摘要："三權(quán)分置"制度改革背景下,全國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)全面推開,新型經(jīng)營主體紛紛進入。投資農(nóng)業(yè)領(lǐng)域經(jīng)營的工商企業(yè)因經(jīng)營不善而拖欠土地流轉(zhuǎn)租金,甚至違反土地流轉(zhuǎn)合同而"跑路"、"毀約棄耕"等失約現(xiàn)象常有發(fā)生,這與工商資本"逐利心切"、糧食市場"價格波動"、基層政府"行為失范"、法律法規(guī)"供應(yīng)不足"等存在較大關(guān)聯(lián)。土地流轉(zhuǎn)失約使農(nóng)戶無法獲得流轉(zhuǎn)租金甚至要承擔(dān)復(fù)耕成本,嚴重挫傷了農(nóng)戶放活經(jīng)營權(quán)的積極性。為保障農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)利益,提高土地流轉(zhuǎn)履約率,防止"毀約棄耕"失約風(fēng)險發(fā)生,政府應(yīng)強化土地流轉(zhuǎn)合約約束力,推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革,加強土地流轉(zhuǎn)監(jiān)管和服務(wù),敦促工商資本履行社會責(zé)任,建立土地流轉(zhuǎn)履約保險機制,創(chuàng)設(shè)完善土地流轉(zhuǎn)法律制度。
家庭承包責(zé)任制背景下, 農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營的必由之路就是土地流轉(zhuǎn), 通過土地流轉(zhuǎn)可以實現(xiàn)土地相對集中, 消除土地細碎化經(jīng)營之弊。通過考證, 土地流轉(zhuǎn)的實踐自上個世紀(jì)90年代開始至今從未停止過, 且流轉(zhuǎn)范圍越來越廣, 規(guī)模越來越大, 方式越來越多。土地流轉(zhuǎn)的實踐對農(nóng)地制度創(chuàng)新要求也越來越迫切, 為科學(xué)規(guī)范土地流轉(zhuǎn)行為, 保障農(nóng)地各方權(quán)益, 實現(xiàn)農(nóng)地規(guī)?；?jīng)營健康發(fā)展, 2016年8月30日, 中共中央審議通過了《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》, 該《意見》明確指出, 要深化農(nóng)村土地制度改革, 實行土地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”。于是, 全國再次掀起了土地流轉(zhuǎn)熱潮, 新型經(jīng)營主體紛紛進入, 投向農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的社會資金不斷增加。社會資本為農(nóng)業(yè)發(fā)展帶來了資金、技術(shù)和先進的經(jīng)營管理模式, 有效彌補了農(nóng)民相對匱乏的市場意識, 有利于快速推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程?？墒? 由于土地流入方經(jīng)營能力及風(fēng)險防范手段的限制以及各類自然災(zāi)害等原因, 導(dǎo)致土地流入方因經(jīng)營不善而長期虧損甚至破產(chǎn), 進而無力支付土地租金, 出現(xiàn)土地流入方單方“毀約”甚至“跑路”狀況, 農(nóng)民土地租金“打水漂”, 退回的土地要么是基礎(chǔ)設(shè)施遭毀壞, 要么是土地短期內(nèi)無法耕種, 要么是錯過了耕作農(nóng)時, 嚴重挫傷了農(nóng)戶放活經(jīng)營權(quán)的積極性。于是, 2017年中央一號文件明確強調(diào)要積極“探索土地流轉(zhuǎn)履約保證保險”, 把防范和化解土地流轉(zhuǎn)失約風(fēng)險作為當(dāng)前農(nóng)業(yè)與農(nóng)村健康穩(wěn)定發(fā)展的一個緊迫課題。
一、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)“毀約棄耕”之源
“三權(quán)分置”框架下土地流轉(zhuǎn)對于承包戶和經(jīng)營者都是一種“共贏”的經(jīng)濟活動, 是作為“經(jīng)濟人”的理性選擇。至于近期不斷發(fā)生的土地流轉(zhuǎn)失約事件, 期間必定是現(xiàn)存的某種因素打破了這種“共贏”局面, 導(dǎo)致了利益失衡。研究表明, 土地流轉(zhuǎn)租金拖欠、“毀約棄耕”等失約現(xiàn)象的出現(xiàn), 與工商資本“逐利心切”、糧食市場“價格波動”、基層政府“行為失范”、法律法規(guī)“供應(yīng)不足”[1]等有著較大的關(guān)聯(lián)。
