摘要：本文旨在探討農(nóng)村住房制度的市場化改革方向。建設(shè)農(nóng)村住宅市場有利于提高生產(chǎn)效率、重新分配收入并重新配置經(jīng)濟機會,打破"城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟"的枷鎖,是土地資源市場化配置改革的必然趨勢。然而,除法律障礙以外,農(nóng)民住房流轉(zhuǎn)意愿不高以及農(nóng)村住房租購欲望不強可能是最大的阻力。應(yīng)按照"先賦權(quán)、再規(guī)范、后統(tǒng)一"的總體步驟有序推進;重點考慮城鄉(xiāng)住房市場融合程度和農(nóng)村區(qū)位兩個因素,劃分五類地區(qū),選擇差異化的市場路徑。
一、引言
隨著支撐我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的環(huán)境的改變, 以城鄉(xiāng)二元分割為主要特征的住房制度賴以存在的內(nèi)外部環(huán)境也在改變。一方面, 逐漸升級的城鎮(zhèn)化和工業(yè)化引起城鄉(xiāng)住房需求的深刻變化;另一方面, 城鄉(xiāng)住房市場尤其是農(nóng)村也出現(xiàn)不少變化, 表現(xiàn)為“城中村”和城鄉(xiāng)結(jié)合部的農(nóng)村租房交易活躍、農(nóng)房閑置 (“空心村”) 現(xiàn)象普遍、農(nóng)房抵押需求旺盛、農(nóng)房非農(nóng)經(jīng)營增加等。不能適應(yīng)環(huán)境變化的二元住房制度導(dǎo)致住房資源的城鄉(xiāng)錯配, 表現(xiàn)為城市住房供不應(yīng)求 (高房價) 和農(nóng)村住房與宅基地資源閑置, 出現(xiàn)進城務(wù)工農(nóng)民“在農(nóng)村蓋房給老鼠住, 在城市住的像老鼠”的怪現(xiàn)象。可見, 我國現(xiàn)行城鄉(xiāng)住房制度亟待變革。由于農(nóng)村住房問題更加突出, 提高農(nóng)村住房的可轉(zhuǎn)讓程度進而建立農(nóng)村住房市場, 是未來改革的方向之一。
相關(guān)文獻主要包括農(nóng)村集體建設(shè)用地市場和宅基地流轉(zhuǎn)兩類。農(nóng)村集體建設(shè)用地市場方面的文獻主要探討農(nóng)村建設(shè)用地隱形市場問題, 包括交易形式、產(chǎn)生根源和管制對策等方面。研究表明, 我國農(nóng)村建設(shè)用地的交易形式多樣, 其在復(fù)雜的歷史、制度和改革背景中長期形成, 直接入市、建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場、完善征地制度應(yīng)成為未來改革方向。宅基地流轉(zhuǎn)方面的文獻重點關(guān)注是否應(yīng)當流轉(zhuǎn)、流轉(zhuǎn)態(tài)度和實踐經(jīng)驗等。學(xué)者對是否應(yīng)允許宅基地流轉(zhuǎn)仍存分歧, 肯定觀點略占優(yōu)勢。影響農(nóng)民宅基地流轉(zhuǎn)態(tài)度的因素很多。學(xué)者對比了各地宅基地流轉(zhuǎn)的實踐, 有學(xué)者認為市場化應(yīng)成為改革的價值取向。[28]
農(nóng)村住宅流轉(zhuǎn)離不開宅基地流轉(zhuǎn), 而宅基地屬于集體建設(shè)用地, 因此, 以上文獻同農(nóng)村住宅市場研究密切相關(guān), 其研究思路和方法對本研究有重要參考價值, 建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場和促進宅基地自由流轉(zhuǎn)的結(jié)論也為建立農(nóng)村住宅市場提供了一定支持。然而, 目前專門研究農(nóng)村住房市場的文獻甚少。鑒于此, 本文結(jié)合我國農(nóng)村住宅隱形交易的現(xiàn)狀, 分析農(nóng)村住宅市場建設(shè)遇到的各種障礙以及可能的路徑, 擬從理論上探討建立農(nóng)村住宅市場的動因和意義。
二、建立農(nóng)村住宅市場的動因和意義
1. 動因
(1) 根本因素:土地資源市場化配置改革的必然趨勢
