摘要：對于人多地少的東亞國家而言，在日益開放的市場環(huán)境下如何強農，是一項重要的挑戰(zhàn)。當前，日本農業(yè)面臨國內外挑戰(zhàn)，困難重重，提高農業(yè)競爭力已成為迫切需要。為擺脫這種不利局面，日本政府近年來不斷優(yōu)化農業(yè)政策規(guī)劃，將提升小農競爭力作為提高本國農業(yè)競爭力的核心指向，并積極進行農政改革。構建“進取的農林水產業(yè)”和“農林水產業(yè)出口強化戰(zhàn)略”的提出，《食品、農業(yè)、農村基本綱要》的再次修訂，以及《農林水產業(yè)地區(qū)活力創(chuàng)造計劃》《農業(yè)競爭力強化計劃》等文件的接連出臺，體現(xiàn)了日本在提升小農競爭力方面的決心與政策措施的體系化。而強力推進農協(xié)改革等農業(yè)政策的實施意味著日本在提升小農競爭力方面已經邁出了革新性的步伐。日本提升小農競爭力的思路主要體現(xiàn)在降低生產成本、促進農村產業(yè)融合發(fā)展，提升農業(yè)的產業(yè)鏈與功能價值，強化農業(yè)基礎條件和著眼開發(fā)國際市場四個方面。這些經驗對鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下中國農業(yè)競爭力的提高有著重要的啟示意義。
關鍵詞：小農 競爭力 日本農業(yè) 農政改革
一、引言
農業(yè)是衣食之源，是人民賴以生存、國家長治久安的基礎。盡管隨著一國經濟的發(fā)展，農業(yè)產值在國民生產總值中的比重日益下降，但由于農業(yè)的特殊性和戰(zhàn)略性，其在國家發(fā)展中的地位仍至關重要。不久前結束的中共十九大就明確提出要堅持農業(yè)農村優(yōu)先發(fā)展，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。提高以小農戶為主的中國農業(yè)的競爭力，實現(xiàn)農村產業(yè)興旺，具有特別重要的意義。世界各國均致力于對本國農業(yè)的支持與保護，隨著經濟全球化步伐加快，各國市場開放程度進一步提高，迫使農業(yè)必須越來越多地參與國際競爭。在多邊或雙邊貿易規(guī)則的重重約束下，完全依賴支持和保護政策發(fā)展農業(yè)的空間已十分有限。能否確立本國農業(yè)的競爭優(yōu)勢，并通過合理的發(fā)展規(guī)劃與政策保障著力提高農業(yè)競爭力，將關乎這一產業(yè)在國際競爭中的“生死存亡”。
一個不可回避的問題是，農業(yè)生產的自然屬性使得農業(yè)競爭力在很大程度上依賴于國內自然資源稟賦，這也是各國提高農業(yè)競爭力必須要面臨的客觀條件。歐美地區(qū)自然資源條件優(yōu)越，人少地多，其大農場為主的農業(yè)經營體系具有天然的競爭優(yōu)勢。然而，并非所有國家都具有同樣的資源稟賦。不同于歐美，人多地少、以小農經濟為主的東亞地區(qū)想要提高農業(yè)競爭力，面臨著更加嚴峻的挑戰(zhàn)。但是，資源稟賦的劣勢決不意味著要放棄對農業(yè)競爭力的追求，也不意味著無路可尋。恰恰相反，對于人多地少的國家，提高農業(yè)競爭力不僅更加緊迫，同時也要另辟蹊徑。日本作為東亞地區(qū)經濟最發(fā)達的國家，同時也是世界上對農業(yè)支持與保護程度最高的國家之一，在相對不利的資源稟賦條件下，結合國內外新形勢，近年來始終竭力提升本國小農競爭力，并勾勒出一幅“進取的農業(yè)”宏偉藍圖。為提升小農競爭力，日本政府對本國農業(yè)發(fā)展進行了全面規(guī)劃，并積極開展農業(yè)政策改革，呈現(xiàn)出農業(yè)政策調整的新格局。與日本相比，中國農業(yè)經營規(guī)模更加細小，小農戶數(shù)量更加龐大，在開放的市場條件下農業(yè)發(fā)展所承受的壓力更大，所面臨的問題也更多。落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，提高小農戶競爭力至關重要。日本近年來提升小農競爭力的農業(yè)政策指向與相關措施能夠反映其克服小農局限、提高農業(yè)競爭力的思路，這會給面臨相似問題的中國提供啟示。本文將基于對日本農業(yè)政策演變脈絡及最新變化的整理分析，力圖準確把握其政策出臺的背景與目標、問題指向與措施特征，為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下中國農業(yè)發(fā)展提供借鑒。