(一) 工商資本盲目下鄉(xiāng)為土地流轉(zhuǎn)失約埋下隱患
在2013年中央一號文件“鼓勵和引導(dǎo)城市工商資本到農(nóng)村發(fā)展適合企業(yè)化經(jīng)營的種養(yǎng)業(yè)”精神激勵下, 各經(jīng)營主體伺機而動, 一些工商企業(yè)調(diào)整經(jīng)營戰(zhàn)略, 全力投資農(nóng)業(yè)領(lǐng)域, 土地流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)出了“投資主體多元、投資領(lǐng)域?qū)?、投資步伐快、投資理念先進”[2]之狀況。據(jù)農(nóng)業(yè)部門統(tǒng)計, “截止2014年底, 流入工商企業(yè)手中的耕地達4600萬畝, 占全國土地流轉(zhuǎn)面積的10.4%”。工商資本投資農(nóng)業(yè), 對于推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)進程, 實現(xiàn)規(guī)模化經(jīng)營, 提高農(nóng)業(yè)經(jīng)濟效益等確實起到了重要作用, 但是也帶來了一些負面影響。其主要表現(xiàn)就是, 一些工商資本“有實力爭地, 沒能力種田”, 且對農(nóng)業(yè)基本屬性認識不足, 對農(nóng)業(yè)投資的長期性缺乏準(zhǔn)備, 對風(fēng)險性防范也缺乏經(jīng)驗, 盲目跟風(fēng), 動輒上千畝的拿地, 可是生產(chǎn)、技術(shù)、管理等都沒有及時跟進, 再加上全國經(jīng)濟下行壓力和“不諳稼穡”的短板, 致使慘淡經(jīng)營, 拖欠租金或“毀約棄耕”。
(二) 農(nóng)產(chǎn)品價格波動是土地流轉(zhuǎn)失約的直接原因
目前, 我國糧食生產(chǎn)連年豐收, 糧食市場供應(yīng)充裕, 加上城鄉(xiāng)居民飲食結(jié)構(gòu)多樣化導(dǎo)致對糧食的剛性需求降低, 糧食庫存也是逐年增大, 國際糧食生產(chǎn)經(jīng)營大鱷更是對國內(nèi)糧食市場虎視眈眈, 糧食進口不斷增多。這種糧食產(chǎn)量增加、庫存增大、進口增多的三重矛盾疊加, 導(dǎo)致我國農(nóng)產(chǎn)品價格持續(xù)走低。數(shù)據(jù)顯示, 2016年底我國農(nóng)產(chǎn)品價格已跌至2009年以來的最低水平。農(nóng)產(chǎn)品價格波動直接影響到下鄉(xiāng)資本的經(jīng)營效益, 由于工商資本是在農(nóng)產(chǎn)品價格高位時投資于農(nóng)業(yè)領(lǐng)域, 現(xiàn)在糧價下跌, 虧損慘重, 連流轉(zhuǎn)承包合同約定的承包費都難以兌現(xiàn), 剛進入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域即遭受農(nóng)產(chǎn)品價格一路走低之痛, 資本的逐利本性最終使它選擇了“毀約棄耕”。
(三) 農(nóng)產(chǎn)品同質(zhì)化競爭是導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)失約的誘因
工商企業(yè)等新型經(jīng)營主體在調(diào)整種植結(jié)構(gòu), 發(fā)展優(yōu)勢產(chǎn)業(yè), 轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營方式方面由于資金制約、技術(shù)限制、人才缺乏等原因往往積極性不高, 生產(chǎn)經(jīng)營中存在著較為嚴重的產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品同質(zhì)化, 根本談不上“錯位發(fā)展”和“差別化營銷”。例如規(guī)劃精準(zhǔn)度不夠, 隨意性發(fā)展, 區(qū)域分工不明晰, 產(chǎn)業(yè)鏈條短, 農(nóng)產(chǎn)品品牌效益差, 市場銷售半徑窄等, 更別提“優(yōu)”的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、“綠”的生產(chǎn)方式和“新”的產(chǎn)業(yè)體系。在勞動力成本不斷提高, 生產(chǎn)資料價格不斷上漲, 農(nóng)產(chǎn)品價格不斷下降的多重壓力下, 盈利水平不斷下降, 投入與產(chǎn)出比例失衡, 以至于經(jīng)營困難長期虧損, 應(yīng)有的投資效益難以保證, 簽約農(nóng)戶的承包費難以兌現(xiàn), 最后不得不“毀約棄耕”。
(四) 政府監(jiān)管和服務(wù)缺位難以保證土地流轉(zhuǎn)履約
