摘要:治理單元是人類社會(huì)最基本活動(dòng)和組織載體。在不同時(shí)期，它具有不同的外在形式。農(nóng)村基層治理單元，本質(zhì)上是區(qū)域范圍內(nèi)人的集合體，其核心是人。從歷史上來看，農(nóng)村基層治理單元經(jīng)歷了一個(gè)歷史變遷過程，治理單元的設(shè)立受到多種因素影響。在現(xiàn)代國家治理的新階段，基層治理單元承擔(dān)著便捷管理、有效公共服務(wù)、促進(jìn)人的發(fā)展、維持政局穩(wěn)定、強(qiáng)化政權(quán)建設(shè)等多方面任務(wù)。各種任務(wù)性質(zhì)不一，運(yùn)行機(jī)理不同，單元載體也呈現(xiàn)出差異性，一個(gè)治理單元很難承載所有治理事務(wù)?；鶎又卫韱卧脑O(shè)置，必須考慮賦予該單元需要承載的功能及單元的自身性質(zhì)，以及社會(huì)發(fā)展階段及社會(huì)基質(zhì)的差異性等復(fù)雜因素。人是治理單元的核心，治理單元是人的集合體的區(qū)域化、分割化與功能化。治理單元設(shè)立的目的是服務(wù)人，促進(jìn)人的解放與發(fā)展。人是社會(huì)實(shí)踐性動(dòng)物，作為承載人的活動(dòng)的治理單元必然不是單一的，一成不變的，它具有多樣性、差異性、靈活性，治理單元的這些特征本質(zhì)上是人所具有的社會(huì)屬性的外在展現(xiàn)。

關(guān)鍵詞:農(nóng)村基層治理；治理單元；影響因素；設(shè)置

一、文獻(xiàn)回顧與問題的提出

從國家產(chǎn)生之后，統(tǒng)治階級(jí)就非常注重對(duì)基層社會(huì)的控制，嘗試通過構(gòu)建治理制度，或者充分利用基層社會(huì)內(nèi)生的治理秩序，來實(shí)現(xiàn)對(duì)基層社會(huì)的有效控制。從歷史上來看，經(jīng)過幾千年的發(fā)展，雖然國家政權(quán)不斷更迭，但是不同時(shí)代的基層治理單元都是支撐宏觀國家運(yùn)行的重要基礎(chǔ)。作為國家治理的基礎(chǔ)載體，基層社會(huì)亦是民眾日常生產(chǎn)、生活的基礎(chǔ)場所。在國家治理基層社會(huì)的歷史長河中，主要形成了以下幾種類型的治理單元。

第一，以行政建制村、生產(chǎn)隊(duì)為基礎(chǔ)的行政區(qū)劃及管理單元。新中國成立后，黨對(duì)基層社會(huì)進(jìn)行重構(gòu)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)之下設(shè)立行政建制村?！靶姓濉笔侵竾一卩l(xiāng)村治理的需要，對(duì)鄉(xiāng)村實(shí)行的條塊化與區(qū)域化的劃分，具有行政建制性的治理單位。也有學(xué)者指出，“建制村是指設(shè)立村民委員會(huì)的村，也指鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下法定的區(qū)域劃分、建制單位”。“建制村規(guī)模劃分應(yīng)該考慮多重因素，如人口和密度、地域面積等”。無論概念如何變化，行政建制村都是具有一定的人口邊界、地域邊界、經(jīng)濟(jì)邊界的固定單元，行政村代表國家意志，以行政村為載體，實(shí)現(xiàn)政黨下鄉(xiāng)，構(gòu)建與社會(huì)主義國家相適應(yīng)的基層政權(quán)體系。人民公社生產(chǎn)隊(duì)是一個(gè)集政治教育、行政管理、社會(huì)動(dòng)員、經(jīng)濟(jì)整合于一體，并體現(xiàn)著同質(zhì)性、封閉性的治理單元。從功能上來看，行政建制村以及人民公社生產(chǎn)隊(duì)，作為一級(jí)行政區(qū)劃管理單元，主要承擔(dān)著基礎(chǔ)信息采集、計(jì)劃生育、社會(huì)管理、落實(shí)政策、稅收、政治宣傳與教育等多重功能。

第二，以建制村、自然村落或村民小組為基礎(chǔ)的自治單元。在傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)，人們以戶族、家族或其他原因聚族而居，形成內(nèi)生性的自然村落。吉爾茨在研究巴厘島時(shí)，就指出“村落，即德薩，是自給自足的，宇宙論層次上的基本機(jī)體單位，其自身具有封閉特征，并生成于本土原巴厘文化土壤之中。”德薩頗類似中國傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會(huì)自然村落形態(tài)，區(qū)別于行政村。有國內(nèi)學(xué)者指出，古代自然村不是嚴(yán)格的自治單元，村落領(lǐng)袖主要是家族權(quán)威作用。自然村的秩序維持更多依靠自發(fā)的權(quán)威，具有顯著的自治性特征。改革開放后，人民公社解體，生產(chǎn)隊(duì)轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄖ拼?，生產(chǎn)小隊(duì)改為自然村或村民小組，黨中央在鄉(xiāng)村社會(huì)推進(jìn)基層民主建設(shè)，賦予基層社會(huì)自主權(quán)利，在建制村、自然村、村民小組等層面開展村民自治，構(gòu)建一套自我管理秩序規(guī)范，為村民基本生活、生產(chǎn)和交往提供地域空間和情感空間，在放權(quán)中達(dá)到國家治理基層社會(huì)的目的。

第三，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)管轄區(qū)域?yàn)榛A(chǔ)的管理與服務(wù)單元。在中國傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)，由家戶、自然村落等構(gòu)成的是中級(jí)層面的鄉(xiāng)村，中級(jí)層面的鄉(xiāng)村亦即鄉(xiāng)鎮(zhèn)或鄉(xiāng)里，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面設(shè)有鄉(xiāng)、耆、都保等鄉(xiāng)村組織，“國家賦予這些組織在鄉(xiāng)村社會(huì)中催征賦役、維護(hù)社會(huì)治安、處理公共事務(wù)、承擔(dān)州縣各種雜役等職責(zé)，由其代表國家向鄉(xiāng)村社會(huì)提供公共產(chǎn)品，實(shí)現(xiàn)對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的控制，維護(hù)國家的利益”。吉爾伯特·羅茲曼指出，“所有城鎮(zhèn)和農(nóng)村的家庭，以幾十戶或幾百戶為單位組織起來，指派給一定的維持秩序和付稅的任務(wù)，這些任務(wù)通過有組織的集體行動(dòng)來完成。”鄉(xiāng)鎮(zhèn)是引導(dǎo)集體行動(dòng)的基本力量，傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口規(guī)模在幾百至幾千人之間，是較為理想的管理單元。在新中國成立后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為行政層級(jí)的末梢，直接面對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)，是黨和國家落實(shí)政策、任務(wù)分配的重要組織載體，是國家治理基層社會(huì)的重要行政管理單元。有學(xué)者就指出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府擔(dān)負(fù)著加大社會(huì)管理力度、協(xié)調(diào)多種利益主體和各種價(jià)值取向、化解社會(huì)矛盾與利益沖突、維護(hù)社會(huì)公正和社會(huì)秩序和提高社會(huì)認(rèn)同的責(zé)任?？傮w上來看，就其功能來說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)是國家各種功能任務(wù)的集合體。在對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制的探討中，曾經(jīng)形成了“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”、“縣政、鄉(xiāng)派、村治”、“鄉(xiāng)政自治”、“鄉(xiāng)派鎮(zhèn)治”、“鄉(xiāng)派”和“鎮(zhèn)政”、“強(qiáng)縣政、精鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村合作”等多種模式，雖然對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的性質(zhì)有一定爭議，但是都肯定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為一個(gè)治理單元存在的價(jià)值。

第四，以家戶為基礎(chǔ)的產(chǎn)權(quán)治理單元。自古家庭就是最小的組織單元，家庭具有基本生活和生產(chǎn)的雙重組織性質(zhì)。有學(xué)者就提出“在傳統(tǒng)中國，家不只是一生殖的單元，并且還是一社會(huì)的、經(jīng)濟(jì)的、教育的、政治的，乃至宗教、娛樂的單元。它是維系整個(gè)社會(huì)凝結(jié)的基本力量。”同時(shí)，家戶不僅是治理單元，也是產(chǎn)權(quán)單元。鄧大才就治理單元基礎(chǔ)上提出“產(chǎn)權(quán)單元和自治單元的關(guān)聯(lián)性”。利奇通過對(duì)緬甸高地克欽地區(qū)研究認(rèn)為，家戶是經(jīng)濟(jì)合作的最基本單位，共居一屋，共同在一小塊土地上耕種。家戶作為基本的經(jīng)濟(jì)單元，包括生產(chǎn)——收入——分配——消費(fèi)四個(gè)環(huán)節(jié)單元，四個(gè)單元共同存在于家戶單元中。在市場經(jīng)濟(jì)沖擊下，宗族被擊破分散，部分地區(qū)出現(xiàn)小親族主導(dǎo)型，構(gòu)成在村莊內(nèi)超出家戶層面為主導(dǎo)的行為主體，認(rèn)同感非常強(qiáng)烈。無論家戶、小親族或宗族，都是依托親緣形成的具有強(qiáng)烈認(rèn)同感的自治組織。從功能來看，家戶作為最小的組織單元，主要承載著家族自治功能，情感共鳴和認(rèn)同強(qiáng)烈，實(shí)現(xiàn)家國共治；易調(diào)動(dòng)農(nóng)戶的生產(chǎn)生活積極性，形成如農(nóng)業(yè)經(jīng)營組織、農(nóng)村合作社等。

