農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施是支撐農(nóng)業(yè)發(fā)展的物質(zhì)和社會(huì)條件。完善的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施有助于降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本、提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)出。近年來(lái)，我國(guó)通過(guò)實(shí)施高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)等項(xiàng)目，顯著改善了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，使土地平整、農(nóng)田肥沃、溝渠相通、路路相連，有力地支持了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系、生產(chǎn)體系、經(jīng)營(yíng)體系建設(shè)。黨的十九大報(bào)告在實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中提出要完善農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度，顯然農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是其中的重要內(nèi)容。從政策演進(jìn)脈絡(luò)看，今后一個(gè)時(shí)期，需要把握農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工作中的幾個(gè)新動(dòng)向：

投入力度和建設(shè)水平仍將提升

農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投資，屬于WTO規(guī)定的“綠箱政策”，投入沒(méi)有數(shù)量限制。因此，世界各國(guó)農(nóng)業(yè)支持政策基本朝著逐步縮減生產(chǎn)者支持比例、強(qiáng)化生產(chǎn)服務(wù)保障的方向發(fā)展。2004—2015年國(guó)家對(duì)“三農(nóng)”投入的政策表述一直是“建立健全財(cái)政的穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制”，2016年改為“持續(xù)增長(zhǎng)機(jī)制”，雖然2017年提出農(nóng)業(yè)農(nóng)村投入適度增加，但同時(shí)要求固定資產(chǎn)投資繼續(xù)向農(nóng)業(yè)農(nóng)村傾斜。因此，可以預(yù)見(jiàn)未來(lái)一段時(shí)期，我國(guó)對(duì)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入力度不會(huì)減弱。

農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的水平由資金投入和技術(shù)能力決定?，F(xiàn)代的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)技術(shù)能力突飛猛進(jìn)，機(jī)械設(shè)備更加先進(jìn)，信息技術(shù)、自動(dòng)化技術(shù)的應(yīng)用，又能大幅提升機(jī)械設(shè)備的功能。以激光平地機(jī)為例，早在上世紀(jì)八十年代中期，農(nóng)業(yè)激光平地系統(tǒng)就已經(jīng)廣泛應(yīng)用于美國(guó)、加拿大等發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)，近幾年我國(guó)也開(kāi)始應(yīng)用。該系統(tǒng)可用于整平土地，以便于灌溉，減少水土流失，增加土地產(chǎn)出率。激光平地機(jī)可以使耕地更加平整，因而更加節(jié)水、節(jié)肥，由此能夠確保農(nóng)作物的出苗率，提高作物的品質(zhì)。隨著先進(jìn)技術(shù)設(shè)備的應(yīng)用，我國(guó)的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平會(huì)不斷提高。

產(chǎn)業(yè)屬性更加突出

如同城市的基礎(chǔ)設(shè)施一樣，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施也是一種產(chǎn)業(yè)。為了滿足城市發(fā)展需要，城市政府采取多種市場(chǎng)化手段推動(dòng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)、投資補(bǔ)助、政府購(gòu)買服務(wù)等多種形式，吸引包括民間資本在內(nèi)的社會(huì)資金，參與投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)有合理回報(bào)或一定投資回收能力的可經(jīng)營(yíng)性城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目?！笆濉币?guī)劃建議提出，要?jiǎng)?chuàng)新公共服務(wù)提供方式，能由政府購(gòu)買服務(wù)提供的，政府不再直接承辦；能由政府和社會(huì)資本合作提供的，廣泛吸收社會(huì)資本參與。

國(guó)家也開(kāi)始采取這樣的辦法解決農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的基礎(chǔ)設(shè)施供給問(wèn)題。2016年12月，國(guó)家發(fā)展改革委、農(nóng)業(yè)部聯(lián)合出臺(tái)了《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，鼓勵(lì)社會(huì)資本通過(guò)與政府合作的形式進(jìn)入農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域，開(kāi)展高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田、種子工程、現(xiàn)代漁港、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全檢測(cè)及追溯體系、動(dòng)植物保護(hù)等建設(shè)，參與農(nóng)業(yè)廢棄物資源化利用、農(nóng)業(yè)面源污染治理、規(guī)?；笮驼託?、農(nóng)業(yè)資源環(huán)境保護(hù)與可持續(xù)發(fā)展等項(xiàng)目，推動(dòng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)、農(nóng)業(yè)物聯(lián)網(wǎng)與信息化、農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場(chǎng)、旅游休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展。目前，農(nóng)村PPP項(xiàng)目正處于發(fā)軔階段。隨著農(nóng)業(yè)PPP政策的不斷完善和深化，以及投融資、稅收等相關(guān)優(yōu)惠措施的逐步落地，農(nóng)業(yè)PPP的巨大市場(chǎng)空間將會(huì)逐漸被打開(kāi)，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的產(chǎn)業(yè)屬性將會(huì)更加凸顯。

