織，如何發(fā)揮其作用，都缺乏相應(yīng)的理論研究和實(shí)踐驗(yàn)證。

（三）本文研究思路

本文試圖在既有研究成果的基礎(chǔ)上，遵循制度變遷的多重邏輯框架，從國(guó)家、金融監(jiān)管系統(tǒng)和農(nóng)民資金互助組織三個(gè)層面，分析當(dāng)前中國(guó)農(nóng)民資金互助監(jiān)管困境的生成機(jī)制，并基于四川省儀隴縣民富農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展服務(wù)中心受托監(jiān)管扶貧互助社的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)與啟示，重點(diǎn)從微觀層面揭示在金融監(jiān)管體制單一、金融監(jiān)管資源嚴(yán)重不足的情況下，面對(duì)數(shù)量大、覆蓋面廣、行為不確定性高的農(nóng)民資金互助組織，金融監(jiān)管系統(tǒng)及其從業(yè)人員從成本收益考量出發(fā)，基于本部門(mén)和個(gè)人職業(yè)發(fā)展?fàn)顩r及預(yù)期，權(quán)衡監(jiān)管利弊并進(jìn)行選擇性監(jiān)管、規(guī)避監(jiān)管責(zé)任的機(jī)制，進(jìn)而提出創(chuàng)新農(nóng)民資金互助監(jiān)管體制的方向和路徑。

三、農(nóng)民資金互助監(jiān)管體制變遷：基于多重制度邏輯的分析框架

（一）多重制度邏輯的概念框架

制度邏輯是指某一領(lǐng)域中穩(wěn)定存在的制度安排和相應(yīng)的行動(dòng)機(jī)制，它誘發(fā)和塑造了這一領(lǐng)域中相應(yīng)的行為方式（周雪光、艾云，2010）。制度變遷常常涉及多重制度邏輯和過(guò)程，只有細(xì)致分析其相互作用的機(jī)制，才能恰如其分地認(rèn)識(shí)其各自的影響，從而對(duì)制度變遷給出令人滿(mǎn)意的解釋。同時(shí)，制度邏輯提供了宏觀層次上制度安排與微觀層次上人們的可觀察行為之間的聯(lián)系，從而為認(rèn)識(shí)制度變遷提供了微觀基礎(chǔ)（周雪光、艾云，2010）。制度邏輯分析強(qiáng)調(diào)能動(dòng)的概念，即制度環(huán)境中的行動(dòng)者有能力對(duì)制度變遷產(chǎn)生影響，具體表現(xiàn)為改變規(guī)則、人與周?chē)娜嘶蚴挛镏g的關(guān)系網(wǎng)或資源分配方式（朱蓉，2017；Patricia and Ocasio，2008）。所以，理解制度中的行動(dòng)者是理解制度變遷的關(guān)鍵。

認(rèn)識(shí)一個(gè)特定領(lǐng)域的制度邏輯有助于準(zhǔn)確判斷和預(yù)測(cè)其中行動(dòng)者的行為，而研究不同群體的行為方式及其相互作用有助于認(rèn)識(shí)相應(yīng)的制度邏輯，即將制度變遷研究建立在實(shí)證的基礎(chǔ)之上。不同群體和個(gè)人帶著各自的利益訴求參與制度變遷的過(guò)程，反映了各自領(lǐng)域的制度邏輯，使得制度變遷具有內(nèi)生性（周雪光、艾云，2010）。一方面，制度邏輯命令和約束個(gè)體行為；另一方面，行動(dòng)者在制度實(shí)踐上也具有一定的能動(dòng)性，能夠調(diào)節(jié)、解釋、轉(zhuǎn)譯制度邏輯以實(shí)現(xiàn)組織和個(gè)人的目標(biāo)（李宏貴、蔣艷芬，2017）。

在多重制度邏輯中，盡管各種邏輯相互作用，但是，在某一具體的制度變遷過(guò)程中，其中一種或若干種邏輯的作用力更強(qiáng)，從而會(huì)對(duì)制度變遷發(fā)揮更大影響力（Patricia and Ocasio，2008）。因此，理解具有更大影響力的制度邏輯是理解制度變遷的又一個(gè)關(guān)鍵。

（二）農(nóng)民資金互助監(jiān)管體制變遷的多重制度邏輯

從制度變遷的角度看，農(nóng)民資金互助監(jiān)管體制的形成機(jī)制中存在三個(gè)行動(dòng)主體：國(guó)家、政府金融監(jiān)管系統(tǒng)和農(nóng)民資金互助組織，三者圍繞資金互助制度自然形成了國(guó)家、政府金融監(jiān)管系統(tǒng)和農(nóng)民資金互助組織三重制度邏輯。