第五，以集市輻射區(qū)域?yàn)榛A(chǔ)的商品交易、社會(huì)交往單元。在農(nóng)村社會(huì)，集市不單是主要的貿(mào)易經(jīng)濟(jì)場所，也是人們交流溝通、文化傳播、娛樂活動(dòng)的空間。美國學(xué)者施堅(jiān)雅就指出，“農(nóng)民的實(shí)際社會(huì)區(qū)域的邊界不是由他所在村莊的狹窄的范圍決定，而是由他所在的基層市場區(qū)域的邊界決定的”。圍繞市場體系形成區(qū)域范圍內(nèi)的社會(huì)組織結(jié)構(gòu)，使輻射范圍內(nèi)農(nóng)民組織在統(tǒng)一且完整的社會(huì)系統(tǒng)中，為鄉(xiāng)村社會(huì)治理提供了一種基礎(chǔ)模式。復(fù)合宗族、秘密會(huì)社分會(huì)、廟會(huì)董事會(huì)等組織都以基層集市為單位，因而較低的和中間的社會(huì)結(jié)構(gòu)形成了與市場結(jié)構(gòu)平行的等級(jí)網(wǎng)絡(luò)。集市是依托地域分布和貿(mào)易需求，在輻射范圍內(nèi)形成的具有經(jīng)濟(jì)貿(mào)易、與人交流、文化傳播、娛樂活動(dòng)等多重功能的社會(huì)交往空間單元，實(shí)現(xiàn)人們對(duì)貿(mào)易和交往的需求，同時(shí)，集市也承擔(dān)起基層農(nóng)民與地方上層組織之間的溝通作用。

總的來說，在歷史發(fā)展進(jìn)程中，農(nóng)村基層社會(huì)出現(xiàn)了不同的治理單元。歷史上為何出現(xiàn)如此眾多的農(nóng)村基層治理單元，究竟何種因素影響著農(nóng)村基層治理單元的形成，農(nóng)村基層治理單元是否應(yīng)該有固定的模式，農(nóng)村基層治理單元的選擇應(yīng)該遵循何種原則，只有理清這些問題，才能夠更加有效地發(fā)揮基層治理單元的價(jià)值與功能，在新的歷史時(shí)期承擔(dān)起推動(dòng)國家治理現(xiàn)代化的重任。

二、歷史進(jìn)程中的農(nóng)村基層主要治理單元及其顯著特征

從歷史上來看，我國農(nóng)村基層社會(huì)經(jīng)歷了一個(gè)較長的發(fā)展進(jìn)程，不同時(shí)期都存在與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)的諸多治理單元。這些治理單元雖然在形態(tài)上各異，內(nèi)在組織結(jié)構(gòu)上千差萬別，性質(zhì)不盡相同，但是它們都在特定歷史時(shí)期承擔(dān)著國家治理基層社會(huì)的各種目標(biāo)，是鞏固國家政權(quán)，維護(hù)政治統(tǒng)治的基層組織載體。

（一）傳統(tǒng)社會(huì)：內(nèi)生性組織及外部國家意志打造

早在原始社會(huì)就出現(xiàn)了聚族而居的單元，如氏族、原始胞族、原始部落以及部落聯(lián)盟等，它們體現(xiàn)出較強(qiáng)的內(nèi)生性特征。在國家產(chǎn)生之后，國家總體上是松散的，治理能力有限，以血緣、地緣形成的各種組織構(gòu)建起內(nèi)生性社會(huì)秩序。國家借助這些形態(tài)各異的社會(huì)組織，建構(gòu)起松散社會(huì)中的有效治理。中央皇權(quán)為加強(qiáng)對(duì)基層的管理與控制，在傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)中設(shè)置一系列自治體系，在既有的基層自治單位區(qū)域范圍內(nèi)形成由國家力量參與打造的“法定體制”。隨著國家基礎(chǔ)治理能力的不斷增強(qiáng)，國家意志貫穿到基層社會(huì)的治理中，伍、什、保、甲、里、鄉(xiāng)等基層治理單元的設(shè)置，都體現(xiàn)著國家的建構(gòu)性特征。秦漢以后，國家更加有目的的設(shè)立基層治理單位，如漢代五家為“伍”，十家為“什”，百家為“里”，十里為“亭”，十亭為“鄉(xiāng)”，分設(shè)伍長、什長、里魁、亭長、三老等，各司其職；北宋時(shí)期初始“鄉(xiāng)里制”中后期實(shí)施“保甲制”，保甲制既帶有軍事管理色彩，又具有戶籍管理特征，它是以家庭作為最基本的社會(huì)組織單位；直至明朝，基層鄉(xiāng)里制度實(shí)行里甲制，以實(shí)現(xiàn)征稅目的；清朝在沿用明朝鄉(xiāng)里制度基礎(chǔ)上，實(shí)行“牌甲制”，實(shí)現(xiàn)對(duì)基層的緊密掌控。總體上來看，在新中國成立之前的傳統(tǒng)社會(huì)，農(nóng)村基層治理單元層級(jí)繁多，一方面這是考慮到王權(quán)對(duì)地方賦稅及加以控制的需要，另一方面考慮鄉(xiāng)村分布零散、人口多雜的管理困境。從中國歷史環(huán)境局限性來看，農(nóng)耕文明時(shí)期，人類社會(huì)主要依靠血緣親緣關(guān)系，主要以家戶、宗族等自生性組織的形式存在，生活、管理等活動(dòng)所需資源主要來自于自生性組織內(nèi)部，依靠族長、士紳等人物角色的能力；從層級(jí)性管理結(jié)構(gòu)的功能來說，國家為加強(qiáng)對(duì)基層社會(huì)的控制管理及資源提取，需要設(shè)立一些相應(yīng)的管理單元，這就需要考慮人口及地域等因素，基層治理單元設(shè)置就體現(xiàn)出較強(qiáng)的政府指令性；同時(shí)，由于王權(quán)在基層依靠鄉(xiāng)間組織的協(xié)助，也體現(xiàn)出鄉(xiāng)村社會(huì)的“自治”色彩，發(fā)揮以自生力量維持秩序、辦公益事宜、執(zhí)掌鄉(xiāng)村教化等作用。

（二）新中國成立初期：行政村建制及政權(quán)下鄉(xiāng)

共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的新政權(quán)取得勝利后，封建殘余力量未徹底消滅，社會(huì)動(dòng)蕩因子未弱化到所需水平的困境，以及相對(duì)于農(nóng)村分散又復(fù)雜的生存現(xiàn)狀，地方強(qiáng)勢力殘余，基礎(chǔ)配備水平低下，百姓生活困難重重。急需要改造社會(huì)，能夠消除封建殘余的力量注入基層。為此，國家實(shí)行政權(quán)下鄉(xiāng)、政黨下鄉(xiāng)。一方面，政權(quán)下鄉(xiāng)實(shí)現(xiàn)國家對(duì)農(nóng)村社會(huì)的整合，自上而下的行政任務(wù)全面介入到農(nóng)民的日常生活之中，國家通過行政體系將國家意志傳遞到鄉(xiāng)村，從而將分散的鄉(xiāng)村社會(huì)整合到國家體系。另一方面，政黨下鄉(xiāng)發(fā)揮著政權(quán)整合所不能達(dá)到的作用，政黨組織發(fā)揮重要的政治整合作用，可以組織農(nóng)民參與到政黨組織體系中，并動(dòng)員農(nóng)民來實(shí)現(xiàn)黨的目標(biāo)，成立農(nóng)村黨組織，整合農(nóng)村力量。在農(nóng)村基層社會(huì)，建設(shè)鄉(xiāng)村政府體系，發(fā)揮行政管理功能。根據(jù)《區(qū)各界人民代表會(huì)議組織通則》、《鄉(xiāng)（行政村）人民代表會(huì)議組織通則》和《（行政村）人民政府組織通則》，縣下管理層級(jí)基本上是兩級(jí)制和三級(jí)制并存：一是縣——區(qū)政府——鄉(xiāng)（村）級(jí)政府體系，另一種是縣——區(qū)公所（縣派出機(jī)構(gòu)）——鄉(xiāng)（村）政府體系。1951年以后由于縣級(jí)以下區(qū)鄉(xiāng)劃分單位范圍趨于縮小，單位數(shù)量增加，為解決縣級(jí)管理難題，便于管理數(shù)量繁雜的村落，在鄉(xiāng)級(jí)以上設(shè)立區(qū)一級(jí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下是“行政村”，行政村是鄉(xiāng)鎮(zhèn)之下的一級(jí)政權(quán)，是農(nóng)村基層社會(huì)的行政管理單元。建國初期設(shè)置的行政村體現(xiàn)出制度化、行政化的特點(diǎn)，為國家深入基層社會(huì)管理鄉(xiāng)村架起橋梁。行政村承擔(dān)起管理、控制、維護(hù)政權(quán)穩(wěn)定等重要作用，鄉(xiāng)村社會(huì)整體從封建的狀態(tài)中解放出來，農(nóng)民生活狀態(tài)趨于改善和穩(wěn)定。