土地流轉(zhuǎn)是發(fā)展農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的前提, 也是地方政府追逐的“政績工程”。一些基層政府脫離地方現(xiàn)實, 常以行政命令的方式強行推進土地流轉(zhuǎn), 甚至把土地流轉(zhuǎn)速度、流轉(zhuǎn)數(shù)量、經(jīng)營規(guī)模等納入年終績效考核。特別是去年中央“三權(quán)分置”改革意見出臺之后, 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)再次進入高潮。在這種情境下, 政府對于資本下鄉(xiāng)的工商企業(yè)資質(zhì)、經(jīng)濟實力、經(jīng)營項目等均沒有考察和把關(guān), 對工商資本招商引資, 來者不拒, 疏于監(jiān)管[3]。有些工商資本投資農(nóng)業(yè)的目的本身就不純, 或為了套取國家政策補貼, 或為了圈地開發(fā), 或為了非農(nóng)化經(jīng)營等, 政府對此也是“視而不見”, 更談不上為之提供公共服務(wù), 使得工商資本在投資項目上出現(xiàn)盲目性, 在投資領(lǐng)域上出現(xiàn)同質(zhì)化, 導(dǎo)致無序競爭, 效益也是差強人意, 最后“毀約棄耕”也就不足為奇了。
(五) 流轉(zhuǎn)合同失范為土地流轉(zhuǎn)失約留下漏洞
土地流轉(zhuǎn)過程中, 流轉(zhuǎn)合約是連接流轉(zhuǎn)各方的紐帶。現(xiàn)實中, 農(nóng)戶所簽訂的流轉(zhuǎn)合約大多屬于關(guān)系型合約、口頭合約或者殘缺合約, 與書面合約相比, 口頭合約占有相當(dāng)大的比重[4]。即使選擇了書面合約, 也由于工商資本的強勢地位, 所提供的格式合同也是對自身極力免責(zé), 限于農(nóng)戶的文化水平和法制意識, 根本不可能對流轉(zhuǎn)合約進行逐條逐句的分析和理解, 因此, “霸王條款”、“條款欺詐”現(xiàn)象常有發(fā)生。同時也有不少流轉(zhuǎn)合同格式不規(guī)范、內(nèi)容不完整、權(quán)利不明確, 違約責(zé)任虛化等, 這些情況極易誘發(fā)事后機會主義行為, 并由此產(chǎn)生糾紛, 為經(jīng)營者“毀約棄耕”提供便捷。
(六) 土地流轉(zhuǎn)立法滯后為土地流轉(zhuǎn)失約埋下隱患
作為我國農(nóng)地物權(quán)單項法規(guī)的《農(nóng)村土地承包法》首次將農(nóng)村土地集體所有權(quán)與土地農(nóng)戶使用權(quán)剝離, 實現(xiàn)了“兩權(quán)分離”, 明確了土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)效力, 對農(nóng)村土地制度改革起到了積極作用。但是, 隨著農(nóng)村土地改革的深化, 《農(nóng)村土地承包法》的缺陷和不完善性也逐漸顯現(xiàn)[5]。特別是在我國農(nóng)地“三權(quán)分置”背景下, 放活農(nóng)地經(jīng)營權(quán)是大勢所趨, 新一輪的大規(guī)模土地流轉(zhuǎn)正在展開。在土地流轉(zhuǎn)的實踐中, 農(nóng)戶的自由流轉(zhuǎn)占相當(dāng)大比重, 從土地流轉(zhuǎn)合同的簽訂、登記, 到流轉(zhuǎn)合同的注銷、監(jiān)督等都沒有相應(yīng)的法律規(guī)范, 即使農(nóng)業(yè)部頒布的《農(nóng)村土地承包經(jīng)營流轉(zhuǎn)管理辦法》對農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的原則、方式和程序作了相應(yīng)規(guī)范, 但其畢竟只是部門規(guī)章, 立法創(chuàng)新的空間有限。所有這些都注定了土地流轉(zhuǎn)過程中必然會潛藏風(fēng)險, 為土地流轉(zhuǎn)失約埋下隱患。
二、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)“毀約棄耕”之害
由于上述因素的存在, 農(nóng)地經(jīng)營主體拖欠流轉(zhuǎn)租金和“毀約棄耕”狀況的出現(xiàn)也屬必然。據(jù)調(diào)查, 作為糧食主產(chǎn)區(qū)的中部地區(qū), 四川省、河南省、湖南省、湖北省截至到2013年土地流轉(zhuǎn)規(guī)模均已超過家庭承包耕地面積的20%, 其流轉(zhuǎn)速度之快、規(guī)模之大前所未有, 同時, 由于農(nóng)地經(jīng)營者經(jīng)營不善“毀約棄耕”甚至“跑路”的狀況也是頻頻出現(xiàn), 這嚴重擾亂了土地流轉(zhuǎn)市場, 重創(chuàng)了社會誠信體系, 打擊了農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)的積極性, 直接威脅到國家糧食安全, 必須引起高度的警惕和重視。
(一) 土地流轉(zhuǎn)失約將重創(chuàng)社會誠信體系