1.國(guó)家邏輯。國(guó)家邏輯一般是指政府代表國(guó)家作為行動(dòng)主體，從國(guó)家需要和政治任務(wù)出發(fā)，為實(shí)現(xiàn)某一目標(biāo)而采取行動(dòng)的內(nèi)在機(jī)制，其具體表現(xiàn)為國(guó)家政策出臺(tái)及組織實(shí)施的過(guò)程。農(nóng)民資金互助能夠有效緩解農(nóng)村生產(chǎn)資金短缺，促進(jìn)農(nóng)民創(chuàng)業(yè)創(chuàng)收，推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展，有利于解決發(fā)展不平衡不充分的問(wèn)題。因此，黨和政府代表國(guó)家意志發(fā)布了一系列政策文件鼓勵(lì)和支持農(nóng)民資金互助健康發(fā)展，同時(shí)要求各級(jí)相關(guān)政府部門(mén)研究監(jiān)管辦法，擔(dān)負(fù)起監(jiān)管責(zé)任，以避免危害社會(huì)秩序的行為發(fā)生。這些政策體現(xiàn)的正是農(nóng)民資金互助發(fā)展的國(guó)家邏輯。國(guó)家邏輯為分析農(nóng)民資金互助的監(jiān)管問(wèn)題提供了基本依據(jù)，但是，政策文件的落實(shí)需要借助于具有可操作性的具體措施。這為政府金融監(jiān)管系統(tǒng)發(fā)揮作用留下了空間。

2.政府金融監(jiān)管系統(tǒng)邏輯。組織行為是組織成員適應(yīng)組織激勵(lì)機(jī)制和組織環(huán)境的結(jié)果。政府金融監(jiān)管系統(tǒng)是一個(gè)由不同行政級(jí)別的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)及其內(nèi)部具有不同行政級(jí)別的官員構(gòu)成的雙重科層制體系。政府金融監(jiān)管系統(tǒng)邏輯是指科層制結(jié)構(gòu)中不同行政級(jí)別的政府金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)及其官員在外部（上級(jí)或社會(huì)）激勵(lì)約束和內(nèi)部（機(jī)構(gòu)或部門(mén)）激勵(lì)約束下，權(quán)衡監(jiān)管成本與收益后的行為選擇機(jī)制，也可以稱(chēng)為政府金融監(jiān)管系統(tǒng)的科層制邏輯（簡(jiǎn)稱(chēng)“科層制邏輯”）。監(jiān)管機(jī)構(gòu)及其中個(gè)人行為選擇的基本依據(jù)是成本收益分析。對(duì)于科層制結(jié)構(gòu)中的機(jī)構(gòu)而言，影響其行為選擇的主要因素依然是科層制結(jié)構(gòu)中的個(gè)人行動(dòng)的成本與收益。科層制結(jié)構(gòu)下，中國(guó)政府金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)中的官員或個(gè)人決策的主要關(guān)注點(diǎn)是其職業(yè)發(fā)展前景，即在最大程度上選擇最有利于晉升的做法，或避免威脅職業(yè)發(fā)展的做法（周雪光、艾云，2010）。毫無(wú)疑問(wèn)，在現(xiàn)行體制下，對(duì)于負(fù)責(zé)監(jiān)管金融活動(dòng)的官員而言，出色完成金融風(fēng)險(xiǎn)防控任務(wù)是最有利于其職業(yè)生涯發(fā)展的選擇。因此，當(dāng)促進(jìn)農(nóng)民資金互助發(fā)展與防控金融風(fēng)險(xiǎn)兩個(gè)目標(biāo)難以同時(shí)實(shí)現(xiàn)時(shí)，科層制組織中的官員有能力也有動(dòng)力通過(guò)調(diào)整政策的具體執(zhí)行措施來(lái)實(shí)現(xiàn)組織和個(gè)人的目標(biāo)。

在科層制邏輯下，假設(shè)金融監(jiān)管系統(tǒng)中的行政官員具有基本的職業(yè)操守，即在落實(shí)某項(xiàng)金融監(jiān)管政策前會(huì)先權(quán)衡監(jiān)管的社會(huì)收益與社會(huì)成本，當(dāng)他認(rèn)定社會(huì)收益大于社會(huì)成本時(shí)，再考慮監(jiān)管的個(gè)人收益與個(gè)人成本。若他認(rèn)定個(gè)人收益也大于個(gè)人成本，則會(huì)毫不猶豫地選擇落實(shí)這項(xiàng)政策；否則，他將選擇不執(zhí)行該項(xiàng)政策，或者采取對(duì)個(gè)人有利的方式調(diào)整性地執(zhí)行該項(xiàng)政策，以盡可能地提高個(gè)人收益或降低個(gè)人成本。