（三）人民公社時(shí)期：生產(chǎn)隊(duì)及“政治、經(jīng)濟(jì)、行政”合一

在這個(gè)時(shí)期，實(shí)行三級(jí)所有隊(duì)為基礎(chǔ)的管理模式。1958年，根據(jù)中央關(guān)于人民公社的決議，“一般以一鄉(xiāng)一社，兩千戶左右為合適”。人民公社實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分為公社管理委員會(huì)、生產(chǎn)大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì)三級(jí)管理體系。由于公社管理規(guī)模相對(duì)龐大，管理難度較高，考量多方面因素，1960年由中共中央發(fā)出緊急指示，以“三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”為原則，明確提出將基層治理單位由人民公社縮小到生產(chǎn)大隊(duì)，隨后進(jìn)一步縮小到生產(chǎn)隊(duì)。下調(diào)基本核算單位為生產(chǎn)隊(duì)后，人口規(guī)模以二三十戶左右合適。整體上來看，人民公社是政經(jīng)社合一的組織，實(shí)行兩級(jí)管理體系或三級(jí)管理體系，即“公社——生產(chǎn)隊(duì)”、“公社——生產(chǎn)大隊(duì)——生產(chǎn)隊(duì)”。隨著管理體制的調(diào)整，政治方面，通過治理單元下沉，生產(chǎn)隊(duì)成為國家政權(quán)最低一級(jí)，是政治宣傳、思想教育、政治整合、意識(shí)形態(tài)引導(dǎo)的最基礎(chǔ)單元，是鞏固國家政權(quán)穩(wěn)定的基石；經(jīng)濟(jì)方面，生產(chǎn)隊(duì)是最基本的核算單位，實(shí)行獨(dú)立核算、自負(fù)盈虧，建立完整的核算帳簿，進(jìn)行固有資產(chǎn)和集體自有資產(chǎn)的管理和核算；行政管理方面，生產(chǎn)隊(duì)是農(nóng)村人口、資源管理，其他行政管理開展的基礎(chǔ)載體，生產(chǎn)隊(duì)可自行內(nèi)部工分核實(shí)管理，實(shí)現(xiàn)對(duì)生產(chǎn)生活及人口活動(dòng)的有效控制，政府管理深入到基層社會(huì)?？傮w來看，生產(chǎn)隊(duì)成為國家高度集權(quán)，及權(quán)力意志從中央直達(dá)基層社會(huì)的最終承接載體，“不僅含有政權(quán)組織的政治功能，還包括組織生產(chǎn)、宣傳教育、社會(huì)服務(wù)等功能?！?，是特殊年代農(nóng)村基層社會(huì)極為重要的治理單元。

（四）改革開放以后：“行政村”、自然村（組）及賦權(quán)下的自治

自十一屆三中全會(huì)之后，在大力對(duì)外開放發(fā)展經(jīng)濟(jì)的背景下，農(nóng)村實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革，“三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”的農(nóng)村人民公社制度瓦解，既有的生產(chǎn)大隊(duì)更名為“行政村”。此時(shí)的行政村是鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）政府管理下的一個(gè)行政區(qū)劃單元。人民公社體制結(jié)束、實(shí)施政社分離而出現(xiàn)的80多萬個(gè)行政村，既具有國家行政規(guī)定的色彩，同時(shí)也有農(nóng)村自然聚落的基礎(chǔ)。改革開放后，我國民主化建設(shè)進(jìn)程加快，農(nóng)村基層社會(huì)被賦予了高度的自治權(quán)。在人口眾多的中國農(nóng)村社會(huì)，基于民主發(fā)展及國家治理的現(xiàn)實(shí)，行政村和自然村（組）作為基本治理單元，獲得了充分的自主權(quán)。選取行政村及自然村作為自治性的治理單元，有其特殊考慮。一方面，由于自然村（組）是村民長期居住的地方，地域面積不大，人口數(shù)量不多，處于熟人社會(huì)狀態(tài)，具有較強(qiáng)的文化認(rèn)同和情感共鳴等，便于自我管理和自我協(xié)調(diào)，使自然村（組）以相對(duì)熟悉性實(shí)現(xiàn)村民自治的需要，并在此基礎(chǔ)上建立經(jīng)濟(jì)單元，為自然村（組）輸入經(jīng)濟(jì)力量；另一方面，在行政村層面解決自治力量無法解決的問題，行政村不僅往下為自然村（組）提供管理與服務(wù)，征收集體農(nóng)業(yè)稅費(fèi)等，向上協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)層級(jí)搞好基層治理工作，包括計(jì)劃生育、國家農(nóng)業(yè)稅費(fèi)征收等。該時(shí)期的治理單元體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)性、自治性與行政性，方便基層政府對(duì)農(nóng)村社會(huì)的管理。

（五）新世紀(jì)以來：“新型社區(qū)”及混合性質(zhì)

在新的歷史時(shí)期，為適應(yīng)社會(huì)轉(zhuǎn)型發(fā)展需求，提升基層社會(huì)治理能力，黨中央提出了推進(jìn)農(nóng)村新社區(qū)建設(shè)，將農(nóng)村新社區(qū)建設(shè)成為“管理有序、服務(wù)完善、文明祥和的社會(huì)生活共同體”。考慮到管理成本等多重因素，大部分地區(qū)將多個(gè)行政村劃為一個(gè)新型社區(qū)單元，人口規(guī)模在幾千人以上。在市場化、工業(yè)化、信息化發(fā)展背景下，新型農(nóng)村社區(qū)呈現(xiàn)出諸多新特征。從組織結(jié)構(gòu)看，包含各類經(jīng)濟(jì)組織、企事業(yè)單位、社會(huì)組織等共同體；從其成員來看，包含本鄉(xiāng)者、返鄉(xiāng)者、外來人等多類成員；究其類型主要有“一村一社”、“一村多社”和“多村一社區(qū)”等。作為最基本自治和生存單元，社區(qū)承擔(dān)多樣化功能，如：公共服務(wù)功能、社會(huì)保障功能、協(xié)調(diào)穩(wěn)定功能、民主自治功能、交往合作功能。新型農(nóng)村社區(qū)是國家、社會(huì)、市場、居民多種力量交織形成的復(fù)合共同體。新型社區(qū)首先體現(xiàn)為國家建構(gòu)的政治共同體，是新時(shí)期國家政治建設(shè)、政治發(fā)展、政治社會(huì)化的基礎(chǔ)載體，承擔(dān)著現(xiàn)代國家建設(shè)的政治任務(wù)。其次，新型社區(qū)是新時(shí)期的社會(huì)生活共同體，是生活在社區(qū)內(nèi)的居民共同組成的社會(huì)生活單元，是社會(huì)交往、社會(huì)實(shí)踐及日常生活居住的基礎(chǔ)性場所。再次，新型社區(qū)是文化共同體，社區(qū)是文化傳承、文化活動(dòng)開展、公共精神培養(yǎng)、道德情操培育、健康人格形成、行為規(guī)范教導(dǎo)、禮儀文明教化的載體。另外，新型社區(qū)是國家行管管理服務(wù)單元。承載著民生建設(shè)的重任，是國家向社區(qū)居民進(jìn)行社會(huì)管理、維護(hù)社會(huì)秩序、保障公平正義的載體，也是國家落實(shí)農(nóng)村公共服務(wù)政策的重要抓手。在開放與流動(dòng)中，新形成的社區(qū)是一個(gè)超大型的基層治理單元，社會(huì)活動(dòng)空間超越了村莊的范疇，社會(huì)關(guān)系也不再局限于村莊熟人社會(huì)，運(yùn)用的管理和公共服務(wù)的方式也適應(yīng)新技術(shù)的發(fā)展，國家的管理理念和基層的治理實(shí)踐發(fā)生演進(jìn)，一種全新的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)逐步形成，社會(huì)資本在交往中獲得培育。

總之，從中國傳統(tǒng)社會(huì)發(fā)展至今，農(nóng)村基層治理單元隨歷史流動(dòng)而不斷變遷，體現(xiàn)出單元的多樣化。在現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展中，原來自然分布、熟人氣息的村莊相繼消失，更多村落并居，更集中化、方便化、半陌生化的新社區(qū)出現(xiàn)。

三、影響農(nóng)村基層治理單元設(shè)置的主要因素

縱觀我國歷史上農(nóng)村基層治理單元經(jīng)歷了一個(gè)變遷過程，不同時(shí)期的農(nóng)村基層治理單元呈現(xiàn)出較大的差異性，受到多種因素的影響。總體上來看，我國農(nóng)村基層治理單元的設(shè)置，受到以下諸多因素的影響。

