摘要：與中國(guó)農(nóng)村金融"政策推進(jìn)、行政主導(dǎo)"的改革模式相比,美國(guó)《農(nóng)業(yè)信貸法》濃縮了100年來(lái)美國(guó)人應(yīng)對(duì)"農(nóng)村金融"這一世界難題的實(shí)踐理性、法律智慧與立法技術(shù)。作為美國(guó)農(nóng)村金融發(fā)展的"頂層設(shè)計(jì)",美國(guó)《農(nóng)業(yè)信貸法》以統(tǒng)一立法的聯(lián)邦法典模式,通過(guò)"立法擬制",創(chuàng)設(shè)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu),加強(qiáng)農(nóng)村金融監(jiān)管,化解農(nóng)村金融風(fēng)險(xiǎn),穩(wěn)定農(nóng)村金融市場(chǎng),保護(hù)農(nóng)民借款人權(quán)利,確立以調(diào)解為主的農(nóng)村金融糾紛解決機(jī)制,最終將紛繁脆弱的農(nóng)村金融關(guān)系調(diào)整成為符合立法目標(biāo)要求的主體明確、運(yùn)營(yíng)高效、市場(chǎng)完備、監(jiān)管科學(xué)、執(zhí)法有力、司法有效的系統(tǒng)獨(dú)立的農(nóng)村金融法律關(guān)系體系,堪稱(chēng)"科學(xué)立法"的典范。深化我國(guó)農(nóng)村金融體制改革,必須"站在巨人肩上",樹(shù)立法治意識(shí),完善頂層設(shè)計(jì),加快推進(jìn)農(nóng)村金融立法,貫徹"目的明確、程序科學(xué)","一以貫之、循序漸進(jìn)","制度協(xié)調(diào)、形式理性"的科學(xué)立法總思路。 

美國(guó)現(xiàn)行《農(nóng)業(yè)信貸法》可追溯至1916年《聯(lián)邦農(nóng)業(yè)信貸法》。100年來(lái), 美國(guó)通過(guò)《農(nóng)業(yè)信貸法》這一農(nóng)村金融立法的“頂層設(shè)計(jì)”, 不斷完善農(nóng)村金融體系, 化解農(nóng)村金融風(fēng)險(xiǎn), 加強(qiáng)農(nóng)村金融監(jiān)管, 提升農(nóng)村金融效率, 為其最終建成世界上最大、最強(qiáng)和最現(xiàn)代化的市場(chǎng)化農(nóng)業(yè)提供了資本保障。2013年6月, 我國(guó)十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第三次會(huì)議審議并通過(guò)了《關(guān)于農(nóng)村金融改革發(fā)展情況的報(bào)告》, 提出了適時(shí)啟動(dòng)農(nóng)村金融立法的建議;2014年6月, 全國(guó)人大正式啟動(dòng)“農(nóng)村金融立法程序”;2015年“中央1號(hào)文件”首次明確提出“積極推進(jìn)農(nóng)村金融立法”;2017年“中央1號(hào)文件”再次重申“積極推進(jìn)農(nóng)村金融立法”。與其他國(guó)家的農(nóng)村金融成文法相比, 美國(guó)《農(nóng)業(yè)信貸法》在立法目的、演進(jìn)邏輯、體例結(jié)構(gòu)等方面獨(dú)具特色, 堪稱(chēng)“科學(xué)立法”的典范。美國(guó)《農(nóng)業(yè)信貸法》無(wú)疑能夠?yàn)槲覈?guó)提供農(nóng)村金融科學(xué)立法的“巨人肩膀”和制度藍(lán)圖。

一、美國(guó)《農(nóng)業(yè)信貸法》的立法目的

1732年, 從康涅狄格州的新倫敦成立第一家農(nóng)業(yè)合作信貸組織開(kāi)始, 美國(guó)人就意識(shí)到為農(nóng)民提供穩(wěn)定信貸資源的重要性。但直到1862年《宅地法》頒布后, 美國(guó)西部廣袤的農(nóng)場(chǎng)開(kāi)發(fā)亟須長(zhǎng)期穩(wěn)定的信貸資源支持, 而當(dāng)時(shí)的商業(yè)銀行又難以滿足這一需求, 政府和國(guó)會(huì)才開(kāi)始意識(shí)到農(nóng)村金融的重要性和農(nóng)村金融專(zhuān)門(mén)立法的必要性。美國(guó)《農(nóng)業(yè)信貸法》正是通過(guò)對(duì)農(nóng)民所有的合作信用體系的政策和制度規(guī)定, 為農(nóng)民、農(nóng)場(chǎng)主、農(nóng)村居民、農(nóng)業(yè)協(xié)會(huì)以及其他獨(dú)立的農(nóng)業(yè)運(yùn)營(yíng)實(shí)體提供信貸支持, 因此, 美國(guó)《農(nóng)業(yè)信貸法》是為了適應(yīng)農(nóng)業(yè)發(fā)展的資金需求而打造的一部現(xiàn)代化的聯(lián)邦統(tǒng)一法典。其立法目的集中明確地體現(xiàn)在“政策目標(biāo)”中, 主要分為三個(gè)層次:第一, 發(fā)展繁榮、高效的農(nóng)業(yè)必須仰賴(lài)可靠充足、極具建設(shè)性的農(nóng)業(yè)信貸支持, 建設(shè)農(nóng)民所有的農(nóng)業(yè)合作信貸系統(tǒng)由此被確定為美國(guó)的基本國(guó)策;第二, 《農(nóng)業(yè)信貸法》的目的是持續(xù)鼓勵(lì)農(nóng)民 (農(nóng)場(chǎng)主) 借款人分享農(nóng)業(yè)信貸系統(tǒng)的所有權(quán)并參與其管理和控制, 及時(shí)滿足具有信用基礎(chǔ)的各類(lèi)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的信貸需求, 并增進(jìn)農(nóng)業(yè)合作信貸以及農(nóng)村住房信貸的發(fā)放范圍和效率;第三, 在考慮借款人的信譽(yù)、可替代信貸資源的易得性、資金成本、運(yùn)營(yíng)成本、信貸損失攤銷(xiāo)成本、信貸服務(wù)成本、留存利潤(rùn)以保護(hù)借款人股票的需要以及新增凈借款額等因素的基礎(chǔ)上, 農(nóng)業(yè)信貸系統(tǒng)機(jī)構(gòu)將為合格的借款人提供公平的、競(jìng)爭(zhēng)性的利率, 將最大限度滿足農(nóng)業(yè)的信貸需求作為一項(xiàng)國(guó)家政策。此外, 依照1986年《農(nóng)業(yè)信貸法修正案》實(shí)行的旨在使借款人獲得切實(shí)最大利益的規(guī)定也被國(guó)會(huì)作為一項(xiàng)國(guó)家政策, 即在任何情況下, 農(nóng)業(yè)信貸系統(tǒng)機(jī)構(gòu)對(duì)任何借款人收取的利率應(yīng)低于私人貸款者對(duì)同等信譽(yù)的借款人提供類(lèi)似貸款的競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)利率和替代性貸款的利率。

與一般較為原則的立法目的相比, 美國(guó)《農(nóng)業(yè)信貸法》的立法“目的和政策”具體明確, 環(huán)環(huán)相扣:首先, 說(shuō)明“可靠充足、極具建設(shè)性的農(nóng)業(yè)信貸”系統(tǒng)對(duì)于農(nóng)業(yè)發(fā)展和聯(lián)邦立國(guó)的重要意義;其次, 將這一系統(tǒng)定位為“農(nóng)民所有的合作農(nóng)業(yè)信貸系統(tǒng)”;接下來(lái), 明確法律通過(guò)賦予“農(nóng)民和農(nóng)場(chǎng)主身份的借款人分享農(nóng)業(yè)信貸系統(tǒng)的所有權(quán)并參與其管理和控制”來(lái)保障“農(nóng)民所有的合作農(nóng)業(yè)信貸系統(tǒng)”并滿足“農(nóng)民的信貸需求”;最后, 將這一需求鎖定為“在任何情況下, 農(nóng)業(yè)信貸系統(tǒng)機(jī)構(gòu)的利率應(yīng)低于類(lèi)似貸款的競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)利率和替代性貸款的利率”上, 并將“低利率”作為用法律加以維護(hù)的國(guó)家政策。這不僅體現(xiàn)了立法者對(duì)農(nóng)村金融立法認(rèn)識(shí)的邏輯深化和層層落地, 也體現(xiàn)了立法強(qiáng)烈的問(wèn)題主義導(dǎo)向和以解決問(wèn)題為宗旨的根本精神。

二、美國(guó)《農(nóng)業(yè)信貸法》的歷史變遷及演進(jìn)邏輯

盡管美國(guó)的農(nóng)業(yè)信貸專(zhuān)門(mén)化理念可上溯至18世紀(jì)30年代, 但農(nóng)業(yè)信貸立法進(jìn)程卻始于20世紀(jì)初期。1908年, 西奧多·羅斯?？偨y(tǒng)任內(nèi)的國(guó)會(huì)相關(guān)委員會(huì)研究了當(dāng)時(shí)占美國(guó)人口大多數(shù)的農(nóng)村家庭所面臨的困難, 認(rèn)為農(nóng)村金融的可得性是其中最為棘手的問(wèn)題之一。1912年和1913年, 威廉·霍華德·塔夫脫總統(tǒng)和伍德羅·威爾遜派委員會(huì)赴歐洲學(xué)習(xí)合作社土地抵押銀行、農(nóng)業(yè)信貸工會(huì)以及其他促進(jìn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的相關(guān)制度, 威爾遜委員會(huì)提議建立提供長(zhǎng)短期貸款和土地抵押貸款的農(nóng)業(yè)銀行體系以滿足農(nóng)業(yè)貸款需求。在此背景下, 參照德國(guó)的相關(guān)立法, 美國(guó)國(guó)會(huì)于1916年頒布了聯(lián)邦第一部成文的農(nóng)業(yè)信貸法———《聯(lián)邦農(nóng)業(yè)貸款法案》 (Federal Farm Loan Act) 。自此至今, 根據(jù)不斷變化的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和農(nóng)村金融需求, 美國(guó)《農(nóng)業(yè)信貸法》歷經(jīng)近30次修改, 在不同階段具有不同的制度功能, 堪稱(chēng)農(nóng)村金融立法“與時(shí)俱進(jìn)”的典范。結(jié)合相應(yīng)的時(shí)代背景、制度形態(tài)和制度功能, 本文將《農(nóng)業(yè)信貸法》的歷史演進(jìn)分為四個(gè)不同的階段:初創(chuàng)階段、成型階段、調(diào)整階段和成熟階段。

