進入新世紀以來，我國城市建設(shè)不斷推進，城鎮(zhèn)化得到快速發(fā)展。這一過程同時也帶來了一系列城市土地問題，本研究稱之為市地問題研究。本文通過整理、總結(jié)和歸納21世紀以來我國學(xué)者們研究市地問題的主要內(nèi)容、結(jié)論和重要進展，試圖對我國未來市地問題研究趨勢進行預(yù)測與展望，為新一輪城鎮(zhèn)化的開展與相關(guān)研究以期提供參考。
1、數(shù)據(jù)來源及基本情況
通過研究篩選了其中100篇高引文獻作為重點闡述和分析，這些文獻主要來源于《經(jīng)濟研究》、《中國社會科學(xué)》、《管理世界》、《中國土地科學(xué)》等涉及經(jīng)濟、管理、法律、社會等多個學(xué)科的國內(nèi)頂級期刊。
2007年開展第二次土地調(diào)查和《招標拍賣掛牌出讓國有建設(shè)用地使用權(quán)規(guī)定》等對市地重要規(guī)范性文件的出臺，我國市地問題研究論文數(shù)量出現(xiàn)了大幅增加的現(xiàn)象。
21世紀以來，國內(nèi)市地問題主要聚焦于城鎮(zhèn)土地利用、土地財政、土地供應(yīng)與儲備、城鎮(zhèn)土地市場、土地出讓、城鎮(zhèn)土地行政管理、土地與城鎮(zhèn)化七個方面。
從各焦點問題研究的趨勢線可以看出，七大研究焦點問題的研究熱度都屬于上升趨勢。其中，“土地財政”問題的研究熱度增長幅度最高，其次為“城鎮(zhèn)土地利用”問題的研究。
2、新世紀以來我國市地經(jīng)濟問題研究焦點
城鎮(zhèn)土地利用。針對“城鎮(zhèn)土地利用”問題，國內(nèi)學(xué)者的研究主要集中于土地集約利用的意義及其評價、土地可持續(xù)利用和土地利用效率三個方面。①土地集約節(jié)約利用是基本國策，也是我國市地問題研究的根本出發(fā)點。②在土地可持續(xù)利用的定量研究方面，學(xué)者們主要關(guān)注于對土地可持續(xù)利用水平的評價指標體系的研究。③測算土地利用效率一直是我國學(xué)者和土地政策制定者孜孜以求的目標。效率的評價可以給土地政策決策者客觀的參考，具有重要的政策價值。
土地財政。土地經(jīng)濟與政策研究者的共識：土地財政是把雙刃劍。學(xué)者對于土地財政的研究集中在土地財政與政府行為、土地財政與中國經(jīng)濟發(fā)展之間的關(guān)系和如何解決土地財政所帶來的一系列發(fā)展問題三個方面。①在我國現(xiàn)有的征地制度下，地方政府表現(xiàn)出較強的城鎮(zhèn)土地經(jīng)營者的“經(jīng)紀人”特征，且地方政府在做出農(nóng)用地用途轉(zhuǎn)換成市地的決策時，更傾向于利用土地吸引資本，地方政府熱衷于土地出讓是由于“土地引資”而非“土地財政”。②學(xué)者們通過實踐數(shù)據(jù)測算結(jié)果表明土地財政對經(jīng)濟增長的影響顯著為正，且影響程度存在區(qū)域性差異，地方政府的土地財政是中國經(jīng)濟長期保持較快增速的重要原因之一。③對土地財政帶來的一系列問題，當前我國學(xué)者們的一個共識是：土地財政體制需要改革。
土地供應(yīng)與儲備的影響與評價。城市土地歸國家所有是我國基本的土地制度。國家的土地制度和基本國情決定了城市土地供應(yīng)對我國房地產(chǎn)市場具有重要影響力，學(xué)者們主要從土地供應(yīng)與房地產(chǎn)市場之間的關(guān)系和地方政府的土地供應(yīng)決策兩個方面對土地供應(yīng)進行了研究。①對土地供應(yīng)研究，更多的與房地產(chǎn)市場相聯(lián)系。從地方政府角度，土地供應(yīng)決策問題也得到學(xué)者的關(guān)注。②雖然土地儲備被視為一種制度，但它在運作過程中更多時候是作為一種“手段”和“行為”，需要有一個可依據(jù)的方法和標準。
