摘要：農(nóng)村集體公益用地作為農(nóng)村公益設(shè)施的載體，對于農(nóng)民基本社會福祉的保障、精神文化生活水平的提升起重要作用。通過對農(nóng)村集體公益用地功能變遷的梳理，發(fā)現(xiàn)隨著社會轉(zhuǎn)型，因農(nóng)民與國家相對關(guān)系改變，農(nóng)村社會生活方式變化，農(nóng)村集體公益用地功能歷經(jīng)了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時期實(shí)現(xiàn)國家強(qiáng)力統(tǒng)合到新時期的功能分化，正沿著國民公共服務(wù)功能與集體成員共享功能分離、傳統(tǒng)聚集功能衰退與現(xiàn)代公益功能興起、血緣凝聚功能弱化與社區(qū)服務(wù)功能強(qiáng)化、行政功能的離析與個體福利價值觀回歸的路徑演化。需要通過完善農(nóng)村集體公益用地的界定、權(quán)屬制度、管理制度進(jìn)行完善等幾個方面進(jìn)行調(diào)整，以適應(yīng)新時期的發(fā)展。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村集體公益用地；社會轉(zhuǎn)型；功能分化；權(quán)屬安排

土地除了基本的承載與產(chǎn)出功能外，還有一種重要的作用就是社會公共利益的重要載體。農(nóng)村集體公益用地由古代的公田、學(xué)田等演化而來，與現(xiàn)代農(nóng)村宅基地、承包地等自益型、私用性質(zhì)土地不同，農(nóng)村集體公益用地屬于集體公益性建設(shè)用地范疇，具有公益性、集體成員共益性。農(nóng)村集體公益用地為集體所有，位于農(nóng)村地區(qū)，其受益對象主要是不特定的集體內(nèi)部成員，對成員的生活質(zhì)量起到不可或缺的作用。農(nóng)村集體公益用地也是維持農(nóng)村社會穩(wěn)定的基石，具有強(qiáng)烈公益屬性。隨著社會的轉(zhuǎn)型與發(fā)展，農(nóng)村集體公益用地一方面剝離了應(yīng)由國家承擔(dān)的普惠性公民福利功能，另一方面延續(xù)了古代氏族或宗族祭祀、精神信仰等傳統(tǒng)公益功能，同時出現(xiàn)了適應(yīng)時代發(fā)展的新型公益用地功能。農(nóng)村集體公益用地功能隨著社會發(fā)展而出現(xiàn)傳承與分化，與傳統(tǒng)功能相比出現(xiàn)比較大的差異，需要進(jìn)行深入研究。

一、農(nóng)村集體公益用地的功能變遷

現(xiàn)代農(nóng)村集體公益用地由傳統(tǒng)時期的農(nóng)村公益用地演化而來。傳統(tǒng)以氏族、血緣為基礎(chǔ)的村落共同體中，鄉(xiāng)村精英階層通過公田（用于救濟(jì)貧苦）、學(xué)田（用于獎勵清寒學(xué)生）、義田、義莊等公益用地實(shí)現(xiàn)接濟(jì)氏族內(nèi)部底層群體，維持氏族內(nèi)部運(yùn)行秩序穩(wěn)定，發(fā)揮“同族相恤”“守望相助”的氏族存續(xù)，維持氏族成員的最低生活，維系氏族祭祀等功能。正如日本學(xué)者長野郎所述，中國古代社會缺少必要的公共保障制度，而“宗族、民間社會救濟(jì)事業(yè)發(fā)展迅猛，有效地填補(bǔ)了官辦救濟(jì)事業(yè)落后所留下的空白”。隨著社會的發(fā)展進(jìn)步，農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)與農(nóng)民生活方式發(fā)生變化，現(xiàn)代農(nóng)村集體公益用地功能在不同時期也有所不同。

（一）計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時期：實(shí)現(xiàn)國家強(qiáng)力統(tǒng)合功能

新中國成立后，農(nóng)村集體公益用地的一個主要功能為滿足行政計(jì)劃實(shí)施的需要。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時期尤其是人民公社制度下，通過國家全方位、自上而下的統(tǒng)令計(jì)劃，農(nóng)村集體公益性建設(shè)用地得到了空前規(guī)模和快速的發(fā)展。農(nóng)村以工分制的方式組織農(nóng)村公共物品供給，在農(nóng)閑季節(jié)，公社組織各生產(chǎn)大隊(duì)進(jìn)行河渠修挖、道路養(yǎng)護(hù)等公共物品的建設(shè)任務(wù)。之后各地跟風(fēng)式建立起食堂、場（社）部用房等，農(nóng)村集體公益性建設(shè)用地的開發(fā)利用在“口號”式的運(yùn)動中完成，相當(dāng)一部分公益事業(yè)用地與基礎(chǔ)設(shè)施用地的立項(xiàng)并不符合實(shí)際，脫離了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)現(xiàn)實(shí)發(fā)展水平，忽略了農(nóng)村實(shí)際需求。