(一) 美國(guó)《農(nóng)業(yè)信貸法》的初創(chuàng)階段 (1916-1933)

這一階段的美國(guó)《農(nóng)業(yè)信貸法》以1916年《聯(lián)邦農(nóng)業(yè)貸款法》、1923年《農(nóng)業(yè)信貸法》 (Agriculture Credit Act) 為基本線索, 通過(guò)聯(lián)邦最高立法, 初步建立起以聯(lián)邦農(nóng)業(yè)貸款委員會(huì)、聯(lián)邦土地銀行、國(guó)家農(nóng)業(yè)信貸協(xié)會(huì)和聯(lián)邦居間信貸銀行為主體的專(zhuān)門(mén)農(nóng)業(yè)信貸體系, 有效滿足了這一時(shí)期農(nóng)民和家庭農(nóng)場(chǎng)主的農(nóng)業(yè)信貸需求。

1.1916年《聯(lián)邦農(nóng)業(yè)貸款法》———初建農(nóng)業(yè)信貸體系, 促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)擴(kuò)張

《聯(lián)邦農(nóng)業(yè)貸款法》是美國(guó)第一部農(nóng)村金融立法, 它以提升美國(guó)農(nóng)村家庭的信貸率為目標(biāo), 建立起了以聯(lián)邦農(nóng)業(yè)貸款委員會(huì)、聯(lián)邦土地銀行和國(guó)家農(nóng)業(yè)貸款協(xié)會(huì)為基本框架的農(nóng)業(yè)信貸體系。它將全美劃分為12個(gè)農(nóng)業(yè)信貸區(qū), 每個(gè)區(qū)設(shè)立一家銀行, 下設(shè)國(guó)家農(nóng)業(yè)貸款協(xié)會(huì)作為土地銀行的代理機(jī)構(gòu)。聯(lián)邦土地銀行將經(jīng)管貸款的權(quán)力委托給協(xié)會(huì), 由協(xié)會(huì)向農(nóng)民提供以不動(dòng)產(chǎn)抵押權(quán)為擔(dān)保的5-40年不等的長(zhǎng)期貸款, 農(nóng)民從協(xié)會(huì)借款時(shí), 須購(gòu)買(mǎi)協(xié)會(huì)相當(dāng)于借款額5%~10%的股票或股權(quán)證, 該協(xié)會(huì)再?gòu)脑搮^(qū)的聯(lián)邦土地銀行購(gòu)入同樣數(shù)額的股份, 以此層層控股。創(chuàng)立初期, 聯(lián)邦土地銀行的資本金完全由聯(lián)邦政府提供。

2.1923年《農(nóng)業(yè)信貸法》———建立居間信貸銀行體系, 滿足中、短期農(nóng)業(yè)信貸需求

第一次世界大戰(zhàn)后農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的機(jī)械化以及20世紀(jì)20年代來(lái)自歐洲的競(jìng)爭(zhēng)刺激了農(nóng)民短期信貸需求, 該法應(yīng)運(yùn)而生。依據(jù)該法, 每個(gè)農(nóng)業(yè)信貸區(qū)建立一家聯(lián)邦居間信貸銀行 (Federal Intermediate Credit Banks) 。聯(lián)邦居間信貸銀行并不直接為農(nóng)民個(gè)人提供中、短期貸款, 而是為農(nóng)業(yè)合作社、商業(yè)銀行和其他一些貸款機(jī)構(gòu)出具的中、短期票據(jù)提供票據(jù)貼現(xiàn)服務(wù)。

(二) 美國(guó)《農(nóng)業(yè)信貸法》的調(diào)整階段 (1933-1968)

1923年《農(nóng)業(yè)信貸法》頒布后不久, 美國(guó)陷入大蕭條時(shí)期。另外, 由于戰(zhàn)時(shí)需求終止, 農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格在整個(gè)20年代一直下跌。農(nóng)民因無(wú)力償還貸款造成了大量違約, 并喪失了農(nóng)場(chǎng)回贖權(quán), 到1933年, 近1/2的國(guó)家農(nóng)業(yè)信貸協(xié)會(huì)倒閉。作為“羅斯福新政”的重要舉措, 國(guó)會(huì)連續(xù)通過(guò)兩個(gè)新法案———1933年《緊急農(nóng)業(yè)抵押法案》 (The Emergency Farm Mortgage Act of 1933) 和1933年《農(nóng)業(yè)信貸法》 (The Farm Credit Act of 1933) , 以應(yīng)對(duì)危機(jī)。如果說(shuō)1933年《緊急農(nóng)業(yè)抵押法案》通過(guò)延長(zhǎng)貸款還款期限和提供緊急融資以救助無(wú)法按時(shí)償還貸款的農(nóng)民, 有效化解了存量風(fēng)險(xiǎn)。那么, 1933年《農(nóng)業(yè)信貸法》則通過(guò)新建一系列農(nóng)業(yè)信貸機(jī)構(gòu), 從增量上加強(qiáng)了美國(guó)農(nóng)村信貸系統(tǒng)的實(shí)力。

1.1933年《緊急農(nóng)業(yè)抵押法案》———積極應(yīng)對(duì)危機(jī), 化解存量風(fēng)險(xiǎn)

該法案一方面延長(zhǎng)了農(nóng)民抵押貸款的還款期限, 另一方面還通過(guò)創(chuàng)建兩個(gè)獨(dú)立但密切聯(lián)系的項(xiàng)目以提供緊急融資來(lái)應(yīng)對(duì)日益嚴(yán)峻的農(nóng)業(yè)抵押貸款違約。20世紀(jì)30年代, 全美大約2/5的農(nóng)業(yè)貸款的債權(quán)人是聯(lián)邦土地銀行和土地銀行委員會(huì)。因此, 兩個(gè)緊急援助項(xiàng)目分別由聯(lián)邦土地銀行和土地銀行委員會(huì)負(fù)責(zé)運(yùn)作, 救助資金主要來(lái)源于聯(lián)邦擔(dān)保的債券和財(cái)政項(xiàng)目支持的資金。

2.1933年《農(nóng)業(yè)信貸法》———建立合作社銀行體系, 逐步擺脫金融危機(jī)

依據(jù)該法, 美國(guó)建立了農(nóng)村合作社銀行體系和生產(chǎn)信用協(xié)會(huì)。美國(guó)農(nóng)村合作社銀行系統(tǒng)由13家農(nóng)村合作社銀行構(gòu)成, 12個(gè)農(nóng)業(yè)信貸區(qū)各設(shè)一家, 外加一家中央合作社銀行, 提供短期、中期和長(zhǎng)期農(nóng)業(yè)貸款。生產(chǎn)信貸協(xié)會(huì)由1933年《農(nóng)業(yè)信貸法》授權(quán)農(nóng)業(yè)信貸管理局創(chuàng)立, 每一農(nóng)業(yè)信貸區(qū)設(shè)立一家, 共12家, 同農(nóng)業(yè)信貸協(xié)會(huì)一樣, 生產(chǎn)信貸協(xié)會(huì)也實(shí)行股權(quán)所有制, 借款人須擁有相當(dāng)于借款額5%~10%的合作社股票或股權(quán)證。

至此, 通過(guò)1916-1933年的初創(chuàng)和調(diào)整, 以及四部聯(lián)邦立法, 美國(guó)初步建立起了符合國(guó)情和農(nóng)業(yè)信貸需求的農(nóng)業(yè)信貸體系———聯(lián)邦土地 (居間) 銀行體系、合作社銀行體系和生產(chǎn)信用協(xié)會(huì)體系。其中, 12家聯(lián)邦土地銀行通過(guò)農(nóng)業(yè)貸款協(xié)會(huì)為農(nóng)民提供長(zhǎng)期的不動(dòng)產(chǎn)貸款, 12家聯(lián)邦中期信貸銀行為生產(chǎn)信貸協(xié)會(huì)和其他服務(wù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的信貸機(jī)構(gòu)提供短期和中長(zhǎng)期貸款, 12家合作社銀行為農(nóng)民合作社提供貸款服務(wù), 1家合作社中央銀行聯(lián)合不完全具備貸款能力的地區(qū)合作社提供大額貸款服務(wù)。另外, 監(jiān)管權(quán)限覆蓋整個(gè)農(nóng)業(yè)信貸系統(tǒng)機(jī)構(gòu)的農(nóng)業(yè)信貸專(zhuān)門(mén)監(jiān)管機(jī)構(gòu)———農(nóng)業(yè)信貸管理局也在這期間建立起來(lái)。美國(guó)農(nóng)業(yè)信貸體系及其專(zhuān)門(mén)監(jiān)管體系的建立和調(diào)整, 是對(duì)農(nóng)業(yè)信貸發(fā)展規(guī)律和農(nóng)民信貸需求的深刻洞察和主動(dòng)回應(yīng), 為美國(guó)的農(nóng)業(yè)進(jìn)一步繁榮發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)有效的制度基礎(chǔ)。

(三) 美國(guó)《農(nóng)業(yè)信貸法》的成型階段 (1968-1987)

二戰(zhàn)以后, 美國(guó)農(nóng)業(yè)在休養(yǎng)生息中得到迅速發(fā)展, 以農(nóng)業(yè)機(jī)械化、規(guī)?；?、市場(chǎng)化為特征的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化極大地刺激了農(nóng)民和農(nóng)業(yè)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的信貸需求, 農(nóng)業(yè)信貸發(fā)展迅速。1968年, 農(nóng)業(yè)信貸系統(tǒng)中各個(gè)機(jī)構(gòu)的政府出資均獲清償, 這不僅標(biāo)志著美國(guó)農(nóng)業(yè)信貸系統(tǒng)真正成為由農(nóng)民借款人所有的合作性金融機(jī)構(gòu), 也表明美國(guó)《農(nóng)業(yè)信貸法》的立法目標(biāo)經(jīng)過(guò)50多年后順利達(dá)成, 《農(nóng)業(yè)信貸法》步入成型期。為適應(yīng)農(nóng)民和農(nóng)村社區(qū)日趨多樣的信貸需求, 農(nóng)業(yè)信貸管理局決定擴(kuò)充自身及其監(jiān)管的農(nóng)業(yè)信貸系統(tǒng)的職能。