二、日本農業(yè)新政策制定的背景
小農經營是日本農業(yè)長久以來的典型特征。在20世紀戰(zhàn)后百廢待興、農產品國際貿易規(guī)則尚不完善的國內外環(huán)境下，日本通過對內實行強有力的支持政策、對外實施高關稅的保護政策實現(xiàn)了農業(yè)農村的發(fā)展和農民收入的快速提高。盡管很多學者常以“阻礙了農業(yè)競爭力提高”為由對日本高度保護的農業(yè)政策進行批判，但在當時特殊的時代背景下，保護小農、實現(xiàn)小農收入的提高或許比提升農業(yè)競爭力更為緊迫。不過，自20世紀90年代以來，日本農業(yè)發(fā)展的國內外環(huán)境都發(fā)生了巨大變化，尤其是隨著WTO貿易規(guī)則的形成和國際競爭的加劇，低價農產品不斷涌入國內，日本農業(yè)的弱質性日益暴露，小農戶在參與農產品國際競爭時表現(xiàn)出了明顯劣勢；其長期實施的農業(yè)保護政策遭遇了巨大挑戰(zhàn)，繼續(xù)通過保護來發(fā)展農業(yè)的政策思路難以為繼。這迫使日本不得不認真考慮農業(yè)競爭力問題，而將政策指向轉到提高農業(yè)競爭力上來變得愈發(fā)必要。由于意識到本國小農戶在同歐美大規(guī)模農場競爭時的不足，日本力求通過延伸農業(yè)產業(yè)鏈、六次產業(yè)化等方式與歐美農業(yè)形成錯位競爭，并以此為核心制定農業(yè)新政策?？傮w來看，日本近年來制定指向提升競爭力的農業(yè)新政策，大體面臨著三方面的背景：
（一）農業(yè)衰退凸顯了農業(yè)競爭力不足的問題
在過去二三十年里，日本農業(yè)發(fā)展遭遇了較為嚴重的問題，農業(yè)總產值、農業(yè)收入、食物自給率全面下降。1984年，日本農業(yè)總產出曾接近12萬億日元，但自此以后，稻米、蔬菜、水果和以牛肉、豬肉、雞肉為代表的畜產品等主要農產品的產值都有較大幅度下滑。到2014年，日本農業(yè)總產出只有不到8.4萬億日元，較30年前下降了30%左右，而稻米產值更是降低了60%以上。與此同時，2014年，日本農業(yè)收入僅為2.8萬億日元，較20多年前下降了40%以上。同農業(yè)產值和農業(yè)收入下降相對應，日本食物的能量自給率從1989年的49%下降至2015年的39%，下降幅度達到10個百分點。除了日本嚴格保護的稻米基本完全自給外，其他農產品的能量自給率都相對較低。
在產值、收入和食物自給率三個方面的全面衰退反映了日本農業(yè)當前發(fā)展的巨大困境，凸顯出農業(yè)競爭力不足的問題。
（二）市場開放增強了對提高農業(yè)競爭力的需要
日本經濟對貿易具有很強的依賴，所以，日本政府十分積極地參與雙邊或多邊貿易談判。而在貿易談判過程中，農業(yè)是難以回避的重要領域。盡管日本在早期通過各種保護手段避免了本國農產品尤其是稻米受到國際市場的沖擊，但是，在當前的國際經濟環(huán)境下，日本基于對本國整體貿易格局的考量，常常不得不在農業(yè)談判中妥協(xié)。比如，在TPP談判過程中，有日本國內學者指出，加入TPP會造成日本農產品進口增多，國內農業(yè)萎縮；廉價農產品大量涌入，國內農產品價格下降；農業(yè)收入減少，農民營農意愿下降，這對于勞動力本來就缺乏的日本農業(yè)沖擊很大（清水徹朗，2016）。盡管如此，日本最終還是在很多農產品的關稅上做了讓步，選擇加入了TPP。
市場開放程度的提高會加劇國內農產品同國際農產品的競爭，為了減少本國農業(yè)受到的沖擊，著力提高農業(yè)競爭力顯得十分有必要。
（三）農業(yè)生產條件約束增加了提高農業(yè)競爭力的緊迫性
提高農業(yè)競爭力必須要以本國農業(yè)生產的客觀條件為基礎，而日本農業(yè)生產條件存在很大的約束，這無疑增加了該國提高農業(yè)競爭力的緊迫性。首先，人多地少的資源稟賦是日本提高農業(yè)競爭力的剛性約束。日本88%的農戶經營著2公頃以下的土地，其中68%的農戶規(guī)模更是不足1公頃，這與歐美大多數(shù)國家的農業(yè)經營規(guī)模相比都相差甚遠（周應恒等，2015）。小規(guī)模農戶與能夠實現(xiàn)大規(guī)模機械化的歐美農場相比，在生產成本方面可謂存在天然劣勢，在全球農產品市場競爭日益激烈的今天，高成本往往意味著競爭的劣勢。而且，盡管耕地資源已經極度稀缺，但日本國內耕地面積仍在逐年下降，2015年降至450萬公頃左右，相比于歷史最高值減少了159萬公頃，降幅超過26%。
