長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)采取開發(fā)扶貧方式，通過(guò)高速增長(zhǎng)和發(fā)展貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)大規(guī)模減貧，為全球減貧事業(yè)做出了巨大貢獻(xiàn)。在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展過(guò)程中，培育勞動(dòng)力市場(chǎng)也為貧困家庭和勞動(dòng)力借助市場(chǎng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)非農(nóng)就業(yè)、擺脫貧困，提供了巨大機(jī)會(huì)。相對(duì)而言，中國(guó)在農(nóng)村建立低保等救助項(xiàng)目的現(xiàn)代社會(huì)安全網(wǎng)較晚。

一、中國(guó)反貧困政策變化

從區(qū)域開發(fā)到精準(zhǔn)扶貧，中國(guó)的扶貧政策發(fā)生了重大變化。一方面，從全球反貧困實(shí)踐看，中國(guó)精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略與世界銀行減貧框架高度契合；另一方面，中國(guó)精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略有豐富的政策和實(shí)踐內(nèi)涵。

從區(qū)域開發(fā)到扶貧到村、到戶，再到精準(zhǔn)扶貧，中國(guó)扶貧政策的目標(biāo)、方式、手段和績(jī)效發(fā)生了根本性變化，提出了新要求，形成了四維一體的完整體系和框架。具體來(lái)講，這包括到2020年徹底消除絕對(duì)貧困的政策目標(biāo)、“六個(gè)精準(zhǔn)”的扶貧方式、“五個(gè)一批”的扶貧手段，以及重視提高扶貧質(zhì)量和激發(fā)貧困人口內(nèi)生動(dòng)力達(dá)到精準(zhǔn)扶貧與精準(zhǔn)脫貧的政策績(jī)效。

從全球反貧困實(shí)踐看，發(fā)展中國(guó)家扶貧實(shí)踐可以歸納為包括經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、部門干預(yù)措施和社會(huì)政策項(xiàng)目的減貧框架。中國(guó)精準(zhǔn)扶貧的特別之處在于，扶貧措施和實(shí)踐幾乎涵蓋所有領(lǐng)域，調(diào)動(dòng)全社會(huì)之力來(lái)推動(dòng)消除絕對(duì)貧困，這項(xiàng)行動(dòng)計(jì)劃比世界銀行提出的2030年消除全球絕對(duì)貧困的計(jì)劃提早10年。中國(guó)精準(zhǔn)扶貧提出的“兩不愁三保障”政策目標(biāo)，體現(xiàn)了不僅要解決收入和消費(fèi)貧困問(wèn)題，而且還要提供基本公共服務(wù)，也就是在滿足貧困家庭溫飽需要的基礎(chǔ)上，促進(jìn)貧困家庭的自身發(fā)展。因而，這是一個(gè)多維貧困概念，具有豐富的政策和實(shí)踐內(nèi)涵。

二、農(nóng)村低保與扶貧開發(fā)銜接

社會(huì)安全網(wǎng)是中國(guó)精準(zhǔn)扶貧框架中的一項(xiàng)重要政策措施。2007年，中國(guó)建立農(nóng)村低保制度。值得注意的是，全國(guó)農(nóng)村低保線平均水平從2010年的1404元大幅提升到2016年的3774元。理論上講，提高低保標(biāo)準(zhǔn)會(huì)帶來(lái)受益人口的數(shù)量增加。但是，農(nóng)村低保受益人口卻從2013年的5388萬(wàn)人下降到2016年的4587萬(wàn)人。形成這種現(xiàn)象的原因可能是多方面的：一是貧困人數(shù)的收入增加讓部分低保戶不再符合低保條件而退出；二是加強(qiáng)低保規(guī)范管理，清理了“關(guān)系?！薄叭饲楸！钡葐?wèn)題；三是反腐問(wèn)責(zé)有可能帶來(lái)部分地方不作為，讓應(yīng)該符合低保的對(duì)象沒(méi)有納入低保范圍。

2016年農(nóng)村低保線高于貧困線，按農(nóng)村常住人口計(jì)算的農(nóng)村低保覆蓋率是7.8%，按農(nóng)業(yè)戶籍人口計(jì)算是5.7%。理論上，農(nóng)村低保通過(guò)轉(zhuǎn)移支付可以完成中國(guó)的減貧目標(biāo)，但是實(shí)際操作比較復(fù)雜，低保與扶貧之間的銜接問(wèn)題是其中重要的原因。中國(guó)當(dāng)前有三套相互獨(dú)立的監(jiān)測(cè)和瞄準(zhǔn)體系：國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的農(nóng)村貧困監(jiān)測(cè)（農(nóng)村貧困線）、扶貧辦的全國(guó)貧困戶建檔立卡登記（農(nóng)村貧困線/各地可采用更高的貧困線）、民政部的農(nóng)村低保受益對(duì)象登記（地方農(nóng)村低保線）。這三套制度有不同用法，而建檔立卡則既想做監(jiān)測(cè)也想做瞄準(zhǔn)。

結(jié)合全球的經(jīng)驗(yàn)做法，考慮到極高的瞄準(zhǔn)成本和反貧困需要建立長(zhǎng)效機(jī)制，建議將瞄準(zhǔn)識(shí)別機(jī)制和監(jiān)測(cè)評(píng)估機(jī)制分開；同時(shí)，加強(qiáng)部門之間的信息共享和交叉核對(duì)，這大大有助于改進(jìn)貧困監(jiān)測(cè)和瞄準(zhǔn)的效果。

三、中國(guó)反貧困政策展望

中國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，意味著增長(zhǎng)速度換擋和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換。這些變化與城鎮(zhèn)化發(fā)展和技術(shù)進(jìn)步一道，對(duì)新常態(tài)下中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)了新的挑戰(zhàn)，也包括反貧困領(lǐng)域。

中國(guó)新時(shí)期的反貧困政策需要有一體化、覆蓋城鄉(xiāng)的頂層設(shè)計(jì)。這需要考慮三個(gè)方面的重要問(wèn)題：一是當(dāng)前精準(zhǔn)扶貧聚焦農(nóng)村貧困問(wèn)題，而未來(lái)中國(guó)將面臨經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下的城鄉(xiāng)貧困問(wèn)題，需有前瞻性的戰(zhàn)略準(zhǔn)備；二是中國(guó)未來(lái)的貧困問(wèn)題將從絕對(duì)貧困轉(zhuǎn)變?yōu)橄鄬?duì)貧困和多維貧困，做好監(jiān)測(cè)機(jī)制和瞄準(zhǔn)機(jī)制設(shè)計(jì)是一個(gè)挑戰(zhàn)；三是需要考慮精準(zhǔn)扶貧與未來(lái)反貧困戰(zhàn)略的成本和代價(jià)，既要從個(gè)人角度也要從社會(huì)角度，充分考慮貧困的動(dòng)態(tài)性與反貧困的穩(wěn)定性和可持續(xù)性。

（本文根據(jù)作者在“清華三農(nóng)論壇2018”分論壇三“脫貧攻堅(jiān)、農(nóng)村人居和生態(tài)環(huán)境”議題上的發(fā)言整理，經(jīng)本人確認(rèn)并授權(quán)。僅代表作者個(gè)人觀點(diǎn)。）

中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：清華大學(xué)中國(guó)農(nóng)村研究院 微信公眾號(hào)（原創(chuàng)）

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