1.1971年《農(nóng)業(yè)信貸法》———統(tǒng)合相關(guān)立法, 全面擴(kuò)充職權(quán)

該法是在調(diào)整修改既有農(nóng)業(yè)信貸立法的基礎(chǔ)上, 重新編撰的一部法典, 它明確了農(nóng)業(yè)信貸系統(tǒng)所有機(jī)構(gòu)的設(shè)立目的和職權(quán)范圍。在采納農(nóng)業(yè)信貸全國(guó)服務(wù)委員會(huì)建議的基礎(chǔ)上, 它對(duì)農(nóng)業(yè)信貸體系的職能和職權(quán)進(jìn)行了全面擴(kuò)充:將農(nóng)業(yè)信貸體系的服務(wù)對(duì)象延伸至水產(chǎn)業(yè)及農(nóng)業(yè)中介行業(yè);將業(yè)務(wù)范圍擴(kuò)大至農(nóng)村家庭財(cái)產(chǎn)抵押貸款、融資租賃服務(wù)、農(nóng)產(chǎn)品國(guó)際貿(mào)易等;賦予合作制的農(nóng)業(yè)信貸體系更多職權(quán)和更大靈活性, 其有權(quán)在董事會(huì)批準(zhǔn)后自行決定貸款利率等。另外, 它還將對(duì)農(nóng)業(yè)信貸系統(tǒng)監(jiān)督、檢查、規(guī)范和執(zhí)行的權(quán)力賦予農(nóng)業(yè)信貸管理局 (FCA) 。1971年《農(nóng)業(yè)信貸法》及其修正案被編入專(zhuān)門(mén)收錄美國(guó)聯(lián)邦根本性永久立法的《美國(guó)法典》, 其分類(lèi)號(hào)為美國(guó)法典第12章第2001-2279條。

2.1985年《農(nóng)業(yè)信貸法》———加強(qiáng)監(jiān)管, 防范風(fēng)險(xiǎn)

在20世紀(jì)80年代的早期和中期, 利率激增, 并且由于歐洲和發(fā)展中國(guó)家著力發(fā)展本國(guó)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè), 農(nóng)產(chǎn)品國(guó)際需求下降。此外, 高通脹通過(guò)匯率也影響著美國(guó)農(nóng)產(chǎn)品在國(guó)際市場(chǎng)上的競(jìng)爭(zhēng)力。這導(dǎo)致了農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格降低, 農(nóng)民難以償還借款, 農(nóng)業(yè)信貸系統(tǒng)機(jī)構(gòu)陷入財(cái)務(wù)危機(jī), 美國(guó)國(guó)會(huì)再次修改《農(nóng)業(yè)信貸法》。1985年《農(nóng)業(yè)信貸法》賦予農(nóng)業(yè)信貸管理局以類(lèi)似于其他聯(lián)邦金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的更大監(jiān)督權(quán)、規(guī)范權(quán)和執(zhí)行權(quán), 包括有權(quán)簽訂正式協(xié)議, 有權(quán)發(fā)布暫停或中止命令, 有權(quán)處以民事罰金以及有權(quán)暫停管理人員和董事職務(wù)的新的執(zhí)行權(quán)。為了向問(wèn)題機(jī)構(gòu)灌輸安全穩(wěn)健的銀行業(yè)務(wù)操作, 其有權(quán)對(duì)問(wèn)題機(jī)構(gòu)行使這些新執(zhí)行權(quán)。同時(shí), 農(nóng)業(yè)信貸管理局也有權(quán)行使這些新執(zhí)行權(quán)以糾正任何違法違規(guī)行為。為了向財(cái)務(wù)狀況不佳的農(nóng)業(yè)信貸系統(tǒng)機(jī)構(gòu)及其借款人提供技術(shù)和財(cái)務(wù)援助, 還建立了農(nóng)業(yè)信貸系統(tǒng)融資公司 (the farm credit system capital corporation) 。

3.1987年《農(nóng)業(yè)信貸法》———增加援助, 調(diào)整結(jié)構(gòu)

農(nóng)業(yè)信貸系統(tǒng)融資公司建立后, 農(nóng)業(yè)信貸系統(tǒng)借款人面臨的重大問(wèn)題并沒(méi)有得到有效解決, 國(guó)會(huì)意識(shí)到對(duì)農(nóng)業(yè)信貸系統(tǒng)提供某種形式的聯(lián)邦直接援助依然非常必要, 1987年《農(nóng)業(yè)信貸法》由此頒布。它授權(quán)向問(wèn)題機(jī)構(gòu)提供40億美元的聯(lián)邦援助, 其中包括財(cái)政擔(dān)保的28億美元15年期債券。為了發(fā)行該債券, 成立了新的金融援助公司和新的管理該項(xiàng)目的農(nóng)業(yè)信貸援助委員會(huì)。為了確保整個(gè)農(nóng)業(yè)信貸系統(tǒng)范圍內(nèi)發(fā)行債券、綜合債券以及其他債券的本息能夠按時(shí)清償, 該法還創(chuàng)建了農(nóng)業(yè)信貸系統(tǒng)保險(xiǎn)公司 (the farm credit system insurance corporation) 。另外, 為了減輕借款人的負(fù)擔(dān), 該法還通過(guò)對(duì)農(nóng)業(yè)信貸系統(tǒng)現(xiàn)行股票的每股凈值進(jìn)行擔(dān)保等諸多重要方法以維護(hù)借款人的權(quán)利。依據(jù)該法第410條, 12個(gè)農(nóng)業(yè)信貸區(qū)的聯(lián)邦土地銀行與居間信貸銀行合并為農(nóng)業(yè)信貸銀行, 經(jīng)營(yíng)農(nóng)民需要的長(zhǎng)期和短期貸款;同一地區(qū)的聯(lián)邦土地銀行協(xié)會(huì)和生產(chǎn)信貸合作社可自愿合并為一個(gè)新的實(shí)體———農(nóng)業(yè)信貸協(xié)會(huì), 同時(shí), 合作社銀行也可合并;建立聯(lián)邦土地信貸協(xié)會(huì)作為直接貸款機(jī)構(gòu), 負(fù)責(zé)長(zhǎng)期抵押貸款;成立聯(lián)邦農(nóng)業(yè)抵押公司 (farmer mac) , 為農(nóng)業(yè)房地產(chǎn)和農(nóng)村住房抵押貸款搭建二級(jí)市場(chǎng)。這些結(jié)構(gòu)性調(diào)整使得整個(gè)農(nóng)業(yè)信貸系統(tǒng)的運(yùn)作更加高效。

經(jīng)過(guò)一系列的有效整合, 美國(guó)農(nóng)業(yè)信貸系統(tǒng)由最初的單一農(nóng)業(yè)信貸銀行系統(tǒng)逐步演變?yōu)橐粋€(gè)涵蓋農(nóng)業(yè)信貸銀行系統(tǒng)、農(nóng)業(yè)信貸支持系統(tǒng)、農(nóng)業(yè)信貸保險(xiǎn)系統(tǒng)、農(nóng)業(yè)信貸監(jiān)管系統(tǒng)和農(nóng)業(yè)抵押貸款二級(jí)市場(chǎng)系統(tǒng)在內(nèi)的有機(jī)整體。在法律和農(nóng)業(yè)信貸管理局相關(guān)政策的有效支持下, 美國(guó)農(nóng)業(yè)信貸系統(tǒng)很快從20世紀(jì)80年代的危機(jī)中恢復(fù), 重獲安全、穩(wěn)健與高效。

(四) 美國(guó)《農(nóng)業(yè)信貸法》的成熟階段 (1987-至今)

1.1992年《農(nóng)業(yè)信貸銀行與協(xié)會(huì)安全穩(wěn)健法案》———保障聯(lián)邦援助償付, 持續(xù)推進(jìn)結(jié)構(gòu)調(diào)整

為了逐步推進(jìn)1987年《農(nóng)業(yè)信貸法》確立的政策目標(biāo), 1992年, 國(guó)會(huì)又通過(guò)了《農(nóng)業(yè)信貸銀行與協(xié)會(huì)安全穩(wěn)健法案》, 該法案旨在保障依據(jù)1987年《農(nóng)業(yè)信貸法》發(fā)放給農(nóng)業(yè)信貸系統(tǒng)的聯(lián)邦金融援助能夠順利償付, 明確了聯(lián)邦農(nóng)業(yè)信貸系統(tǒng)的責(zé)任和義務(wù), 規(guī)定了包括利率在內(nèi)的聯(lián)邦援助借款的償還方式。這從法律上保證了在不花費(fèi)任何政府成本的基礎(chǔ)上, 農(nóng)業(yè)信貸系統(tǒng)對(duì)聯(lián)邦援助的有效清償。

2.1996年《聯(lián)邦信貸系統(tǒng)改革法》———強(qiáng)化二級(jí)市場(chǎng), 提供監(jiān)管救濟(jì)