其次，日本農業(yè)生產面臨著勞動力數(shù)量和質量的雙重約束。早在20世紀60年代，日本農業(yè)勞動力數(shù)量就開始減少，截至2015年，日本農戶總量為215.5萬戶，較1990年減少了44%，年均下降2.2%。其中，銷售農戶數(shù)量由1990年的297.1萬戶減少到2015年的132.9萬戶，下降幅度超過55%。與此同時，農業(yè)勞動力老齡化也日益嚴重。2015年，日本農業(yè)從業(yè)人口的平均年齡達到66.4歲，較2005年又增加了3歲。其中，銷售農戶中的農業(yè)從業(yè)者有56%以上超過64歲，超過70歲的接近40%。不僅如此，日本農村家庭兼業(yè)化也十分嚴重，農業(yè)收入在家庭收入中的占比越來越小（葉興慶等，2017）。
再者，日本還出現(xiàn)了農地大面積拋荒的問題，并且愈發(fā)嚴重。2015年，日本拋荒的耕地面積達到42.3萬公頃，占耕地總面積的比重接近10%，盡管近年來拋荒率增速放緩，但相比于1990年，拋荒面積幾乎翻了一番。大量土地撂荒造成土地利用率不斷下降。2015年，日本耕地利用率為91.8%，相比于1990年下降了10個百分點。根據(jù)日本農村振興局的調查，農業(yè)勞動力不足且高齡化以及農產品價格低迷是造成土地拋荒的主要原因，這導致日本農業(yè)陷入了一種惡性循環(huán)（王應貴，2015）。
三、日本提升農業(yè)競爭力的政策規(guī)劃和設計
日本要提升農業(yè)競爭力，必須基于本國基本農情，即數(shù)量眾多的小農戶依然是日本農業(yè)生產經營的基石。在此前提下，日本想要應對國內農業(yè)面臨的問題和挑戰(zhàn)，實現(xiàn)提高農業(yè)競爭力的目標，其關鍵在于提升小農競爭力。為此，日本政府從2013年開始不斷以提高競爭力為指向對農業(yè)進行全新定位，同時積極進行農政規(guī)劃（見表1），繪制了日本農業(yè)未來十幾年發(fā)展的藍圖，試圖通過執(zhí)行“一攬子”農業(yè)新政提高本國農業(yè)的國際競爭力和影響力?！稗r林水產業(yè)地區(qū)活力創(chuàng)造本部”“進取的農林水產業(yè)推進本部”和“進取的農林水產業(yè)運行本部”等專門機構的相繼成立，《日本復興戰(zhàn)略》《農林水產業(yè)地區(qū)活力創(chuàng)造計劃》《實現(xiàn)“進取的農林水產業(yè)”最新政策綱要》等規(guī)劃的陸續(xù)出臺，《食品、農業(yè)、農村基本綱要》五年一度的再次修訂，以及2016年和2017年直接指向農業(yè)競爭力的《農業(yè)競爭力強化計劃》和《農業(yè)競爭力強化支援法》的分別發(fā)布，表明日本正在提升農業(yè)競爭力的規(guī)劃方面步步推進。而這些農業(yè)規(guī)劃和農業(yè)政策到底與提高農業(yè)競爭力有著怎樣的關系，尤其是如何能夠彌補小農的劣勢、實現(xiàn)小農競爭力的提升，以下將重點說明。
（一）“活力創(chuàng)造計劃”的目標和政策設計
2013年底推出的《農林水產業(yè)地區(qū)活力創(chuàng)造計劃》提出了日本農業(yè)未來的發(fā)展目標（見表2），其中一個主要目標是到2020年和2030年分別實現(xiàn)1萬億和5萬億日元的農林水產品出口。同時，日本為本國農業(yè)的六次產業(yè)化發(fā)展設定了10萬億日元的市場規(guī)模目標，以應對開放條件下傳統(tǒng)農業(yè)產值萎縮問題。另外，完善農業(yè)經營結構一直是日本應對國內農業(yè)勞動力短缺和老齡化等農業(yè)問題的關鍵舉措，因此，培育骨干經營主體也是一個主要目標。
觀察上述目標，由日本對農林水產品出口和六次產業(yè)化的重視和期待，可見其想將本國小農競爭力與農業(yè)附加價值相連接的設想。一方面，日本農產品市場在國際貿易中被動開放，無論其農戶規(guī)模如何擴張，即使實現(xiàn)了本國制定的經營規(guī)模目標，仍無法與歐美大農場相提并論，難以通過生產成本優(yōu)勢實現(xiàn)以量取勝，更何況日本推進規(guī)模經營的過程依然困難重重。但日本卻充分利用本國小農人力資本水平高、農業(yè)生產技術先進、產品質量好等特長，努力打造和提升本國農產品特別是食品的品質優(yōu)勢，這極大地提高了農產品的附加價值，可以實現(xiàn)高價銷售。而隨著世界各國居民收入水平的提高，對高品質農產品的需求會更加旺盛，所以，這一舉措既緩解了農業(yè)遭受的國際市場壓力，同時也能建立本國農業(yè)的核心競爭力。