當(dāng)前我國社會誠信缺失導(dǎo)致了在整體社會治理方面各級政府和社會要支付較高成本。面對這種狀況, 習(xí)近平總書記強調(diào)要“全面推進社會誠信體系建設(shè), 讓失信者寸步難行”, 說明社會誠信已成嚴峻的社會問題。不可置否, 土地流轉(zhuǎn)失約使雙方經(jīng)濟利益遭受損失的同時, 更是一種嚴重的社會失信行為, 它違反了土地流轉(zhuǎn)市場主體在市場交易中的法定義務(wù)和約定義務(wù), 它直接沖擊的是土地流轉(zhuǎn)市場, 嚴重降低了土地流出和流入雙方的互信度, 導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)各方將支付較高的流轉(zhuǎn)成本。現(xiàn)實中, 為了保證土地流轉(zhuǎn)履約度, 流出方一般會要求流入方繳納不菲的履約保證金, 流入方卻往往因保證金難以到位而致使流轉(zhuǎn)擱淺。
(二) 土地流轉(zhuǎn)失約將威脅到國家糧食安全
據(jù)農(nóng)業(yè)部最新統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明, “目前, 全國土地流轉(zhuǎn)面積已達4.6億畝, 超過承包耕地面積的三分之一, 土地流轉(zhuǎn)面積還有進一步擴大的趨勢”。但值得注意的是, 隨著流轉(zhuǎn)規(guī)模的不斷擴大, 其所引發(fā)的流轉(zhuǎn)失約頻發(fā)現(xiàn)象已經(jīng)威脅到了農(nóng)村社會的穩(wěn)定和國家糧食安全。糧食安全是國家一號戰(zhàn)略, 土地流轉(zhuǎn)合約一旦失約, 受損的不僅僅是土地流轉(zhuǎn)雙方, 而且也會因土地撂荒而影響糧食生產(chǎn), 進而威脅到國家糧食安全。“毀約棄耕”往往是流入方的單方行為, 這種行為隱蔽性較強, 事前是對流出方隱瞞, 事后是難尋蹤跡, 且多發(fā)生在糧食播種時節(jié), 當(dāng)農(nóng)戶發(fā)現(xiàn)經(jīng)營方“跑路”之后往往是錯過了播種季節(jié)。因此, “毀約棄耕”導(dǎo)致土地撂荒是必然后果。
(三) 土地流轉(zhuǎn)失約將影響到“三權(quán)分置”改革進程
2014年中央首提“落實集體土地所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶土地承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)”“三權(quán)分置”的農(nóng)村土地制度, 為新一輪的農(nóng)村土地改革拉開了序幕?！叭龣?quán)分置”制度下, 土地經(jīng)營權(quán)可以進入流轉(zhuǎn)市場, 能充分發(fā)揮市場對個體生產(chǎn)要素的優(yōu)化配置作用。“三權(quán)分置”制度在保護農(nóng)戶土地承包權(quán)的前提下, 鼓勵農(nóng)戶將土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)出去, 農(nóng)戶可以通過土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)獲得較大收益, 而工商資本等新型經(jīng)營主體則可通過土地流轉(zhuǎn)順利進入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域, 從事適度規(guī)?；a(chǎn)經(jīng)營, 拓寬新的經(jīng)濟增長點。“三權(quán)分置”既保障了土地流轉(zhuǎn)效率和安全, 同時也促進了土地資源化配置。可是, 由于農(nóng)地新型經(jīng)營主體的經(jīng)營失敗而拖欠農(nóng)戶土地承租費用, 甚至“毀約棄耕”, 致使土地承包戶和經(jīng)營主體都蒙受了損失, 遭受到了打擊。面對“三權(quán)分置”, 其后果就是農(nóng)戶不愿放手經(jīng)營權(quán), 新型主體不敢接手經(jīng)營權(quán), “放活經(jīng)營權(quán)”將成為空談。
(四) 土地流轉(zhuǎn)失約挫傷了資本下鄉(xiāng)積極性
資本的逐利性是工商企業(yè)投資農(nóng)業(yè)的內(nèi)在動力。工商資本下鄉(xiāng)進行農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營, 不僅可以降低耕地細碎化帶來的效率損失, 對農(nóng)戶也具有資源配置效應(yīng)、邊際產(chǎn)出拉平效應(yīng), 還具有交易收益效應(yīng)?？傊? 發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)離不開社會資本, 工商資本下鄉(xiāng)一定程度上可以給農(nóng)業(yè)帶來雄厚的資本、先進的技術(shù)和科學(xué)的管理?？墒? 殘酷的現(xiàn)實表明, 農(nóng)村也不是遍地是黃金。當(dāng)工商資本還沉浸在“下鄉(xiāng)淘金”之夢想時, 卻遭遇市場疲軟、資金緊張、價格波動等多重壓力, 企業(yè)經(jīng)營戰(zhàn)略和經(jīng)濟發(fā)展目標(biāo)受挫, 失敗的教訓(xùn)會讓后來者望“農(nóng)”生畏。