隨著美國(guó)農(nóng)業(yè)信貸系統(tǒng)的成熟完善, 1996年《聯(lián)邦信貸系統(tǒng)改革法》致力于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)業(yè)信貸系統(tǒng)的獨(dú)立自主性。它降低了對(duì)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格和農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量的國(guó)家補(bǔ)貼, 擴(kuò)大了農(nóng)民農(nóng)業(yè)耕種自由選擇權(quán)。它通過(guò)對(duì)農(nóng)業(yè)抵押二級(jí)市場(chǎng)的主體、資金來(lái)源、市場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施、資本水平、清算與退出等相關(guān)規(guī)定, 強(qiáng)化了農(nóng)業(yè)抵押二級(jí)市場(chǎng)主體———聯(lián)邦農(nóng)業(yè)抵押公司的職權(quán)。該法還通過(guò)廢除借款人報(bào)告事項(xiàng)、改革農(nóng)民合作社分紅、投票和運(yùn)營(yíng)事宜, 以及加強(qiáng)系統(tǒng)監(jiān)督審核, 規(guī)范農(nóng)業(yè)信貸系統(tǒng)保險(xiǎn)基金運(yùn)營(yíng), 強(qiáng)化聯(lián)邦信貸系統(tǒng)保險(xiǎn)公司監(jiān)管等方面改善監(jiān)管方式, 提供完備的系統(tǒng)內(nèi)監(jiān)管救濟(jì)。通過(guò)持續(xù)調(diào)整, 美國(guó)農(nóng)業(yè)信貸系統(tǒng)的管理運(yùn)營(yíng)得以進(jìn)一步提升, 2005年完全償付聯(lián)邦援助貸款, 美國(guó)農(nóng)業(yè)信貸系統(tǒng)再次成為農(nóng)民借款人所擁有的合作性金融機(jī)構(gòu)。

3.2009年《農(nóng)業(yè)信貸提升法》———強(qiáng)化調(diào)解在農(nóng)業(yè)信貸司法糾紛中的作用

1987年《農(nóng)業(yè)信貸法》授權(quán)聯(lián)邦政府為合格的州提供運(yùn)行農(nóng)業(yè)信貸糾紛調(diào)解項(xiàng)目所需要的資金支持, 支持的比例為項(xiàng)目運(yùn)作與行政管理成本的50%;2009年, 國(guó)會(huì)將這一比例提升至超過(guò)70%。農(nóng)業(yè)信貸糾紛調(diào)解項(xiàng)目通過(guò)十多年的項(xiàng)目運(yùn)作, 實(shí)現(xiàn)農(nóng)場(chǎng)主、債權(quán)人及農(nóng)業(yè)部相關(guān)機(jī)構(gòu)之間的貸款糾紛和行政爭(zhēng)議一般通過(guò)調(diào)解方式解決, 美國(guó)的農(nóng)業(yè)信貸展現(xiàn)出從立法到司法全面獨(dú)立的趨勢(shì)。

綜上所述, 自美國(guó)第一部專(zhuān)門(mén)調(diào)整農(nóng)業(yè)信貸的法律頒布至今, 美國(guó)《農(nóng)業(yè)信貸法》經(jīng)過(guò)百年的歷史演進(jìn), 在始終如一而又明確具體的立法目標(biāo)指引下, 以聯(lián)邦成文法典的形式, 立足長(zhǎng)遠(yuǎn)、與時(shí)俱進(jìn)、有條不紊, 不斷調(diào)整農(nóng)業(yè)信貸機(jī)構(gòu), 完善農(nóng)業(yè)信貸組織, 加強(qiáng)農(nóng)業(yè)信貸監(jiān)管, 化解農(nóng)業(yè)信貸風(fēng)險(xiǎn), 穩(wěn)定農(nóng)業(yè)信貸市場(chǎng), 保護(hù)農(nóng)民借款人權(quán)利, 創(chuàng)立以調(diào)解為主的農(nóng)業(yè)信貸糾紛解決機(jī)制, 最終將紛繁脆弱的農(nóng)業(yè)信貸關(guān)系調(diào)整成為主體明確、市場(chǎng)完備、運(yùn)營(yíng)合規(guī)、監(jiān)管科學(xué)、執(zhí)法有力、司法有效、系統(tǒng)獨(dú)立的農(nóng)業(yè)信貸體系, 充分展現(xiàn)出法律制度在農(nóng)業(yè)信貸市場(chǎng)培育和權(quán)利配置中的基礎(chǔ)地位和核心價(jià)值。

三、美國(guó)《農(nóng)業(yè)信貸法》的立法體例與制度結(jié)構(gòu)

作為被編入《美國(guó)法典》 (U.S.C) 第12卷“銀行和銀行業(yè)”的聯(lián)邦成文法典, 美國(guó)現(xiàn)行《農(nóng)業(yè)信貸法》包括序言及8個(gè)章節(jié)等9個(gè)部分, 共216條, 10余萬(wàn)字。通過(guò)對(duì)農(nóng)業(yè)信貸關(guān)系的全面調(diào)整, 美國(guó)《農(nóng)業(yè)信貸法》形成了以農(nóng)業(yè)信貸銀行法律制度為核心, 農(nóng)業(yè)信貸支持法律制度、農(nóng)民借款人保護(hù)法律制度、農(nóng)業(yè)信貸風(fēng)險(xiǎn)控制法律制度、農(nóng)業(yè)信貸保險(xiǎn)法律制度和農(nóng)業(yè)信貸監(jiān)管法律制度為支持的分工具體、權(quán)責(zé)明確、系統(tǒng)完善的農(nóng)業(yè)信貸法律關(guān)系體系, 成為美國(guó)農(nóng)業(yè)信貸系統(tǒng)和信貸活動(dòng)據(jù)以運(yùn)行的制度藍(lán)圖。

(一) 農(nóng)業(yè)信貸銀行法律制度

依據(jù)美國(guó)《農(nóng)業(yè)信貸法》, 農(nóng)業(yè)信貸主體包括農(nóng)業(yè)信貸銀行、聯(lián)邦土地銀行協(xié)會(huì)、生產(chǎn)信貸協(xié)會(huì)以及作為該系統(tǒng)一部分的其他機(jī)構(gòu)。所有機(jī)構(gòu)均須由農(nóng)業(yè)信貸管理局許可, 并遵守其規(guī)章。

1. 農(nóng)業(yè)信貸銀行 (Farm Credit Banks, FCB)

依照美國(guó)《農(nóng)業(yè)信貸法》, 美國(guó)農(nóng)業(yè)信貸銀行有兩類(lèi):一類(lèi)是最初成立的農(nóng)業(yè)信貸銀行 (FCB) , 現(xiàn)共有3家, 包括總部位于南加州哥倫比亞的第一農(nóng)業(yè)銀行 (Ag First) , 總部位于明尼蘇達(dá)州圣保羅的農(nóng)業(yè)銀行 (Agri Bank) 以及總部位于德克薩斯州奧斯汀的德克薩斯農(nóng)業(yè)信貸銀行 (FCB of Texas) , 作為“批發(fā)”銀行, 農(nóng)業(yè)信貸銀行主要為全美50個(gè)農(nóng)業(yè)信貸協(xié)會(huì) (FCAS) 和一個(gè)聯(lián)邦土地信用協(xié)會(huì) (FLCA) 提供貸款。另一類(lèi)是合并后的農(nóng)業(yè)信貸銀行 (ACB) , 現(xiàn)僅有1家———Co Bank, 由FCB與合作銀行 (BC) 合并而成, 因此同時(shí)擁有FCB的權(quán)力———向農(nóng)業(yè)信貸合作社 (其中的26家) 以及聯(lián)邦土地銀行協(xié)會(huì) (其中的1家) 提供貸款資金, 以及BC的權(quán)力———向農(nóng)業(yè)、水產(chǎn)業(yè)以及公共事業(yè)合作社發(fā)放所有類(lèi)型的貸款, 同時(shí)還有權(quán)為美國(guó)農(nóng)業(yè)出口提供資金以及向農(nóng)民所有的合作社提供國(guó)際銀行服務(wù)。

2. 農(nóng)業(yè)信貸協(xié)會(huì) (Farm Credit Association, FCA)

農(nóng)業(yè)信貸協(xié)會(huì)由生產(chǎn)信貸協(xié)會(huì)和聯(lián)邦土地銀行協(xié)會(huì)組成, 是美國(guó)農(nóng)業(yè)信貸體系中的合作性“零售”金融機(jī)構(gòu)。農(nóng)業(yè)信貸協(xié)會(huì)、生產(chǎn)信貸協(xié)會(huì)與聯(lián)邦土地銀行協(xié)會(huì)三者之間為母—子結(jié)構(gòu)關(guān)系, 農(nóng)業(yè)信貸協(xié)會(huì)為母公司, 其全資擁有的生產(chǎn)信貸協(xié)會(huì)和聯(lián)邦土地銀行協(xié)會(huì)為子公司, 且三者中的任何一個(gè)都要對(duì)其他兩個(gè)機(jī)構(gòu)的債務(wù)承擔(dān)責(zé)任。作為農(nóng)業(yè)信貸協(xié)會(huì)的子公司, 生產(chǎn)信貸協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)發(fā)放短期和中期貸款, 而聯(lián)邦土地銀行協(xié)會(huì)只能發(fā)放房地產(chǎn)抵押長(zhǎng)期貸款。

在《農(nóng)業(yè)信貸法》的持續(xù)調(diào)整下, 美國(guó)目前的農(nóng)業(yè)信貸主體由82家農(nóng)業(yè)信貸銀行和農(nóng)業(yè)信貸協(xié)會(huì)構(gòu)成, Co Bank、Agri Bank、Ag First以及FCB of Texas共4家農(nóng)業(yè)信貸銀行向76家農(nóng)業(yè)信貸協(xié)會(huì)以及2家獨(dú)立的聯(lián)邦土地信貸協(xié)會(huì)提供貸款, 78家農(nóng)業(yè)信貸協(xié)會(huì)得到貸款后再向合格的農(nóng)民借款人發(fā)放。通過(guò)對(duì)農(nóng)業(yè)信貸銀行和農(nóng)業(yè)信貸協(xié)會(huì)的創(chuàng)設(shè)、規(guī)范和調(diào)整, 美國(guó)《農(nóng)業(yè)信貸法》實(shí)現(xiàn)了建成“農(nóng)民所有的合作農(nóng)業(yè)信貸系統(tǒng)”的立法目標(biāo), 在“農(nóng)業(yè)信貸銀行———農(nóng)業(yè)信貸協(xié)會(huì)———農(nóng)民借款人”的信貸鏈條中, 前者為后者提供貸款, 后者是前者的股東, 通過(guò)層層控股, 農(nóng)業(yè)信貸銀行實(shí)際上成為農(nóng)民借款人所有的專(zhuān)門(mén)銀行, 這從根本上保證了農(nóng)民借款人信貸需求的滿足。涵蓋農(nóng)業(yè)信貸銀行法律制度和農(nóng)業(yè)信貸協(xié)會(huì)法律制度的農(nóng)業(yè)信貸主體法律制度由此成為美國(guó)《農(nóng)業(yè)信貸法》的核心, 其他制度安排都圍繞這一核心進(jìn)行。