對(duì)農(nóng)民資金互助組織及其活動(dòng)承擔(dān)監(jiān)管責(zé)任官員的監(jiān)管行為選擇同樣遵從科層制邏輯。雖然農(nóng)民資金互助的社會(huì)收益很大，但對(duì)其進(jìn)行合理監(jiān)管的成本也很高。而監(jiān)管系統(tǒng)的監(jiān)管資源卻非常有限。農(nóng)民資金互助基本上都在縣域運(yùn)行，其監(jiān)管主要依靠縣級(jí)監(jiān)管部門(mén)。截至2016年底，中國(guó)縣級(jí)銀監(jiān)辦事處共有員工4213人，平均每縣僅有1.48人；全國(guó)共有農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)（包括農(nóng)村信用社、農(nóng)村商業(yè)銀行、農(nóng)村合作銀行、村鎮(zhèn)銀行、持牌照的農(nóng)村資金互助社）3770家，平均每縣有1.32家。而中國(guó)有571794個(gè)村委會(huì)，平均每縣有200.56個(gè)。截至2017年7月底，在工商部門(mén)登記的農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社達(dá)到193.3萬(wàn)家，平均每縣有678.01家。平均每縣行政村和農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社的數(shù)量分別是農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)數(shù)量的151.94倍和513.64倍。如果大部分行政村和農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社都開(kāi)展資金互助，那么，全國(guó)農(nóng)民資金互助組織的數(shù)量將超過(guò)百萬(wàn)家，即平均每縣有數(shù)百家之多，更不必說(shuō)在行政村和農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社之外還有農(nóng)民或非農(nóng)民自辦的各類(lèi)資金互助組織。資金互助組織雖然不吸收公眾存款，但其成員股金與存款具有相似的特征，有必要對(duì)其審慎監(jiān)管（潘功勝，2015）。然而，對(duì)數(shù)目龐大的農(nóng)民資金互助組織進(jìn)行監(jiān)管，遠(yuǎn)非金融監(jiān)管系統(tǒng)現(xiàn)有監(jiān)管能力可及。因此，金融監(jiān)管部門(mén)高筑門(mén)檻，嚴(yán)控進(jìn)入監(jiān)管范圍的農(nóng)民資金互助組織的數(shù)量，而其他行政管理部門(mén)（如扶貧辦或農(nóng)業(yè)部門(mén)）又缺乏足夠的專(zhuān)業(yè)能力進(jìn)行監(jiān)管。

可見(jiàn)，對(duì)農(nóng)民資金互助的監(jiān)管過(guò)度和監(jiān)管缺失皆因政府監(jiān)管資源和監(jiān)管能力不足；若勉強(qiáng)對(duì)其進(jìn)行監(jiān)管，則農(nóng)民資金互助極可能成為“燙手山芋”，即沒(méi)有機(jī)構(gòu)愿意承擔(dān)監(jiān)管責(zé)任，因?yàn)槿魧?duì)其監(jiān)管不當(dāng)導(dǎo)致金融風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)，則勢(shì)必影響監(jiān)管責(zé)任人的個(gè)人職業(yè)前途，這是監(jiān)管者不能接受并極力避免的。

3.農(nóng)民資金互助組織邏輯。農(nóng)民資金互助組織是一種合作經(jīng)濟(jì)組織，按照經(jīng)典的合作社理論，它應(yīng)建立民主管理的治理結(jié)構(gòu)進(jìn)行自我監(jiān)督。互助資金的來(lái)源和使用都局限于組織成員內(nèi)部，即使發(fā)生不良資產(chǎn)，其影響也應(yīng)不會(huì)波及組織之外。因此，有學(xué)者認(rèn)為，農(nóng)民資金互助組織可以有效進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)自我管理（張德峰，2012）。但是，大量研究發(fā)現(xiàn)，由于成員異質(zhì)性的存在，農(nóng)民合作組織難以實(shí)行民主管理，而是由少數(shù)精英控制（張曉山，2004；徐旭初，2005；林堅(jiān)、黃勝忠，2007；馬彥麗、孟彩英，2008）。同時(shí)，由于農(nóng)民資金互助組織“入社自愿、退社自由”，大多數(shù)情況下農(nóng)民只要繳納股金就可以加入，而農(nóng)民加入資金互助組織大多也只是為了獲得貸款或獲取入股收益，并沒(méi)有多大興趣花費(fèi)時(shí)間和成本關(guān)心和參與資金互助組織的治理和運(yùn)行，即出現(xiàn)“搭便車(chē)”行為。而“搭便車(chē)”必然導(dǎo)致資金互助組織管理的“內(nèi)部人控制”。與傳統(tǒng)零售銀行的存款戶(hù)相比，資金互助組織成員并沒(méi)有更好地監(jiān)督管理層，因此，資金互助也可能產(chǎn)生公共風(fēng)險(xiǎn)，需要外部監(jiān)管（潘功勝，2015）。此外，嚴(yán)肅的資金互助參與者愿意采取自我監(jiān)管和行業(yè)自律，并希望得到外部監(jiān)管，以樹(shù)立其組織規(guī)范運(yùn)行的形象；同時(shí)，他們也希望外部監(jiān)管能整肅不法分子，維護(hù)金融秩序，避免“劣幣驅(qū)逐良幣”，從而為自身發(fā)展創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。因此，農(nóng)民資金互助組織自我監(jiān)管、行業(yè)自律和外部監(jiān)管的需要一同構(gòu)成了農(nóng)民資金互助組織邏輯。 

（三）農(nóng)民資金互助監(jiān)管體制的出路

從國(guó)家邏輯的角度看，支持農(nóng)民資金互助健康發(fā)展對(duì)實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、解決不平衡不充分發(fā)展的問(wèn)題具有極為重要的意義，即在國(guó)家層面，存在促進(jìn)農(nóng)民資金互助健康發(fā)展并對(duì)其進(jìn)行合理監(jiān)管的清晰邏輯。對(duì)于農(nóng)民資金互助組織而言，其健康發(fā)展需要有效的監(jiān)管，這個(gè)邏輯也是清晰的。因此，構(gòu)建農(nóng)民資金互助監(jiān)管體制的關(guān)鍵就在于解決金融監(jiān)管部門(mén)及其官員在科層制邏輯中遇到的困難。