2015年，日本農林水產品出口額超過7500億日元，在不斷創(chuàng)歷史新高的同時有望提前實現(xiàn)1萬億日元的目標。另一方面，六次產業(yè)化是對農業(yè)附加價值的充分挖掘，通過推動農村第一第二第三產業(yè)融合發(fā)展，能夠充分發(fā)揮農業(yè)的多功能性。日本小農經營的多樣性為六次產業(yè)化創(chuàng)造了良好條件。從農業(yè)多功能性的角度講，人多地少資源稟賦下的小農經營甚至可以將劣勢轉化為優(yōu)勢，這可以成為農業(yè)競爭力的重要源泉。以提高農業(yè)附加價值作為提升小農競爭力的路徑，是對不利條件的規(guī)避，也是對小農特征的挖掘。
培育骨干經營主體的目標體現(xiàn)了日本想在促進小農升級方面做出努力，同時也是在為農業(yè)培養(yǎng)接班人，這有助于為提升農業(yè)競爭力夯實基礎。日本在培育骨干經營主體方面的主要政策包括：①促進土地向骨干經營主體集中。通過在縣級（相當于中國的省級）成立農地中介管理機構，利用政府的信用條件，把需要流轉的分散農地從農戶手中集中起來，經過整理后連片以低廉價格租賃給新型骨干經營主體。農地中介管理機構的設置對于降低土地交易成本、防止地租過高起到了重要作用。②降低大米生產成本。通過推進農業(yè)經營結構改革，促進不同經營主體間的競爭，降低農業(yè)生產資料價格，進而降低大米生產成本。③推進農業(yè)從業(yè)者年輕化。鼓勵城市和第二第三產業(yè)勞動力返農以及青年學生務農。政府對45歲以下具有營農意向的人員，開展培訓指導并給予政策支持，對實際新就農者不僅在農業(yè)生產資料與經營條件方面，而且在生活保障方面給予高額補貼。不僅如此，日本還注重促進農業(yè)經營主體法人化，這也是日本近年來農業(yè)經營主體培育的重要方向。提升小農競爭力不等于固守小農經營，促進經營規(guī)模擴張和農民人力資本增加等舉措也是提升小農競爭力的重要組成部分?？梢哉f，“活力創(chuàng)造計劃”所提出的目標直面日本農業(yè)競爭力不足的問題，并結合本國小農經營的特征，指明了提升小農競爭力的發(fā)展方向。為實現(xiàn)“活力創(chuàng)造計劃”提出的遠大目標，兩大類配套的農業(yè)政策逐漸形成，一類是產業(yè)政策，一類是地區(qū)政策。前者主要有三大政策支柱，分別是擴展食品需求的邊界、構建連接食品供需的價值鏈和強化本國農業(yè)生產；后者的政策支柱則是發(fā)揮和保持農業(yè)的多功能性。這四大政策支柱共同構成提高日本農業(yè)競爭力的支撐。
（二）構建“進取的農林水產業(yè)”的設想和政策集合
日本農林水產省2014年發(fā)布的《實現(xiàn)“進取的農林水產業(yè)”最新政策綱要》概括了日本構建“進取的農林水產業(yè)”的設想和相應政策（見表3），這些政策與《農林水產業(yè)地區(qū)活力創(chuàng)造計劃》的四大政策支柱相一致，同時也進一步具體化。
在擴大國內外對本國農產品的需求方面，一是注重向國外推廣日本食品和食品文化，其FBI戰(zhàn)略就是一種全面的海外推廣戰(zhàn)略；二是增強國人對國產食品的認可，日本將這部分任務的重心放于學校；三是注重消費者食品需求變化以及確保食品安全，這兩點重在把握食品消費的發(fā)展方向以及贏得消費者的信賴。不難看出，其政策思路依然聚焦于產品的品質。在提高農產品附加價值方面，六次產業(yè)化依然是最重要的政策，與此同時，日本還強調要充分發(fā)揮地區(qū)優(yōu)勢并且在當?shù)剞D化和呈現(xiàn)，以及不斷研發(fā)和采用新技術。如果僅從農業(yè)的產品功能看，對于同質性很強的農產品而言，隨著倉儲、物流技術的發(fā)展，農產品的長時間儲藏和長距離運輸變得更加容易，跨境可貿易性越來越高，這使得農產品競爭力主要取決于土地資源稟賦，而小農經營難有優(yōu)勢。日本采用了兩種政策方式彌補其在資源稟賦上的劣勢：一種是生產出不同質的農產品，尤其是注重提高品質、打造品牌，提高消費者的認知度，產生信任溢價。比如，日本在畜產品生產上的戰(zhàn)略就是允許飼料進口，用價格低廉的飼料在國內生產高品質且高價的畜產品。另一種是拓展農業(yè)的功能，通過六次產業(yè)化創(chuàng)造出同質性低、空間上難以移動的“產品”，這些產品的競爭力更依賴于文化、地域特征和民族特色，由此小農經營的多樣化、差異化特征得以發(fā)揮。