(二) 農(nóng)業(yè)信貸支持法律制度

為了確保農(nóng)業(yè)信貸銀行和農(nóng)業(yè)信貸協(xié)會(huì)的順利運(yùn)轉(zhuǎn), 美國(guó)《農(nóng)業(yè)信貸法》從資金、組織、利率、稅收等方面為農(nóng)業(yè)信貸系統(tǒng)提供了全方位的法律支持。

1. 資金支持法律制度

農(nóng)業(yè)信貸系統(tǒng)銀行發(fā)揮作用的先決條件是有充足、穩(wěn)定的資金流。盡管農(nóng)業(yè)借款人在向農(nóng)業(yè)信貸合作社、系統(tǒng)銀行借款時(shí)須購(gòu)買(mǎi)一定數(shù)量的股票或股權(quán)證, 但比例總體偏低, 資金量十分有限, 所以僅靠股金還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足系統(tǒng)銀行的運(yùn)營(yíng)需求。除了在特殊時(shí)期為農(nóng)業(yè)信貸系統(tǒng)提供特殊的臨時(shí)性資金支持外, 美國(guó)《農(nóng)業(yè)信貸法》還通過(guò)賦予農(nóng)業(yè)信貸銀行借款、發(fā)債和投資權(quán), 成立聯(lián)邦農(nóng)業(yè)信貸銀行融資公司以及發(fā)展農(nóng)業(yè)抵押二級(jí)市場(chǎng)等手段, 保證農(nóng)業(yè)信貸系統(tǒng)運(yùn)營(yíng)的資金周轉(zhuǎn)。

2. 組織支持法律制度

根據(jù)《農(nóng)業(yè)信貸法》的規(guī)定, 農(nóng)業(yè)信貸系統(tǒng)銀行先后成立了Ag Vantis股份有限公司、農(nóng)業(yè)信貸金融合作伙伴公司、農(nóng)業(yè)信貸系統(tǒng)建筑協(xié)會(huì)、農(nóng)業(yè)信貸基金會(huì)等公司向合作社、合格借款人、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者以及農(nóng)村公共事業(yè)提供技術(shù)、設(shè)施設(shè)備添置、管理維護(hù)以及人力資源管理等專(zhuān)業(yè)服務(wù), 進(jìn)一步增強(qiáng)了農(nóng)業(yè)信貸銀行系統(tǒng)運(yùn)轉(zhuǎn)的效能和效力。

3. 利率支持法律制度

根據(jù)《農(nóng)業(yè)信貸法》的規(guī)定, 美國(guó)農(nóng)業(yè)信貸系統(tǒng)機(jī)構(gòu)的貸款利率由該法進(jìn)行排他性規(guī)定, 這是保證農(nóng)業(yè)信貸系統(tǒng)機(jī)構(gòu)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力和農(nóng)業(yè)信貸持續(xù)穩(wěn)定的關(guān)鍵, 也從根本上保證了美國(guó)《農(nóng)業(yè)信貸法》立法目標(biāo)的最終達(dá)成。

4. 稅收支持法律制度

美國(guó)《農(nóng)業(yè)信貸法》將農(nóng)業(yè)信貸系統(tǒng)及其相關(guān)機(jī)構(gòu)視為美國(guó)國(guó)家政策工具, 通過(guò)對(duì)農(nóng)業(yè)信貸系統(tǒng)及其相關(guān)機(jī)構(gòu)實(shí)施全面、持續(xù)、強(qiáng)制免稅, 有效增強(qiáng)了農(nóng)業(yè)信貸銀行及其系統(tǒng)機(jī)構(gòu)的競(jìng)爭(zhēng)能力和發(fā)展實(shí)力, 為農(nóng)業(yè)信貸系統(tǒng)提供了堅(jiān)實(shí)的稅收支持。例如, 根據(jù)美國(guó)《農(nóng)業(yè)信貸法》第1.15條和第2.16條規(guī)定, 農(nóng)業(yè)信貸銀行和聯(lián)邦土地銀行協(xié)會(huì)及其資本、儲(chǔ)備金和盈余以及由此產(chǎn)生的收益所得, 應(yīng)免除聯(lián)邦、州、市和當(dāng)?shù)氐亩愂铡?/p>

(三) 農(nóng)民借款人保護(hù)法律制度

農(nóng)民借款人作為農(nóng)業(yè)信貸系統(tǒng)的所有者和服務(wù)對(duì)象, 處在信貸鏈的末端, 總體來(lái)說(shuō)比較弱勢(shì)。為達(dá)到借款人與系統(tǒng)機(jī)構(gòu)之間的利益平衡, 實(shí)現(xiàn)立法宗旨, 美國(guó)《農(nóng)業(yè)信貸法》注重維護(hù)農(nóng)民借款人特別是YBS (young, beginning, small) 借款人的權(quán)益, 禁止系統(tǒng)機(jī)構(gòu)實(shí)施損害借款人重大權(quán)益的行為。

1. 一般借款人保護(hù)

包括: (1) 借款人股票的回購(gòu)?！掇r(nóng)業(yè)信貸法》規(guī)定了借款人股票回購(gòu)規(guī)則, 即各系統(tǒng)機(jī)構(gòu)收回合格借款人股票時(shí)應(yīng)按面值回購(gòu), 若該機(jī)構(gòu)清算時(shí)未以面值回購(gòu)借款人股票, 機(jī)構(gòu)接管人應(yīng)按機(jī)構(gòu)正常業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)依面值回購(gòu);并且, 農(nóng)業(yè)信貸援助委員會(huì)通過(guò)金融援助公司, 農(nóng)業(yè)信貸系統(tǒng)保險(xiǎn)公司通過(guò)農(nóng)業(yè)信貸保險(xiǎn)基金為接管人提供足夠資金以確保按面值回購(gòu)股票。 (2) 保留借款人合作社成員資格。根據(jù)《農(nóng)業(yè)信貸法》的規(guī)定, 聯(lián)邦土地銀行協(xié)會(huì)及生產(chǎn)信貸協(xié)會(huì)依法取消借款人的股票時(shí), 為了保持合作社成員資格和投票權(quán)益, 借款人應(yīng)有權(quán)保留至少1股份額。 (3) 禁止流抵, 禁止提前還款。

2. YBS借款人保護(hù)

在所有農(nóng)民借款人當(dāng)中, YBS尤屬弱勢(shì), 需要法律扶助。根據(jù)《農(nóng)業(yè)信貸法》, 各聯(lián)邦土地銀行協(xié)會(huì)和生產(chǎn)信貸合作社應(yīng)為YBS借款人制定提供合理、建設(shè)性信貸及其服務(wù)的計(jì)劃, 這些計(jì)劃應(yīng)確保YBS借款人能夠獲得信貸服務(wù)支持, 每種計(jì)劃方案均應(yīng)經(jīng)監(jiān)管銀行審查和批準(zhǔn)。各區(qū)農(nóng)業(yè)信貸銀行有權(quán)要求信貸協(xié)會(huì)提交執(zhí)行上述計(jì)劃的年度報(bào)告并匯報(bào)為達(dá)成目標(biāo)而采用的方法。各區(qū)農(nóng)業(yè)信貸銀行應(yīng)在上述報(bào)告的基礎(chǔ)上, 向農(nóng)業(yè)信貸管理局提交年度報(bào)告, 匯報(bào)該區(qū)YBS支持計(jì)劃的執(zhí)行及其進(jìn)展情況。

(四) 農(nóng)業(yè)信貸系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)控制法律制度

如前所述, 在20世紀(jì)70年代的繁榮期內(nèi), 美國(guó)農(nóng)業(yè)信貸系統(tǒng)放松了對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)測(cè), 導(dǎo)致整個(gè)系統(tǒng)陷入危機(jī), 1985年至1987年通過(guò)連續(xù)的立法調(diào)整, 加強(qiáng)了對(duì)農(nóng)業(yè)信貸系統(tǒng)安全穩(wěn)健的要求, 增加和提高了農(nóng)業(yè)信貸系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)防范的標(biāo)準(zhǔn)與指標(biāo);強(qiáng)化了資本充足率要求, 并加強(qiáng)了減資、參與貸款、貸款重組、二級(jí)市場(chǎng)等各個(gè)易發(fā)風(fēng)險(xiǎn)環(huán)節(jié)的限制和監(jiān)管。

1. 資本充足率要求

考慮到農(nóng)業(yè)信貸系統(tǒng)機(jī)構(gòu)的特殊性, 《農(nóng)業(yè)信貸法》將對(duì)資本充足率進(jìn)行規(guī)定和監(jiān)測(cè)的權(quán)力全部賦予農(nóng)業(yè)信貸管理局;農(nóng)業(yè)信貸管理局應(yīng)通過(guò)設(shè)立最低資本限額和其他適當(dāng)方式使系統(tǒng)機(jī)構(gòu)獲得并保持足夠的資金。

2. 減資限制

由于減資會(huì)直接影響系統(tǒng)機(jī)構(gòu)的償付能力或信譽(yù), 《農(nóng)業(yè)信貸法》以資本充足率為標(biāo)準(zhǔn)對(duì)減資的最高限度進(jìn)行了法律限制。

3. 聯(lián)合貸款限制

貸款額度限制既可對(duì)放貸加強(qiáng)約束, 降低貸款風(fēng)險(xiǎn), 同時(shí)也可強(qiáng)化資本充足率監(jiān)管, 有利于更多資金流向其他需要的領(lǐng)域?！掇r(nóng)業(yè)信貸法》嚴(yán)格限制以下聯(lián)合貸款:聯(lián)合貸款總額高于其資本總額的10%;聯(lián)合貸款總額大于等于貸款本金的50%, 或聯(lián)合貸款累計(jì)總額大于等于貸款本金的50%;聯(lián)合貸款累計(jì)總額超過(guò)其資產(chǎn)總額的15%。