第一，國家治理能力與治理成本。國家基本能力包含多方面涉及多領(lǐng)域，包括資源汲取能力、發(fā)展經(jīng)濟(jì)能力、社會(huì)管理能力、公共服務(wù)能力、制度建設(shè)能力。其中，資源汲取能力是國家動(dòng)員社會(huì)經(jīng)濟(jì)資源，汲取社會(huì)資本的能力；發(fā)展經(jīng)濟(jì)能力是在國家指導(dǎo)下影響社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展節(jié)奏，提高經(jīng)濟(jì)實(shí)力的能力；社會(huì)管理能力和公共服務(wù)能力主要是國家提供公共服務(wù)和管理，增加社會(huì)對(duì)國家認(rèn)同感的能力；制度建設(shè)能力是國家依法行使國家權(quán)力，建立具有約束性及規(guī)范性條約的能力。治理能力影響著基層治理單元的選擇。在中國傳統(tǒng)小農(nóng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)，農(nóng)業(yè)為主，宏觀經(jīng)濟(jì)實(shí)力低、國家成本積累能力弱，國家治理在延伸到基層單元過程中缺乏財(cái)政支持，可供治理成本輸出非常有限。另外基于技術(shù)不發(fā)達(dá)，國家對(duì)基層社會(huì)的監(jiān)控能力不足，管理及服務(wù)能力、制度供給能力有限。而以血緣關(guān)系形成的各種農(nóng)村基層組織在維護(hù)基層社會(huì)秩序、供給管理服務(wù)方面發(fā)揮著重要作用。鄉(xiāng)村宗族能力對(duì)于基層承擔(dān)力更強(qiáng)，國家基本依靠基層宗族單元內(nèi)部自生力量為載體進(jìn)行基層單元的良好治理，并靈活性地設(shè)置一些帶有行政性的組織來輔助國家治理基層社會(huì)?，F(xiàn)代化發(fā)展所推動(dòng)的各個(gè)領(lǐng)域的革命性變化使國家政權(quán)的組織能力、監(jiān)控能力不斷強(qiáng)大，并推動(dòng)著傳統(tǒng)國家向現(xiàn)代民族國家的轉(zhuǎn)型，不斷“造就一個(gè)有明確邊界、社會(huì)控制嚴(yán)密、國家行政力量對(duì)社會(huì)進(jìn)行全面滲透的社會(huì)”。特別是新中國成立以后，在新政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)下，國家具有更強(qiáng)的資源提取能力及手段，資源性壟斷也為基層社會(huì)秩序、制度提供了較好的保障。在實(shí)行政權(quán)下鄉(xiāng)、政黨下鄉(xiāng)中，重新劃定管理單元，組織民眾，基層治理單元的設(shè)置更加游刃有余。改革開放后，國家資源供給基礎(chǔ)不斷鞏固，各項(xiàng)制度供給能力更加完善，監(jiān)控體系更加完備，在基層治理中，國家更注重通過下放權(quán)力開展治理工作，以村莊為基礎(chǔ)的村民自治單元的建構(gòu)，充分體現(xiàn)著國家治理能力與水平的不斷提升，治理手段的豐富。在現(xiàn)代化進(jìn)程中，國家治理必須注重提升民眾的生活質(zhì)量與水平。新世紀(jì)以來，提升農(nóng)村管理與服務(wù)能力日益成為現(xiàn)代民主、民生國家建設(shè)的重任。然而，基于農(nóng)村人口數(shù)量龐大，各種需求快速增長，相對(duì)而言，國家投入的人力、物力及財(cái)力水平也是有限度的，綜合考慮各種治理成本，及充分發(fā)揮信息技術(shù)優(yōu)勢，將多個(gè)村莊劃定為一個(gè)管理與服務(wù)單元，整合多方面力量合力推動(dòng)基層社會(huì)治理。治理成本可供性與國家治理能力，直接決定著治理單元的選擇，歷史上各時(shí)期的治理單元都是建立在國家治理能力和可供治理成本的基礎(chǔ)上，進(jìn)行衡量和選擇。

第二，國家治理基層社會(huì)的階段目標(biāo)及治理理念?？v觀歷史，在不同時(shí)期，國家建構(gòu)目標(biāo)及理念皆不同，這也影響著治理單元的設(shè)置。中國傳統(tǒng)時(shí)期，國家的治理目標(biāo)不是資源供給，而是以資源提取為主。由此，依靠親緣權(quán)威維護(hù)基層秩序，同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)地方的政治及意識(shí)控制，“為實(shí)現(xiàn)對(duì)基層的控制和對(duì)公共事務(wù)的管理，在村落之外建立起另外一套行政系統(tǒng)”,如國家為維護(hù)治安穩(wěn)定而設(shè)置保甲制，為達(dá)到征收賦稅實(shí)行里甲制。共產(chǎn)黨共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)全國人民建立了現(xiàn)代民主國家，全心全意為人民服務(wù)。然而，在一窮二白的基礎(chǔ)上搞現(xiàn)代化建設(shè)，首先需要實(shí)現(xiàn)工業(yè)化。與此同時(shí)，也需要各個(gè)領(lǐng)域體現(xiàn)出公有制性質(zhì)。綜合考慮治理成本，設(shè)立人民公社體制，構(gòu)建公社、生產(chǎn)隊(duì)、生產(chǎn)小隊(duì)治理單元，政治上對(duì)基層社會(huì)的有效整合及政權(quán)鞏固，經(jīng)濟(jì)上集中一切力量發(fā)展工業(yè)化，思想上強(qiáng)化共產(chǎn)主義。在現(xiàn)代化進(jìn)程中，除了民族-國家的建構(gòu)，推進(jìn)國家一體化以外，還要實(shí)現(xiàn)國家的轉(zhuǎn)型，建構(gòu)現(xiàn)代民主-國家，通過政治發(fā)展推進(jìn)民主化。改革開放后，經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)換，推動(dòng)民主建設(shè)的進(jìn)程，加強(qiáng)民主建設(shè)日益成為新時(shí)期的新任務(wù)。在基層社會(huì)推動(dòng)民主化建設(shè)，需要賦權(quán)基層社會(huì)，保障民眾的各項(xiàng)民主權(quán)利，突出自我治理，由此，在行政村莊層面上開展了自治探索，村民自治單元由此產(chǎn)生。隨著改革的深入推進(jìn)，建設(shè)民生國家也勢在必行。由此，加強(qiáng)民生建設(shè)成為國家治理基層社會(huì)的新理念，強(qiáng)化公共服務(wù)建設(shè)。由此，農(nóng)村新社區(qū)治理單元應(yīng)運(yùn)而生?？傮w上來看，國家現(xiàn)代化進(jìn)程，基層社會(huì)治理的目標(biāo)及政府的治理理念，都會(huì)不同程度地影響著基層治理單位的選擇。

第三，人口、地域規(guī)模。人口數(shù)量和地域分布情況是影響社區(qū)、村（組）基層單元?jiǎng)澐只蚝喜⒌闹匾蛩?，人口?guī)模過大增加治理難度和治理成本，過小會(huì)浪費(fèi)治理資源。早期，柏拉圖提出治理規(guī)模的兩重標(biāo)準(zhǔn)為人口和國土適中，認(rèn)為城邦規(guī)模“不能超過的最佳限度”。盧梭則提出良好的國家體制在幅員上應(yīng)該有一個(gè)界限，小國在比例上要比大國更堅(jiān)強(qiáng)得多，認(rèn)為維持一個(gè)適當(dāng)?shù)囊?guī)模，才能實(shí)現(xiàn)有效治理。從歷史上來看，中國農(nóng)村基層治理單元設(shè)置也受人口多少、地域規(guī)模的影響。在治理情景中，規(guī)模適度與成本大小難以厘清，規(guī)模的擴(kuò)大，會(huì)直接增加基層自治的參與、溝通和監(jiān)督成本。傳統(tǒng)社會(huì)，人們聚族而居，人口數(shù)量少，農(nóng)村基層治理單元一般為幾十戶到上百戶的聚族群體，后來的保、甲、里，人口相對(duì)也不會(huì)太多。新中國成立后，在人民公社時(shí)期，一個(gè)公社幾千到上萬人，公社之下設(shè)有生產(chǎn)隊(duì)，生產(chǎn)小隊(duì)，依靠對(duì)資源的高度控制及自上而下嚴(yán)密的體制進(jìn)行管理。后來國家下放基本核算單位到生產(chǎn)隊(duì)，生產(chǎn)小隊(duì)一般為二三十戶左右。在村民自治時(shí)期，行政村具有明確的村莊成員邊界、集體經(jīng)濟(jì)邊界、地域邊界，人口規(guī)模一般在幾百人到上千人。有學(xué)者就指出，考慮到村委人口和地域規(guī)模的適中，以及農(nóng)村獲得資源配置優(yōu)化，提高基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的共享度，更加方便群眾使用，各農(nóng)村人口“大約2000－3000人左右”為宜；有學(xué)者出于宗族與村莊規(guī)模，以及與村莊經(jīng)濟(jì)發(fā)展相關(guān)，為提高村莊收入，認(rèn)為“6.5千人左右”為最優(yōu)規(guī)模選擇。在新時(shí)期，打造的新社區(qū)治理單元，基于現(xiàn)代信息技術(shù)、通訊方式，人口和地域規(guī)模相對(duì)擴(kuò)大，一般為3000-5000人。也有學(xué)者指出，可以借鑒城市社區(qū)建設(shè)的“網(wǎng)格化管理”，認(rèn)為一般一個(gè)網(wǎng)格內(nèi)常住人口為4000-5000人。單元規(guī)模上揚(yáng)或下沉何為適合，其實(shí)，社區(qū)規(guī)模過大或過小，都會(huì)增加公共服務(wù)的難度，尤其社區(qū)范圍過小時(shí)，管理成本會(huì)大力增加，導(dǎo)致單位內(nèi)浪費(fèi)?，F(xiàn)階段，無論社區(qū)還是行政村、村組等單元，對(duì)于人口和地域的規(guī)模，至今未形成明確的標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)踐當(dāng)中也是千差萬別。