在農業(yè)生產的強化方面，值得關注的是日本對農協(xié)改革的推動。作為農民合作的載體，日本農協(xié)有效地提高了小農戶的組織化程度，它既是日本農民經營活動的指導者，組織農民與大市場形成對接的支撐平臺，也是日本農民培訓、農村福祉的提供者，還是日本農業(yè)政策的執(zhí)行者（周應恒、胡凌嘯，2016a）。但農協(xié)也長期因“保護小農”和官僚化、壟斷化、阻礙競爭等積弊而“缺乏競爭力”被詬病，因此，自2014年起，日本對農協(xié)展開了強有力的改革，最終于2015年出臺了新的《農業(yè)協(xié)同組合法》，并于2016年4月開始全面執(zhí)行。新的農協(xié)法案要求階段性地使日本農協(xié)全國中央會從特別法人向一般法人轉化，都道府縣農協(xié)中央會從特別法人向農協(xié)聯(lián)合會轉化；農協(xié)中央經營機構要改制為股份制企業(yè)；促進綜合農協(xié)轉型為專業(yè)農協(xié)，給予基層農協(xié)更大的自主性（神田健策，2016）。這些舉措的目的都是削弱農協(xié)組織的行政力量，排除壟斷提高其競爭力，雖有政治需要，也在很大程度上反映了日本政府在解決本國小農競爭力不足問題上的決心。
（三）《食品、農業(yè)、農村基本綱要》的再次修訂及政策主張
1961年，日本制定了《農業(yè)基本法》。這是日本出臺具有宏觀指導意義農業(yè)法律的開始，它為農業(yè)發(fā)展規(guī)劃的設計和實施提供了最基本的法律依據(jù)。彼時，《農業(yè)基本法》的制定是為了提高農民收入和生活水準，最終實現(xiàn)農業(yè)勞動者與其他產業(yè)勞動者的工資水平基本均衡，各類農業(yè)政策也紛紛指向這一目標（速水佑次郎、神門善久，2003）。與此同時，日本政府也提出了對農業(yè)發(fā)展的設想，即建立以自立經營農戶為主的農業(yè)結構，打造自立農業(yè)?！掇r業(yè)基本法》實施近40年后，雖然收入均衡的目標基本得以實現(xiàn)，但是，日本農業(yè)發(fā)展的現(xiàn)實與自立農業(yè)的設想之間卻相距甚遠。鑒于此，日本國會于1999年廢止了《農業(yè)基本法》，取而代之的是《食品、農業(yè)、農村基本法》（簡稱《新基本法》）?！缎禄痉ā穼θ毡巨r業(yè)發(fā)展進行了重新規(guī)劃，設立了農業(yè)未來發(fā)展的四個基本目標：保障食品的安全供給、發(fā)揮農業(yè)的多功能性、促進農業(yè)可持續(xù)發(fā)展和振興農村。同時，還將制定《食品、農業(yè)、農村基本綱要》納入《新基本法》的內容中。2000年，日本頒布了《食品、農業(yè)、農村基本綱要》（簡稱《基本綱要》），確立了日本食品、農業(yè)、農村支持和保護政策的基本方針和措施，全面對接《新基本法》的農業(yè)發(fā)展目標?！痘揪V要》在促進女性和高齡勞動力參與農業(yè)、培育農業(yè)人才、加強農業(yè)技術開發(fā)和推廣、加強農業(yè)生產組織的活動、保護耕地等方面都制定了較為詳細的方案?！痘揪V要》每5年修訂一次。2005年修訂的《基本綱要》提出要打造具有高附加價值的農業(yè)，促進高品質安全農產品的出口，與此同時更加重視對環(huán)境的保護。2010年，日本再次修訂了《基本綱要》，提出要重振食品行業(yè)和促進農村地域繁榮，開始實施生產者戶別收入補貼、六次產業(yè)化提升農業(yè)、三產協(xié)同振興農村等支持政策。
2015年3月，《基本綱要》迎來了又一次修訂。修訂后的《基本綱要》提出要力爭打造“強大的農業(yè)”，而強大農業(yè)的特質之一就是具有競爭力?！痘揪V要》調整了之前的食品自給率目標：將2025年食品的能量自給率定為45%，較2010年設置的目標降低了5個百分點。與此同時，鑒于日本畜牧業(yè)飼料自給率有不斷下降的趨勢，《基本綱要》還對飼料自給率設定了目標，并將2025年的目標定為40%，相較于2013年基準年要提高14個百分點。為了食品自給率目標能夠實現(xiàn)，《基本綱要》對耕地面積和耕地利用率做出了規(guī)定，要求2025年耕地面積不少于440萬公頃，而且耕地利用率要達到101%?！痘揪V要》還首次提出了“食品自給力”（或食品的潛在生產能力）這項指標，借以引出提高食品自給力的政策。