(五) 土地流轉(zhuǎn)失約損害了農(nóng)民利益
土地流轉(zhuǎn)中, 由于流轉(zhuǎn)主體虛置、行政干預(yù)、村干部越俎代庖、流轉(zhuǎn)合約失范等因素, 增大了“毀約棄耕”的風(fēng)險性[6]。在國家宏觀政策刺激下, 新型經(jīng)營主體“蜂擁”農(nóng)村, 它們承租土地, 投資農(nóng)業(yè), 其目的是追求獲利機會和開辟新的利潤空間, 一旦事與愿違或未盡人意, 拖欠租金和“毀約棄耕”就在所難免。在現(xiàn)行體制下, 土地承包農(nóng)戶無疑是弱勢群體, 土地流轉(zhuǎn)中缺少話語權(quán), 與強勢的工商資本相比顯得非常渺小, “毀約棄耕”的直接后果就是“賠錢的是經(jīng)營主體, 受傷害的則是農(nóng)業(yè)和農(nóng)民”, 農(nóng)戶被迫接手的土地一則因為復(fù)耕難而需要加大投資, 再則因為土地撂荒而影響收入, 更是對農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)熱情的棒喝。
(六) 土地流轉(zhuǎn)失約將影響到社會穩(wěn)定
研究表明, 農(nóng)戶土地承包權(quán)具有保障性物權(quán)性質(zhì), 即國家在對農(nóng)民的社會保障支付欠缺的條件下, 為使農(nóng)民獲得基本的生存保障而賦予農(nóng)民對集體土地享有替代性社會保障的物權(quán)[7]。農(nóng)地是農(nóng)戶就業(yè)和收益的重要載體, 是農(nóng)民生存和發(fā)展保障的最后一道屏障。因此, 農(nóng)地及農(nóng)地收益被農(nóng)戶視為生命, 一旦受到侵害, 必然會奮力抗?fàn)?。農(nóng)地經(jīng)營主體的“毀約棄耕”直接動搖了農(nóng)戶賴以生存的根基, “上訪”、“對抗”將是農(nóng)戶不二的選擇, 必將影響社會安定。
三、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)“毀約棄耕”防范之“邛崍經(jīng)驗”
作為全國糧食生產(chǎn)先進縣、國家級雜交水稻種子生產(chǎn)基地、全國農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化示范基地的四川省成都市的邛崍市, 據(jù)2015年底統(tǒng)計, 全市土地流轉(zhuǎn)面積已占到農(nóng)地確權(quán)面積的27%, 規(guī)模經(jīng)營比重接近40%。可是最近幾年因經(jīng)營不善而出現(xiàn)大規(guī)模土地流轉(zhuǎn)違約、拖欠農(nóng)地租金的事件就高達9起, 涉及1.65萬畝土地流轉(zhuǎn)面積[8]。頻發(fā)的“毀約棄耕”事件倒逼邛崍市進行農(nóng)地流轉(zhuǎn)管理創(chuàng)新, 在全國首創(chuàng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)履約保證保險制度, 用市場化方式破解農(nóng)地流轉(zhuǎn)信用缺失的難題。農(nóng)地流轉(zhuǎn)履約保證保險的運行機理就是當(dāng)土地流轉(zhuǎn)雙方之一出現(xiàn)違約狀況時, 則由保險公司承擔(dān)賠償責(zé)任且先期賠付違約金, 然后再依法向違約方進行追償。截止目前, 邛崍市保險公司已受理履約保證保險保單790多單, 參保面積超過18萬畝。2017年6月初, 在總結(jié)邛崍市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)履約保證保險試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上, 成都市政府頒布了《關(guān)于推進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)履約保證保險的意見》, 力爭用3年時間, 實現(xiàn)全市50畝以上耕地規(guī)模流轉(zhuǎn)履約保證保險參保覆蓋面達到90%以上。