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時期農(nóng)村集體公益用地的另一個重要功能就是實(shí)現(xiàn)國家對農(nóng)村社會的統(tǒng)合與管控。1956年后，我國農(nóng)村社會從長期的戰(zhàn)爭環(huán)境中開始恢復(fù)基本的生產(chǎn)建設(shè)，由于特殊的政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境，此時國家公權(quán)力介入農(nóng)村社會生活的各個方面并實(shí)行行政化供給，國家政權(quán)下沉，實(shí)現(xiàn)對農(nóng)村社會全方面管控。土改時期，我國鄉(xiāng)村迅速由農(nóng)會干部、共產(chǎn)黨員取代舊的鄉(xiāng)紳和鄉(xiāng)村精英成為領(lǐng)導(dǎo)者，主導(dǎo)了鄉(xiāng)村公益設(shè)施建設(shè)。自1958年政社合一的人民公社建立之后，農(nóng)村集體公益性用地被廣泛用于計(jì)劃性公益設(shè)施的建設(shè)，如人民公社化運(yùn)動中推行的“大寨模式”（興修水庫、大壩、集中建房等），政府通過集體公共食堂、幼兒園、托兒所、幸福院等公共福利設(shè)施將農(nóng)民緊緊地束縛在農(nóng)村。這一時期農(nóng)村集體公益用地建設(shè)帶有明顯的政治色彩，也造成了傳統(tǒng)祠堂、廟宇、戲臺等集體公益設(shè)施被破壞。

（二）改革開放初期：公益功能的邊緣化

人民公社解體后，農(nóng)村集體公益用地開發(fā)利用陷入停滯，并在農(nóng)村土地改革中逐漸邊緣化。改革開放初期，國家權(quán)力在農(nóng)村的“退場”與鄉(xiāng)村精英治權(quán)的弱化，農(nóng)民集體幾乎無力承擔(dān)組織公共設(shè)施與公益事業(yè)建設(shè)的重任。以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為核心的農(nóng)村土地制度改革重心偏向農(nóng)村私用性質(zhì)土地分配上，弱化了集體經(jīng)濟(jì)組織功能，造成了農(nóng)村集體公益用地建設(shè)、利用規(guī)模的萎縮。雖然在立法上1986年《土地管理法》第37條提出“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施、公益事業(yè)建設(shè)等鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村建設(shè)”的農(nóng)村公益用地的分類，但實(shí)踐層面上由于分稅制而導(dǎo)致地方政府無力承擔(dān)農(nóng)村集體公益性建設(shè)用地的建設(shè)，甚至連建設(shè)鄉(xiāng)村公路、鄉(xiāng)村小學(xué)等農(nóng)村集體公益設(shè)施，也要向農(nóng)民攤派。據(jù)調(diào)查顯示，有些2003年已進(jìn)行鄉(xiāng)村道路改造和建設(shè)的村，平均每戶繳納的道路改造費(fèi)近200元。農(nóng)民集體及其自治組織機(jī)構(gòu)高度依附于鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層黨政組織，無心管轄集體內(nèi)部的基本福利設(shè)施建設(shè)。鄉(xiāng)村社會精英群體松散，失去對農(nóng)村集體成員的組織號召力。國家對農(nóng)村公益設(shè)施與基礎(chǔ)設(shè)施的財(cái)政投入也主要集中在大型水電工程、國道、通信設(shè)施，對于宗教祭祀、養(yǎng)老、文化娛樂等公益性設(shè)施出現(xiàn)缺位，農(nóng)民生活質(zhì)量長時間未得到提升。由于正處于高度計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變的時期，農(nóng)村集體公益性建設(shè)用地的發(fā)展較為緩慢。

（三）社會轉(zhuǎn)型期：農(nóng)村集體公益用地功能的分化與探索

進(jìn)入21世紀(jì)后，社會轉(zhuǎn)型與城鄉(xiāng)融合加快，農(nóng)村公益用地及其上承載的公益設(shè)施受到社會普遍關(guān)注，國家與農(nóng)民集體開始對農(nóng)村公益用地制度建設(shè)進(jìn)行探索。一方面國家為完善農(nóng)村公益設(shè)施、提高農(nóng)民生活質(zhì)量，利用農(nóng)村集體公益用地建設(shè)了一批鄉(xiāng)村小學(xué)、娛樂廣場、健身廣場、公園等公益設(shè)施，啟動了國家層面的改革。以2006年全國免征農(nóng)(牧)業(yè)稅的改革與發(fā)改委出臺《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，扎實(shí)推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)的意見》為標(biāo)志，國家開始探索農(nóng)村集體公益性建設(shè)用地制度的構(gòu)建，并陸續(xù)出臺了系列文件進(jìn)行政策層面探索。實(shí)踐層面上，在新農(nóng)村建設(shè)中，通過并村和易地集中安置等措施，配套與城市社區(qū)相同的村莊規(guī)劃和公益設(shè)施。另一方面部分農(nóng)村地區(qū)自發(fā)組織修復(fù)了宗族祠堂、廟宇、墳地等傳統(tǒng)公益用地，繼而延續(xù)傳統(tǒng)農(nóng)村精神文化活動，傳承了公益用地的傳統(tǒng)功能。整體而言，本時期由于城鄉(xiāng)社會保障制度尚未統(tǒng)一，農(nóng)民集體與集體成員的關(guān)系尚未理順，農(nóng)村集體公益用地建設(shè)規(guī)模、類型、管理制度等均未形成成熟的模式。同時由于理論上尚未能對農(nóng)村集體公益性建設(shè)用地制度深入研究，現(xiàn)階段農(nóng)村集體公益用地制度建設(shè)仍存在較多不完善之處。