金融監(jiān)管有廣義和狹義之分。廣義的金融監(jiān)管包括金融機(jī)構(gòu)的自我監(jiān)管、金融行業(yè)協(xié)（公）會(huì)的自律監(jiān)管、社會(huì)中介組織的監(jiān)管和政府金融監(jiān)管主體對(duì)金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管；狹義的金融監(jiān)管僅指政府金融監(jiān)管主體對(duì)金融機(jī)構(gòu)及其活動(dòng)的監(jiān)管，即外部監(jiān)管（朱大旗，2007）。

國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，自我監(jiān)管作為被監(jiān)管對(duì)象對(duì)自身實(shí)施的審慎監(jiān)管，很難有效發(fā)揮作用，難以維持金融機(jī)構(gòu)的穩(wěn)健運(yùn)行（潘功勝，2015）。因此，從農(nóng)民資金互助監(jiān)管的多重制度邏輯出發(fā)，破解農(nóng)民資金互助監(jiān)管困境有兩種思路。一是在政府體系內(nèi)增加監(jiān)管主體，分擔(dān)現(xiàn)有金融監(jiān)管部門(mén)的監(jiān)管責(zé)任，減少或消除監(jiān)管人員的顧慮，解決其在科層制邏輯中的困難；二是建立行業(yè)自律或社會(huì)中介組織監(jiān)管制度，并在此基礎(chǔ)上培養(yǎng)農(nóng)民資金互助組織的自我監(jiān)管能力，順應(yīng)農(nóng)民資金互助組織邏輯，并解決科層制邏輯中的困難。

在政府體系內(nèi)增加監(jiān)管主體的方法有兩個(gè)，一是雙層監(jiān)管，二是雙線(xiàn)監(jiān)管。雙層監(jiān)管是指在地方金融辦的基礎(chǔ)上建立地方金融監(jiān)管局，賦予其監(jiān)管轄區(qū)內(nèi)金融機(jī)構(gòu)與金融活動(dòng)的職能。雙線(xiàn)監(jiān)管是指建立專(zhuān)門(mén)的農(nóng)民資金互助組織監(jiān)管系統(tǒng)，與既有的金融監(jiān)管系統(tǒng)獨(dú)立并行，二者互為補(bǔ)充，例如美國(guó)的農(nóng)業(yè)信用管理局和法國(guó)的農(nóng)業(yè)互助信貸銀行（盛勁松，2017）。面對(duì)眾多金融創(chuàng)新形式，地方金融辦系統(tǒng)的監(jiān)管能力明顯不足。而建立專(zhuān)門(mén)的監(jiān)管系統(tǒng)意味著復(fù)雜而耗時(shí)的新的機(jī)構(gòu)和能力建設(shè)過(guò)程。因此，這兩種新的監(jiān)管體制至少在短期內(nèi)難以發(fā)揮作用。

在政府監(jiān)管力量有限或監(jiān)管動(dòng)力不足的情況下，如果對(duì)農(nóng)民資金互助實(shí)行行業(yè)自律或社會(huì)中介組織監(jiān)管，則政府金融監(jiān)管部門(mén)只需對(duì)行業(yè)聯(lián)合組織或社會(huì)中介組織進(jìn)行監(jiān)管，從而使自身的監(jiān)管責(zé)任和監(jiān)管成本得到分擔(dān)。這種監(jiān)管方式可稱(chēng)為委托監(jiān)管，即政府金融監(jiān)管部門(mén)是委托人，行業(yè)聯(lián)合組織或社會(huì)中介組織是受托人。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，委托監(jiān)管是外部監(jiān)管的輔助手段，是對(duì)外部監(jiān)管的補(bǔ)充和延伸（潘功勝，2015）。

行業(yè)自律或社會(huì)中介組織監(jiān)管在基層較容易起步，可以解決當(dāng)前農(nóng)民資金互助監(jiān)管缺失與監(jiān)管過(guò)度并存的問(wèn)題。同時(shí)，行業(yè)聯(lián)合組織或社會(huì)中介組織離農(nóng)民資金互助組織更近，能夠?yàn)槠涮峁┲苯佑行У谋O(jiān)督和服務(wù)。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，委托監(jiān)管或可由下而上發(fā)展為全國(guó)性行業(yè)自律系統(tǒng)，甚或?qū)ｉT(mén)的監(jiān)管系統(tǒng)，最終形成雙線(xiàn)監(jiān)管的體制，例如日本農(nóng)協(xié)的合作金融體系（李碩、姚鳳閣，2015）。

綜上所述，在基層建立行業(yè)自律或社會(huì)中介組織監(jiān)管的委托監(jiān)管體制是相對(duì)簡(jiǎn)便易行的措施，且從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，這也可為“雙層+雙線(xiàn)+委托”監(jiān)管體制的確立打下基礎(chǔ)。這樣的體制既可化解科層制邏輯中的矛盾，又順應(yīng)了國(guó)家邏輯和農(nóng)民資金互助組織邏輯。四川省儀隴縣民富農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展服務(wù)中心（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“民富中心”）對(duì)扶貧資金互助社的監(jiān)管實(shí)踐在一定程度上驗(yàn)證了上述觀點(diǎn)。