我國自從改革開放以來, 一直堅持以市場經(jīng)濟為導(dǎo)向, 不斷加深市場機制在國民經(jīng)濟發(fā)展中的作用, 黨的十八屆三中全會決議更是提出了要讓市場機制在資源配置中起決定性作用, 土地作為重要生產(chǎn)要素, 也必然要求能夠在競爭、統(tǒng)一的市場內(nèi)自由流動, 所以土地資源市場化改革方向是趨勢?，F(xiàn)行的土地管理制度在城市土地管理方面, 已經(jīng)實現(xiàn)了從計劃經(jīng)濟體制下土地?zé)o償劃撥無期限使用到有償出讓有期限使用改革, 并充分利用“招拍掛”等市場化方式配置資源, 但在農(nóng)村土地管理方面, 卻依然保持著濃厚計劃經(jīng)濟色彩, 農(nóng)村集體土地所有權(quán)權(quán)能缺失, 集體建設(shè)用地不能自由流轉(zhuǎn), 只能通過征地途徑才能進入土地一級市場, 造成農(nóng)村土地市場發(fā)育滯后, 農(nóng)村土地資源的低效利用。這種城鄉(xiāng)二元割裂的土地管理模式不僅造成土地資源浪費, 而且還引發(fā)了征地拆遷, 土地財政等經(jīng)濟社會問題, 導(dǎo)致社會總體福利下降。所以, 推進農(nóng)村集體建設(shè)用地制度改革是打破城鄉(xiāng)二元土地市場, 實現(xiàn)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場, 推動農(nóng)村土地制度改革的必然要求, 也是土地資源市場化配置的必然趨勢。
(2) 現(xiàn)實因素:集體建設(shè)用地隱形流轉(zhuǎn)市場成為既成事實
現(xiàn)行的土地管理制度引起中央政府、地方政府、開發(fā)商、村集體、農(nóng)民等利益主體圍繞土地財富的獲取的多重博弈, 導(dǎo)致了一種無序的、價格機制扭曲的、畸形發(fā)育的土地隱形市場的形成, [29]事實上, 這種隱形流轉(zhuǎn)由最初的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)倒閉破產(chǎn)后閑置用地的再次流轉(zhuǎn), 發(fā)展到近些年以“小產(chǎn)權(quán)房”建設(shè)為標志的房地產(chǎn)開發(fā)一直沒有間斷, 其背后原因在于, 土地管理制度形成巨大的外部利益, 作為“理性經(jīng)濟人”的市場主體必然通過各種方法和渠道去爭取獲得這部分利益, 特別是在東南沿海, 大城市城鄉(xiāng)結(jié)合部等經(jīng)濟較發(fā)達地區(qū), 其外部利益越大, 這種違法的隱形流轉(zhuǎn)市場越發(fā)達。這些隱形流轉(zhuǎn), 缺乏有效的市場機制、缺乏良好的市場組織, 導(dǎo)致市場機制出現(xiàn)功能障礙, [30]引發(fā)農(nóng)村耕地被大量侵占, 集體建設(shè)用地低效蔓延, 農(nóng)民合法權(quán)益無法得到保護, 擾亂國有土地市場等問題, 所以應(yīng)當引導(dǎo)已經(jīng)成為既成事實的集體建設(shè)用地隱形流轉(zhuǎn)市場合法化, 降低隱形市場交易風(fēng)險, 建立公開、高效的土地交易市場。
(3) 外部因素:推動新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略、實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的需要
30多年來, 中國城鎮(zhèn)化率已由1978年的17.92%上升至2016年的57.35%。這一成就的取得, 很大程度上歸功于中國特色的土地管理制度。在現(xiàn)行土地管理制度的激勵作用下, 地方政府依靠征地, 大肆將農(nóng)地轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘薪ㄔO(shè)用地, 以這種低成本方式招商引資, 經(jīng)營城市, 實現(xiàn)了我國前一階段快速城鎮(zhèn)化。但是, 這套制度在爆發(fā)出巨大能量的同時, 也積累了許多問題, 比如廣為社會詬病的“暴力拆遷”, “土地財政”、“地王”等問題越來越被重視, 這種粗放、蔓延化的城鎮(zhèn)化模式得到越來越多的質(zhì)疑。
2013年, 黨中央提出新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略, 將其視為中國下一輪經(jīng)濟增長的引擎, 可以預(yù)見, 未來還會有數(shù)以萬計的農(nóng)民涌入城市, 城市還會繼續(xù)擴張, 會需要更多的土地來滿足不斷膨脹的城市建設(shè)用地需求。依賴過去侵占農(nóng)地的方式不具可持續(xù)性, 因為中國是世界上人地矛盾最突出的國家之一, 大量優(yōu)質(zhì)耕地被侵占會威脅到國家糧食安全。同時, 這種模式阻礙了中國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型與升級, 拉大城鄉(xiāng)發(fā)展水平差距, 唯一的出路只有堅持走集約節(jié)約用地, 挖掘存量建設(shè)用地潛力, 統(tǒng)一城鄉(xiāng)土地市場的路子, 才能保證未來中國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)更加健康、可持續(xù), 使廣大農(nóng)村享受到與城市均等的公共服務(wù), 逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。而這一思路的實現(xiàn), 需要依托農(nóng)村集體建設(shè)用地潛力的釋放, 所以利用農(nóng)村集體建設(shè)用地是推動新型城鎮(zhèn)化, 實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的現(xiàn)實需要。