為了能夠基于現(xiàn)有以小農為主的農業(yè)條件實現(xiàn)“強大的農業(yè)”目標，修訂后的《基本綱要》主要制定了四個方面的政策：第一大類是確保食物穩(wěn)定供應政策。一方面，要消除出口障礙，促進農產品的出口，推進食品企業(yè)的全球化發(fā)展；另一方面，還是要不遺余力地發(fā)展六次產業(yè)化，構筑農產品生產、加工、流通等環(huán)節(jié)的全產業(yè)鏈。第二大類是促進農業(yè)可持續(xù)發(fā)展政策。不僅要通過農業(yè)政策支持認定農業(yè)者、集落營農等主要的農業(yè)經營主體，促進農業(yè)法人的發(fā)展和涉農人才的培育，還要繼續(xù)通過農地中介管理機構促進土地向他們集中，避免土地拋荒問題惡化，而這些多樣化的農業(yè)經營主體或者是對小農的改造升級，或者是利用小農合作實現(xiàn)組織化經營，都有助于小農競爭力的提升。第三大類是振興農村政策。農業(yè)農村農民是一個有機系統(tǒng)，提升小農競爭力也是一個系統(tǒng)性工程，離不開農村發(fā)展的支撐，通過振興農村能夠實現(xiàn)對農業(yè)發(fā)展的支持。第四大類是重整與改革農業(yè)團體政策。強調了農協(xié)和農業(yè)委員會改革方案的實施?？傮w而言，最新修訂的《基本綱要》延續(xù)了前期農業(yè)發(fā)展規(guī)劃的基本思路，同時對農業(yè)政策的闡述更加具體，打造“強大的農業(yè)”的設想和政策設計使得提高農業(yè)競爭力在日本農業(yè)發(fā)展中的重要性進一步提升。
（四）《農業(yè)競爭力強化計劃》的全面實施及政策規(guī)劃
經過幾年的規(guī)劃和發(fā)展，2016年11月29日，日本農林水產業(yè)地區(qū)活力創(chuàng)造本部確定并頒布了《農業(yè)競爭力強化計劃》，明確了指向競爭力的農業(yè)發(fā)展規(guī)劃。該計劃試圖通過提高農業(yè)者收入，創(chuàng)造農業(yè)者可以自由開展經營的環(huán)境，解決難以通過農業(yè)者自身努力而解決的農業(yè)結構性問題，最終實現(xiàn)農業(yè)競爭力的提高。該計劃共包含13個項目，涉及農業(yè)生產、農產品流通、農業(yè)人才培育、食品出口、農村產業(yè)發(fā)展等多個方面。雖然不能說這一計劃只是針對小農戶，但它依然符合提升小農競爭力的需要。表4展示了該計劃的部分主要項目和內容：在降低農業(yè)生產成本和改善流通加工體系方面，再次提到要利用對農協(xié)的改革達到預期目標，因此，農協(xié)改革將發(fā)揮至關重要的作用，降低成本對于小農參與國際競爭尤其重要；在培育農業(yè)人才方面，提出要充分利用非農產業(yè)人才以及國外農業(yè)人才，這有助于解決農業(yè)勞動力短缺的問題；在出口戰(zhàn)略方面，2016年5月，農林水產業(yè)地區(qū)活力創(chuàng)造本部提出了《農林水產業(yè)出口強化戰(zhàn)略》，要將1萬億日元的出口目標提前至2019年實現(xiàn)，而《農業(yè)競爭力強化計劃》延續(xù)了該戰(zhàn)略的目標和措施；在農村就業(yè)方面，更加注重農業(yè)關聯(lián)產業(yè)在農村的作用，把農村民宿、民食等都作為重要的發(fā)展方向。
除了表4中的5個項目以外，還有另外8個項目，包括：將原料原產地標識制度推廣到所有加工食品；考慮引入代扣會費（check-off）制度，以加大對農產品的市場推廣，促進農產品銷售；在現(xiàn)行農業(yè)災害補償制度的基礎上發(fā)展收入保險制度；繼續(xù)實施土地改良政策，加強農業(yè)基礎設施建設；另外四項均和畜牧業(yè)相關，涉及飼料大米生產的推進、肉牛和奶?；A設施的提高、配方飼料價格的穩(wěn)定和牛奶及乳制品生產流通的改善。
2017年5月19日，日本國會通過并頒布了《農業(yè)競爭力強化支援法》，并于8月1日開始施行。該法律將提高農業(yè)競爭力的規(guī)劃法制化，進一步增強了提高農業(yè)競爭力的重要性。它重點強調了兩大政策方向：提供質優(yōu)價廉的農業(yè)生產資料和保障農產品流通更加合理，對應于《農業(yè)競爭力強化計劃》的前兩個項目。而有關《農業(yè)競爭力強化計劃》其他項目的法制化工作也在積極進行中。
四、日本提高農業(yè)競爭力的政策啟示
整個東亞地區(qū)的農業(yè)都面臨著相似的資源稟賦和國際市場環(huán)境，加之國內復雜的農業(yè)問題，要提高農業(yè)競爭力并非易事，這更加需要政府細致的規(guī)劃和政策的支持保護。日本農業(yè)面臨著巨大挑戰(zhàn)，日本政府已經意識到提高國際競爭力是本國農業(yè)發(fā)展必須要正視的客觀要求，因此才會不斷調整優(yōu)化農業(yè)發(fā)展規(guī)劃，并積極推進農政改革以實現(xiàn)這一目標。本文認為，日本圍繞提升小農競爭力打造具有競爭力的農業(yè)，其思路主要體現(xiàn)在以下幾個重要的方面：