四、民富中心——一個(gè)農(nóng)民資金互助委托監(jiān)管的案例

（一）多重制度邏輯中資金互助發(fā)展的背景及困境

為了探索更加有效的扶貧資金管理與使用方式及符合貧困地區(qū)發(fā)展要求的扶貧工作新機(jī)制，2005年國(guó)務(wù)院扶貧辦在四川省儀隴縣開(kāi)展了“搞好扶貧開(kāi)發(fā)，構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)”試點(diǎn)工作，其中一項(xiàng)重要內(nèi)容是由政府引導(dǎo)貧困戶(hù)開(kāi)展資金互助，激活農(nóng)村民間資本，將當(dāng)?shù)刭Y源轉(zhuǎn)變?yōu)榘l(fā)展資本，激發(fā)貧困戶(hù)自身發(fā)展活力，幫助其步入發(fā)展軌道（吳忠等，2008）。為此，儀隴縣在全國(guó)創(chuàng)立了第一家村級(jí)扶貧互助社（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“互助社”）。截至2016年末，儀隴縣參與過(guò)互助社的農(nóng)戶(hù)累計(jì)達(dá)到2.2萬(wàn)戶(hù)，累計(jì)入社資金1.93億元，全縣互助社累計(jì)發(fā)放借款2.78億元。2016年末共有互助社66家，成員總數(shù)6213戶(hù)，互助資金總額達(dá)6142萬(wàn)元，其中農(nóng)戶(hù)入社資金為5037萬(wàn)元；年末借款余額為5889萬(wàn)元，共1817筆。

互助社的建立和運(yùn)行在一定程度上解決了貧困戶(hù)缺少生產(chǎn)資金的困難，提高了扶貧資金的利用效率和安全性，也提高了對(duì)貧困人口的瞄準(zhǔn)效率和瞄準(zhǔn)程度。一方面，由于國(guó)家資金的投入，互助社的運(yùn)行體現(xiàn)了國(guó)家意圖；另一方面，互助社由農(nóng)民自己管理，成為了農(nóng)民實(shí)現(xiàn)自身利益的平臺(tái)（中國(guó)人民銀行成都分行課題組，2009；曹洪民、陸漢文，2008）。

互助社的發(fā)展也面臨著諸多困難，主要表現(xiàn)在四個(gè)方面：一是由于農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力大量外出務(wù)工，農(nóng)村社區(qū)內(nèi)人力資源不足，限制了互助社管理水平的提高和作用的發(fā)揮；二是互助社的法律地位不明確，運(yùn)行缺乏法律保障；三是資金來(lái)源單一，資金短缺，不能滿(mǎn)足農(nóng)民的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)資金需求；四是業(yè)務(wù)操作成本高，在完全市場(chǎng)化條件下其發(fā)展不具有可持續(xù)性（中國(guó)人民銀行成都分行課題組，2009；曹洪民、陸漢文，2008）。因此，若互助社經(jīng)營(yíng)管理不善或發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，則可能對(duì)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)穩(wěn)定和社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)產(chǎn)生不利影響，從而形成政治風(fēng)險(xiǎn)（吳忠等，2008）。這是當(dāng)?shù)卣鞴懿块T(mén)及其官員最擔(dān)心的和堅(jiān)決要避免的。

儀隴縣金融監(jiān)管部門(mén)和互助社管理部門(mén)（即扶貧辦）都難以有效應(yīng)對(duì)上述風(fēng)險(xiǎn)。在儀隴縣，銀監(jiān)辦事處只有1名聯(lián)系人，金融辦只有2名工作人員，扶貧辦相關(guān)管理人員數(shù)量少且不定期調(diào)動(dòng)，無(wú)法形成有效的監(jiān)管力量。因此，儀隴縣扶貧辦專(zhuān)門(mén)成立了扶貧互助指導(dǎo)監(jiān)督中心（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“監(jiān)督中心”），對(duì)互助社進(jìn)行監(jiān)管。但是，由于缺少經(jīng)費(fèi)、人員數(shù)量少且專(zhuān)業(yè)知識(shí)和能力不足等原因，監(jiān)督中心也難以進(jìn)行有效監(jiān)管和提供支持性服務(wù)。在這種情況下，一些互助社出現(xiàn)了資金被少數(shù)人挪用或?yàn)E用的現(xiàn)象，個(gè)別互助社因此無(wú)法正常運(yùn)轉(zhuǎn)，風(fēng)險(xiǎn)逐漸聚集。此時(shí)，主管部門(mén)及其官員面臨著艱難選擇，即或是創(chuàng)新監(jiān)管機(jī)制以解決監(jiān)管能力不足的問(wèn)題，或是關(guān)閉互助社以免影響社會(huì)穩(wěn)定和自身職業(yè)發(fā)展前途。但是，那些運(yùn)行良好的互助社則希望政府理順監(jiān)管體制，加強(qiáng)有效監(jiān)管，為互助社發(fā)展創(chuàng)造良好環(huán)境。可見(jiàn)，無(wú)論是從國(guó)家邏輯，還是從科層制邏輯抑或從農(nóng)民資金互助組織邏輯看，監(jiān)管體制創(chuàng)新都是互助社健康發(fā)展的關(guān)鍵和迫切需要解決的問(wèn)題。