2. 理論解釋和意義
(1) 基于發(fā)展經(jīng)濟學(xué)的視角
發(fā)展經(jīng)濟學(xué)認為, 發(fā)展中國應(yīng)當避免單一的產(chǎn)業(yè)調(diào)整和改革, 而是全面推進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與進步, [31]特別是加快大量隱蔽在農(nóng)村的過剩勞動力向城鎮(zhèn)工業(yè)部門轉(zhuǎn)移, [32]從而提高勞動力數(shù)量與質(zhì)量、增加社會資本投資、改進生產(chǎn)效率,[33]為了影響各種發(fā)展要素, 實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展, “有效率的經(jīng)濟組織是經(jīng)濟增長的關(guān)鍵”, 制度安排的發(fā)展才是改善生產(chǎn)效率和要素市場的主要歷史動力。[34]由此可知, 中國經(jīng)濟的二次發(fā)展就是要打破長期以來“城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟”的枷鎖, 實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級, 解放被束縛在土地上的農(nóng)村剩余勞動力, 通過制度改革刺激中國經(jīng)濟發(fā)展的潛力。
面對當前經(jīng)濟形勢, 習(xí)近平總書記對經(jīng)濟形勢做出了經(jīng)濟增長速度換擋期、結(jié)構(gòu)調(diào)整陣痛期、前期刺激政策消化期三期疊加的重要判斷。所謂“增長速度換擋期”, 就是我國經(jīng)濟已處于從高速換擋到中高速的發(fā)展時期;所謂“結(jié)構(gòu)調(diào)整陣痛期”, 就是說結(jié)構(gòu)調(diào)整刻不容緩, 不調(diào)就不能實現(xiàn)進一步的發(fā)展;所謂“前期刺激政策消化期”, 主要是指在國際金融危機爆發(fā)初期, 中國實施了一攬子經(jīng)濟刺激計劃, 現(xiàn)在還處于這些政策的消化期。
中央正是基于上述“三期疊加”的基本判斷, 提出了“新常態(tài)、新思維、新舉措”的經(jīng)濟發(fā)展與改革思路。這意味著改善中國經(jīng)濟結(jié)構(gòu), 不僅僅是要技術(shù)創(chuàng)新在經(jīng)濟增長中發(fā)揮更大作用, 而是要通過更加深入的改革, 激發(fā)各要素的潛能, 在實現(xiàn)長期穩(wěn)定經(jīng)濟增長的同時解決一些長期困擾中國經(jīng)濟的結(jié)構(gòu)性矛盾。譬如, 全面深化經(jīng)濟體制改革:處理好政府與市場的關(guān)系, 發(fā)揮市場在資源配置中的決定地位;推進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整:改善需求結(jié)構(gòu)、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、推進城鎮(zhèn)化, 加快建立擴大消費需求長效機制, 釋放居民消費潛力, 加快改革戶籍制度, 有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化;推動城鄉(xiāng)發(fā)展一體化:推進集體土地制度改革, 依法維護農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán), 改革征地制度, 提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例。
(2) 基于新制度經(jīng)濟學(xué)的視角
根據(jù)菲尼 (1992) [35]的觀點, 如果潛在利益的獲取是受限于現(xiàn)有的制度安排, 那么只有改變現(xiàn)行制度才能獲得這些潛在利益, 如此就產(chǎn)生了制度變遷的需求。而且, 諾斯 (1973) [36]在“制度決定論”中認為, 經(jīng)濟增長的關(guān)鍵是制度因素, 而且這一制度是能夠適當刺激個人行為的有效制度。因此, 布羅姆利 (1996) [37]認為, 制度變遷有四大動因:提高生產(chǎn)效率、重新分配收入、重新配置經(jīng)濟機會和重新分配經(jīng)濟優(yōu)勢。我國的集體土地制度改革正是基于上述的認識及判斷產(chǎn)生制度變遷需求和動力的。
(1) 提高生產(chǎn)效率
