中央不得調(diào)地政策:農(nóng)民的態(tài)度與村莊的土地調(diào)整決策

——基于對黑龍江、 安徽、 山東、 四川、 陜西 5 省農(nóng)戶的調(diào)查

編者按：近年來的中央“一號文件”反復(fù)強(qiáng)調(diào)“現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長期不變”。目前，這一政策的實(shí)施狀況如何？2028年，中國農(nóng)村土地二輪承包將要到期，屆時(shí)是否進(jìn)行大調(diào)整？農(nóng)民對該項(xiàng)政策的態(tài)度如何？農(nóng)村基層組織是否響應(yīng)村民的呼聲而進(jìn)行了土地調(diào)整？該文在調(diào)研的基礎(chǔ)上對以上問題進(jìn)行了探討。

一、引言

自20世紀(jì)80年代實(shí)行家庭承包經(jīng)營制以來，中國農(nóng)村土地一直為集體所有、家庭承包經(jīng)營。土地集體所有，意味著村莊集體成員人人有份。在農(nóng)村居民家庭人口不斷變動的情況下，調(diào)整土地以實(shí)現(xiàn)平均分配成為廣大農(nóng)民的訴求。盡管中央政府鼓勵土地承包期內(nèi)不調(diào)地，但是，絕大多數(shù)地方對承包地實(shí)行“大穩(wěn)定、小調(diào)整”。因此，平均分配土地，并根據(jù)人口變化經(jīng)常性地調(diào)整土地，既體現(xiàn)了中國農(nóng)村土地集體所有、家庭承包經(jīng)營體制的內(nèi)在需要，也反映了中國農(nóng)村土地制度安排的基本特征。

因村莊內(nèi)部人口相對變動而進(jìn)行的土地調(diào)整，保證了農(nóng)村土地承包權(quán)上的平均主義，對于實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶層面上的糧食安全以及平滑家庭消費(fèi)具有重要意義。然而，經(jīng)常性的土地調(diào)整不僅使農(nóng)戶經(jīng)營的土地狹小、細(xì)碎，而且降低了其對承包地進(jìn)行長期投資的積極性，影響了農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。此外，土地頻繁調(diào)整減少了土地流轉(zhuǎn)收益，增加了交易成本，影響了租賃土地的利用效率。

出于對土地頻繁調(diào)整帶來的負(fù)面影響的擔(dān)憂，中央政府一直以來采取多種措施努力穩(wěn)定土地承包關(guān)系。1984年，中央政府提出農(nóng)村“土地承包權(quán)15年不變”，希望在承包期內(nèi)盡量不調(diào)整土地；1993年，又提出土地承包經(jīng)營權(quán)“30年不變”，提倡承包期內(nèi)“增人不增地、減人不減地”；1997年，明確提出不允許“大調(diào)整”，并限定了“小調(diào)整”的條件，這也體現(xiàn)在1998年修訂的《土地管理法》中；2002年頒布的《農(nóng)村土地承包法》以及2007年頒布的《物權(quán)法》都明確規(guī)定，“承包期內(nèi)，發(fā)包方不得調(diào)整承包地”，并進(jìn)一步嚴(yán)格了“小調(diào)整”的條件；2008年10月，中國共產(chǎn)黨十七屆三中全會提出“現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長期不變”；近年來的中央“一號文件”也反復(fù)強(qiáng)調(diào)這一政策，并進(jìn)一步要求做好“農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作”。可見，改革開放30多年來，中國“農(nóng)村土地制度變遷一直沿著穩(wěn)定地權(quán)和市場取向的改革路徑前進(jìn)”。

中央一系列穩(wěn)定地權(quán)的政策法規(guī)，對于抑制土地頻繁調(diào)整、減少土地細(xì)碎化起到了積極作用。然而，“由村莊內(nèi)部不同家庭之間人口相對變動而帶來的土地調(diào)整壓力卻一直存在，而且也并不會因中央強(qiáng)調(diào)穩(wěn)定農(nóng)地承包關(guān)系的政策而消除。這就使農(nóng)地承包制度處在兩難的境地：要想穩(wěn)定地權(quán)、鼓勵對農(nóng)地長期投資，提高農(nóng)地利用效率，促進(jìn)土地規(guī)模經(jīng)營，就要盡可能減少甚至避免調(diào)整土地；在村莊內(nèi)部不同家庭之間人口相對變動的情況下，農(nóng)民的地權(quán)平等的要求又必然帶來土地調(diào)整的壓力”。

為了考察中國農(nóng)村土地制度安排中的上述兩難問題，自20世紀(jì)90年代初以來，國內(nèi)外學(xué)者就農(nóng)民對中央“不得調(diào)地”政策的態(tài)度和各地村莊的土地調(diào)整決策進(jìn)行了大量研究。梳理以往的研究文獻(xiàn)發(fā)現(xiàn)，盡管樣本覆蓋范圍和取樣時(shí)間不同，但農(nóng)民在基本默認(rèn)土地承包經(jīng)營權(quán)“30年不變”政策的同時(shí)大多反對“不得調(diào)地”政策長久化；與此同時(shí)，隨著時(shí)間推移，特別是土地二輪承包后，實(shí)際發(fā)生的土地調(diào)整頻率明顯降低，土地調(diào)整規(guī)模顯著下降。隨著“農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作”的推進(jìn)，所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”政策的實(shí)施，以及土地租賃市場的迅速發(fā)展，農(nóng)民對現(xiàn)行農(nóng)村土地政策的態(tài)度以及村莊的土地調(diào)整行為都可能會發(fā)生變化。更為重要的是，2028年，中國農(nóng)村土地二輪承包將要到期，屆時(shí)是否進(jìn)行大調(diào)整是政府相關(guān)部門亟需考慮的重大政策問題。因此，有必要在新的形勢下對這一問題展開研究，了解中央“不得調(diào)地”政策對穩(wěn)定土地承包關(guān)系的作用，探討“不得調(diào)地”政策長久化的可能性。