（二）民富中心的創(chuàng)立與運(yùn)行

2014年四川省儀隴縣參加了中國(guó)國(guó)際經(jīng)濟(jì)技術(shù)交流中心（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“交流中心”）、中國(guó)人民銀行金融研究所與聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)計(jì)劃署合作的“在中國(guó)構(gòu)建普惠金融體系”項(xiàng)目，并成立了民富中心，試圖解決農(nóng)民資金互助發(fā)展面臨的監(jiān)管困境，探索農(nóng)村合作金融扶貧和發(fā)展的新模式。

1.機(jī)構(gòu)性質(zhì)、定位與職能。民富中心是民辦非企業(yè)法人，由儀隴縣扶貧和移民工作局（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“扶貧移民局”）和交流中心共同發(fā)起成立，經(jīng)扶貧移民局委托和授權(quán)，在監(jiān)督中心的指導(dǎo)下，對(duì)互助社進(jìn)行監(jiān)督、指導(dǎo)和支持，旨在促進(jìn)互助社健康規(guī)范發(fā)展。其主要職責(zé)包括：建立互助社管理制度，制定監(jiān)管指標(biāo)，監(jiān)督互助社的制度執(zhí)行和運(yùn)營(yíng)，控制業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)；對(duì)互助社提供業(yè)務(wù)指導(dǎo)、人員培訓(xùn)等服務(wù)，提升互助社管理水平；引入外部資金，統(tǒng)籌利用各互助社資金，在互助社之間調(diào)劑余缺，提高互助資金利用率，解決流動(dòng)性不足的問(wèn)題，以擴(kuò)大互助社的信貸規(guī)模，增強(qiáng)其服務(wù)能力。

2.治理結(jié)構(gòu)與工作隊(duì)伍。民富中心內(nèi)部設(shè)有理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)和管理層。理事會(huì)由相關(guān)機(jī)構(gòu)和互助社管理人員組成。監(jiān)事會(huì)由相關(guān)政府部門(mén)人員組成。管理層由民富中心聘請(qǐng)的具有多年資金互助管理經(jīng)驗(yàn)與社區(qū)工作經(jīng)驗(yàn)的專(zhuān)業(yè)人員組成。民富中心已初步形成了比較合理的治理結(jié)構(gòu)和相對(duì)專(zhuān)業(yè)的工作隊(duì)伍。

3.已開(kāi)展的主要工作。民富中心成立以來(lái)，針對(duì)互助社風(fēng)險(xiǎn)防控、能力建設(shè)和流動(dòng)性支持等方面的問(wèn)題重點(diǎn)開(kāi)展了一系列活動(dòng)。

首先，資金互助風(fēng)險(xiǎn)防控是民富中心的核心任務(wù)。民富中心建立了審慎監(jiān)管制度，即將互助社面臨的風(fēng)險(xiǎn)劃分為機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)、道德風(fēng)險(xiǎn)、操作風(fēng)險(xiǎn)和擠兌風(fēng)險(xiǎn)四類(lèi)，并針對(duì)每種風(fēng)險(xiǎn)制定了相應(yīng)的管理制度和應(yīng)對(duì)策略。例如，針對(duì)機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)，建立健全了相關(guān)管理制度和組織結(jié)構(gòu)，配齊了管理人員，并為在崗管理人員購(gòu)買(mǎi)了意外傷害保險(xiǎn)。針對(duì)道德風(fēng)險(xiǎn)，確立了“誰(shuí)放誰(shuí)收、終身問(wèn)責(zé)”的原則，落實(shí)了借款經(jīng)辦人的首席聯(lián)保人責(zé)任，并要求管理人員繳納上崗保證金和風(fēng)險(xiǎn)保證金。針對(duì)操作風(fēng)險(xiǎn)，落實(shí)了借款人家人及親友的借款連帶擔(dān)保責(zé)任及單筆貸款上限規(guī)定，并積極幫助借款人解決生產(chǎn)和生活中的問(wèn)題，倡導(dǎo)借款人購(gòu)買(mǎi)第三方借款保險(xiǎn)，以防其因遭遇經(jīng)營(yíng)困難或意外傷害而失去還款能力；同時(shí)還設(shè)置了風(fēng)險(xiǎn)警示線(xiàn)，當(dāng)互助社貸款質(zhì)量低于警示線(xiàn)時(shí)須停業(yè)整頓。針對(duì)擠兌風(fēng)險(xiǎn)，互助社和民富中心兩級(jí)都建立了風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金制度，用于各互助社入社資金的緊急兌付。

其次，互助社組織能力建設(shè)是民富中心的重要工作。為此，民富中心協(xié)助互助社召開(kāi)了社員代表大會(huì)和理事會(huì)會(huì)議，并制定了相關(guān)規(guī)章制度，以加強(qiáng)互助社自我管理和自我監(jiān)督的能力。同時(shí)，民富中心還通過(guò)經(jīng)常性培訓(xùn)、到村現(xiàn)場(chǎng)指導(dǎo)等方式，努力提升互助社管理人員的業(yè)務(wù)技能和職業(yè)操守。截至2017年7月，民富中心已組織15次大規(guī)模的培訓(xùn)，受訓(xùn)人員累計(jì)達(dá)到1400多人次。