二、農(nóng)村集體公益用地功能變遷路徑與原因分析

在現(xiàn)代農(nóng)村社會變遷的背景下，農(nóng)民對于精神文化、醫(yī)療教育、體育娛樂等發(fā)展性需求增加，農(nóng)村集體公益用地由傳統(tǒng)的維持氏族秩序穩(wěn)定與基本生存保障功能向滿足現(xiàn)代農(nóng)民對精神文化、個體發(fā)展的功能變遷。發(fā)展路徑上由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時代的國家大包大攬向改革開放初期的放任內(nèi)部生長，再向國家與集體分類協(xié)調(diào)建設(shè)的道路轉(zhuǎn)變，隨時代變遷出現(xiàn)分化并形成了一定的路徑模式。

（一）農(nóng)村集體公益用地功能變遷路徑分析

1.國民公共服務(wù)功能與集體成員專享功能分離

按照農(nóng)村集體公益性用地的用途一般可以分為四類：第一，宗教祭祀用地。如公益墓地、寺廟、祠堂用地等；第二，生活用地。如洗衣口、渡口、公共食堂、公共廁所、垃圾站用地等；第三，休閑娛樂用地。如水井納涼口、老年活動室、棋牌室、籃球場、健身廣場、公園用地等；第四，公共事務(wù)用地。如公田、學(xué)田、義莊、村委會用地、廣播站用地等。上述集體公益用地類型根據(jù)受益對象與設(shè)立主體不同又可分為兩類：一類是國民性公共服務(wù)用地。如生活類用地中的垃圾站，休閑娛樂類用地中的公園，公共事務(wù)用地中的公田、學(xué)校用地。此類土地蘊(yùn)含著每一位公民所應(yīng)享受到的、國家應(yīng)予以保障的均等化公共服務(wù)，同公民基本生存權(quán)、發(fā)展權(quán)等人權(quán)緊密相關(guān)，有助于提高農(nóng)民生活質(zhì)量，保障農(nóng)民最低限度的自主和自由并從中獲益，是公民實(shí)現(xiàn)平等權(quán)的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，有利于消除人與人之間的不平等、不合理差別和維護(hù)每個個體的尊嚴(yán)。另一類為集體內(nèi)部成員共享類公益用地。如宗教祭祀類用地中的宗祠、宗族墓地、寺廟，生活用地類中的水井納涼口、棋牌室，公共事務(wù)用地中的村委會用地。此類集體公益用地及其上的公益設(shè)施主要供集體內(nèi)部成員使用，其主要功能為氏族或宗族祭祀、宗教精神文化傳承，對于凝聚集體內(nèi)部成員向心力，強(qiáng)化集體成員的認(rèn)同感有著重要的價值。

一方面隨著社會的轉(zhuǎn)型與進(jìn)步，平等關(guān)注每一個公民的基本生存條件與提供公共服務(wù)是現(xiàn)代政府的重要職責(zé)，平衡與協(xié)調(diào)不同地域、群體之間的利益是社會公平的使然。國家有責(zé)任、有義務(wù)對農(nóng)村集體公益用地及其上承載的公益設(shè)施進(jìn)行投資、建設(shè)、維護(hù)，如近年來國家投資設(shè)立的鄉(xiāng)村廣場、利用集體土地投資設(shè)立的小學(xué)、福利院等，這對農(nóng)村村民基礎(chǔ)福利工程進(jìn)行了基本的保障。另一方面，集體成員專享的公益用地及其上的公益設(shè)施，其受益對象也主要為集體內(nèi)部成員，若由國家用全體納稅人的稅收投資建設(shè)則是對其他多數(shù)公民的不公平，因而此類公益用地及其設(shè)施的設(shè)立應(yīng)由農(nóng)民集體內(nèi)部供給。由此，出現(xiàn)國家與農(nóng)民集體根據(jù)自身所對應(yīng)的職責(zé)與義務(wù)不同，而對不同類型的公益用地及其上的公益設(shè)施進(jìn)行分管的趨勢。

2.傳統(tǒng)公共活動功能衰退與現(xiàn)代公益功能興起

農(nóng)村集體公益用地及其上的公共空間是農(nóng)村社會各關(guān)聯(lián)主體基于公共性需要，按照農(nóng)村社會人際交往規(guī)則進(jìn)行社會活動和思想交流的公共場所，這種公共場所在不同的時期存在的形式也有所不同。傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會所延續(xù)下來的公田、學(xué)田由于社會發(fā)展而沒落，一些古老的公益用地如寺廟、祠堂、茶館、社戲場等在新中國成立后因“掃四舊”而被破壞，其占用的土地被轉(zhuǎn)而作為公社學(xué)校、商店、大隊(duì)部辦公用房、稻場、倉庫等。人民公社解體后，原統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)的公社辦公房、稻場、麥場等被私人或者村民小組挪作他用，或作為經(jīng)營性建設(shè)用地，不再具備公益性?？傊瑐鹘y(tǒng)公共活動類農(nóng)村集體公益用地在歷史變遷過程中由于農(nóng)村社會的發(fā)展而趨于萎縮。