第四，農(nóng)村民眾的日常生產(chǎn)、生活習(xí)慣和風(fēng)俗文化。人是社會(huì)性動(dòng)物，出于生存需要過群居性生活，在共同生活中產(chǎn)生社會(huì)關(guān)系、倫理道德及社會(huì)秩序，長期積淀產(chǎn)生文化。自古儒家文化深深影響著中國的民眾，這種文化以源遠(yuǎn)流長與博大精深滲透到民眾的日常生產(chǎn)、生活，塑造著人倫道德及基本秩序。從人的主體性看，農(nóng)民是賦有理性的，在長期的日常農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中形成特有的意識(shí)、態(tài)度和看法，在特定的環(huán)境下是合理有效的，并且隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，現(xiàn)代工商業(yè)社會(huì)的到來，農(nóng)耕文明意識(shí)與現(xiàn)代工商業(yè)社會(huì)相適應(yīng)，優(yōu)質(zhì)因素相結(jié)合，迸發(fā)出傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)和現(xiàn)代工商業(yè)社會(huì)都未有的巨大能量，產(chǎn)生“疊加優(yōu)勢”。村莊以相近的文化凝聚一起，具有較強(qiáng)認(rèn)同感，當(dāng)村民在道德情感和利益關(guān)系博弈時(shí)，以道德和優(yōu)秀文化約束行為，為基層治理提供良好的基礎(chǔ)。比如，“突出依靠儒家傳統(tǒng)文化信念有利于強(qiáng)化家庭和諧，形成家庭養(yǎng)老保障機(jī)制，以及物質(zhì)資本和人力資本的內(nèi)生積累機(jī)制，”為基層社會(huì)治理減輕成本壓力。傳統(tǒng)社會(huì)，村莊為相對(duì)封閉的靜態(tài)情境，村民多以自給自足的家庭生產(chǎn)生活單位為主，在小范圍內(nèi)，凝聚力和認(rèn)同感相對(duì)強(qiáng)烈，社會(huì)關(guān)系相對(duì)簡單并明晰，講究孝悌禮智信。國家設(shè)置鄰、里、保、甲等單元，也是考慮鄰里、村里之間有相同的文化背景和相似的生活習(xí)慣，來維護(hù)由地域相近形成的基層鄉(xiāng)村社會(huì)的生存與演進(jìn)。邊界內(nèi)，人們有著共同的文化背景和風(fēng)俗習(xí)慣，擁有單位內(nèi)特有的文化活動(dòng)，秉持相似的價(jià)值觀念。隨著歷史變遷，工業(yè)化、市場化的發(fā)展，社會(huì)愈加開放與流動(dòng)，鄉(xiāng)村社會(huì)演變?yōu)椤鞍霐?shù)人社會(huì)”，受到外界經(jīng)濟(jì)和文化等沖擊，鄉(xiāng)村社會(huì)傳統(tǒng)風(fēng)俗習(xí)慣及文化禮儀有所弱化，傳統(tǒng)價(jià)值思想被沖淡，更多的以相近的生產(chǎn)生活方式影響行政村的單元自治，傾向于經(jīng)濟(jì)化發(fā)展下的便捷式、利益化方向。村民交往范圍擴(kuò)展到鄉(xiāng)村邊界之外，，實(shí)現(xiàn)跨種族跨區(qū)域。雖然農(nóng)民傳統(tǒng)意識(shí)弱化，但對(duì)于基層治理單元的劃分和治理來說，家庭仍是最小因子，以傳統(tǒng)倫理道德及感情為粘合劑，在此基礎(chǔ)上形成一種對(duì)歷史和單元賦有歸屬的自覺性情感認(rèn)同?！盎鶎訂卧獌?nèi)，要么有相同的文化、共有的祠堂，或者血緣相連、地域相近，以及較強(qiáng)的利益相關(guān)性”，鄰里之間仍然有較相同的生活、生產(chǎn)規(guī)律和習(xí)慣。當(dāng)前，在基層治理中的，仍然存在著聚集的家族、村灣，這些單位內(nèi)擁有共同的傳統(tǒng)文化和行為意識(shí)。民眾的日常生產(chǎn)、生活習(xí)慣和風(fēng)俗文化，這些因素都深深影響著民眾的行為、活動(dòng)空間、交往方式，也是國家治理基層社會(huì)，選擇治理單元應(yīng)該考慮的重要因素。

第五，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中人的社會(huì)關(guān)系及活動(dòng)領(lǐng)域的擴(kuò)展程度。自從有了人類社會(huì)，人與人之間就產(chǎn)生了各種關(guān)系，它們共同構(gòu)成了社會(huì)關(guān)系。隨著經(jīng)濟(jì)水平的提高，農(nóng)村區(qū)域范圍內(nèi)村民的經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)空間擴(kuò)展。美國學(xué)者施堅(jiān)雅就曾指出，“農(nóng)民的實(shí)際社會(huì)區(qū)域的邊界不是由他所在村莊的狹窄的范圍決定，而是由他所在的基層市場區(qū)域的邊界決定的”，市場交易使農(nóng)村社區(qū)分布在市場的周圍，為鄉(xiāng)村治理的區(qū)域范圍提供了很好的邊界范圍。村民從既有的村莊走出來，不斷向外擴(kuò)大發(fā)展，活動(dòng)范圍相繼超越生活的村莊、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣城、市、省，乃至跨越國界。人與人的交往，在突破村莊界線后，形成復(fù)雜的網(wǎng)絡(luò)化結(jié)構(gòu)，猶如美國學(xué)者羅伯特D·帕特南提出的“社會(huì)資本”，就包括互惠的規(guī)范和公民參與的網(wǎng)絡(luò)。在這復(fù)雜的交往網(wǎng)絡(luò)中，農(nóng)民的社會(huì)關(guān)系向城郊地區(qū)、商貿(mào)地區(qū)、經(jīng)濟(jì)服務(wù)水平較高地區(qū)集中。如現(xiàn)代商品發(fā)展中逐漸出現(xiàn)的小商鎮(zhèn)和集鎮(zhèn)等，就是經(jīng)濟(jì)活動(dòng)擴(kuò)展的產(chǎn)物。它們區(qū)別于傳統(tǒng)村落單元，是跨越村落邊界，接納多樣群體的集經(jīng)濟(jì)、娛樂、交往為一體的單位。人的社會(huì)關(guān)系及活動(dòng)領(lǐng)域的擴(kuò)展，增加了基層治理的難度，需要根據(jù)人口流動(dòng)變化，做出適度的單位調(diào)整或管理制度創(chuàng)新。

第六，基層社會(huì)發(fā)育及自我治理能力。社會(huì)發(fā)育狀況，會(huì)影響一個(gè)國家的政治制度安排，影響政治體制的選擇和完善，決定著基層治理的安排。在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)，宗族、親族等民間組織有一定的資本積累，體現(xiàn)出較強(qiáng)的自治能力，國家借助民間組織的自治力量管理地方。新中國成立后，新政權(quán)打碎了有組織性的基層社會(huì)，消弱了基層自治力，國家治理呈現(xiàn)出“強(qiáng)國家，弱社會(huì)”的局面。直至改革開放后，基層社會(huì)才重新獲得了自主發(fā)展空間，國家與社會(huì)之間呈現(xiàn)出較大的張力。在現(xiàn)代社會(huì)，以各種經(jīng)濟(jì)社會(huì)組織為基礎(chǔ)的社會(huì)力量蓬勃發(fā)展，呈現(xiàn)出較強(qiáng)的參與治理能力，如周晨虹通過對(duì)現(xiàn)代社會(huì)組織的研究發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)代社會(huì)組織可以運(yùn)用民間傳統(tǒng)社會(huì)資本，在政府市場與農(nóng)民之間協(xié)調(diào)關(guān)系，處理公共事務(wù)，有效彌補(bǔ)三者之間的空白地帶，同時(shí)農(nóng)村民間組織的發(fā)展也有利于傳統(tǒng)農(nóng)村社會(huì)資本向現(xiàn)代農(nóng)村社會(huì)資本的轉(zhuǎn)化。當(dāng)下，在寬松的體制中，社會(huì)力量不斷興起，并逐步參與到各層面社會(huì)治理中來，社會(huì)治理由權(quán)威治理向協(xié)商治理轉(zhuǎn)變?；鶎由鐣?huì)發(fā)育也愈加成熟，基層治理更加體現(xiàn)出包容性及開放性，基層治理單元的設(shè)定也更加注重引導(dǎo)多種社會(huì)力量的積極參與。黨中央適時(shí)提出加快形成“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障”的社會(huì)管理體制，正是對(duì)社會(huì)力量不斷壯大，自我治理能力不斷強(qiáng)大做出的治理回應(yīng)。社會(huì)力量的不斷發(fā)育，基層社會(huì)自我治理能力的日益提高，直接影響著新時(shí)期基層治理格局的調(diào)整，治理體制的建設(shè)與發(fā)展。

總體上，從歷史上來看，農(nóng)村基層治理單元的選擇，是受多種因素影響的。在現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會(huì)治理中，選擇適合的治理單元或者單元模式，應(yīng)該充分考慮一系列復(fù)雜的因素。另外，實(shí)踐中已經(jīng)形成的形式多樣的各種治理單元，對(duì)基層治理單元的設(shè)置也具有重要參考意義。

四、國家治理現(xiàn)代化中的當(dāng)代農(nóng)村基層治理單元如何設(shè)置

農(nóng)村基層治理歷史悠久，雖然不同歷史時(shí)期的治理單元設(shè)置不同，發(fā)揮的作用不同，沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。但是，經(jīng)過長期的實(shí)踐檢驗(yàn)，已有的基層治理單元對(duì)當(dāng)代農(nóng)村治理單元的設(shè)置具有重要的啟發(fā)。