（一）降低生產成本，提高生產效率
日本政府意識到本國農業(yè)生產成本和流通成本居高不下是阻礙農業(yè)競爭力提高的重要原因，因此在《農業(yè)競爭力強化計劃》中將這兩個項目放在了首要位置，并專門通過《農業(yè)競爭力強化支援法》制定相應政策，農協(xié)改革和農產品流通新形態(tài)（如直銷店）的出現(xiàn)都是日本農業(yè)“降成本”政策的直接體現(xiàn)。農協(xié)在日本農業(yè)中的地位舉足輕重，日本政府敢于對農協(xié)改革下定決心并強制推行，從中可以看出當局對目前因過度保護小農而導致農業(yè)經營效率低下、農業(yè)競爭力缺失的嚴重不滿。農協(xié)改革對日本農業(yè)整個框架都是一種重大的沖擊，這項改革能否順利推行下去，能推行到什么程度，還都是未知數(shù)。為農民提供低價優(yōu)質的生產資料，同時減少流通環(huán)節(jié)的數(shù)量，是提高農民收入和農業(yè)競爭力的關鍵。
（二）提升農業(yè)的產業(yè)鏈與功能價值
這主要體現(xiàn)在兩個方面：其一是拓展農產品的內涵，不僅包括初級農產品，還包括農產品加工品。日本計劃以產業(yè)鏈的形式將整個農業(yè)的生產、加工、流通、銷售串聯(lián)在一起，努力提高農產品的附加價值，尤其重視提高產品品質。在擴張農業(yè)經營規(guī)模難以取得突破的約束下，提高初級農產品競爭力可能十分困難，但提高農產品附加價值是一條可行之路。其二是發(fā)揮農業(yè)的多功能性，推進六次產業(yè)化。把農業(yè)功能從單一提供食物，拓展到文化傳承、環(huán)境保護、休閑觀光等多個方面。農村是國家農耕文明的載體，有眾多可以挖掘的潛力。日本對六次產業(yè)化有著詳盡的規(guī)劃，這是對農業(yè)、農村的支持和保護，同時也有利于本國農耕文化的傳承，是現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展的方向。農村三產融合發(fā)展是提升小農競爭力的重要途徑。
（三）強化農業(yè)基礎條件
經營者和土地是農業(yè)生產最重要的兩個要素，也是日本強化本國農業(yè)基礎條件的兩個關鍵。日本在培育農業(yè)經營主體上呈現(xiàn)出多樣化的特征：在農戶層面，著重培育骨干農民，實行認定農業(yè)者等政策，財政補貼也向骨干農民傾斜；重視培育農業(yè)經營體，尤其是組織經營體，以保障農業(yè)部門中從業(yè)者的經營和管理能力；推進農戶和經營體法人化，這是日本強化農業(yè)經營基礎的重要方向；放松對企業(yè)租賃農地的管制，逐漸允許企業(yè)進入農業(yè)。不僅如此，日本政府也開始加強對非農產業(yè)人才以及國外人才在農業(yè)領域的利用。另一方面，由于土地資源有限，日本十分重視農地整理和改良，長期堅持高標準農田建設，在該方面的投入和支持力度都是巨大的。同時，日本通過政府力量，成立農地中介管理機構，促進農地集中和改造，確保高質量農地以低廉的價格流向新型經營骨干，以降低農業(yè)經營風險。“造強人，修良田，降風險”，這些都為提高農業(yè)競爭力打下了堅實的基礎。
（四）著眼開發(fā)國際市場
在農產品國際市場上，日本政府正在努力推廣具有高附加價值的農產品，塑造“日本品牌”，試圖打造兩類品牌產品：一類是日本優(yōu)質的農林水產初級產品以及相關加工品，另一類則是日本的“食文化型”產品。為此，日本接連成立了專門機構和組織，在世界范圍內加強對本國農產品的宣傳和推廣。日本政府意圖增強世界對日本農產品的認可，進而提高農產品的出口額。此舉并非以量取勝，而是追求以質取勝。日本在出口農產品的生產、加工、集散、物流等各個方面都在進行優(yōu)化，并且在保證農產品質量的前提下簡化出口程序，促進農產品快速出口。借助國家力量開發(fā)國際市場，也是提高農業(yè)競爭力的重要舉措。