隨著農(nóng)村社會的進(jìn)一步開放，農(nóng)民生活方式的變化直接導(dǎo)致傳統(tǒng)公益用地不可避免的衰落，如洗衣機(jī)的使用代替了傳統(tǒng)洗衣口，電視、電話、空調(diào)的普及代替了傳統(tǒng)的廣播站、納涼、聊天場所，聚眾性生活方式的減少致使傳統(tǒng)農(nóng)村公共聚集地的棄用；同時，隨著生活方式與內(nèi)容的豐富，垃圾場、籃球場、棋牌室、老年人活動室等公益設(shè)施在農(nóng)村地區(qū)普及率越來越高，農(nóng)村通過網(wǎng)絡(luò)與外界聯(lián)系加強(qiáng)，農(nóng)民對生活方式的便利性、快捷性、舒適性追求提高，相應(yīng)地對符合時代性的現(xiàn)代公益設(shè)施、精神文化設(shè)施、體育娛樂設(shè)施需求提升。因而農(nóng)村集體公益用地的現(xiàn)代公益功能興起，并在現(xiàn)代農(nóng)村社會生活中逐漸占據(jù)重要位置。

3.集體（血緣）凝聚功能弱化與農(nóng)村社區(qū)功能強(qiáng)化

“共同體”是指“一定地域”“共同的紐帶”“社會交往”以及“認(rèn)同意識”，是一個社區(qū)或共同體最基本的要素和特征。傳統(tǒng)農(nóng)村自然村落的形成通常是由于血緣關(guān)系和家族利益，公益用地以及公益設(shè)施的修建多以宗族為單位進(jìn)行。傳統(tǒng)的公田、宗祠、家族墓地等公益用地對宗族起到凝聚功能。人民公社時期“三級所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”的體制下，封閉的公社集體生活使得其成員具有較強(qiáng)的政治認(rèn)同感、集體榮譽(yù)感、責(zé)任感。人民公社通過行政命令方式建設(shè)的公共食堂、廣播站、禮堂、保管室等公益用地迫使農(nóng)民依附于集體生活，但這種單純依靠行政手段形成的共同體難以存續(xù)。而傳統(tǒng)的內(nèi)生性農(nóng)村宗教祭祀用地、傳統(tǒng)生活用地、娛樂用地逐漸沒落，祠堂、墓地等用地功能和地位大不如以前，農(nóng)村集體公益用地向心力功能弱化。

隨著城鄉(xiāng)融合加速，村落共同體的孤立與封閉狀態(tài)逐漸被打破，市場經(jīng)濟(jì)和城市化的雙重影響下，鄉(xiāng)村社會的原子化、空心化、過疏化、空巢化趨勢越來越嚴(yán)重，農(nóng)民的流動性與獨(dú)立性增強(qiáng)，農(nóng)村社會群體的成分日益復(fù)雜。農(nóng)民對集體的認(rèn)同感與歸屬感逐漸淡化，農(nóng)村公共精神趨于離散，農(nóng)村社會朝著城市社區(qū)方向發(fā)展。在這種融合趨勢下，傳統(tǒng)的農(nóng)村集體公益用地凝聚功能逐漸淡化，尤其是新農(nóng)村建設(shè)推進(jìn)，農(nóng)村集體公益用地的類型與模式接近于城市社區(qū)，政府集中主導(dǎo)道路規(guī)劃、醫(yī)院、學(xué)校、公共廣場等公益用地配置，社區(qū)性雛形漸顯。

4.行政功能的離析到個體福利功能的回歸

農(nóng)村集體公益用地由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時期行政嵌入、按計(jì)劃供給的集體主義價值觀，到現(xiàn)代國家介入與村莊內(nèi)生性恢復(fù)探索道路的推行，理論與實(shí)踐也開始反思現(xiàn)行農(nóng)村公益用地制度運(yùn)行與農(nóng)村實(shí)際需求是否契合，并針對性改造。如一些地方鄉(xiāng)村新建的休閑綠地并沒有考慮鄉(xiāng)村活動的特殊性與村民的實(shí)際需求，機(jī)械化地完成上級指示任務(wù)，最終淪為“形象工程”。但也有一些地方將傳統(tǒng)納涼地改造成籃球場、健身角，將閑置的祠堂改造成復(fù)合祠堂與村委會辦公地功能的場所。這種農(nóng)村集體公益用地的現(xiàn)代改造也反映了農(nóng)村集體公益用地價值觀認(rèn)識的變化，即由行政性、集體主義觀回歸到農(nóng)民福祉與個體公益價值觀的本源軌道上來。