伴隨我國經(jīng)濟邁入新常態(tài), 經(jīng)濟、社會發(fā)展進入轉(zhuǎn)型期, 新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略成為未來中國經(jīng)濟增長的新引擎。過去30多年, 依托戶籍制度、城鄉(xiāng)二元土地制度等為我國工業(yè)化, 城鎮(zhèn)化提供了大量廉價勞動力和土地資源, 實現(xiàn)了經(jīng)濟騰飛和快速城鎮(zhèn)化。一方面, 農(nóng)民離開耕種, 進城務(wù)工, 在城市就業(yè), 為城市發(fā)展做出貢獻;另一方面, 自己卻無法在城市享有與市民同等的居住、社保、教育、醫(yī)療等公共服務(wù), 這其中又因城市房價的“高漲”, 農(nóng)村土地資產(chǎn)也無法得到體現(xiàn)和支持, 使得住房成為農(nóng)村勞動力變成市民的最大障礙。這說明在制度層面上, 農(nóng)村集體土地制度的供需矛盾已經(jīng)凸顯, 供求不均衡狀態(tài)長期存在, 其制度效率表現(xiàn)低下。而作為中國社會重要制度的土地制度, 如果出現(xiàn)嚴重滯后且不能及時解決的話, 則會引發(fā)其他相關(guān)制度的變化。從而使土地需求者通過其他制度變遷來獲得土地供應(yīng)。
(2) 重新分配收入
過去犧牲農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)民收益的做法使得進城務(wù)工的農(nóng)民工不得不保留農(nóng)村土地作為自己年老返鄉(xiāng)后的最后保障, 這些進城農(nóng)民被迫成為“候鳥式”農(nóng)民工, 這種“要地不要人”的城鎮(zhèn)化模式雖然為前一階段的城鎮(zhèn)化、工業(yè)化做出了巨大貢獻, 但也造成了諸如“土地財政”、“農(nóng)民工”、“高房價”、“空心村”、“小產(chǎn)權(quán)”等問題。當前集體土地制度已經(jīng)到了嚴重影響我國城鄉(xiāng)居民發(fā)展機會平等, 收入分配公平的程度, 推進改革就是對現(xiàn)有城鄉(xiāng)收入或是土地收益在全社會范圍內(nèi)的重新分配。
(3) 重新配置經(jīng)濟機會
這些“新三農(nóng)”問題產(chǎn)生的根源在于舊的城鎮(zhèn)化模式以城市發(fā)展為目標導(dǎo)向, 忽視了人的發(fā)展, 忽視了本應(yīng)是城鎮(zhèn)化目標人群———農(nóng)村遷移勞動力的發(fā)展。所以, 新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略提出要求實現(xiàn)“人的城鎮(zhèn)化”, 為實現(xiàn)這樣的目標, 就必須打通人的自由遷移渠道, 激活農(nóng)民土地資產(chǎn)以降低遷移人口進城門檻, 加快住房發(fā)展以保障遷移人口住有所居。
三、農(nóng)村住房市場建設(shè)的障礙和可能的路徑
1. 市場構(gòu)成要素與農(nóng)村住房市場建設(shè)的障礙
微觀經(jīng)濟理論認為, 市場是由某種商品或服務(wù)的買者和賣者組成的群體, [38]商品、供給和需求是構(gòu)成市場的三大基本要素。我國農(nóng)村住房市場建設(shè)應(yīng)從市場三大構(gòu)成要素入手, 著力消除這些方面存在的各種障礙。
(1) 農(nóng)村住房轉(zhuǎn)讓權(quán)缺失:法律障礙
現(xiàn)行法律對宅基地轉(zhuǎn)讓的限制導(dǎo)致農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)的殘缺, 農(nóng)民不能將住房進行交換是農(nóng)村住房市場建設(shè)的第一道障礙。
目前, 我國農(nóng)民對其家庭住房享有的財產(chǎn)權(quán)是不完整的。按照現(xiàn)行《物權(quán)法》的一般規(guī)定, 本來農(nóng)民對其自建的住宅從建成就應(yīng)該享有完整的物權(quán), 包括占用、使用、收益和處分四項權(quán)能, 而且轉(zhuǎn)讓權(quán)屬于處分權(quán)的重要內(nèi)容, 同時農(nóng)民還可以對其財產(chǎn)設(shè)置用益物權(quán)和擔(dān)保物權(quán), 這些權(quán)利本來應(yīng)該和城市市民對其商品住房享有的物權(quán)是等同的。然而, 由于我國《土地管理法》對宅基地的特殊管理規(guī)定, 農(nóng)民對其從集體經(jīng)濟組織依申請無償取得的宅基地使用權(quán)進行轉(zhuǎn)讓受到限制, 由于“房地不可分”的不動產(chǎn)特性, 農(nóng)民轉(zhuǎn)讓住宅也受到限制, 從而導(dǎo)致農(nóng)民對其住宅享有物權(quán)的不完整或者處分權(quán)“虛化”。顯然, 發(fā)展農(nóng)村住房市場的前提是農(nóng)民可以自由交易自家住房, 只有賦予農(nóng)民完整的農(nóng)房物權(quán), 才能實現(xiàn)農(nóng)村住房市場化并最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)住房市場統(tǒng)一。