城鎮(zhèn)土地市場問題。土地市場涉及的利益群體較多，且鑒于目前我國土地市場化水平還不是很高，土地市場問題研究較為分散和細碎。市地市場研究內(nèi)容主要可以包括城鎮(zhèn)土地市場價格、城鎮(zhèn)土地市場與地方政府關(guān)系、土地市場化水平影響因素及測算。①21世紀以來隨著城鎮(zhèn)地價和房價的不斷上漲，影響城鎮(zhèn)地價的因素和地價與房價之間關(guān)系成為研究熱點。②隨著時間的推移，城鎮(zhèn)土地市場的發(fā)展逐漸演變成了地方政府對一級土地市場的壟斷，地方政府對城鎮(zhèn)土地市場的壟斷正是房地產(chǎn)泡沫的主要“硬核”之一。③我國市地市場化水平如何，一直都是很多學(xué)者感興趣的問題。
土地出讓。土地出讓是政府土地關(guān)系行為，對土地出讓金的管理和核算及地方政府行為一直是我國學(xué)者關(guān)注的焦點。也有諸多的研究從土地出讓角度探討當前引起全民關(guān)注的房價問題。①土地出讓金實質(zhì)是一次性收取未來幾十年的土地地租收益，是地租而非稅收。②隨著城鎮(zhèn)化的不斷發(fā)展，為了促進地方生產(chǎn)并推動城鎮(zhèn)化，地方政府最優(yōu)的土地出讓策略是地價出讓工業(yè)用地、高價出讓商住用地，來到達吸引企業(yè)、促進生產(chǎn)從而推動城鎮(zhèn)化的目的。③不同土地出讓方式可能會對到地價和房價造成不同影響。
市地行政管理。市地行政管理具體體現(xiàn)在國家通過命令、引導(dǎo)、信息等行政方式對城市土地資源與資產(chǎn)進行管理。主要集中在閑置土地認定及處置、土地管制與督察、城鎮(zhèn)土地定級估價等幾個方面。①閑置土地并非朝夕形成，是遵循著一些土地市場和土地制度的基本機理演化而成的。究竟該如何認定和處置，目前研究只是停留在定性分析上，缺乏理論和實證的研究。②土地管制是以法規(guī)為依據(jù)基于市場失靈的政府干預(yù)行為，政府管制城市土地的方式仁者見仁。③城鎮(zhèn)土地定級估價國家進行管理土地的手段之一。常用城鎮(zhèn)土地定級方法有兩種，即基于網(wǎng)格單元的多因子評價法和基于均質(zhì)單元的市場交易價格法
土地城鎮(zhèn)化。土地與城市化的問題圍繞著土地城鎮(zhèn)化的產(chǎn)生、存在的問題和解決方法展開，具體表現(xiàn)在土地城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵與特征、人口城鎮(zhèn)化與土地城鎮(zhèn)化的協(xié)調(diào)關(guān)系、土地城鎮(zhèn)化的度量方法與驅(qū)動機制等三個方面。①土地城鎮(zhèn)化發(fā)展一方面為我國城市建設(shè)提供了最主要的資金來源；另一方面，土地過度城市化帶來種種負面效應(yīng)，已經(jīng)嚴重影響到我國社會、經(jīng)濟和環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。②人口城鎮(zhèn)化與土地城鎮(zhèn)化之間發(fā)展不協(xié)調(diào)是我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的一個主要詬病體現(xiàn)。③對于土地城鎮(zhèn)化的度量方法大致可以分為兩類，單指標和多指標加權(quán)。
3、總結(jié)