在農(nóng)村土地制度改革中保障村民平等地享有社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展所帶來的物質(zhì)與精神上的利益，需對農(nóng)村集體公益用地功能價值導(dǎo)向予以重視。公有財(cái)產(chǎn)中的公物尤其是土地以及依附于土地的公物，為公民平等權(quán)的實(shí)現(xiàn)提供了重要物質(zhì)保障。農(nóng)村集體公益用地是集體成員個人物質(zhì)基礎(chǔ)實(shí)現(xiàn)與精神文化提升的重要基礎(chǔ)，是作為公民個體價值實(shí)現(xiàn)的保障，也是農(nóng)村傳統(tǒng)宗族文化的寄托與社區(qū)公共精神的紐帶。在集體公共空間里，若村民之間的橫向聯(lián)系加強(qiáng)，公共輿論更有作用，合作也更易達(dá)成，農(nóng)民參加公共空間的活動，有助于培養(yǎng)其公共精神和公共意識，這也是農(nóng)村集體公益用地功能價值的體現(xiàn)。所以注重農(nóng)村集體公益用地對現(xiàn)代農(nóng)民生活的契合度，注重保護(hù)以祠堂、宗祠等為代表的傳統(tǒng)資源，是農(nóng)村集體公益用地本源價值回歸。

（二）農(nóng)村集體公益用地功能變遷的原因分析

經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展快速轉(zhuǎn)型的背景下，農(nóng)村集體公益用地制度逐步回歸到理性的道路上，國家大包大攬或放任自生的道路已被歷史證明并不適合我國現(xiàn)代農(nóng)村社會實(shí)際。農(nóng)村集體公益用地制度的分化亦有其深刻的社會原因。

首先，最主要的原因就是農(nóng)民與集體、國家的關(guān)系從三元到二元轉(zhuǎn)變。中國古代以基層政權(quán)和宗族勢力為觸角，用戶籍制度將一家一戶的小農(nóng)整合到整個社會中，將農(nóng)民緊緊地束縛在土地上，整個農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)為“家庭—氏族—國家”的三元社會關(guān)系。建國后，在人民公社政社合一、高度一體化體制下，村落共同體轉(zhuǎn)變?yōu)橛蓢覚?quán)力深度干預(yù)和控制而形成的政治共同體。農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)變?yōu)椤稗r(nóng)民個體—公社—國家”的三元關(guān)系。直到改革開放后，城鄉(xiāng)二元制度才逐步松動，村界的多元化與村落公共空間向外流動、延伸，國家對公共領(lǐng)域的直接投資、干預(yù)，城鄉(xiāng)醫(yī)療、養(yǎng)老、交通等社會保障制度趨于一體化。同時，農(nóng)民的自主性加強(qiáng)，已經(jīng)不再完全依賴集體組織，農(nóng)民對集體或社區(qū)認(rèn)同不斷減弱。鄉(xiāng)村自治組織在村民生活中的作用下降,村民之間的聯(lián)系也變得日益松散。農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)逐步向“農(nóng)民個體—國家”的二元結(jié)構(gòu)模式轉(zhuǎn)變。因而，這種農(nóng)民與國家之間三元到二元的關(guān)系轉(zhuǎn)變最直接的結(jié)果就是：第一，國家與集體對農(nóng)民生活福祉提升的義務(wù)分工不同：承載國民普惠性的基本生活保障性公益設(shè)施用地由國家負(fù)責(zé)，承載傳統(tǒng)精神文化設(shè)施的義務(wù)由集體自行負(fù)責(zé)。第二，農(nóng)村社會生活方式與城鄉(xiāng)生活方式差別縮小，農(nóng)村傳統(tǒng)精神文化類公益用地減少，但總體上得到了保留。與城市公益用地相較，農(nóng)村集體傳統(tǒng)精神文化用地的有無及存續(xù)意義是二者最大的區(qū)別。

其次，由于農(nóng)村社會逐步開放，人口頻繁流動。隨著近年來新農(nóng)村建設(shè)的推進(jìn)，地方政府往往采取拆小并大的方式將多個小型自然村或空心自然村進(jìn)行合并，或者把農(nóng)民集中到城鎮(zhèn)新建小區(qū)集中居住，讓農(nóng)民“上樓”，形成新農(nóng)村社區(qū)。加之工業(yè)化與城市化的推動，越來越多的農(nóng)民脫離農(nóng)村、農(nóng)業(yè)勞動。據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布數(shù)據(jù)，1990年底城鎮(zhèn)人口同鄉(xiāng)村人口該比值為0.359∶1，2000年該比值為0.568∶1，2015該比值為1.278∶1。農(nóng)村人口大量流出，尤其是年輕人的凈減少，導(dǎo)致農(nóng)村集體自治組織與基層政府在農(nóng)村公益用地及公益設(shè)施建設(shè)的組織上乏力，農(nóng)民對公共用地的關(guān)注度不斷降低，甚至原有的公益設(shè)施因年久失修而難以發(fā)揮作用。