農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施需適應(yīng)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的趨勢(shì)和要求

過(guò)去，對(duì)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)缺乏統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一規(guī)劃和統(tǒng)一協(xié)調(diào)，許多基礎(chǔ)設(shè)施的服務(wù)功能單一，僅僅服務(wù)于生產(chǎn)，不考慮休閑觀光等方面的需要。隨著農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合的發(fā)展，農(nóng)業(yè)作為一個(gè)具有經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、教育、休閑等多種功能的產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)在人們面前，能夠滿足城鄉(xiāng)居民對(duì)回歸自然、鄉(xiāng)村體驗(yàn)、休閑旅游等多方面的需求。因此，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施也要適應(yīng)一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的要求，在建設(shè)中統(tǒng)籌考慮產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需要，增加能夠滿足產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的內(nèi)容。比如，適合發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游的地方修建田間道路時(shí)，應(yīng)該把它作為景區(qū)的一部分綜合考慮，在適當(dāng)?shù)牡胤皆O(shè)置垃圾箱、休息區(qū)、消防設(shè)施、監(jiān)控設(shè)施等。

同時(shí)，積極落實(shí)中央政策要求，允許將集中連片整治后新增加的部分耕地，按規(guī)定用于完善農(nóng)田配套設(shè)施，在高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)中更多地嵌入農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系建設(shè)內(nèi)容，擴(kuò)大資金使用范圍，財(cái)政資金除用于水電路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)外，還應(yīng)該對(duì)育秧設(shè)施、糧食晾曬烘干設(shè)備、倉(cāng)儲(chǔ)物流、農(nóng)機(jī)具庫(kù)棚、為農(nóng)服務(wù)中心等配套設(shè)施進(jìn)行適當(dāng)補(bǔ)助。

農(nóng)業(yè)投入將納入法制化軌道

雖然國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)的投入力度不斷加大，但是農(nóng)業(yè)投入穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制仍然是政策性而非法律性的。2005年中央一號(hào)文件就提出把國(guó)家的重大支農(nóng)政策制度化、規(guī)范化。2007年、2008年的中央一號(hào)文件再次要求加快農(nóng)業(yè)投入立法進(jìn)程。2015年中央一號(hào)文件提出要研究制定規(guī)范各級(jí)政府“三農(nóng)”事權(quán)的法律法規(guī)，明確規(guī)定中央和地方政府促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的支出責(zé)任，為制定農(nóng)業(yè)投入方面的法律提出新要求。事實(shí)上，早在2008年第十一屆全國(guó)人大一次會(huì)議時(shí)，就有當(dāng)時(shí)的全國(guó)人大代表提交了《關(guān)于制定〈中華人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)投資法〉的議案》。在2012年3月舉行的十一屆全國(guó)人大五次會(huì)議期間，有62名代表再次提出關(guān)于制定農(nóng)業(yè)投入（補(bǔ)貼）法的2件議案。對(duì)此，第十一屆全國(guó)人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員建議國(guó)務(wù)院有關(guān)部門認(rèn)真研究代表關(guān)于制定農(nóng)業(yè)投入法的議案提出的意見(jiàn)，加強(qiáng)調(diào)研論證，做好立法前期準(zhǔn)備工作。

至于農(nóng)業(yè)投入立法采取專門立法還是通過(guò)其他法律加以解決，至今還沒(méi)有定論。但不可否認(rèn)的是，包括農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)在內(nèi)的農(nóng)業(yè)投入不但涉及到政府的責(zé)任，而且還要規(guī)范和調(diào)解農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體、集體組織、其他社會(huì)主體以及外資等行為主體的經(jīng)濟(jì)行為和經(jīng)濟(jì)利益，需要將其納入到法制化軌道。

作者系山東社科院農(nóng)村發(fā)展研究所助理研究員

中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自:《山東社會(huì)科學(xué)報(bào)道》2017年12月30日第54期

(掃一掃，更多精彩內(nèi)容！)