土地利用系統(tǒng)的最基本要素是土地、人和資本，土地利用方式就是要素之間的關(guān)系。人的欲望使得土地利用方式復(fù)雜，滿足人的需求也是土地利用系統(tǒng)的功能，也正是因為人的需求復(fù)雜性，導(dǎo)致土地問題研究的復(fù)雜性。就目前的土地問題研究而言，研究方向多樣且相互交錯，缺乏邏輯性和系統(tǒng)性，需要一個綜合的評價體系去評判人們利用土地效用大小，如何去構(gòu)建這個指標體系去評價土地效用，具體包括采用哪些指標和模型會使評價結(jié)果更貼合實際，都將會是今后土地利用研究的重要方向。
土地問題關(guān)乎國計民生，是政府管理和國家治理的重要組成。土地問題的研究需要給相關(guān)管理機構(gòu)和國家決策提供參考，這就決定了土地問題研究要有前瞻性，要求相關(guān)學(xué)者要用前瞻的眼光去預(yù)測和發(fā)現(xiàn)土地問題。從既有研究來看，大多數(shù)的研究往往是土地相關(guān)政策出臺以后，一系列的土地問題才開始研究，相對具有滯后性并缺乏創(chuàng)新性。隨著經(jīng)濟的發(fā)展，人們的生活越來越富足，對于土地的需求也從最初農(nóng)業(yè)生產(chǎn)解決溫飽逐漸演變成了權(quán)利欲望的爭奪。人類利用城鎮(zhèn)土地的最終目標是達到社會效益、經(jīng)濟效益和生態(tài)效益的綜合效益最大化，便不能忽視其中任何一方面的效益取得與評價。只有對土地的經(jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)效益三者研究具備相同的重視程度，人類才可能對土地的研究取得更大的進展，走向土地利用的可持續(xù)發(fā)展道路。
另外值得關(guān)注的是，目前根據(jù)現(xiàn)有文獻整理發(fā)現(xiàn)，我國土地法律的研究較為薄弱，其中有關(guān)土地問題發(fā)表文章數(shù)量較多的法學(xué)期刊 《法學(xué)研究》中，在2000-2016年也僅有40篇，且大多數(shù)研究的是農(nóng)村土地問題涉及的相關(guān)法律問題，這些研究對我國物權(quán)法的出臺發(fā)揮了重要的作用，但是市地的法律問題研究仍然鳳毛麟角。國家作為市地所有者，與土地使用者之間應(yīng)有科學(xué)的規(guī)定，在依法治國、提高國家治理能力的征途中，應(yīng)該完善法律手段去治理市地問題。地方政府也應(yīng)該在國家政策的指導(dǎo)下結(jié)合地方情況制定有關(guān)的地方法規(guī)與地方規(guī)章，約束或禁止不恰當?shù)耐恋厥褂眯袨椋晟仆恋胤审w系。
4、研究展望
在我國進入經(jīng)濟新常態(tài)和推進供給側(cè)改革的背景下，對土地資源利用與管理提出了新的目標與方向。
城鎮(zhèn)土地節(jié)約集約利用的科學(xué)管理體系。在加快農(nóng)村土地改革的背景下，城鎮(zhèn)土地集約節(jié)約利用問題會顯得尤為重要，因為只有城市土地集約節(jié)約了，農(nóng)村的征地壓力才會減少。目前我們城市土地利用面臨很突出的問題是，整個城市建設(shè)用地中工業(yè)用地比重明顯偏大。我國城市中的工業(yè)用地大約都在20%-30%，甚至還有更高，然而工業(yè)用地占地比例大是我國工業(yè)化發(fā)展致力于成為世界工廠的必然結(jié)果，所以現(xiàn)在需要解決的問題不是為什么會有這么多工業(yè)用地，而是如何進行去產(chǎn)能和處理閑置低效用地。在開發(fā)區(qū)空置、產(chǎn)業(yè)停產(chǎn)的情況下，大量城市都面臨著已有的建設(shè)用地的二次開發(fā)。這種情況發(fā)生的原因在于工業(yè)用地供給太多，工業(yè)企業(yè)供地制度尚不完善。我國過去對工業(yè)企業(yè)供地低地價和期限長是造成土地?zé)o法集約節(jié)約利用的很重要原因。從這個角度出發(fā)，要解決建設(shè)用地供應(yīng)緊張問題，不是要多征農(nóng)民的土地，而是進行城市土地集約節(jié)約利用，要實現(xiàn)城市土地集約節(jié)約利用未來的重要思路就是如何盤活城市的低效閑置用地。