最后，由于農(nóng)村社會生活方式與組織結(jié)構(gòu)的變化導(dǎo)致傳統(tǒng)公益用地功能弱化。工業(yè)化的發(fā)展進(jìn)步從根本上動搖了原來廣大農(nóng)村單一農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，使得大多數(shù)農(nóng)民不再受到土地的束縛，傳統(tǒng)納涼地、洗衣口等萎縮甚至消失趨勢難以避免。農(nóng)村公益用地的組織主體由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會鄉(xiāng)紳階層到計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時期國家下沉的政權(quán)力量控制，再到改革開放后農(nóng)村基礎(chǔ)組織的渙散，農(nóng)村集體公益用地的管理很大程度上依賴于村民自主、自覺。改革開放初期，農(nóng)村基層政權(quán)在農(nóng)村還具有較強(qiáng)的動員力和震懾力，農(nóng)民也愿意在村委會的安排下對公益設(shè)施建設(shè)進(jìn)行財(cái)力與人力的“攤派”，村委會作為“半官半民”屬性的機(jī)構(gòu)，其特性造成了功能在一定程度上偏離。隨著農(nóng)村改革深入，尤其是2006年稅費(fèi)制度改革后，農(nóng)業(yè)稅費(fèi)的取消導(dǎo)致了基層失去了公共費(fèi)用主要來源，削弱了農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)力，導(dǎo)致農(nóng)民集體難以自我服務(wù)。在缺乏權(quán)威性自治組織的情況下，農(nóng)民個體更不愿意將私人財(cái)產(chǎn)與精力投入到公益事業(yè)建設(shè)，農(nóng)村集體公益用地，尤其是傳統(tǒng)公益用地延續(xù)陷入困境。

三、轉(zhuǎn)型期農(nóng)村集體公益用地功能的現(xiàn)實(shí)回應(yīng)

經(jīng)濟(jì)與社會快速轉(zhuǎn)型期，農(nóng)村集體公益用地制度與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時期、改革開放初期相比已經(jīng)發(fā)生了明顯的變化，國民性社會保障功能的剝離與農(nóng)民精神文化生活、個體發(fā)展、村民福利的功能凸顯，客觀上要求農(nóng)村集體公益用地回歸到公益本質(zhì)軌道上來，因而需要對相關(guān)制度進(jìn)行調(diào)整，以適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)村集體公益用地的發(fā)展。

（一）農(nóng)村集體公益用地的界定

概念是反映思維對象的本質(zhì)屬性及其分子的思維形式，概念的內(nèi)涵和外延是概念的兩個基本邏輯特征。對農(nóng)村集體公益用地功能制度進(jìn)行現(xiàn)實(shí)回應(yīng)，其前提是對其內(nèi)涵、外延有一個清晰的界定，并通過規(guī)劃來確定具體的范圍，以便對農(nóng)村集體公益用地功能有一個準(zhǔn)確的定位。

1.農(nóng)村集體公益用地概念的厘正

由于現(xiàn)行立法上并未對公益用地內(nèi)涵與外延進(jìn)行嚴(yán)格界定，學(xué)理上通常認(rèn)為，農(nóng)村集體公益用地指的是為特定地域范圍內(nèi)集體經(jīng)濟(jì)組織成員的公共利益需要使用的土地，目的是為了保障集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)村社區(qū)的共同利益，具有公法屬性，在財(cái)產(chǎn)價值位階上具有優(yōu)先性。就其內(nèi)涵而言，以公共利益為目的，承擔(dān)著促進(jìn)社會平等、增進(jìn)農(nóng)民福利和提高經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率等多重任務(wù)，是集體公益用地的內(nèi)在本質(zhì)。就其外延而言，農(nóng)村集體公益用地位于農(nóng)村地區(qū)，為農(nóng)民集體所有。主要類型為四類：生活用地、休閑娛樂用地、公共事務(wù)用地，但不包括水利、電力等公共基礎(chǔ)設(shè)施用地，也不包括承包地、宅基地、集體經(jīng)營性建設(shè)用地等自益性、私用性質(zhì)土地。在與相關(guān)土地類型的區(qū)分方面，具體而言，第一，農(nóng)村集體公益用地與國有公益用地不同。國有公益用地所有權(quán)屬于國有，屬國有建設(shè)用地范疇，用于城鄉(xiāng)公益事業(yè)的建設(shè)，范圍上主要為城市地區(qū)，但國家因公共利益而征收的農(nóng)村集體土地也屬于國有公益用地。而農(nóng)村集體公益用地所有權(quán)主體為農(nóng)民集體，屬于農(nóng)村集體建設(shè)用地，用于農(nóng)村公益設(shè)施建設(shè)，范圍為農(nóng)村地區(qū)。第二，農(nóng)村集體公益用地同農(nóng)村承包經(jīng)營地、宅基地不同。這幾種農(nóng)地雖然均屬于集體所有，但承包經(jīng)營地、宅基地屬于自益性、私用屬性。集體成員以戶為單位，根據(jù)承包合同或申請從農(nóng)民集體處獲得土地使用權(quán)。而集體公益用地屬于公益性、共用性土地，使用上具有非排他性、非競爭性。第三，農(nóng)村集體公益用地與集體經(jīng)營性建設(shè)用地不同。集體經(jīng)營性建設(shè)用地主要目的是用來發(fā)展集體企業(yè)等集體營利性項(xiàng)目，如農(nóng)家樂、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、養(yǎng)殖場用地等。而集體公益用地屬于非營利性用地，用于提升村民精神文化生活、成員個體發(fā)展，如宗祠、公益墓地、學(xué)校用地等。