4. 貸款重組要求

《農(nóng)業(yè)信貸法》規(guī)定, 貸款人有權(quán)對(duì)不良貸款進(jìn)行重組, 若貸款人確定其發(fā)放的某筆貸款已成為不良貸款, 應(yīng)書(shū)面通知借款人, 說(shuō)明該貸款適合重組, 貸款人應(yīng)選擇成本最低的方案進(jìn)行貸款重組, 重組方式由各銀行董事會(huì)依法制定。

5. 農(nóng)業(yè)抵押二級(jí)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)控制

由于農(nóng)業(yè)抵押二級(jí)市場(chǎng)在擴(kuò)充資金來(lái)源的同時(shí)增大了信貸風(fēng)險(xiǎn), 《農(nóng)業(yè)信貸法》規(guī)定了聯(lián)邦農(nóng)業(yè)抵押公司的分級(jí)強(qiáng)制、資本重組制度以及農(nóng)業(yè)信貸管理局對(duì)聯(lián)邦農(nóng)業(yè)抵押公司的監(jiān)督檢查和報(bào)告制度。

(五) 農(nóng)業(yè)信貸系統(tǒng)保險(xiǎn)法律制度

根據(jù)《農(nóng)業(yè)信貸法》, 農(nóng)業(yè)信貸保險(xiǎn)法律制度包括兩個(gè)方面:其一是依據(jù)第4.29條相關(guān)規(guī)定, 由農(nóng)業(yè)信貸系統(tǒng)銀行、協(xié)會(huì)以及其他經(jīng)過(guò)批準(zhǔn)的私人保險(xiǎn)人為農(nóng)民、農(nóng)場(chǎng)主和其他相關(guān)農(nóng)業(yè)實(shí)體提供的保險(xiǎn);其二是依據(jù)第5.58條規(guī)定, 設(shè)立專(zhuān)門(mén)的農(nóng)業(yè)信貸系統(tǒng)保險(xiǎn)公司, 為農(nóng)業(yè)信貸系統(tǒng)提供的保險(xiǎn)。前者屬于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn), 后者屬于金融保險(xiǎn), 金融保險(xiǎn)通過(guò)農(nóng)業(yè)信貸系統(tǒng)保險(xiǎn)公司實(shí)施, 它作為一個(gè)由政府發(fā)起并控制的獨(dú)立公司, 旨在通過(guò)及時(shí)支付參保農(nóng)業(yè)信貸系統(tǒng)銀行發(fā)行的票據(jù)、債券的本息, 保護(hù)系統(tǒng)債權(quán)人和投資者, 并擔(dān)任農(nóng)業(yè)信貸系統(tǒng)機(jī)構(gòu)的管理人或接管人。

(六) 農(nóng)業(yè)信貸系統(tǒng)監(jiān)管法律制度

根據(jù)《農(nóng)業(yè)信貸法》, 農(nóng)業(yè)信貸管理局作為獨(dú)立的聯(lián)邦行政機(jī)構(gòu), 是確保農(nóng)村地區(qū)有安全、穩(wěn)健以及獨(dú)立的信貸資源和相關(guān)服務(wù)的專(zhuān)門(mén)監(jiān)管機(jī)關(guān)。農(nóng)業(yè)信貸管理局履行兩項(xiàng)主要職責(zé):第一, 頒布規(guī)章為農(nóng)業(yè)信貸系統(tǒng)機(jī)構(gòu)進(jìn)行后續(xù)指導(dǎo);第二, 檢查農(nóng)業(yè)信貸系統(tǒng)銀行及協(xié)會(huì), 確保其安全穩(wěn)健并遵章守法。為確保農(nóng)業(yè)信貸管理局切實(shí)履行職責(zé), 該法賦予農(nóng)業(yè)信貸管理局包括一般性權(quán)力、檢查權(quán)及執(zhí)行權(quán)在內(nèi)的廣泛職權(quán)。農(nóng)業(yè)信貸管理局的核心機(jī)構(gòu)是農(nóng)業(yè)信貸管理局委員會(huì) (Farm Credit Administration Board) , 委員會(huì)由總統(tǒng)任命的三位成員組成, 總統(tǒng)再指定一位成員擔(dān)任委員會(huì)的主任。

綜上所述, 經(jīng)過(guò)不斷修正與完善, 美國(guó)《農(nóng)業(yè)信貸法》形成了以農(nóng)業(yè)信貸銀行系統(tǒng)法律制度為核心, 農(nóng)業(yè)信貸系統(tǒng)支持法律制度、農(nóng)民借款人保護(hù)法律制度、農(nóng)業(yè)信貸系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)控制法律制度、農(nóng)業(yè)信貸系統(tǒng)保險(xiǎn)法律制度、農(nóng)業(yè)信貸系統(tǒng)監(jiān)管法律制度為輔助, 結(jié)構(gòu)完整、內(nèi)容詳盡、功能協(xié)調(diào)的農(nóng)業(yè)信貸系統(tǒng)法律制度。經(jīng)過(guò)歷史和實(shí)踐的雙重檢驗(yàn), 由上述制度為基本構(gòu)成的農(nóng)業(yè)信貸系統(tǒng)法律制度是實(shí)現(xiàn)《農(nóng)業(yè)信貸法》立法目的和農(nóng)業(yè)信貸系統(tǒng)功能的根本保障。在美國(guó)《農(nóng)業(yè)信貸法》的推動(dòng)下, 截至2013年12月31日, 美國(guó)農(nóng)業(yè)信貸系統(tǒng)銀行的總資產(chǎn)已超過(guò)2304億美元, 總貸款量超過(guò)1792億美元, 凈收入超過(guò)20億美元;同時(shí)期農(nóng)業(yè)信貸協(xié)會(huì)的總資產(chǎn)、總貸款量、凈收入分別超過(guò)1571億美元、1469億美元、33億美元, 與2005-2012年相比, 總體呈上升趨勢(shì);同時(shí)期, 農(nóng)業(yè)信貸系統(tǒng)銀行的不良貸款比率僅為0.18%, 農(nóng)業(yè)信貸協(xié)會(huì)的不良貸款比率為1.17%, 與2009-2012年相比, 總體呈下降趨勢(shì)。這不僅雄辯地證明了美國(guó)《農(nóng)業(yè)信貸法》的實(shí)施效果, 也說(shuō)明了美國(guó)《農(nóng)業(yè)信貸法》的長(zhǎng)期性立法效益。

四、美國(guó)《農(nóng)業(yè)信貸法》對(duì)中國(guó)農(nóng)村金融立法的啟示

農(nóng)村金融問(wèn)題作為“世界難題”, 其實(shí)質(zhì)在于其有效供給無(wú)法由市場(chǎng)自生自發(fā)提供, 必須通過(guò)強(qiáng)制性政府干預(yù)實(shí)現(xiàn)。強(qiáng)制性政府干預(yù)的主要手段包括政策、計(jì)劃指導(dǎo)、行政命令和法律。與政策、計(jì)劃指導(dǎo)、行政命令相比, 法律更具有科學(xué)性、遠(yuǎn)視性、效率性、統(tǒng)籌性和強(qiáng)制力。法律的以上特性對(duì)于解決“農(nóng)村金融”這樣帶有戰(zhàn)略性、根本性、全局性且“不可逾越”的關(guān)鍵問(wèn)題至關(guān)重要。只有通過(guò)法律的科學(xué)性, 才能準(zhǔn)確把握農(nóng)村金融發(fā)展的基本規(guī)律, 明確農(nóng)村金融發(fā)展的根本問(wèn)題;只有通過(guò)法律的遠(yuǎn)視性, 才能克服市場(chǎng)主體的自利傾向和政府部門(mén)短期利益選擇;只有通過(guò)法律的效率性, 才能培育市場(chǎng)主體、降低交易成本、有效配置資源;只有通過(guò)法律的統(tǒng)籌性, 才能整合相關(guān)資源、協(xié)調(diào)部門(mén)政策;只有通過(guò)法律的強(qiáng)制力, 才能鎖定對(duì)策目標(biāo)、明晰政府邊界、嚴(yán)明義務(wù)責(zé)任。因此, 要想根本地、徹底地解決農(nóng)村金融問(wèn)題, 必須通過(guò)法律手段。與中國(guó)農(nóng)村金融“政策推進(jìn)、行政主導(dǎo)”的改革模式相比, 美國(guó)《農(nóng)業(yè)信貸法》濃縮了100年來(lái)美國(guó)人應(yīng)對(duì)“農(nóng)村金融”這一世界難題的實(shí)踐理性、法律智慧與立法技術(shù)。正是由于充分認(rèn)識(shí)到法律制度在農(nóng)村金融問(wèn)題解決、主體培育、權(quán)利配置以及風(fēng)險(xiǎn)防范中的基礎(chǔ)地位與核心作用, 美國(guó)農(nóng)村金融治理始終堅(jiān)持建設(shè)低利率的農(nóng)民所有的農(nóng)業(yè)合作信貸系統(tǒng), 以滿足農(nóng)業(yè)信貸需求為目標(biāo), 以《農(nóng)業(yè)信貸法》為手段, 不斷調(diào)整農(nóng)村金融機(jī)構(gòu), 完善農(nóng)村金融組織, 加強(qiáng)農(nóng)村金融監(jiān)管, 化解農(nóng)村金融風(fēng)險(xiǎn), 穩(wěn)定農(nóng)村金融市場(chǎng), 保護(hù)農(nóng)民借款人權(quán)利, 創(chuàng)立以調(diào)解為主的農(nóng)村金融糾紛解決機(jī)制, 最終將紛繁脆弱的農(nóng)村金融關(guān)系調(diào)整成為符合立法目標(biāo)要求的主體明確、運(yùn)營(yíng)高效、市場(chǎng)完備、監(jiān)管科學(xué)、執(zhí)法有力、司法有效的系統(tǒng)獨(dú)立的農(nóng)村金融法律關(guān)系體系, 堪稱(chēng)“科學(xué)立法”的典范, 為我國(guó)當(dāng)前“積極推進(jìn)農(nóng)村金融立法”提供了彌足珍貴的有益經(jīng)驗(yàn)和系統(tǒng)完善的制度藍(lán)圖。具體而言, 體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:

(一) 農(nóng)村金融立法必須做到目的明確與程序科學(xué)

法律是立法活動(dòng)的結(jié)果, 立法質(zhì)量決定法律質(zhì)量和法律效果。在明確了法律是解決農(nóng)村金融問(wèn)題的必要手段之后, 科學(xué)立法成為解決農(nóng)村金融問(wèn)題的關(guān)鍵?？茖W(xué)立法首先要求準(zhǔn)確把握立法對(duì)象的本質(zhì)特征和發(fā)展規(guī)律, 確定立法目的。要準(zhǔn)確把握立法對(duì)象的本質(zhì)特征和發(fā)展規(guī)律, 必須遵循科學(xué)合理的立法程序。100年來(lái), 美國(guó)《農(nóng)業(yè)信貸法》立法始終恪守“程序正義”。以《農(nóng)業(yè)信貸法》的最早淵源———《聯(lián)邦農(nóng)業(yè)信貸法》為例, 其立法是在總統(tǒng)倡議、國(guó)會(huì)專(zhuān)門(mén)委員會(huì)主導(dǎo)下, 歷經(jīng)“調(diào)查研究發(fā)現(xiàn)問(wèn)題”———“學(xué)習(xí)討論研究對(duì)策”———“歐洲考察借鑒經(jīng)驗(yàn)”———“歸納對(duì)策辯論比較”———“明確目的移植立法”———“立足國(guó)情調(diào)整創(chuàng)新”等立法階段, 嚴(yán)格遵循立法程序, 歷時(shí)8年訂立而成。其立法階段和立法程序的科學(xué)性 (問(wèn)題導(dǎo)向性、客觀性、專(zhuān)業(yè)性、學(xué)習(xí)性、民主性、交涉性、長(zhǎng)期性和理性化) 保障了農(nóng)業(yè)信貸立法對(duì)農(nóng)村金融本質(zhì)特征和發(fā)展規(guī)律的深入理解和準(zhǔn)確把握。在此基礎(chǔ)上, 借鑒歐洲的有益經(jīng)驗(yàn), 美國(guó)農(nóng)業(yè)信貸立法確立了“建設(shè)農(nóng)民所有的合作農(nóng)業(yè)信貸系統(tǒng)”的立法目的, 這一明確具體的立法目的既是對(duì)農(nóng)村金融本質(zhì)特征和發(fā)展規(guī)律的科學(xué)回應(yīng), 又是解決農(nóng)村金融問(wèn)題、滿足農(nóng)民金融需求的必然選擇。

新中國(guó)成立以來(lái), 由于初始條件不足和經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略使然以及這種戰(zhàn)略在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的延續(xù), 農(nóng)村金融制度設(shè)計(jì)始終被置于國(guó)家的工業(yè)化目標(biāo)函數(shù)之內(nèi)和服務(wù)于“三農(nóng)”的目標(biāo)函數(shù)之外, 處于“是農(nóng)非農(nóng)”的尷尬境地。農(nóng)村金融發(fā)展不但長(zhǎng)期缺乏對(duì)其自身規(guī)律的認(rèn)識(shí)總結(jié)、缺乏明確的目標(biāo)定位, 而且一直從屬于政府的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略。農(nóng)村金融資源的配置以政府為中心, 政府對(duì)農(nóng)村資金的來(lái)源和運(yùn)用具有壟斷性支配權(quán)。政府完全介入農(nóng)村金融的所有制定位和經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù), 農(nóng)村金融逐漸發(fā)生變異, 成為政府實(shí)現(xiàn)其經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的工具。近40年以來(lái), 中國(guó)農(nóng)村金融制度變遷所體現(xiàn)的主要是中央政府和地方政府以及各類(lèi)金融機(jī)構(gòu)之間的利益關(guān)系, 未能真正把握農(nóng)村金融關(guān)系的本質(zhì)特征和發(fā)展規(guī)律。這一路徑依賴(lài)反映在正規(guī)營(yíng)利性金融領(lǐng)域, 直接表現(xiàn)為政府主導(dǎo)下農(nóng)村信貸資金供給的契約型信用與農(nóng)戶資金需求的關(guān)系型信用不相吻合;反映在正規(guī)非營(yíng)利性金融領(lǐng)域, 直接表現(xiàn)為政府效用函數(shù)與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)主體的效用函數(shù)不一致所導(dǎo)致的雙方行為沖突。政府集金融需求者、供給者和管理者一身, 通過(guò)“命令———服從”的行政手段和層層委托———代理關(guān)系實(shí)施具體農(nóng)村金融調(diào)整, 農(nóng)村金融關(guān)系本身的獨(dú)立性和規(guī)律性被忽視, 致使政府對(duì)農(nóng)村金融關(guān)系的調(diào)整屢屢失敗。中國(guó)農(nóng)村金融問(wèn)題的最終解決, 必須“站在巨人的肩上”, 充分意識(shí)到法律制度在權(quán)利配置和市場(chǎng)培育中的基礎(chǔ)地位和核心作用, 凝聚共識(shí)、統(tǒng)籌謀劃、對(duì)癥下藥, 積極推進(jìn)農(nóng)村金融立法, 逐步將農(nóng)村金融真正納入法制軌道。農(nóng)村金融法制化, 首先必須把握立法對(duì)象, 明確立法目的, 注重程序科學(xué), 當(dāng)前應(yīng)遵循“需求分析———目標(biāo)定位———頂層設(shè)計(jì)———重點(diǎn)界定———難點(diǎn)突破———風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控———協(xié)同優(yōu)化———立法規(guī)范”的思路, 科學(xué)論證農(nóng)村金融法制化的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)與內(nèi)在要求, 準(zhǔn)確定位現(xiàn)代農(nóng)村金融法律制度的目的與功能, 系統(tǒng)構(gòu)造新形勢(shì)下現(xiàn)代農(nóng)村金融法律制度的完整框架, 并結(jié)合國(guó)內(nèi)外成功經(jīng)驗(yàn)與本國(guó)具體國(guó)情, 提出立法規(guī)劃和立法方案。

(二) 農(nóng)村金融立法必須堅(jiān)持一以貫之與循序漸進(jìn)

在準(zhǔn)確把握立法對(duì)象、確立立法目的之后, 科學(xué)立法還要求立法既一以貫之又循序漸進(jìn), 處理好立法的穩(wěn)定性與變動(dòng)性的關(guān)系, 在變動(dòng)中保持穩(wěn)定和連續(xù)。立法的變動(dòng)性是科學(xué)立法的客觀要求, 立法的穩(wěn)定性是科學(xué)立法的衡量標(biāo)準(zhǔn), 二者都是科學(xué)立法的表現(xiàn)形式, 既不能因?yàn)榱⒎ǖ淖儎?dòng)性而否認(rèn)立法的穩(wěn)定性, 又不能因?yàn)榱⒎ǖ姆€(wěn)定性而否認(rèn)立法的變動(dòng)性, 二者既相互矛盾, 又對(duì)立統(tǒng)一。美國(guó)《農(nóng)業(yè)信貸法》較好地處理了立法穩(wěn)定性與立法變動(dòng)性的關(guān)系:一方面, 整體來(lái)看, 100年來(lái), 美國(guó)《農(nóng)業(yè)信貸法》扎實(shí)穩(wěn)健、一以貫之, 一直致力于建設(shè)和完善“農(nóng)民所有的合作農(nóng)業(yè)信貸系統(tǒng)”和有效滿足各類(lèi)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的信貸需求;另一方面, 根據(jù)不同歷史時(shí)期農(nóng)業(yè)發(fā)展格局和金融機(jī)構(gòu)面臨的沖擊, 美國(guó)《農(nóng)業(yè)信貸法》又不斷因時(shí)而變、因地制宜, 不斷調(diào)整立法重點(diǎn)、優(yōu)化立法內(nèi)容、改革具體制度、完善配套措施, 成功地將立法的穩(wěn)定性與變動(dòng)性協(xié)調(diào)統(tǒng)一起來(lái), 既提高了立法的效率、維護(hù)了立法的權(quán)威, 又體現(xiàn)了立法的科學(xué)性。