（一）農(nóng)村基層治理在現(xiàn)代國家治理中的地位與作用

從歷史的整體性上看，國家的不同時(shí)期，有不同治理目標(biāo)。良好的國家治理應(yīng)該具備三大目標(biāo)，即“實(shí)現(xiàn)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展、實(shí)現(xiàn)人民生活質(zhì)量的普遍改善、實(shí)現(xiàn)可持續(xù)的穩(wěn)定（或者叫長治久安）”。實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，已經(jīng)成為現(xiàn)代國家治理的重要目標(biāo)。國家治理能力就是運(yùn)用國家制度管理國家和社會(huì)各方面事務(wù)的能力，包括促進(jìn)國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、應(yīng)對(duì)重大突發(fā)事件、維護(hù)國家安全利益、提升人民幸福生活水平等方面的能力。國家治理現(xiàn)代化，即國家治理日益走向民主化、法治化、科學(xué)化、制度化、規(guī)范化的過程，而這一系列目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，都建立在農(nóng)村基層治理有效運(yùn)行基礎(chǔ)之上?；蛘哒f，農(nóng)村基層治理是國家治理的重要組成部分。農(nóng)村基層治理在現(xiàn)代國家治理中處于重要的地位。對(duì)于農(nóng)村基層治理，政府需要承擔(dān)以下責(zé)任：(1)延伸國家政權(quán),確保國家對(duì)基層社會(huì)的有效動(dòng)員,實(shí)現(xiàn)政治統(tǒng)治與對(duì)社會(huì)整合。(2)實(shí)現(xiàn)對(duì)基層社會(huì)高效有序管理,維護(hù)基層社會(huì)穩(wěn)定和健康發(fā)展。(3)提供社會(huì)公共服務(wù)與社會(huì)保障,滿足人們多方面的生活需求。在現(xiàn)代國家治理中，推進(jìn)民主建設(shè)、民生建設(shè)，增強(qiáng)民眾福祉，是現(xiàn)代國家義不容辭的責(zé)任。另外，國家各項(xiàng)治理目標(biāo)也需要通過有效的基層治理來實(shí)現(xiàn)。

建設(shè)民主國家、法治國家、民生國家，是國家治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。在大力發(fā)展民主建設(shè)、法治建設(shè)、民生建設(shè)過程中，不僅要考慮國家層面的頂層設(shè)計(jì)，更不能忽略基層的重要性。無論是民主建設(shè)、法治建設(shè)，還是民生建設(shè)，都需要落實(shí)到基層農(nóng)村社會(huì)中?，F(xiàn)代民主治理更加凸顯多元主體參與，體現(xiàn)出較強(qiáng)的開放性與包容性?，F(xiàn)代民主政治國家的性質(zhì)及國家治理現(xiàn)代化都客觀上對(duì)農(nóng)村基層治理單元承載的功能提出了新的價(jià)值要求：第一，由于社會(huì)的利益分化，需要基層政黨組織將社會(huì)結(jié)構(gòu)分化中的分散利益進(jìn)行有效整合；第二，基層社會(huì)治理中，堅(jiān)持以人為本的本質(zhì)要求，充分保障村民的各項(xiàng)基本權(quán)利，放權(quán)基層，培育更多的社會(huì)力量體現(xiàn)公共性，提升自我治理能力空間；第三，提供更加便捷的公共管理與公共服務(wù)；第四，構(gòu)建良好的基層社會(huì)秩序。與此同時(shí)，從實(shí)踐來看，現(xiàn)代治理事務(wù)日益復(fù)雜，就社區(qū)治理來看，社區(qū)事務(wù)包含了“秩序與安全、信息管理、保障性服務(wù)、技術(shù)性服務(wù)、物業(yè)服務(wù)、社區(qū)參與”，在這其中，涉及到大量需要政府提供的公共服務(wù)。另外，還有上級(jí)政府層層下派的各種事務(wù)，如環(huán)境整治、扶貧、計(jì)劃生育、社會(huì)保障、社會(huì)救助等等，這些都需要自上而下的條條來貫徹與落實(shí)，最終的承接載體都是農(nóng)村基層治理單元?；A(chǔ)不牢，地動(dòng)山搖，農(nóng)村安，則天下安。農(nóng)村基層治理在國家治理中處于關(guān)鍵地位。

（二）當(dāng)代農(nóng)村基層治理單元設(shè)置應(yīng)遵循的原則

農(nóng)村基層治理在國家治理現(xiàn)代化中發(fā)揮著重要的作用，推進(jìn)農(nóng)村基層治理是是國家義不容辭的責(zé)任。加強(qiáng)農(nóng)村基層的治理不僅僅只是完善管理體制或者管理結(jié)構(gòu)，更為重要的是要在理順國家與鄉(xiāng)村的關(guān)系基礎(chǔ)之上達(dá)致農(nóng)村與國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)的平衡發(fā)展。無論從哪個(gè)角度加強(qiáng)農(nóng)村基層治理，都需要考慮相應(yīng)的載體單元。當(dāng)代農(nóng)村基層治理單元的設(shè)置，既要考慮新時(shí)期黨和國家賦予基層社會(huì)治理的目標(biāo)任務(wù)及時(shí)代特征，也要充分考慮農(nóng)村基層社會(huì)的發(fā)展階段及發(fā)展實(shí)際?？傮w上來看，當(dāng)代農(nóng)村基本治理單元的設(shè)置原則呈現(xiàn)多樣性，涉及層次多，涉及范圍廣泛。

首先，設(shè)置基層治理單元，應(yīng)呼應(yīng)民主政治建設(shè)，鞏固政權(quán)需要。從歷史邏輯來看，中國的政治基礎(chǔ)在基層，其助力是基層群眾。基層政治組織，既保證了黨領(lǐng)導(dǎo)的社會(huì)主義性質(zhì)，也有力的組織群眾和號(hào)召群眾投身到社會(huì)主義建設(shè)中來，黨的領(lǐng)導(dǎo)是關(guān)鍵。隨著社會(huì)的轉(zhuǎn)型發(fā)展，各種社會(huì)矛盾層出不窮，黨執(zhí)政的社會(huì)基礎(chǔ)面臨一定的風(fēng)險(xiǎn)，合法性基礎(chǔ)遭到一定侵蝕。亨廷頓也曾指出：“一個(gè)政府強(qiáng)大與否，穩(wěn)定與不穩(wěn)定，全憑它能否在完善其政治制度化的速度與擴(kuò)大群眾參與水平二者之間求得最佳值，適時(shí)適度地調(diào)頻這二者之間的相互共振，奏出政治上的協(xié)調(diào)”，政治民主建設(shè)尤為重要。基層民主治理改革的重點(diǎn)是組織的培育、社區(qū)自治和職業(yè)自治制度的完善、社會(huì)自治的推進(jìn)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領(lǐng)導(dǎo)公推直選范圍的擴(kuò)大以及城鄉(xiāng)治理結(jié)構(gòu)和治理方式的轉(zhuǎn)變。加強(qiáng)基層民主政治建設(shè)，保障民眾各種合法權(quán)利，鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)，是基層治理單元設(shè)置首先要考慮的基本原則。應(yīng)通過基層治理單元的設(shè)置，增強(qiáng)基層社會(huì)凝聚力與向心力，鞏固擴(kuò)大黨執(zhí)政的基礎(chǔ)。如新世紀(jì)以來的新社區(qū)建設(shè)，在社區(qū)單元?jiǎng)澐种?，就是以社區(qū)為平臺(tái)，將社區(qū)內(nèi)的村黨支部、企業(yè)黨支部統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，在社區(qū)層面實(shí)現(xiàn)了整合，既方便了黨組織內(nèi)部的上下管理，增強(qiáng)了領(lǐng)導(dǎo)能力，也通過政治整合，借助社區(qū)治理單元，提高為人民服務(wù)的質(zhì)量，提升了民眾的政治認(rèn)同。

其次，設(shè)置基層治理單元，應(yīng)便捷公共管理與公共服務(wù)?，F(xiàn)代國家治理突出公共服務(wù)和公共管理，突出形成合作治理機(jī)制，解決各種問題與矛盾。這就需要一方面重視單位內(nèi)對(duì)公共管理和公共服務(wù)的需求量，另一方面充分衡量各種力量對(duì)基層社會(huì)所能提供公共管理和公共服務(wù)的能力，尤其是著重政府對(duì)農(nóng)村基層治理單元的治理能力?；谖覈r(nóng)村的現(xiàn)實(shí)，國家提出了農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，諸多地方打破村莊界限，撤銷村莊建制，將多個(gè)村莊化為一個(gè)社區(qū)，構(gòu)建新型社區(qū)治理單元，作為政府下沉公共管理與公共服務(wù)的載體，及社區(qū)居民開展自我治理的活動(dòng)載體。通過，建立開放性的治理結(jié)構(gòu)，使之成為多元力量參與社會(huì)治理的公共參與平臺(tái)。新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)要求逐漸縮小與城市社區(qū)各方面的差距，尤其是基本服務(wù)的距離感，依據(jù)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展理念，力求農(nóng)村居民能享受到與城市社區(qū)居民等值公共服務(wù)，即實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的均等化。大部分地區(qū)合村并居后，在社區(qū)中心村建立一個(gè)綜合服務(wù)平臺(tái)，集合各種力量為為社區(qū)居民提供便捷化的管理與服務(wù)。當(dāng)然，新型社區(qū)治理單元的構(gòu)建，在實(shí)踐中，仍然面臨諸多問題，如人口規(guī)模過大，地域范圍過廣，服務(wù)能力不足等，都使賦予社區(qū)治理的功能難以得到有效發(fā)揮。