不難看出，日本指向競爭力的農業(yè)發(fā)展規(guī)劃，呈現(xiàn)出“內外兼修、系統(tǒng)集成”的特征：一方面，重點解決國內阻礙競爭力提高的主要矛盾，加強本國農業(yè)自身的“修煉”，積極利用六次產業(yè)化提高農業(yè)附加價值以規(guī)避小農給本國農業(yè)競爭力帶來的局限；另一方面，在國際市場上著力打造國家農產品品牌，從本國的“小農現(xiàn)實”出發(fā)，力爭以質取勝，而非以量取勝，輸出本國優(yōu)質和精致的農產品及關聯(lián)產品，拓展國際市場。為此，日本農業(yè)政策也在不斷優(yōu)化改革。農業(yè)政策支持是任何一個國家提高農業(yè)競爭力都不可或缺的因素，因為農產品競爭力在很大程度上取決于政府的支持（鐘甫寧，2003），即便是美國、加拿大、澳大利亞等具有資源稟賦優(yōu)勢的國家，每年給予農業(yè)的財政支持總量仍呈現(xiàn)擴大的趨勢（周應恒、胡凌嘯，2016b）。對于以小農為主的國家，農業(yè)政策支持在提高農業(yè)競爭力方面更是不可或缺。
五、提高中國農業(yè)競爭力的政策建議
中國是東亞農耕文明和小農經營最典型的代表。近年來，不斷提高的國內農業(yè)生產成本形成的“地板”和國際農產品價格構成的“天花板”問題以及由此誘發(fā)的“三量齊增”等問題日趨尖銳，中國農業(yè)面臨的國際競爭壓力可謂與日俱增。相比于日本，中國提高農業(yè)競爭力的難度更大。這不僅體現(xiàn)在農業(yè)問題本身的復雜多樣性上，更是因為中國的農業(yè)問題還不僅僅源于農業(yè)本身，同時也牽扯到農村和農民問題，“三農”的聯(lián)動性讓問題更加復雜。中共十九大提出的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為解決這一系列問題提供了根本遵循，明確要求促進小農戶和現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展的有機銜接，而如何提升小農戶競爭力是中國農業(yè)發(fā)展的關鍵。日本近年來在提升小農競爭力方面的政策思路和農政改革，能夠為中國進入新時代實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略在以下幾個方面提供借鑒：
（一）要轉變提高農業(yè)競爭力的理念。
農業(yè)競爭力不僅僅是農產品的競爭力，更是整個產業(yè)的競爭力。要從農業(yè)關聯(lián)產業(yè)的視角出發(fā)，把農業(yè)看作一個完整的產業(yè)鏈條（周應恒等，2012），促進三產融合，提高農產品的附加價值，發(fā)揮農業(yè)的多功能性，尤其重視農業(yè)文化、休閑等功能的發(fā)揮，讓小農戶分享增值收益。加快推進食品加工等農業(yè)關聯(lián)產業(yè)的發(fā)展，適應消費者的新需求，最終達到提高農業(yè)競爭力的目標。
（二）要培育具有競爭力的農業(yè)經營主體。
首先，要在人才培養(yǎng)上有所突破，加強對農業(yè)從業(yè)者的培訓和支持，努力提高他們的人力資本積累，培養(yǎng)新農人。其次，要實現(xiàn)規(guī)模經濟。一方面，要加強小農戶間的聯(lián)合，形成有效的農業(yè)合作組織。目前這類組織在中國仍較缺乏，無法滿足提升小農戶競爭力的需要。另一方面，要發(fā)展適應國情的規(guī)模經營主體，主要是家庭農場，同時要重視那些依托于社會化服務的規(guī)模經營組織形式。
（三）要夯實農業(yè)基礎，降低農業(yè)生產成本。
結合培育具有競爭力的農業(yè)經營主體的需要推進農業(yè)機械化，以降低人力成本提高對中國農業(yè)的不利影響；加強農地整理和高標準農田建設，開展耕地保護，為農業(yè)生產活動創(chuàng)造更好的條件，以提高農業(yè)生產效率；完善農產品流通體系，創(chuàng)新流通方式，減少流通環(huán)節(jié)，提高流通效率，以降低流通成本。
（四）要積極開拓國外市場，推廣中國的農產品及關聯(lián)產品。
中國是農產品生產大國，卻并不是出口強國。盡管農產品出口總量很大，但出口規(guī)模與產出規(guī)模相比仍然較小，而且出口農產品單價與國際同類產品相比普遍偏低。因此，應該積極推動中國農產品出口，注重海外市場的開發(fā)，注重對農產品及關聯(lián)產品的推介，同時要重視產品品質和品牌建設，盡早確立中國農業(yè)的競爭優(yōu)勢。
參考文獻：略
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網轉：中國農村經濟 微信公眾號（原創(chuàng)）
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