(2) 農(nóng)民住房流轉(zhuǎn)意愿不高:“產(chǎn)權(quán)悖論”
農(nóng)村住房轉(zhuǎn)讓權(quán)的獲得盡管使農(nóng)民轉(zhuǎn)讓住房成為可能, 然而農(nóng)房最終是否被交換還依賴于農(nóng)民的流轉(zhuǎn)意愿。理論上, 農(nóng)民的流轉(zhuǎn)意愿取決于諸多因素, 如農(nóng)民對農(nóng)房的社會保障功能的認知、農(nóng)民的市場意識、“葉落歸根”的傳統(tǒng)觀念、進城務(wù)工的收入預(yù)期、未來農(nóng)房升值預(yù)期等。假定其他因素不變, 農(nóng)民住房轉(zhuǎn)讓權(quán)的取得很有可能通過提升農(nóng)房未來升值預(yù)期而對農(nóng)房流轉(zhuǎn)意愿產(chǎn)生削弱效應(yīng), 即“產(chǎn)權(quán)悖論”。
“產(chǎn)權(quán)悖論”可能產(chǎn)生兩方面影響。一方面, “產(chǎn)權(quán)悖論”會引起取得住房轉(zhuǎn)讓權(quán)的農(nóng)民產(chǎn)生房屋增值的未來預(yù)期, 導(dǎo)致農(nóng)房轉(zhuǎn)讓的意愿不高, 出現(xiàn)農(nóng)房“惜售”現(xiàn)象, 從而對農(nóng)村住房市場發(fā)展產(chǎn)生一定阻力;另一方面, 盡管農(nóng)民對農(nóng)房的轉(zhuǎn)讓意愿受到削弱, 但對農(nóng)房出租和抵押意愿的影響有限。農(nóng)民可以在保留農(nóng)房所有權(quán)的前提下通過設(shè)置用益物權(quán)或擔(dān)保物權(quán)進行農(nóng)房交易。因此, 盡管“產(chǎn)權(quán)悖論”會成為農(nóng)村住房市場建設(shè)的障礙之一, 但阻力有限。
(3) 農(nóng)村住房租購欲望不強:內(nèi)外部環(huán)境和市場風(fēng)險的差異
從農(nóng)村住房的需求方面看, 我國城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡相當突出, 城鄉(xiāng)間內(nèi)外部環(huán)境和市場風(fēng)險的明顯差異會抑制買方 (尤其是城市居民) 對農(nóng)村住房的租購意愿, 阻礙農(nóng)村住房市場建設(shè)。具體來看:
首先, 城鄉(xiāng)內(nèi)外部環(huán)境的較大差異會削弱對農(nóng)房的租購欲望。長期以來我國“以農(nóng)補工”、“重城輕鄉(xiāng)”的發(fā)展戰(zhàn)略造成城鄉(xiāng)發(fā)展的極大不平衡, 直觀的結(jié)果表現(xiàn)為城鄉(xiāng)發(fā)展環(huán)境的巨大差別。農(nóng)村在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施方面普遍落后于城市, 這將導(dǎo)致農(nóng)村的宜居性不強, 住房的居住功能難以發(fā)揮, 對潛在租購者尤其是城市市民的吸引力有限。此外, 城鄉(xiāng)內(nèi)外部環(huán)境差異呈現(xiàn)多樣化特點, 即不同區(qū)位農(nóng)村與城市間的環(huán)境差異明顯不同, 這決定了農(nóng)村住房市場建設(shè)不應(yīng)“一刀切”, 政策多元化會增加農(nóng)村住房市場建設(shè)難度。
其次, 城鄉(xiāng)住房市場風(fēng)險的巨大差異會抑制對農(nóng)房的租購意愿?？焖俪擎?zhèn)化進程中涌入城市的大量人口支撐了城市住房需求, 與相對不足的住房供給共同作用的結(jié)果是城市住房價格的持續(xù)攀升, 由此形成對城鎮(zhèn)住房升值的穩(wěn)定預(yù)期。相對而言, 農(nóng)村的情況則大不相同。由于法律限制, 農(nóng)房交易一直處于隱形狀態(tài), 交易費用較高, 交易風(fēng)險較大, 農(nóng)房價值的未來變動趨勢難以把握, 對農(nóng)村住房尚未形成穩(wěn)定的升值預(yù)期。這些都會讓農(nóng)房的潛在需求者在做出租購決策時三思而后行。
2. 農(nóng)村住房市場建設(shè)可能的路徑
建立農(nóng)村住宅市場應(yīng)當基于集體建設(shè)用地與農(nóng)村住房隱形流轉(zhuǎn)普遍存在的事實, 針對構(gòu)建農(nóng)村住房市場的障礙, 在考慮影響農(nóng)村住房市場發(fā)展的主要因素的基礎(chǔ)上, 有步驟地推動改革。
(1) 戰(zhàn)略步驟:“先賦權(quán)、再規(guī)范、后統(tǒng)一”
