近日中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關(guān)于建立健全村務監(jiān)督委員會的指導意見》，明確村務監(jiān)督委員會的目標定位、組織形式和運行機制。建立健全村務監(jiān)督委員會是推進全面從嚴治黨向基層的延伸，本質(zhì)是增強村民自治活力，重點是加強對農(nóng)村基層小微權(quán)力的監(jiān)督。在村支部委員會和村民委員會之外增設(shè)村務監(jiān)督委員會，對村級治理組織形式作出重大調(diào)整，這對農(nóng)村基層治理狀況會產(chǎn)生顯著影響。

    2010年第十一屆全國人民代表大會常務委員會第十七次會議通過修訂《村民委員會組織法》，確認村務監(jiān)督委員會在村民自治上的法律地位。在此之前，浙江省部分地區(qū)在基層實踐中自發(fā)探索出建立村務監(jiān)督委員會的做法，在開展村民民主理財和實施監(jiān)督村務公開等方面積累了一定經(jīng)驗。村務監(jiān)督委員會的雛形最先出現(xiàn)在浙江地區(qū)，與當?shù)鬲毺氐慕?jīng)濟社會條件有關(guān)。浙江屬于東部沿海經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化走在全國農(nóng)村前列，土地資本化程度高，集體經(jīng)濟相對發(fā)達。當?shù)剞r(nóng)村基層治理除了要做好公共服務和落實國家政策之外，還存在著集體經(jīng)濟管理和集體收益分配等問題。村級控制的資源量越多，村級權(quán)力的“含金量”越大，因此而發(fā)生權(quán)力不規(guī)范行使行為變成誘發(fā)基層治理矛盾的導火索，農(nóng)村很多信訪問題都與村干部濫用權(quán)力現(xiàn)象有關(guān)。在村“兩委”之外單獨組建村務監(jiān)督委員會的初衷是，擴大民主管理范圍和增強民主監(jiān)督力度。

    稅費改革之后，全國農(nóng)村的基層治理形勢發(fā)生巨大轉(zhuǎn)型，不僅東部沿海地區(qū)的加速城鎮(zhèn)化進程帶來農(nóng)村資源資產(chǎn)的升值和集體經(jīng)濟收入增加，而且廣大中西部地區(qū)農(nóng)村也承接大量的國家資源輸入。目前，國家每年投入的“三農(nóng)”財政支出超過萬億元。無論是在東部沿海經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，還是在中西部一般農(nóng)業(yè)型地區(qū)，提高資源輸入效率、規(guī)范資源的分配和使用過程，都是改善農(nóng)村基層治理工作的重點問題。村級權(quán)力處于整個國家治理體系中的最末端，在巨大的資源輸入背景下，村級小微權(quán)力并不“微小”，它構(gòu)成對接國家與農(nóng)民的橋梁紐帶。近年來，部分地區(qū)出現(xiàn)“小官巨腐”現(xiàn)象，國家投入的惠農(nóng)資金和農(nóng)村集體所控制的資產(chǎn)是引發(fā)權(quán)力尋租的重災區(qū)。規(guī)范最末端的村級權(quán)力行使，打通資源投入的“最后一公里”環(huán)節(jié)，成為提升國家基層治理能力的關(guān)鍵。

    針對村級權(quán)力行使問題，全國不同地區(qū)已經(jīng)做出不少有益的探索，包括從程序上規(guī)范權(quán)力行使的“4+2”工作法，建立農(nóng)村資產(chǎn)資源公共管理和公開交易平臺，推行“村賬鎮(zhèn)管”制度和建立村級權(quán)力清單等。村務監(jiān)督委員會屬于監(jiān)督村級權(quán)力的民主形式，依靠的是自下而上的群眾參與，村務監(jiān)督委員會與其他制度形式共同構(gòu)成村級權(quán)力監(jiān)督體系。在全國推廣建立村務監(jiān)督委員會的過程中，需要注意以下三個方面。

    一是要加強黨的領(lǐng)導。設(shè)置村務監(jiān)督委員會后，村級組織從過去的“兩委”變成“三委”，按照“意見”的要求，村務監(jiān)督委員會主任原則上不由村黨組織書記兼任，這意味著村級權(quán)力架構(gòu)更加復雜。在傳統(tǒng)的村級治理中，“兩委”矛盾在很多地區(qū)和村莊中不同程度存在，對此不少省份逐步推行村書記、村主任“一肩挑”做法，通過簡化權(quán)力架構(gòu)來減少“兩委”意見不統(tǒng)一所帶來的問題。增設(shè)村務監(jiān)督委員會在擴大村級權(quán)力制衡的同時，要研究如何降低運行成本問題。解決問題的關(guān)鍵是加強黨的領(lǐng)導，提倡并支持由支部成員或是黨員擔任村監(jiān)委主任，提升村務監(jiān)督委員會的政治素養(yǎng)和業(yè)務能力，避免單純形式民主帶來的治理低效。

    二是組織形式上要因地制宜。與東部沿海經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)相比，中西部農(nóng)村主要以專項資金的方式獲得國家的資源輸入，村級可支配的資金較少，村務監(jiān)督的重點是參與監(jiān)管惠農(nóng)項目落地實施。在中西部農(nóng)業(yè)型地區(qū)村莊，不僅日常性的村務監(jiān)督工作較少，而且維持村級運轉(zhuǎn)的財政轉(zhuǎn)移支付也較少，因此，在這類地區(qū)，如何建立村務監(jiān)督委員會組織形式，需要因地制宜、結(jié)合實際。東部沿海部分地區(qū)的村級集體收入高達數(shù)千萬元甚至超過億元，村級事務繁多，這類村莊的村務監(jiān)督委員會的人員多一些，有必要且具備條件。需要結(jié)合當?shù)剞r(nóng)村的實際需要和實際條件，合理構(gòu)建村務監(jiān)督委員會的組織形式。

    三是規(guī)范權(quán)力行使的同時還要激發(fā)村級治理活力。村務監(jiān)督委員會在村級治理中具備知情權(quán)、質(zhì)詢權(quán)、審核權(quán)和建議權(quán)，其工作職責是對村務、財務管理等情況進行監(jiān)督，受理和收集村民有關(guān)意見建議。在整個村級治理定位中，公共事務決議決策主要是由村“兩委”完成，村務監(jiān)督委員會發(fā)揮平時收集民情民意、事前參與建議和事后監(jiān)督審核的職能，要避免權(quán)責不清引發(fā)工作上的相互“掣肘”?？傊?，要厘清各自權(quán)力邊界，形成各負其責、分工協(xié)作、共同維護發(fā)展村民福祉的良好局面。

    作者單位：華中科技大學中國鄉(xiāng)村治理研究中心

    中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：農(nóng)民日報  2017年12月08日

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