再次，設(shè)置基層治理單元，要遵循成本投入、資源配置最優(yōu)化原則，以及考慮治理技術(shù)手段。在現(xiàn)代基層治理中，面對(duì)治理規(guī)模的廣闊化，國家所能投入的資源也是受限的，即使引導(dǎo)社會(huì)力量的參與，也面臨諸多困境。就相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來看，全國建制村的平均人口1985年為880人，2014年為1490人。如果把500人以下的村稱為微村，把500—1000的村稱為小村，把1000人以上的村稱為大、中村，那么到2014年，全國建制村占多數(shù)的仍然是微、小村（280136個(gè)），比大、中村（266563個(gè)）多13573個(gè)，占全國建制村總數(shù)的51.24%。由此可見，以建制村為載體實(shí)施公共管理及公共服務(wù)并不是最優(yōu)選擇。在國家實(shí)施的農(nóng)村新社區(qū)建設(shè)中，考慮地域相近和規(guī)模適度等，人口規(guī)模一般在3000-5000人，充分整合政府下派人員、村干部、社會(huì)工作者、志愿者等多方力量參與，打造諸如“1.3公里服務(wù)圈”、“1.5公里服務(wù)圈”、“1.7公里服務(wù)圈”，節(jié)省成本。當(dāng)然，有學(xué)者提出治理單元超出村莊范疇會(huì)增加管理難度。管理與服務(wù)單元究竟應(yīng)該如何設(shè)置，設(shè)置過大不利于提供服務(wù)及進(jìn)行有效的管理，設(shè)置過小，增加成本投入，難以發(fā)揮規(guī)模效應(yīng)及。另外，區(qū)域差異及人口不平衡，無法形成一個(gè)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。不過，在新中國成立之后，為便于農(nóng)村管理的方面，在農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)之下曾經(jīng)設(shè)立過管理區(qū)（片區(qū)），作為連接鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村莊的紐帶，在實(shí)施管理及政策落實(shí)中發(fā)揮過重要作用。管理區(qū)一般覆蓋三到五個(gè)村莊，人口2000-3000人之間，是一個(gè)較為適合的治理單元，另外，2002年公安部、民政部關(guān)于加強(qiáng)社區(qū)警務(wù)建設(shè)的意見的通知曾建議各地公安機(jī)關(guān)要根據(jù)社區(qū)規(guī)模大小、人口多少、治安狀況等因素，以一名民警負(fù)責(zé)管理實(shí)有3000人左右為基本標(biāo)準(zhǔn)，劃分民警責(zé)任區(qū)，這可以作為農(nóng)村管理與服務(wù)的人口規(guī)模參考。改革開放后信息技術(shù)發(fā)展迅速，尤其是當(dāng)下，信息通訊技術(shù)發(fā)展迅猛，技術(shù)手段廣泛應(yīng)用在農(nóng)村生產(chǎn)、生活和社會(huì)管理中，改善農(nóng)村生產(chǎn)、生活、管理等?？梢猿浞职l(fā)揮信息技術(shù)在基層管理及服務(wù)中的作用，通過網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)、信息終端、其他信息工具等管理手段，適度設(shè)置管理幅度與規(guī)模。

繼而，設(shè)置基層治理單元，應(yīng)致力于提升基層社會(huì)自治能力，推動(dòng)合作治理精神?，F(xiàn)代社會(huì)治理，突出以人為本，保障公民的各項(xiàng)基本權(quán)利，放權(quán)社會(huì)，培育更多的社會(huì)力量，提升自我治理能力空間。現(xiàn)代基層治理單元的選擇，需要考慮基層政權(quán)建設(shè)和社會(huì)力量參與的影響因子?，F(xiàn)代社會(huì)治理，僅僅依靠政府的治理能力是有限的，要提高基層社會(huì)的自我治理能力，以自治單元的多樣性培育社會(huì)力量，引導(dǎo)多元主體參與。與此同時(shí)，民主國家建設(shè)，也需要切實(shí)保障基層民眾的民主政治權(quán)利，賦予基層社會(huì)更加寬泛的自主、自治權(quán)利?，F(xiàn)代社會(huì)治理，愈加重視法治，基于法制保障基礎(chǔ)上，民眾更加真切的參與基層單元內(nèi)部的自治活動(dòng)。2015年中央一號(hào)文件就明確指出，“在有實(shí)際需要的地方，擴(kuò)大以村民小組為基本單元的村民自治試點(diǎn)，繼續(xù)搞好以社區(qū)為基本單元的村民自治試點(diǎn)，探索符合各地實(shí)際的村民自治有效實(shí)現(xiàn)形式?！痹诘胤綄?shí)踐中，部分地區(qū)在村莊基礎(chǔ)上繼續(xù)下沉自治單元，實(shí)行“微自治”、“微格自治”，“注重村民小組，甚至更小單位的‘微自治’，是對(duì)于以往村民自治的超越式發(fā)展”。將問題解決在村組層面，在村組中經(jīng)濟(jì)發(fā)展集中，個(gè)體都是共同居住單元內(nèi)的本村人員，追求共同的利益需求。另外，有些地區(qū)實(shí)施自治“單元上移”，以新社區(qū)為治理單元，構(gòu)建社區(qū)自治架構(gòu)，提升自治能力。農(nóng)民無法在家戶利益之外具有成本限制的公共領(lǐng)域可以在社區(qū)層面達(dá)成合作共識(shí)。總體上來看，“自治基本單元的特點(diǎn)是，大家彼此熟悉，相互聯(lián)系比較多，有凝聚力，有認(rèn)同感，方便民主協(xié)商議事”。由于我國農(nóng)村基層社會(huì)發(fā)展的不平衡性，即使經(jīng)過近三十年的村民自治實(shí)踐，各地的自治實(shí)踐也呈現(xiàn)出高度的差異性。因此，作為社會(huì)性的自治單元，應(yīng)該具有較大的靈活性，考慮民眾的公共參與能力、參與意識(shí)、組織能力、社會(huì)基礎(chǔ)、文化傳統(tǒng)、區(qū)域差異等多方面因素，鼓勵(lì)在樓棟、村組、自然村、行政村莊，新建立的社區(qū)等諸多區(qū)域單元內(nèi)開展自治活動(dòng)，體現(xiàn)自治的社會(huì)性質(zhì)，使基層自治真正回歸社會(huì)，在民眾日常生活中找回自治。政府積極培育各種社會(huì)力量，引導(dǎo)各種社會(huì)力量參與社會(huì)自治，形成對(duì)基層社會(huì)的合作治理格局。自治單元的多元性，本身所反映出的是社會(huì)發(fā)展的活力與水平。

另外，設(shè)置基層治理單元，應(yīng)以促進(jìn)人性解放及人的自由全面發(fā)展為價(jià)值追求。馬克思認(rèn)為人的本質(zhì)應(yīng)該是自由的，“自由是全部精神存在的類的本質(zhì)”。自由發(fā)展及個(gè)體解放是人類社會(huì)的終極價(jià)值目標(biāo)追求，人類社會(huì)不斷發(fā)展的過程，也是個(gè)體不斷沖破各種束縛，追求自由發(fā)展的過程。從現(xiàn)實(shí)來說，農(nóng)民個(gè)體的自由體現(xiàn)在日常生產(chǎn)生活中，包括“政治自由、經(jīng)濟(jì)自由、社會(huì)自由、精神自由多個(gè)層面”，農(nóng)民自由的本質(zhì)是人性的發(fā)展。在現(xiàn)代社會(huì)，人性發(fā)展及自由的實(shí)現(xiàn)，是由國家、社會(huì)共同來推動(dòng)實(shí)現(xiàn)的。在愈加自由與民主的環(huán)境下，社會(huì)治理工作尤為重要。個(gè)體既是一個(gè)獨(dú)立體而存在于社會(huì)，在實(shí)現(xiàn)自由發(fā)展中又依賴于群體。個(gè)人需要尋求情感的歸屬，這種歸屬感小到歸屬于家庭、家族，大到歸屬到基層單位、社會(huì)、國家。各種組織單位，是將個(gè)體連接起來的重要載體，也是個(gè)體人性發(fā)展的重要場所。隨著農(nóng)村社會(huì)治理的深入推進(jìn)，農(nóng)民逐步從原有的戶籍制度、產(chǎn)權(quán)制度等束縛中解放出來，實(shí)現(xiàn)個(gè)體解放，人性得到發(fā)展，并進(jìn)一步融入到社會(huì)中，實(shí)現(xiàn)更大程度上的自由發(fā)展。在開放、包容的社會(huì)環(huán)境中，鄉(xiāng)村社會(huì)的封閉邊界逐步打破，個(gè)體的行為活動(dòng)空間、認(rèn)知空間等都在發(fā)生變化。在現(xiàn)代社會(huì)，基層治理單元的設(shè)置，應(yīng)該促進(jìn)個(gè)體發(fā)展?，F(xiàn)實(shí)中，由個(gè)體自由發(fā)展所形成的各種組織、圈子，正是人的行為活動(dòng)擴(kuò)展的根本表現(xiàn)，也是形成的一種自我認(rèn)同性治理單元。因此，從促進(jìn)人性發(fā)展及人的自由全面發(fā)展角度形成的內(nèi)生性、社會(huì)性治理單元，應(yīng)該有其特殊性，它更多的是一種由人的社會(huì)關(guān)系拓展及外化所形成的活動(dòng)單元，是促進(jìn)個(gè)體自由發(fā)展和社會(huì)的融合重要載體，不需要與承擔(dān)其他功能的治理單元相吻合。