事實證明, 引入農(nóng)地流轉(zhuǎn)履約保證保險實現(xiàn)了“三贏”:即農(nóng)戶不再擔(dān)心經(jīng)營者“毀約棄耕”而使得土地租金“打水漂”, 經(jīng)營者不再擔(dān)心農(nóng)戶擅自漲租金而影響產(chǎn)業(yè)長遠發(fā)展, 地方政府也不再擔(dān)心因農(nóng)地流轉(zhuǎn)失約而引發(fā)社會矛盾[9]。2017年全國首筆農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)履約保證保險賠款在邛崍市完成賠付, 有效地保障了農(nóng)戶權(quán)益, 防范了土地流轉(zhuǎn)失約風(fēng)險, 創(chuàng)造了可供借鑒的“邛崍經(jīng)驗”:
1.組建農(nóng)民合作社, 增強農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)主體地位。為扭轉(zhuǎn)土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)戶的弱勢地位, 爭取土地流轉(zhuǎn)利益最大化, 保障農(nóng)戶主體地位, 增強農(nóng)戶話語權(quán), 他們采取“抱團取暖”的方式, 成立農(nóng)民合作社, 由合作社代表農(nóng)戶進入土地流轉(zhuǎn)市場。農(nóng)民合作社先是將農(nóng)戶分散的土地通過“預(yù)流轉(zhuǎn)”進行集中, 再由合作社進行統(tǒng)籌規(guī)劃實行整體集中流轉(zhuǎn), 一致對外。同時, 他們通過民主選舉, 成立了董事會、監(jiān)事會, 制定完善合作社章程, 充分保障農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán), 有效約束少數(shù)基層干部“亂作為”或者“權(quán)力尋租”行為。
2.做好土地項目規(guī)劃, 精準(zhǔn)引進投資企業(yè)。農(nóng)民合作社根據(jù)域內(nèi)土地現(xiàn)狀、土壤狀況、周圍環(huán)境、產(chǎn)業(yè)資源等約束條件, 確定適合的產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向, 然后對產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)項目進行整體策劃和標(biāo)準(zhǔn)化包裝, 有針對性地引進“資本下鄉(xiāng)”;欲進入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的工商資本也可以根據(jù)自身的競爭優(yōu)勢、發(fā)展戰(zhàn)略, 依據(jù)合作社的項目規(guī)劃品種進行“雙向選擇”。流轉(zhuǎn)前對土地經(jīng)營方的經(jīng)營能力、市場信譽度等進行考察, 流轉(zhuǎn)中對土地經(jīng)營方的經(jīng)營范圍、履約狀況進行監(jiān)督。以項目招商切實保障了農(nóng)民的知情權(quán)和選擇權(quán), 也保證了企業(yè)的資質(zhì)和能力, 有利于實現(xiàn)互利共贏。
3.引入市場保險機制, 確保土地流轉(zhuǎn)合約履行。土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營項目引進以后, 政府請保險公司專門為土地流轉(zhuǎn)履約設(shè)計出了保險產(chǎn)品, 為農(nóng)戶和經(jīng)營者共同投保, 其保費按土地流轉(zhuǎn)交易額的3%收取;其中, 農(nóng)戶承擔(dān)10%、經(jīng)營者承擔(dān)40%、政府財政“以獎代補”分攤50%。一旦土地流轉(zhuǎn)雙方違約, 保險公司將會直接賠付受害方損失, 再由保險公司向違約方追討。土地流轉(zhuǎn)履約保證保險機制的引入, 對于進一步規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場, 防范土地流轉(zhuǎn)失約風(fēng)險, 切實保障流轉(zhuǎn)參與方的合法權(quán)益, 大力促進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展都具有重要的意義。
四、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)“毀約棄耕”風(fēng)險防范之策
土地流轉(zhuǎn)是一種市場行為, 是土地流轉(zhuǎn)雙方在“自愿、依法、有償”原則下, 經(jīng)過市場博弈達成的土地承租契約, 雙方的責(zé)權(quán)利依法設(shè)定, 流轉(zhuǎn)雙方本應(yīng)恪守?？墒? 土地流轉(zhuǎn)的“毀約棄耕”打破了這種格局, 沖擊了土地流轉(zhuǎn)市場, 其危害程度不可小視。因此, 基層政府要充分尊重農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)的主體地位和意愿, 積極履行服務(wù)和監(jiān)管職能, 建立健全土地流轉(zhuǎn)制度, 有效地防范土地流轉(zhuǎn)失約的風(fēng)險。