“賦權(quán)”, 主要指突破現(xiàn)行法律障礙, 賦予農(nóng)民與其住房有關(guān)的各項財產(chǎn)權(quán)利。發(fā)展農(nóng)村住房市場的前提是農(nóng)民可以自由交易自家住房, 只有賦予農(nóng)民完整的農(nóng)房物權(quán), 才能實現(xiàn)農(nóng)村住房市場化。“賦權(quán)”的目的是要實現(xiàn)農(nóng)民住房物權(quán)的“四化”, 即“實化”、“完整化”、“清晰化”和“平等化”。“實化”是改變農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)虛置狀態(tài), 使其切實享有相關(guān)權(quán)利, 而不只是享有名義上的所有權(quán)。“完整化”是讓農(nóng)民對其住房享有本來應(yīng)該具有的完整所有權(quán)權(quán)能, 不僅享有占有、使用的權(quán)利, 還享有處分和收益的所有權(quán)利, 其中的處分權(quán)主要應(yīng)包括法律上處置的權(quán)利, 即自由轉(zhuǎn)讓權(quán)?！扒逦笔峭ㄟ^確權(quán)登記, 將農(nóng)民對其住房享有的物權(quán)明確化, 不僅和他人財產(chǎn)權(quán)劃清界限, 還應(yīng)做到有據(jù)可查, 從而為交易安全創(chuàng)造條件?！捌降然笔侵赶r(nóng)村住房與城市住房的權(quán)利差異, 實現(xiàn)法律意義上的“同房同權(quán)”, 消除對農(nóng)村住房所有權(quán)的一切歧視與限制。
“規(guī)范”, 是指立法者和政府應(yīng)正視并承認農(nóng)村住房市場的客觀存在, 將其納入公共治理范疇, 逐漸推動農(nóng)村隱形住房市場的合法化和規(guī)范化, 為實現(xiàn)同城市住房市場的有序?qū)愉伷降缆?。大量農(nóng)村住房交易因處于法律的“灰色地帶”而不受政府管制, 長期處于失范狀態(tài)。這些游離于正規(guī)法律之外的自發(fā)交易存在著較大的交易風(fēng)險, 即對交易雙方的合法利益產(chǎn)生威脅, 又導(dǎo)致農(nóng)村住房市場難以在正常軌道健康發(fā)展。處于不受法律管制狀態(tài)的農(nóng)村住房市場, 如果和相對來說規(guī)范得多的城市住房市場對接, 可能出現(xiàn)兩方面問題, 一方面, 對接難度很大;另一方面, 一旦實現(xiàn)對接, 城市住房市場很可能受到農(nóng)村住房市場的負面沖擊而陷入混亂狀態(tài)。因此, 農(nóng)村隱形住房市場的合法化和規(guī)范化是實現(xiàn)城鄉(xiāng)住房市場統(tǒng)一的必備條件之一。“規(guī)范”的關(guān)鍵是設(shè)計比較完整的交易管理制度并嚴格執(zhí)行, 不僅要實行交易備案制度以充分掌握交易信息, 還應(yīng)公布農(nóng)村住房交易合同示范文本, 減少交易的簽約成本和風(fēng)險。
“統(tǒng)一”, 是指農(nóng)村和城市兩個住房市場實現(xiàn)無縫對接, 住房市場完成從“二元”到“一元”的過渡。城鄉(xiāng)住房市場融合是農(nóng)村住房市場發(fā)展的應(yīng)有之意和必然結(jié)果?！敖y(tǒng)一”重在完成制度體系設(shè)計和為自由競爭創(chuàng)造條件, 實現(xiàn)一體化后, 住房市場將不存在制度造成的城鄉(xiāng)割裂, 無論是城市住房還是農(nóng)村住房都可以不受限制地自由流轉(zhuǎn)。
三大步驟之間緊密聯(lián)系, 存在一定的先后次序, 但不存在明顯的時間分界, 有時可能存在交叉。3個步驟之間的關(guān)系如圖1所示?！百x權(quán)”和“統(tǒng)一”更多的需要中央層面進行頂層設(shè)計, “賦權(quán)”應(yīng)遵循全國一致的原則, 當然統(tǒng)一的法律規(guī)范對于一些特殊情況, 比如“小產(chǎn)權(quán)房”和“城中村”, 可以設(shè)定一些特別規(guī)定, 以避免改革帶來的負面沖擊。而“規(guī)范”則更多地需要各級地方政府, 尤其是基層政府應(yīng)根據(jù)各地具體情況, 采取有針對性的政策。
圖1 城鄉(xiāng)住房市場統(tǒng)一的總體步驟
(2) 農(nóng)村區(qū)位———農(nóng)村住房市場需考慮的重要因素之一