第三，為互助社提供流動(dòng)性支持也是民富中心的重要工作內(nèi)容。單個(gè)互助社資金規(guī)模較小，容易陷入流動(dòng)性不足的困境。為此，民富中心一方面積極為互助社爭(zhēng)取財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)幫扶資金，幫助互助社補(bǔ)充互助資金；另一方面設(shè)立了專(zhuān)項(xiàng)借款基金，為借款需求超過(guò)互助資金規(guī)模的互助社提供流動(dòng)性支持。截至2017年10月底，民富中心已為19家互助社累計(jì)拆借資金832.9萬(wàn)元，社均借款約43.84萬(wàn)元，大大緩解了部分互助社流動(dòng)性不足的壓力，增強(qiáng)了其發(fā)展和服務(wù)的能力。

（三）民富中心的運(yùn)行效果

民富中心成立以來(lái)取得了多方面的成效，概括起來(lái)主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：

1.遵循多重制度邏輯，初步形成了有效的委托監(jiān)管體制。民富中心作為社會(huì)中介組織，接受扶貧移民局的委托，對(duì)互助社進(jìn)行監(jiān)管并提供支持性服務(wù)，這彌補(bǔ)了政府監(jiān)管能力的不足，分擔(dān)了政府主管部門(mén)及官員的監(jiān)管責(zé)任和壓力，緩解了科層制邏輯中的矛盾，使得政府部門(mén)和主管領(lǐng)導(dǎo)選擇繼續(xù)支持互助社發(fā)展，而非將其關(guān)閉。同時(shí)，為規(guī)范互助社發(fā)展，民富中心建立了較嚴(yán)格的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)和措施，結(jié)合日常監(jiān)管、指導(dǎo)和支持，能比較及時(shí)地發(fā)現(xiàn)和解決互助社管理中的隱患，從而提高互助社的自我管理能力和業(yè)務(wù)質(zhì)量，改善其發(fā)展的條件和環(huán)境，促進(jìn)其規(guī)范健康發(fā)展，即符合了國(guó)家邏輯和農(nóng)民資金互助組織邏輯。因此，儀隴縣初步形成了有效的資金互助委托監(jiān)管體制。

2.提高了互助資金的利用效率，增強(qiáng)了互助社的融資服務(wù)能力和發(fā)展活力。民富中心通過(guò)爭(zhēng)取外部資金和受托統(tǒng)籌管理互助社資金，在互助社之間調(diào)劑資金余缺，擴(kuò)大了互助資金的規(guī)模，解決了部分互助社資金短缺或閑置的問(wèn)題，大幅提高了互助資金的利用效率，增強(qiáng)了互助社的融資服務(wù)能力和發(fā)展活力。自2014年底至2017年10月底，儀隴縣互助資金總余額從約1500萬(wàn)元增加至約6200萬(wàn)元，借款余額從約2100萬(wàn)元增加至約5500萬(wàn)元。

3.增加了成員收益，改善了貧困人口的生活質(zhì)量?；ブY金規(guī)模的擴(kuò)大和周轉(zhuǎn)率的提高也增加了成員的分紅收入，滿(mǎn)足了農(nóng)民的理財(cái)需求，特別是滿(mǎn)足了留守老人的理財(cái)需求。例如，大風(fēng)鄉(xiāng)金盆四社一對(duì)年近七旬的留守老人在互助社累計(jì)投入了4.1萬(wàn)元，其2017年分紅收入為2050元，比兩人當(dāng)年的養(yǎng)老金總和還要多450元。他們使用分紅款買(mǎi)了年貨，預(yù)交了2018年的醫(yī)保費(fèi)，余下的錢(qián)基本夠支付一年的電費(fèi)和購(gòu)買(mǎi)油鹽及洗衣粉的費(fèi)用。分紅收益不僅減輕了留守老人子女的贍養(yǎng)負(fù)擔(dān)，而且使老人的晚年生活更有質(zhì)量，更有尊嚴(yán)。截至2017年5月底，互助社成員累計(jì)分紅548.8萬(wàn)元，社員入社資金平均年化收益率為5.6%。

五、結(jié)論與啟示

（一）結(jié)論

通過(guò)制度變遷的多重邏輯分析可以看到，金融監(jiān)管體制單一和金融監(jiān)管資源嚴(yán)重不足在科層制邏輯下導(dǎo)致了農(nóng)民資金互助監(jiān)管缺失與監(jiān)管過(guò)度并存的現(xiàn)象。順應(yīng)多重制度邏輯，尤其是順應(yīng)科層制邏輯，解決監(jiān)管資源不足的問(wèn)題是改善這一現(xiàn)象的關(guān)鍵。