長(zhǎng)期以來(lái), 我國(guó)農(nóng)村金融改革, 受“工具金融觀”“機(jī)構(gòu)金融觀”“政府金融觀”等計(jì)劃經(jīng)濟(jì)金融觀的影響, 缺乏對(duì)農(nóng)村金融長(zhǎng)遠(yuǎn)戰(zhàn)略目標(biāo)的清晰定位, 總是停留在“就事論事”“分分合合”的層面上。其“政策+暫行規(guī)定”的運(yùn)作模式, 缺乏對(duì)調(diào)整對(duì)象的深入分析和全面把握, 實(shí)質(zhì)上并沒(méi)有脫離計(jì)劃金融“簡(jiǎn)單行政命令”的窠臼。盡管1979年以來(lái), 主管機(jī)構(gòu)、國(guó)務(wù)院、中國(guó)人民銀行通過(guò)和頒布了為數(shù)不少的與農(nóng)村金融相關(guān)的《規(guī)定》《辦法》和《文件》, 但大多是應(yīng)急性的、暫時(shí)性的, 其內(nèi)容要么是對(duì)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)功能性質(zhì)、業(yè)務(wù)范圍的不斷反復(fù)調(diào)整, 要么是對(duì)某一農(nóng)村金融組織的斷然取締, 要么是“新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)”的一哄而上。以農(nóng)村信用社為例, 現(xiàn)行有效的農(nóng)村信用社制度淵源和監(jiān)管文件共計(jì)178部, 除2部司法解釋外, 其余176部全部是由國(guó)務(wù)院、中國(guó)人民銀行、中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行、銀監(jiān)會(huì)頒布的《意見(jiàn)》《通知》《試點(diǎn)工作方案》等“紅頭”規(guī)范性文件, 法律、行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章等正式法律文件長(zhǎng)期缺位。與美國(guó)100年來(lái)持續(xù)以聯(lián)邦成文立法推動(dòng)農(nóng)村金融發(fā)展形成鮮明對(duì)比的是, 迄今為止, 中國(guó)還沒(méi)有一部由全國(guó)人大 (常委會(huì)) 通過(guò)的正式農(nóng)村金融立法, 沒(méi)有解決農(nóng)村金融問(wèn)題的系統(tǒng)立法規(guī)劃。工業(yè)化、城市化、國(guó)有企業(yè)改革、國(guó)有金融改革、加入WTO、化解金融風(fēng)險(xiǎn)、防范金融危機(jī)等一系列重要戰(zhàn)略的實(shí)施, 無(wú)一不直接或間接地牽引和左右著農(nóng)村金融制度調(diào)整的方向, 倉(cāng)促易變、自相矛盾、急功近利、積重難返。農(nóng)村金融制度供給既沒(méi)有“一以貫之”的長(zhǎng)遠(yuǎn)智慧, 更缺乏“循序漸進(jìn)”扎實(shí)推動(dòng), 持續(xù)近40年的中國(guó)農(nóng)村金融改革至今“尚未破題”。中國(guó)農(nóng)村金融問(wèn)題的解決, 必須“站在巨人肩上”, 以美國(guó)《農(nóng)業(yè)信貸法》持續(xù)百年的“一以貫之”和“循序漸進(jìn)”為榜樣, 充分意識(shí)到“作為調(diào)整處于現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)核心的各種金融主體、金融活動(dòng)及其相互關(guān)系的法律規(guī)范的總稱(chēng), 農(nóng)村金融法律制度的獨(dú)立性根源于其調(diào)整對(duì)象的獨(dú)立性”;充分意識(shí)到“農(nóng)村金融法律制度是降低農(nóng)村金融市場(chǎng)交易成本、維護(hù)農(nóng)村金融市場(chǎng)交易秩序、促進(jìn)農(nóng)村金融市場(chǎng)健康發(fā)展, 并最終使農(nóng)村資金高效轉(zhuǎn)化為農(nóng)村生產(chǎn)資本、加快農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化的必由之路”。在牢牢把握農(nóng)村金融法律制度本身所具有的政策性、合作性、保障性等本質(zhì)特征的基礎(chǔ)上, 扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村金融立法。在立法中, 始終堅(jiān)持“政策性、合作性、保障性”的基本原則, 結(jié)合我國(guó)農(nóng)村金融發(fā)展的客觀實(shí)際, 通過(guò)制度的創(chuàng)新擬制, 有步驟分階段地分解接力, 以農(nóng)村金融法律的科學(xué)性、遠(yuǎn)視性、效率性、統(tǒng)籌性和強(qiáng)制力, 逐步培育農(nóng)村金融主體, 扶持農(nóng)村金融市場(chǎng), 降低農(nóng)村金融風(fēng)險(xiǎn), 完善農(nóng)村金融監(jiān)管, 推動(dòng)農(nóng)村金融可持續(xù)發(fā)展。

(三) 農(nóng)村金融立法必須實(shí)現(xiàn)制度協(xié)調(diào)與形式理性

立法內(nèi)容的科學(xué)性是科學(xué)立法的另一重要表現(xiàn)。在明確立法目的后, 立法的具體制度安排必須通過(guò)邏輯手段來(lái)進(jìn)行匯集和理性化, 使得具有法律效力的一些規(guī)則成為內(nèi)在一致的抽象法律制度。在方法論上, 這些制度安排應(yīng)“仿效自然科學(xué)家所采用的科學(xué)方式”, 明確、具體、嚴(yán)謹(jǐn), 具有技術(shù)性、確定性和可操作性。美國(guó)《農(nóng)業(yè)信貸法》無(wú)疑符合科學(xué)立法對(duì)立法內(nèi)容的基本要求。在制度安排上, 美國(guó)《農(nóng)業(yè)信貸法》以農(nóng)業(yè)信貸銀行系統(tǒng)法律制度為主體, 農(nóng)業(yè)信貸系統(tǒng)支持法律制度、農(nóng)民借款人保護(hù)法律制度、農(nóng)業(yè)信貸系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)控制法律制度、農(nóng)業(yè)信貸系統(tǒng)保險(xiǎn)法律制度、農(nóng)業(yè)信貸系統(tǒng)監(jiān)管法律制度為輔助。其中, 農(nóng)業(yè)信貸系統(tǒng)支持法律制度和農(nóng)民借款人保護(hù)法律制度是農(nóng)業(yè)信貸銀行系統(tǒng)有效運(yùn)行的內(nèi)在保障;農(nóng)業(yè)信貸系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)控制法律制度、農(nóng)業(yè)信貸系統(tǒng)保險(xiǎn)法律制度、農(nóng)業(yè)信貸系統(tǒng)監(jiān)管法律制度為農(nóng)業(yè)信貸系統(tǒng)有效運(yùn)行提供外在支持。農(nóng)業(yè)信貸銀行系統(tǒng)法律制度又以農(nóng)業(yè)合作銀行系統(tǒng)法律制度為主體, 通過(guò)農(nóng)業(yè)信貸協(xié)會(huì)的“零售”橋梁, 為農(nóng)民提供全面充實(shí)的信貸支持。這樣的制度安排使美國(guó)農(nóng)業(yè)信貸體系最終演變?yōu)閮?nèi)外協(xié)調(diào)、目的一致的有機(jī)整體, 為農(nóng)民、農(nóng)場(chǎng)主和農(nóng)村貸款人提供了充足而持續(xù)的信貸資源。作為實(shí)現(xiàn)上述制度安排的內(nèi)在要求, 在立法技術(shù)上, 美國(guó)《農(nóng)業(yè)信貸法》注重規(guī)范性條文與非規(guī)范性條文之間的排列組合和聯(lián)結(jié), 制度安排以規(guī)范性條文為主, 結(jié)構(gòu)完整, 要件完善, 格式規(guī)范, 語(yǔ)言簡(jiǎn)潔具體、明確, 可操作性強(qiáng)。

與美國(guó)制度協(xié)調(diào)、形式理性的農(nóng)村金融立法相比, 我國(guó)農(nóng)村金融立法條塊分割、支離破碎。除了《農(nóng)業(yè)法》《農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社法》等相關(guān)法律的個(gè)別條款對(duì)農(nóng)村金融作出原則規(guī)定以外, 農(nóng)村金融領(lǐng)域立法層級(jí)最高的乃屬?lài)?guó)務(wù)院2012年頒布的行政法規(guī)———《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》, 政策性與合作性農(nóng)村金融立法均處空白。這不僅嚴(yán)重滯后于農(nóng)業(yè)法律、金融法律的發(fā)展, 嚴(yán)重滯后于農(nóng)村金融發(fā)展的實(shí)踐, 而且與連續(xù)14個(gè)“中央1號(hào)文件”對(duì)農(nóng)村金融問(wèn)題的高度重視極不匹配。由于忽視農(nóng)村金融法律制度供給與需求之間的均衡性, 忽視農(nóng)村金融法律制度改革與城市金融法律制度改革的協(xié)調(diào)性, 忽視農(nóng)村金融法律制度改革的整體性, 農(nóng)村金融制度變遷充分體現(xiàn)出農(nóng)村金融在政府心目中“附屬”和“基層”的定位, 農(nóng)村金融制度建設(shè)體現(xiàn)出急于求成的趨向, 非法律性質(zhì)的規(guī)范性“紅頭文件”出臺(tái)過(guò)多過(guò)繁, 前后之間自相矛盾, 與相關(guān)基本法律 (如《擔(dān)保法》《公司法》) 之間的關(guān)系體現(xiàn)得不夠充分。政府不斷為農(nóng)村金融的制度失敗支付巨額的改革成本, 繼2002年中央財(cái)政“花錢(qián)買(mǎi)機(jī)制”投入2000億元化解農(nóng)村信用社壞賬之后, 截至2008年底, “農(nóng)信社”又積累了約6500億元巨額壞賬。農(nóng)村金融制度模式非法治, 制度供給非均衡, 資源配置無(wú)效率, 是導(dǎo)致我國(guó)農(nóng)村金融30余年尚未破題的根本原因。中國(guó)農(nóng)村金融問(wèn)題的解決, 必須“站在巨人肩上”, 以美國(guó)《農(nóng)業(yè)信貸法》“制度協(xié)調(diào)、形式理性”為榜樣, 目前應(yīng)將存量調(diào)整與增量改進(jìn)相協(xié)調(diào), 在對(duì)現(xiàn)有規(guī)范性文件進(jìn)行分類(lèi)、清理、修改和完善的基礎(chǔ)上, 采取農(nóng)村政策性金融、農(nóng)村合作性金融、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)分別立法的立法模式, 注重法律制度供給的均衡性、整體性和協(xié)調(diào)性, 警惕市場(chǎng)化冒進(jìn)的潛在威脅。當(dāng)前應(yīng)盡快完成農(nóng)村政策性金融和農(nóng)村合作性金融的立法工作, 以法律的形式穩(wěn)定規(guī)范農(nóng)村政策性金融機(jī)構(gòu)的性質(zhì)、地位、功能、經(jīng)營(yíng)目標(biāo)、業(yè)務(wù)范圍、管理方式、考核指標(biāo)、資本來(lái)源、融資方式、會(huì)計(jì)核算原則、融資方式和法律責(zé)任等, 明確界定其與政府、財(cái)政、中央銀行、銀行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)以及外部主體的關(guān)系, 以正常穩(wěn)定地發(fā)揮農(nóng)村政策性金融的誘導(dǎo)培育功能;在農(nóng)村合作性金融立法中明確農(nóng)村合作金融的法律地位、性質(zhì)、設(shè)立條件、程序和監(jiān)管方式, 將自愿、民主、互助、互利作為農(nóng)村合作金融法律制度的基本原則, 使農(nóng)村資金互助社、扶貧基金、民主互助基金等新型農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)能夠依法設(shè)立、有法可依、受法律保護(hù)和監(jiān)管, 順應(yīng)農(nóng)村合作性金融內(nèi)生于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的客觀現(xiàn)實(shí), 確保農(nóng)村合作金融的基礎(chǔ)地位。

中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：西南政法大學(xué)學(xué)報(bào)2017年04期

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