2.農(nóng)村集體公益用地范圍的確定

對農(nóng)村集體公益用地概念的界定除理論上確定其內(nèi)涵與外延外，還需要從實(shí)踐上通過鄉(xiāng)村規(guī)劃確定具體用地范圍。按照《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，我國土地規(guī)劃體系分為城市規(guī)劃、鎮(zhèn)規(guī)劃、鄉(xiāng)規(guī)劃、村莊規(guī)劃四種體系，城市和鎮(zhèn)規(guī)劃又分為總體規(guī)劃與詳細(xì)規(guī)劃，其中鄉(xiāng)規(guī)劃與村莊規(guī)劃并沒有總體規(guī)劃與詳細(xì)規(guī)劃要求，這也導(dǎo)致了鄉(xiāng)、村兩級規(guī)劃的滯后性，集體公益用地的規(guī)劃、利用缺乏前瞻性。農(nóng)村公益用地先申請、后建設(shè)的模式導(dǎo)致發(fā)展空間在很大程度上陷入被動局面，如農(nóng)村現(xiàn)代生活所需的配套公園、綠地、健身場所需的公益用地，因缺乏事先規(guī)劃而導(dǎo)致選址和規(guī)模難以達(dá)到合理化、最優(yōu)化。因而農(nóng)村集體公益用地規(guī)劃上應(yīng)從以下幾個方面調(diào)整：首先，從立法上，鄉(xiāng)、村兩級規(guī)劃中也應(yīng)實(shí)行總體規(guī)劃與詳細(xì)規(guī)劃制度，并根據(jù)村莊未來人口數(shù)量，預(yù)留出綠地、廣場、池塘、學(xué)校、養(yǎng)老院等配套公益用地；其次，對凡是通過鄉(xiāng)、村莊規(guī)劃被確定為集體公益用地的，非因國家公共利益或重大集體公共利益不得改變規(guī)劃用途；最后，集體公益用地規(guī)劃的確定與修改應(yīng)經(jīng)三分之二以上村民代表或村民會議通過。通過上述方式使得農(nóng)村集體公益用地能夠得到有效的界定與劃分。

（二）農(nóng)村集體公益用地的權(quán)屬制度的完善

1.農(nóng)村集體公益用地所有權(quán)制度的完善

對農(nóng)村集體公益用地所有權(quán)制度而言，私法意義上的所有權(quán)受到極大的限制，與一般私用性質(zhì)宅基地、承包經(jīng)營地不同之處在于其更多地受到“公共利益”的擠壓，因而農(nóng)村集體公益用地所有權(quán)制度的調(diào)整核心在于所有權(quán)權(quán)能的完善上。所有權(quán)的權(quán)能指的是“于法令限制之范圍內(nèi)，得自由使用、收益、處分其所有物，并排除他人之干涉”。首先，在占有與使用權(quán)能上，一旦通過相應(yīng)程序被確定為公益用地的，所有權(quán)人的占有權(quán)能不再具有排他效力，而被糅合進(jìn)了公益用地使用人對土地的占有，此時所有權(quán)人原本擁有的民法上的排他性占有、使用權(quán)能被“公共地役權(quán)”壓縮至極限，實(shí)踐上討論其所有權(quán)權(quán)能行使實(shí)際意義已經(jīng)不大；其次，在處分權(quán)能上，公益性是其首要價值目標(biāo)，公益性阻斷了所有權(quán)人對集體公益用地民法上的抵押、擔(dān)保、流轉(zhuǎn)等處分權(quán)能的行使，所有權(quán)人任何對集體公益用地的處分行為必須以不損害集體公共利益為前提，但處分權(quán)并不是絕對滅失，如因國家公益或者其他重大集體公共利益需要除外；最后，在收益權(quán)能上，集體公益用地私法上的收益權(quán)因公益而被擠壓，當(dāng)然在某些情況下，因管理成本或保護(hù)性利用可以進(jìn)行適當(dāng)?shù)氖召M(fèi)，這種收費(fèi)一是要經(jīng)過嚴(yán)格的行政審批，二是其收益必須還復(fù)于原公益用途。