四川省儀隴縣相關(guān)主管部門(mén)通過(guò)建立民富中心，將監(jiān)管對(duì)象從幾十家互助社縮減為一家民富中心，極大地節(jié)約了監(jiān)管資源，比較好地解決了監(jiān)管能力不足的問(wèn)題。同時(shí)，民富中心受托監(jiān)管，分擔(dān)了主管部門(mén)及其官員的監(jiān)管責(zé)任和壓力，完成了看似不可能完成的監(jiān)管任務(wù)，為當(dāng)?shù)剞r(nóng)民資金互助創(chuàng)造了良好的監(jiān)管環(huán)境，促進(jìn)了農(nóng)民資金互助的健康發(fā)展。可見(jiàn)，儀隴縣通過(guò)與社會(huì)中介組織合作，形成了集監(jiān)管與服務(wù)于一體的委托監(jiān)管體制，解決了監(jiān)管缺失和監(jiān)管過(guò)度的難題，達(dá)到了既能防止農(nóng)民資金互助“跑偏”，又可避免農(nóng)民資金互助遭到封殺的效果。

在儀隴縣互助社發(fā)展的過(guò)程中，雖然扶貧移民局承擔(dān)歸口管理的責(zé)任，但是，當(dāng)?shù)厝嗣胥y行、銀監(jiān)部門(mén)和金融辦也一直對(duì)該項(xiàng)工作給予理解和配合，即初步顯示出“雙層+雙線(xiàn)”監(jiān)管的特征。加上民富中心的受托監(jiān)管，儀隴縣農(nóng)民資金互助“雙層+雙線(xiàn)+委托”的監(jiān)管體制輪廓隱約可見(jiàn)。

（二）啟示

農(nóng)民資金互助監(jiān)管難題的深層原因在于科層制邏輯中金融監(jiān)管系統(tǒng)及其官員對(duì)社會(huì)成本收益和個(gè)人成本收益的權(quán)衡，而其中的關(guān)鍵影響因素是對(duì)個(gè)人成本收益的考量?！半p層+雙線(xiàn)+委托”的監(jiān)管體制有可能解決農(nóng)民資金互助監(jiān)管過(guò)度和監(jiān)管缺失并存的窘境，進(jìn)而打破農(nóng)民資金互助“一管就死，一放就亂”的“魔咒”。

2014年中央“一號(hào)文件”明確了地方政府對(duì)新型農(nóng)村合作金融的監(jiān)管職責(zé)，2016年和2017年中央“一號(hào)文件”均提出落實(shí)地方政府對(duì)農(nóng)村資金互助組織的監(jiān)管責(zé)任。可見(jiàn)，中央已明確提出了建設(shè)農(nóng)民資金互助雙層監(jiān)管體制的目標(biāo)，一些地方政府也已開(kāi)展雙層監(jiān)管體制建設(shè)試點(diǎn)，如山東省、江蘇省等。此外，農(nóng)民資金互助一般是農(nóng)村社區(qū)合作組織或農(nóng)民合作組織的內(nèi)部資金互助業(yè)務(wù)，這些合作組織的主管部門(mén)可以承擔(dān)部分日常監(jiān)管職能，從而形成雙線(xiàn)監(jiān)管體制。儀隴縣民富中心的實(shí)踐為“雙層+雙線(xiàn)+委托”監(jiān)管體制的建立提供了基層經(jīng)驗(yàn)。當(dāng)然，這種監(jiān)管體制也存在局限性。例如，受托機(jī)構(gòu)可能缺少足夠的專(zhuān)業(yè)知識(shí)和監(jiān)管能力，也可能缺少相應(yīng)的法律地位、工作獨(dú)立性及處罰違規(guī)者的權(quán)力和權(quán)威（潘功勝，2015），從而無(wú)法有效發(fā)揮監(jiān)管作用。這些問(wèn)題需要在立法層面解決。金融監(jiān)管當(dāng)局也須培養(yǎng)受托機(jī)構(gòu)的監(jiān)管能力，并對(duì)其進(jìn)行監(jiān)管。

從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，農(nóng)村合作金融制度變遷是一個(gè)自發(fā)與引導(dǎo)發(fā)展相結(jié)合的漸進(jìn)過(guò)程，即從“低級(jí)”的信用社逐步發(fā)展為“中高級(jí)”的合作銀行，最終形成政府監(jiān)管與行業(yè)自律并存的監(jiān)管服務(wù)體系（陳希敏，2011）。民富中心目前是一個(gè)民辦非企業(yè)法人的中介機(jī)構(gòu)，但是，它可以轉(zhuǎn)制為互助社的聯(lián)合社，成為行業(yè)自律組織，相關(guān)部門(mén)也可在此基礎(chǔ)上建立更高一級(jí)的資金互助監(jiān)管體系。所以，中國(guó)農(nóng)民資金互助監(jiān)管體制建設(shè)也應(yīng)從基層試點(diǎn)開(kāi)始，經(jīng)歷自下而上、自發(fā)和引導(dǎo)、不斷試錯(cuò)和糾錯(cuò)的發(fā)展過(guò)程。政府監(jiān)管部門(mén)需要在把握住風(fēng)險(xiǎn)底線(xiàn)的前提下對(duì)其發(fā)展給予足夠的耐心和寬容。

中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2018年第4期 微信公眾號(hào)(原創(chuàng))

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