土地供應(yīng)與房地產(chǎn)市場的內(nèi)在邏輯和治理。如何從土地供應(yīng)制度角度來穩(wěn)定房地產(chǎn)市場將會成為未來城市土地問題的研究重點之一。根據(jù)統(tǒng)計，我國在2016年10月份以后，絕大部分買房是投資型需求和投機性需求，既然買房不是滿足人們的剛性需求居住，最后就可能會產(chǎn)生巨大泡沫。房地產(chǎn)市場的泡沫大小主要取決于供求關(guān)系，一旦房子的供給超過人們居住的剛性需求，泡沫也便產(chǎn)生。由于房地產(chǎn)與我國整個經(jīng)濟發(fā)展緊緊地聯(lián)系在一起，所以必須要防止泡沫繼續(xù)吹大的同時又不能將這個泡沫刺破。如何去權(quán)衡兩者之間關(guān)系以達到一個動態(tài)平衡，將會是今后我國土地市場研究的一個主要方向。
市地利用的生態(tài)效應(yīng)。城鎮(zhèn)化的不斷推進在促進我國經(jīng)濟發(fā)展的同時也帶來了一系列生態(tài)環(huán)境問題。城市土地資源的生態(tài)利用是實現(xiàn)城市土地可持續(xù)利用的核心內(nèi)容之一。城市土地需求不斷增大，城市土地資源本身又稀缺的條件下，如何通過可持續(xù)發(fā)展理論引導(dǎo)城市土地生態(tài)利用，從而解決城市土地供需矛盾，實現(xiàn)土地的生態(tài)利用，提高城市土地的可持續(xù)利用能力，在新一輪城鎮(zhèn)化中滿足城市經(jīng)濟發(fā)展的同時實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護的目標，將會成為未來我國市地問題城鎮(zhèn)土地利用問題研究的一個重點內(nèi)容。
市地法律問題。國土資源法治建設(shè)是“十三五”規(guī)劃國土工作的一項重要任務(wù)。城鎮(zhèn)土地管理的相關(guān)法律也將面臨修改與完善。當前，市地使用權(quán)出讓最高權(quán)限是居住用地七十年、商業(yè)用地四十年，土地使用權(quán)計算時點一般是按土地使用權(quán)出讓合同的簽訂算起，截止到目前，很多第一批城市土地使用權(quán)即將到期，那么到期后如何進行處理，是自動續(xù)期還是按照一定比例重新繳納土地出讓金？這些都是涉及人民切身利益的問題，也是我國要落實保障和改善民生的重要內(nèi)容，需要國家出臺相對公平和完善的法律法規(guī)來解決和保障人民權(quán)利。土地問題是一個復(fù)雜的問題，消費者偏好、消費者收入、技術(shù)變革、政策變遷等許多因素都會影響到土地利用，土地利用的改變又會對財政、經(jīng)濟、社會資產(chǎn)、人類健康、生態(tài)環(huán)境帶來一系列的影響。這些土地利用改變所帶來的影響反過來又會影響到消費者偏好、消費者收入、技術(shù)變革、政策變遷等初始影響因素，從而改變下一個階段的土地利用。因此，土地利用的最終目的應(yīng)該是實現(xiàn)利用效益的最大化，從而能夠進入一個良性的、可持續(xù)的利用循環(huán)。
作者簡介：王健，博士，副教授，中國土地政策與法律研究中心；李安琪，碩士研究生，中國農(nóng)業(yè)大學(xué)土地資源管理系。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自:《山西農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報》2017年第11期
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