住房作為不動產(chǎn)的屬性決定了“區(qū)位”應(yīng)該成為建立農(nóng)村住宅市場必須重點考慮的因素。根據(jù)我國農(nóng)村與城市的區(qū)位關(guān)系不同, 可以將農(nóng)村分為城中農(nóng)村、城郊農(nóng)村、普通農(nóng)村和偏遠農(nóng)村。這4類農(nóng)村在基礎(chǔ)設(shè)施、市場觀念、村民自治能力、城鄉(xiāng)房價差異和交易機會等方面均表現(xiàn)出明顯差異 (見表1) , 農(nóng)村住宅市場建設(shè)應(yīng)區(qū)別對待。城中農(nóng)村由于地處城市規(guī)劃區(qū), 享受了城市公共投資的外部性, 基礎(chǔ)設(shè)施條件同城市接近, 村民擁有較強的市場觀念, 村集體自治能力較好, 住房價格水平同城市比較接近, 住房交易機會很多;城郊農(nóng)村位于城鄉(xiāng)結(jié)合部, 隨著城市邊界的擴張, 其基礎(chǔ)設(shè)施條件改善較大, 其他方面情況稍微弱于城中村, 但由于尚擁有大量耕地, 其擴張潛力又大于城中農(nóng)村;偏遠農(nóng)村距離城鎮(zhèn)較遠, 交通不便, 公共財政投資有限, 基礎(chǔ)設(shè)施條件差, 其房價同臨近城鎮(zhèn)差距很大, 住房交易機會也很少, 由于信息較為閉塞, 農(nóng)民市場觀念落后, 集體自治能力也弱;普通農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施條件通常好于偏遠農(nóng)村, 但同城中和城郊農(nóng)村相比也較差, 住房交易機會較少, 住房價格同城市差距較大。
表1 不同農(nóng)村區(qū)位條件比較
(3) 城鄉(xiāng)住房市場融合程度———農(nóng)村住房市場需考慮的重要因素之二
農(nóng)村住宅市場建設(shè)不能忽視已經(jīng)自發(fā)形成的住房市場城鄉(xiāng)融合的客觀現(xiàn)實。按照制度變遷理論, 制度安排的實施不能脫離其實施環(huán)境。因此, 構(gòu)建農(nóng)村住宅市場應(yīng)針對不同的市場融合現(xiàn)狀, 實行有差別的改革措施。
在高融合度地區(qū), 農(nóng)房交易本身比較活躍, 農(nóng)民擁有較強的市場觀念和投資意識。城鄉(xiāng)住房市場能夠自發(fā)形成較高的融合態(tài)勢, 表明市場統(tǒng)一的許多客觀條件已經(jīng)基本具備。但是由于我國現(xiàn)行法律的限制, 大量農(nóng)房交易是在隱蔽狀態(tài)下完成的。從實際調(diào)研看, 不僅鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府對這些隱蔽交易的基本信息掌握甚少, 就連交易農(nóng)房所在集體對很多交易都不能全面了解。因此, 大量不受管制的隱蔽交易實際上處于一種失范狀態(tài), 農(nóng)房交易合約的簽訂和履行很不規(guī)范, 不僅交易成本高昂, 而且交易風(fēng)險也較大。因此, 高融合度地區(qū)的城鄉(xiāng)統(tǒng)一住房市場建設(shè)的重點在于“規(guī)范”。對此, 基層政府和集體組織有很多工作需要做。比如, 嚴格落實住房交易的登記備案制度, 及時全面掌握交易動態(tài);發(fā)布農(nóng)村住房交易合同推薦文本;建立農(nóng)戶住房交易信用檔案等。
在低融合度地區(qū), 農(nóng)村住房自發(fā)交易較少, 既有基礎(chǔ)設(shè)施落后, 市場環(huán)境不完善等的客觀原因, 也有農(nóng)民市場觀念不強等主觀原因。因此, 為了推動城鄉(xiāng)住房市場的統(tǒng)一, 地方政府的工作重心應(yīng)放在加大基礎(chǔ)設(shè)施投資、加強對農(nóng)民投資行為的引導(dǎo)方面。對于中融合度地區(qū), 由于情況更加多樣化, 更應(yīng)該結(jié)合各地具體特點, 采取有針對性的措施。
(4) 農(nóng)村住房市場建設(shè)的差異化路徑選擇思路
依據(jù)城鄉(xiāng)住房市場融合程度和農(nóng)村所處具體區(qū)位兩個因素, 可以劃分為五種地區(qū)類型 (如圖2所示) , 每個地區(qū)可以根據(jù)自身條件選擇適宜的住房市場城鄉(xiāng)統(tǒng)一路徑。其中, 需要特別說明的是, 有幾類特殊類型由于存在的可能性較小而不予專門考慮。例如, 根據(jù)現(xiàn)有研究, 處于城市規(guī)劃區(qū)的農(nóng)村, 其城鄉(xiāng)住房市場融合程度低的可能性較小, 而一般農(nóng)村和偏遠農(nóng)村有較小概率擁有高的城鄉(xiāng)住房市場融合程度, 偏遠農(nóng)村擁有中等城鄉(xiāng)住房市場融合程度的可能性也不高。
圖2 住房市場城鄉(xiāng)統(tǒng)一的差異化路徑類型