(一) 維護《合同法》權(quán)威, 強化合約約束力
“誠實守信”是《中華人民共和國合同法》的基本原則, 是社會秩序有序運行的基礎(chǔ)。市場經(jīng)濟是一種契約經(jīng)濟, 現(xiàn)代社會也是契約社會, 以社會契約的形式保障每個社會成員的權(quán)利和利益?！叭耸巧杂傻? 但卻無往不在枷鎖之中”, 這個“枷鎖”就是“契約”。土地流轉(zhuǎn)合約一經(jīng)簽訂, 就成為流轉(zhuǎn)雙方必須共同遵守的“契約”, 否則, 土地流轉(zhuǎn)秩序就會被打破, 社會誠信體系就會受到破壞, 貽害無窮。因此, 必須以我國民法通則、合同法、消費者權(quán)益保護法等法律法規(guī)為準(zhǔn)繩, 對土地流轉(zhuǎn)失信行為者予以懲處;同時, 運用信用信息傳導(dǎo)機制, 以市場準(zhǔn)入限制將土地流轉(zhuǎn)失信者排除在市場交易之外[10]。
(二) 推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革, 增強農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營者盈利能力
當(dāng)前, 我國農(nóng)業(yè)的主要矛盾已經(jīng)由總量不足轉(zhuǎn)變?yōu)榻Y(jié)構(gòu)性矛盾, 主要表現(xiàn)為供過于求和供給不足并存[11]。今年中央一號文件強調(diào)要“推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”, 其主要目標(biāo)就是保障有效供給, 主攻方向是提高農(nóng)業(yè)供給質(zhì)量。作為工商企業(yè)等新型經(jīng)營主體, 必須以市場為導(dǎo)向, 把農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)好調(diào)順調(diào)優(yōu)。目前來看, 我國糧食主產(chǎn)區(qū)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)仍占主導(dǎo)地位, 糧食作物仍然是以小麥、玉米為主, 必須把發(fā)展大豆、青貯玉米、雜糧雜豆、優(yōu)質(zhì)飼草及生態(tài)功能性植物等作為調(diào)整農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)的重點。另外, 由于我國農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)成本高, 集約化程度低, 導(dǎo)致農(nóng)產(chǎn)品價格高, 質(zhì)量差, 在國際市場缺少競爭力, 因此, 要把提高農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量作為今后一個時期農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的突破點。只有這樣, 才能增強農(nóng)地經(jīng)營主體的盈利水平, 為土地流轉(zhuǎn)合約的履行提供物質(zhì)保證。
(三) 轉(zhuǎn)變政府職能, 加強監(jiān)管和服務(wù)
黨的十八屆三中全會再次鼓勵和引導(dǎo)“資本下鄉(xiāng)”, 到農(nóng)村發(fā)展現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè)。工商企業(yè)投資農(nóng)業(yè)領(lǐng)域確能實現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營, 可以為農(nóng)業(yè)引入現(xiàn)代生產(chǎn)要素和經(jīng)營模式, 加速傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)改造和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。但是, 基層政府必須對工商資本準(zhǔn)入、經(jīng)營范圍、履約保證等方面進行嚴格全面的審查與監(jiān)管, 特別要審查工商企業(yè)的資質(zhì)、信用、生產(chǎn)經(jīng)營能力、生產(chǎn)計劃、流轉(zhuǎn)期限和面積、風(fēng)險防范措施等, 主要看它經(jīng)濟實力如何, 經(jīng)營項目市場前景如何, 市場信譽度如何[12], 以防止或減少“毀約棄耕”風(fēng)險發(fā)生。同時, 政府還要在市場信息、資金信貸、合作社建設(shè)、鏈接農(nóng)戶等方面提供服務(wù), 特別是在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整方面, 要為工商企業(yè)提供全面準(zhǔn)確的信息, 包括全國同類農(nóng)產(chǎn)品種植面積、價格水平、需求狀況等, 防止或減少因投資失誤帶來經(jīng)濟損失, 進而影響土地流轉(zhuǎn)合約的履行。