最后，設(shè)置基層治理單元，應(yīng)符合農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展及傳統(tǒng)村落形態(tài)演進(jìn)規(guī)律。以新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、市場化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、信息化為核心的現(xiàn)代化，對(duì)當(dāng)代鄉(xiāng)村社會(huì)的沖擊是前所未有的。在外部沖擊下，鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)發(fā)生變革，傳統(tǒng)村落逐步解體，鄉(xiāng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)分化，同質(zhì)性被打破，傳統(tǒng)鄉(xiāng)村文化受到重大沖擊?；鶎又卫韱卧脑O(shè)置，也必須考慮經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r。現(xiàn)實(shí)中，有些業(yè)已形成的治理單元不僅承載著政治功能，是自治單元，也承載著經(jīng)濟(jì)功能，是產(chǎn)權(quán)單元。在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化及產(chǎn)權(quán)變革中，可以以集體產(chǎn)權(quán)為紐帶，構(gòu)建以集體產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)的不同層次的治理單元。與此同時(shí)，村落是中國社會(huì)最基本的內(nèi)生性組織單元，是傳統(tǒng)文化的本真體現(xiàn)，在基層社會(huì)，所遺留下來的多種類型的村落，承擔(dān)著各種文化傳承功能，應(yīng)該重視這些特殊功能單元的作用。如山東膠東的特色民居“海草房”，承載著代代漁民的記憶，進(jìn)行修復(fù)保護(hù)。傳統(tǒng)村落需要多方力量共同保護(hù)和發(fā)展，發(fā)展經(jīng)濟(jì)的過程中，守住我們中華民族的文明之根。另外，在各種力量的沖擊下，有些鄉(xiāng)村日益向現(xiàn)代城市社區(qū)方向發(fā)展，對(duì)這樣的鄉(xiāng)村社會(huì)，應(yīng)設(shè)立相應(yīng)的治理單元進(jìn)行治理。從現(xiàn)實(shí)來看，農(nóng)村區(qū)域性差異所呈現(xiàn)出的是文化的多樣性、經(jīng)濟(jì)的多樣性、民眾生產(chǎn)生活方式的多樣性，社會(huì)基質(zhì)也具有較大的差異，鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)展層次不一，基層治理單元的設(shè)置也必須充分考慮這方面的因素。

總之，在現(xiàn)代國家治理的新階段，基層治理承擔(dān)著政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等多種功能?；鶎又卫韱卧哂卸喾N性質(zhì)，是政治單元，是公共管理單元，是公共服務(wù)單元，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展單元，是文化傳承單元，是社會(huì)自治單元，是社會(huì)交往及活動(dòng)單元。從本質(zhì)上來看，它是人的集合體的區(qū)域化、分割化與功能化。治理單元的多元化，本身體現(xiàn)著現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展的活力與張力，開放性與包容性，正是人類社會(huì)發(fā)展的本質(zhì)詮釋。

五、總結(jié)與反思

從整個(gè)人類歷史發(fā)展來看，治理單元是人類社會(huì)最基本活動(dòng)和組織載體。只不過，在不同時(shí)期，它具有不同的外在形式。有最小的家戶，依血緣凝聚，作為基本治理單元和產(chǎn)權(quán)單元；甚至有小親族介于家戶和宗族之間，形成相對(duì)較小規(guī)模的，具有強(qiáng)認(rèn)同感的較小單元；依據(jù)親緣、血緣及其他自然原因自然形成的自然村，人們彼此熟悉，利益相對(duì)趨同，成為熟人性的治理單元；隨著發(fā)展，依照地緣、人口等外部因素，由政府干預(yù)行政構(gòu)建形成建制村，在人口、地域和經(jīng)濟(jì)等方面有明確的邊界；當(dāng)然，不能忽視農(nóng)村以集市為中心呈放射狀形成的單元規(guī)模，出于日常生活的需要，成為跨邊界的貿(mào)易場所，也是文化傳播、交流溝通的場所。小親族、村組、行政村、社區(qū)、微格、網(wǎng)格自治等多種單元形式的存在，體現(xiàn)出治理單元的多樣性。農(nóng)村基層治理單元，本質(zhì)上是區(qū)域范圍內(nèi)人的集合體，其核心是人。人的活動(dòng)構(gòu)成了治理單元內(nèi)的各種事務(wù)。只不過，這些事務(wù)有些是能夠通過組織單元內(nèi)的成員共同努力能夠解決的，有些是需要外部力量的支持才能夠得以解決的。另外，在有國家社會(huì)，任何一個(gè)基層組織單元，都受到國家的管理與控制，并被賦予各種功能或進(jìn)行有意識(shí)的改造，并在內(nèi)外力量的作用下向既定的方向發(fā)展。

從古至今，基層治理單元的變遷，不僅是時(shí)代發(fā)展的結(jié)果，也受多方面因素的影響。農(nóng)村基層治理單元的設(shè)置，既要充分考慮治理成本和國家資源供給能力，設(shè)置符合階段發(fā)展的目標(biāo)，同時(shí)，也要考量人口和地域規(guī)模，結(jié)合基層社會(huì)的文化氛圍和日常生活狀況。對(duì)于社會(huì)方面，要適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，人的社會(huì)關(guān)系和活動(dòng)領(lǐng)域的擴(kuò)展，考量基層社會(huì)發(fā)育和自我治理能力。進(jìn)行單元選擇時(shí)，需要放在歷史中進(jìn)行審視，結(jié)合每個(gè)歷史時(shí)期的治理理念，選擇適合的模式。當(dāng)然，單元來自于自生性和國家建構(gòu)，也要回歸到農(nóng)民日常生活。在日?；顒?dòng)中，如農(nóng)村社會(huì)的集市，不僅是交易的場所，也是社會(huì)交往的場所、娛樂的場所、文化交流的場所。隨著人們活動(dòng)領(lǐng)域的擴(kuò)展，人們跨越村落邊界、鄉(xiāng)鎮(zhèn)邊界、縣域邊界，活動(dòng)軌跡持續(xù)向外擴(kuò)展，在現(xiàn)代信息技術(shù)手段的支持下，形成了更大的虛擬社區(qū)?；诮煌?、經(jīng)濟(jì)交換、利益聯(lián)系，活動(dòng)擴(kuò)展，以及國家賦予的治理目標(biāo)，基層治理單元的選擇，不可能形成絕對(duì)統(tǒng)一的模式。

當(dāng)然，現(xiàn)代治理單元的選擇，也不是沒有規(guī)律可循?，F(xiàn)代國家治理日益走向民主化、法治化、科學(xué)化，合作化、開放性與包容性，更加促進(jìn)人的全面自由發(fā)展?；鶎又卫韱卧袚?dān)著便捷管理、有效公共服務(wù)、促進(jìn)人的發(fā)展、維持政局穩(wěn)定、強(qiáng)化政權(quán)建設(shè)等多方面任務(wù)。各種任務(wù)性質(zhì)不一樣，運(yùn)行機(jī)理不同，無法通過一個(gè)或一類單元來實(shí)現(xiàn)。在單元設(shè)置中，行政管理功能會(huì)壓縮自治功能，如行政管理單元突出效率，規(guī)模甚至達(dá)幾千個(gè)人，這樣大的規(guī)模就不適合作為自治單元。在自治單元中，任何人應(yīng)該是彼此熟悉，共同參與，有效自治。因此，如果以一個(gè)單元來實(shí)現(xiàn)多種功能，會(huì)存在矛盾與沖突。各種單元有時(shí)候也無法實(shí)現(xiàn)融合，經(jīng)濟(jì)單元可能無法和行政管理單元融合，行政管理單元也很難和自治單元融合，等等。另外，人的活動(dòng)及社會(huì)交往單元是基于人的活動(dòng)的擴(kuò)展所形成的，也必然不能進(jìn)行強(qiáng)行的人為設(shè)置。由此，基層治理單元設(shè)置，還必須結(jié)合賦予單元的功能及性質(zhì)。從國家層面來看，政治治理單元、管理及服務(wù)單元的建構(gòu)，可以綜合考慮人口、地域、資源、成本等因素，進(jìn)行統(tǒng)一設(shè)定，而體現(xiàn)社會(huì)自我治理及經(jīng)濟(jì)發(fā)展等功能的單元，更應(yīng)該注重其內(nèi)在發(fā)展規(guī)律，體現(xiàn)其自然性、內(nèi)生性及引導(dǎo)性。人是治理單元的核心，治理單元的設(shè)立目標(biāo)是服務(wù)于人，而人是社會(huì)實(shí)踐性動(dòng)物，這就決定了，治理單元不可能是一成不變的，應(yīng)該是多樣的、差異的，這也正反映出人的社會(huì)屬性。

原載于：《華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)》（人文社會(huì)科學(xué)版）2018年第2期，第31-42頁

作者系曲阜師范大學(xué)政治與公共管理學(xué)院副教授，香港城市大學(xué)訪問學(xué)者

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