不同地區(qū)農(nóng)村住宅市場的構(gòu)建應(yīng)實行差別化的政策。第Ⅰ類地區(qū)地處城市規(guī)劃區(qū)甚至城市中心, 不少農(nóng)村已被城市包圍, 形成所謂“城中村”, 應(yīng)通過鼓勵農(nóng)村住房實物直接進入城市住房市場, 實現(xiàn)同城市住房市場的對接。第Ⅱ類地區(qū)處于城鄉(xiāng)結(jié)合部, 也能享受城市公共服務(wù)設(shè)施, 具有較好的區(qū)位優(yōu)勢, 同時也聚居了大量外來人口。這類地區(qū)不僅存在大量農(nóng)房被出租或出售給城市外來人口的自發(fā)交易, 還存在大量由集體經(jīng)濟組織統(tǒng)一開發(fā)的成規(guī)模小區(qū), 即“小產(chǎn)權(quán)房”。第Ⅱ類地區(qū)應(yīng)更重視加強對交易的規(guī)范管理, 妥善處理“小產(chǎn)權(quán)房”, 除了農(nóng)民家庭可以成為住房交易主體, 集體經(jīng)濟組織也可以進行住房交易, 取得的市場收益可以在集體與個人之間進行合理分配。第Ⅲ類地區(qū)也處于城鄉(xiāng)結(jié)合部, 同第Ⅱ類地區(qū)具有相似的區(qū)位條件, 但該類地區(qū)通常地處經(jīng)濟欠發(fā)達城市或中小城市的郊區(qū), 農(nóng)村住房交易不太活躍, 農(nóng)房市場化水平偏低, 同城市住房市場融合程度偏低。第Ⅲ類地區(qū)應(yīng)特別重視規(guī)劃的實施管理, 對受農(nóng)村住房市場化刺激可能會出現(xiàn)的違法建設(shè)行為進行事前預(yù)防, 避免重蹈第Ⅰ類、第Ⅱ類地區(qū)自發(fā)交易中建設(shè)規(guī)劃失范的覆轍。第Ⅳ類地區(qū)屬于普通農(nóng)村, 距離城市較遠, 受到城市輻射和帶動作用有限, 城市公共服務(wù)設(shè)施的外溢作用不大, 自身基礎(chǔ)設(shè)施條件弱于前幾類地區(qū), 因而農(nóng)村住房交易機會較少, 農(nóng)村住房和宅基地的升值潛力較小。該類地區(qū)應(yīng)通過住房實物交易同土地指標交易相結(jié)合的方式, 推進農(nóng)村住宅市場發(fā)展。第Ⅴ類地區(qū)遠離城鎮(zhèn), 地處偏遠, 交通不便, 公共服務(wù)設(shè)施較差, 農(nóng)戶居住分散, 但自然環(huán)境相對較好。農(nóng)房交易較少, 自發(fā)交易偶爾發(fā)生。第Ⅴ類地區(qū)應(yīng)主要通過土地指標交易方式發(fā)展農(nóng)村住宅市場。政府引導(dǎo)地處邊緣山區(qū)、自然承載能力較差的農(nóng)村農(nóng)民下山居住, 用產(chǎn)權(quán)置換或貨幣置換方式, 集中安置到中心村或建制鎮(zhèn)規(guī)劃紅線范圍內(nèi)集中居住, 節(jié)約出的宅基地經(jīng)過復(fù)墾形成“建設(shè)用地指標”。建設(shè)用地指標可以先在一定范圍交易, 最終實現(xiàn)在全國范圍的指標異地交易。
四、研究結(jié)論
建立農(nóng)村住宅市場有利于降低已成為既成事實的集體建設(shè)用地隱形流轉(zhuǎn)市場的交易風(fēng)險, 既是土地資源市場化配置改革的必然趨勢, 又是推動新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略、實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的需要。從發(fā)展經(jīng)濟學(xué)的視角看, 中國經(jīng)濟的二次發(fā)展就是要打破長期以來“城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟”的枷鎖, 解放被束縛在土地上的農(nóng)村剩余勞動力, 通過制度改革刺激中國經(jīng)濟發(fā)展的潛力。建立農(nóng)村住房市場即是突破現(xiàn)行農(nóng)村住房制度的重要變革。從新制度經(jīng)濟學(xué)的視角看, 建立農(nóng)村住房市場作為對現(xiàn)行農(nóng)村住房制度的一項重要變革, 有利于提高生產(chǎn)效率、重新分配收入并重新配置經(jīng)濟機會。
基于市場構(gòu)成要素理論的分析表明, 建立農(nóng)村住宅市場面臨著多重障礙。除宅基地轉(zhuǎn)讓受限的法律障礙以外, “產(chǎn)權(quán)悖論”引起的農(nóng)民住房流轉(zhuǎn)意愿不高以及城鄉(xiāng)間內(nèi)外部環(huán)境和市場風(fēng)險的較大差異導(dǎo)致的農(nóng)村住房租購欲望不強, 可能是農(nóng)村住宅市場發(fā)展的最大阻力。為此, 我們認為, 建立農(nóng)村住宅市場應(yīng)按照“先賦權(quán)、再規(guī)范、后統(tǒng)一”的總體步驟有序推進;應(yīng)基于城鄉(xiāng)內(nèi)外部環(huán)境和市場風(fēng)險的差異化特征, 重點考慮城鄉(xiāng)住房市場融合程度 (高、低) 和農(nóng)村所處具體區(qū)位 (城中、城郊、一般農(nóng)村和偏遠農(nóng)村) 兩個因素, 劃分五類地區(qū), 選擇差異化的市場路徑。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：經(jīng)濟體制改革 2017年02期
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