(四) 履行社會責(zé)任, 構(gòu)建風(fēng)險共同體
利益最大化是工商企業(yè)追逐的終極目標(biāo)。但自上個世紀(jì)中期開始, 社會責(zé)任履行逐漸成為國際知名企業(yè)價值觀的重要內(nèi)容之一。如今, 追逐利益和履行社會責(zé)任已經(jīng)成為企業(yè)經(jīng)營的雙重目標(biāo), 甚至成為統(tǒng)一體[13]。工商資本下鄉(xiāng)實現(xiàn)資本增值, 尋求新的利潤增長點本應(yīng)鼓勵, 但是不能動輒就“毀約棄耕”, 挑戰(zhàn)社會誠信底線;不能因經(jīng)營暫時困難就“跑路”, 置生產(chǎn)員工利益于不顧;面對國家糧食安全, 面對農(nóng)民土地權(quán)利, 面對農(nóng)業(yè)發(fā)展前景, 作為經(jīng)營大戶的工商資本必須肩負社會責(zé)任, 與土地所有權(quán)人、土地承包戶風(fēng)雨共濟, 共建風(fēng)險共同體, 更不能“毀約棄耕”。面對經(jīng)營危機, 如果工商資本的社會責(zé)任缺失行為成為“常態(tài)”, 必然會沖擊社會道德底線, 破壞社會誠信機制。
(五) 建立土地流轉(zhuǎn)履約保證保險機制, 防范土地流轉(zhuǎn)失約風(fēng)險
保障功能是現(xiàn)代保險業(yè)的重要功能之一。保險保障功能的內(nèi)容就包括對商業(yè)信用中違約行為造成的經(jīng)濟損失進行補償。四川省成都市的邛崍市率先在全國引入土地流轉(zhuǎn)履約保證保險機制[14], 構(gòu)建了“農(nóng)民+流轉(zhuǎn)土地+村集體經(jīng)濟組織+投資業(yè)主+土地流轉(zhuǎn)履約保證保險”五位一體流轉(zhuǎn)模式, 引入保險機制、政府補貼保金、專業(yè)合作社搭建平臺的方式, 在防范土地流轉(zhuǎn)失約風(fēng)險方面進行了積極探索, 達到了土地資源高效配置、農(nóng)業(yè)效益有效提升、農(nóng)民收入持續(xù)增加的效果, 值得借鑒。建立土地流轉(zhuǎn)履約保證保險機制, 可以充分利用現(xiàn)代保險制度的風(fēng)險分散功能, 以較少投入撬動巨大的風(fēng)險保障, 實現(xiàn)保障農(nóng)民土地權(quán)益, 降低企業(yè)資金壓力, 調(diào)動農(nóng)戶與經(jīng)營者土地流轉(zhuǎn)積極性之目的。
(六) 創(chuàng)設(shè)完善土地流轉(zhuǎn)法律制度, 保障土地流轉(zhuǎn)市場健康發(fā)展
完善的法律法規(guī)是規(guī)范土地流轉(zhuǎn)行為、防范流轉(zhuǎn)風(fēng)險的重要基礎(chǔ)。由于現(xiàn)行的《農(nóng)村土地承包法》存在著“土地經(jīng)營權(quán)受讓主體資格不明;土地流轉(zhuǎn)程序混亂;法規(guī)內(nèi)容規(guī)定不科學(xué)”等缺陷[15], 導(dǎo)致當(dāng)前土地流轉(zhuǎn)中糾紛不斷增加, 農(nóng)戶的土地承包權(quán)經(jīng)常受到侵害, 影響農(nóng)村經(jīng)濟和社會的穩(wěn)定。同時, 在現(xiàn)行法律體系中, 由于缺乏嚴格的土地流轉(zhuǎn)約束機制, 流轉(zhuǎn)雙方違約代價較低, 增大了失約風(fēng)險。目前, 我國農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)已經(jīng)進入瓶頸, 只有創(chuàng)設(shè)和完善土地流轉(zhuǎn)法律制度, 才能打破瓶頸走出困境。因此, 應(yīng)當(dāng)在總結(jié)我國近年來土地流轉(zhuǎn)經(jīng)驗教訓(xùn)的基礎(chǔ)上, 適時出臺《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)辦法》, 并修改完善現(xiàn)行法律法規(guī)內(nèi)容, 在依法保護農(nóng)村土地集體所有權(quán)和農(nóng)戶承包權(quán)的前提下, 平等保護經(jīng)營主體依流轉(zhuǎn)合約取得的土地經(jīng)營權(quán), 并有效地防范和化解土地流轉(zhuǎn)過程中的風(fēng)險, 從而真正放活土地流轉(zhuǎn)市場, 確保農(nóng)地“三權(quán)分置”的落實和農(nóng)村的穩(wěn)定發(fā)展。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：理論與改革2017年06期
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