2.農(nóng)村集體公益用地使用權(quán)制度的完善

農(nóng)村社會轉(zhuǎn)型期，農(nóng)村社區(qū)、公益組織均處于尚未完善的階段，對農(nóng)村集體公益用地的具體使用缺乏清晰的管理制度安排。結(jié)合我國農(nóng)村公益用地利益實(shí)際，可根據(jù)使用主體的不同分為個人利用、法人利用和非法人組織的利用三種。第一種，對于普通個體而言，對集體公益用地可基于集體成員權(quán)進(jìn)行非排他性的使用，如村圖書館、籃球場，集體成員因公共利益需要對其非排他性利用，所有權(quán)人農(nóng)民集體須予以忍讓。第二種，對法人而言，如果是村集體內(nèi)民辦教育機(jī)構(gòu)、民辦養(yǎng)老院（公辦屬國家應(yīng)承擔(dān)的國民福利范疇）等組織，經(jīng)過農(nóng)民集體的同意、相關(guān)行政機(jī)關(guān)的審核后相關(guān)法人組織可以使用，而這種使用的性質(zhì)實(shí)質(zhì)上是一種公共地役權(quán)。公共地役權(quán)是為了公眾利益的需要，公眾或公共事業(yè)部門享有的在相關(guān)不動產(chǎn)上施加負(fù)擔(dān)或不利益，不動產(chǎn)所有者或使用人負(fù)有容忍義務(wù)的一種權(quán)利。從權(quán)利構(gòu)造來看，公共地役權(quán)是傳統(tǒng)私法上地役權(quán)的新發(fā)展，是在傳統(tǒng)民法上的私人地役權(quán)不能解決公用事業(yè)的背景下而發(fā)展起來的，具有一定的公私復(fù)合性，這和美國法上用于濕地等自然生態(tài)和歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)的保存役權(quán)功能相似，相應(yīng)組織可基于公共地役權(quán)對農(nóng)村集體公益用地進(jìn)行公益性利用。需要注意的是，對于寺廟、宗祠這類有固定場所，尚未登記成法人的組織，可根據(jù)《民法總則》第87條、92條之規(guī)定，經(jīng)依法登記成立，取得捐助法人資格，允許其在現(xiàn)有用地范圍內(nèi)使用農(nóng)村集體公益用地，以保障農(nóng)村集體公益用地精神文化功能、宗教信仰功能的發(fā)揮，維護(hù)農(nóng)民的精神發(fā)展權(quán)益。第三種，對于非法人團(tuán)體而言，如皮影戲隊(duì)、劃船隊(duì)、鼓樂隊(duì)等日常無須固定場所的非法人組織，經(jīng)過農(nóng)民集體同意，基于公共地役權(quán)，可利用現(xiàn)有文化站、廣場等開展相關(guān)活動。

（三）農(nóng)村集體公益用地管理制度的完善

自由與限制相伴而成，農(nóng)村集體公益用地與宅基地、承包地等私用性質(zhì)土地的管理方式有較大區(qū)別，私用性質(zhì)土地管理核心在于對自由利用的保障上，而集體公益用地的管理核心在于公益屬性的保障，保障其公益性不受侵害與公眾自由利用不受干涉。首先，需要通過土地規(guī)劃控制保障其公益性。此處的規(guī)劃控制分為兩個方面，一方面是通過鄉(xiāng)村控制性規(guī)劃確定公益用地范圍，即原則上所有公益設(shè)施必須在此范圍內(nèi)建設(shè)利用，其他非公益設(shè)施不應(yīng)在此范圍設(shè)立。另一方面是具體公益設(shè)施的建設(shè)必須通過詳細(xì)性規(guī)劃的審核，控制公益設(shè)施建設(shè)的規(guī)模和協(xié)調(diào)整體鄉(xiāng)村建筑布局。其次，通過公益用地用途控制保障其公益性。農(nóng)村集體公益用地的具體利用必須通過土地行政主管部門和住建行政主管部門審核批準(zhǔn)，保證其公益用途，并進(jìn)行確權(quán)與登記、頒證。對于既有的傳統(tǒng)農(nóng)村集體公益用地如廟宇、墓地、祠堂等，應(yīng)在尊重歷史與利用現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，由農(nóng)民集體申請，土地行政主管部門予以審核、確認(rèn)該地的公益用途，并在權(quán)屬證書上注明該土地使用性質(zhì)為公益用地。最后，通過處分權(quán)限制保障其公益性。凡是規(guī)劃、批準(zhǔn)為集體公益用地的，不得隨意改變其用途，不動產(chǎn)登記機(jī)關(guān)對集體公益用地的抵押、擔(dān)保、用途變更等處分應(yīng)不予登記。

四、結(jié)語

在社會轉(zhuǎn)型的時代背景下，農(nóng)村集體公益用地經(jīng)歷了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時代到社會轉(zhuǎn)型期的變遷，傳統(tǒng)的公益用地功能出現(xiàn)分化、衰退及新的農(nóng)村集體公益用地類型興起，農(nóng)村集體公益用地的價值認(rèn)識也隨之發(fā)生變化。城鄉(xiāng)同權(quán)、個體自由與平等、區(qū)域發(fā)展平衡、城鄉(xiāng)公共服務(wù)均化等價值目標(biāo)要求農(nóng)村集體公益用地應(yīng)當(dāng)符合現(xiàn)代農(nóng)村社會發(fā)展規(guī)律，農(nóng)村集體公益用地制度改革也必須適應(yīng)時代的發(fā)展步伐，向滿足提升集體成員精神文化需求、完善基本社區(qū)公共服務(wù)、維護(hù)農(nóng)民集體及其成員的公共利益的功能方向發(fā)展。

作者簡介：余敬，男，海南大學(xué)法學(xué)院博士生。梁亞榮，男，海南大學(xué)法學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師。  

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）2018年第2期 

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