通過梳理相關(guān)文獻(xiàn)發(fā)現(xiàn)，相對于“承包期內(nèi)不得調(diào)地”這一提問內(nèi)容，以“‘不得調(diào)地’政策長久不變”或“嚴(yán)禁土地調(diào)整”等來提問，往往導(dǎo)致農(nóng)民對“不得調(diào)地”政策的接受程度顯著下降。因此，有必要在新的形勢下對這一問題展開研究，了解中央“不得調(diào)地”政策對穩(wěn)定土地承包關(guān)系的作用，探討“不得調(diào)地”政策長久化的可能性。

不同于以往研究文獻(xiàn)，本文將農(nóng)民對土地調(diào)整政策的態(tài)度和村莊的土地調(diào)整決策結(jié)合起來進(jìn)行研究。這樣做除了考慮兩者之間會相互影響外，更多地是出于研究目標(biāo)的考慮。本文旨在了解中央“不得調(diào)地”政策的實(shí)施狀況以及這項(xiàng)政策能否在2028年后持續(xù)下去，為此，除了需要明了農(nóng)民對該項(xiàng)政策的態(tài)度及其影響因素外，還要分析農(nóng)村基層組織是否響應(yīng)村民的呼聲而進(jìn)行了土地調(diào)整及其主要決定因素。只有如此，方能比較全面、準(zhǔn)確地理解中央“不得調(diào)地”政策對穩(wěn)定土地承包關(guān)系的作用，并預(yù)測中央“不得調(diào)地”政策長久化的可能性。

二、數(shù)據(jù)來源與相關(guān)現(xiàn)狀描述

本文研究所用數(shù)據(jù)來自課題組2016年7月至8月間組織的“農(nóng)村土地調(diào)整意愿調(diào)查”。調(diào)查區(qū)域分布在黑龍江、安徽省、山東省、四川省和陜西省。調(diào)研發(fā)現(xiàn)：

1.家庭人口變動情況。農(nóng)村居民家庭人口變動情況能反映“不得調(diào)地”政策對農(nóng)民的影響狀況。調(diào)查結(jié)果顯示，2011～2016年，平均有28.98%的受訪農(nóng)戶發(fā)生了家庭人口變動，如果受訪村均嚴(yán)格執(zhí)行了“不得調(diào)地”政策，2011～2016年，15.94%的受訪農(nóng)戶、5.62%的受訪農(nóng)戶家庭人口受到了這一政策的負(fù)面影響，13.04%的受訪農(nóng)戶、3.68%的受訪農(nóng)戶家庭人口則受益于這一政策。

2.土地承包經(jīng)營情況。隨著農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展，許多農(nóng)戶離開了土地，或全家在城市居住，或在農(nóng)村從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，或從事種植業(yè)以外的其他農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)。調(diào)查結(jié)果顯示，13.25%的受訪農(nóng)戶放棄了土地經(jīng)營。

3.土地流轉(zhuǎn)情況。隨著“不得調(diào)地”政策的實(shí)施和土地流轉(zhuǎn)市場的發(fā)育，無地、缺地以及意欲擴(kuò)大土地經(jīng)營規(guī)模的農(nóng)戶會通過土地流轉(zhuǎn)獲得土地使用權(quán)。調(diào)查結(jié)果顯示，5省受訪農(nóng)戶中發(fā)生土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶占37.9%。

4.土地確權(quán)情況。發(fā)放土地承包經(jīng)營權(quán)證有助于明晰農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)，規(guī)范和抑制農(nóng)村基層組織的土地調(diào)整行為。調(diào)查結(jié)果顯示，2016年，依然有26.9%的受訪農(nóng)戶沒有任何表明其土地權(quán)屬的有效文書。

三、農(nóng)民對中央“不得調(diào)地”政策的態(tài)度

（一）農(nóng)民對中央“不得調(diào)地”政策的認(rèn)知及態(tài)度

1.農(nóng)民對中央“不得調(diào)地”政策的認(rèn)知。與豐雷2010年的調(diào)查結(jié)果相比，本次調(diào)查中農(nóng)民對當(dāng)前地權(quán)穩(wěn)定性的認(rèn)知程度更高，這不僅體現(xiàn)在對土地承包經(jīng)營權(quán)“30年不變”政策的整體認(rèn)識上，也體現(xiàn)在對具體情境下相關(guān)政策規(guī)定的認(rèn)知上，且各項(xiàng)之間有關(guān)認(rèn)知程度的差異較小。相對而言，農(nóng)民對“戶口遷移”情境下相關(guān)政策規(guī)定的認(rèn)知最為模糊，多數(shù)回答有誤的農(nóng)民認(rèn)為戶口遷移到城市的人已不再是村集體成員，因而不再擁有土地承包權(quán)。

2.農(nóng)民對中央“不得調(diào)地”政策的態(tài)度。從農(nóng)民對承包期內(nèi)“不得調(diào)地”政策的態(tài)度來看，持支持、反對、中立態(tài)度的農(nóng)戶分別約占67.3%、16.4%、16.3%，支持地權(quán)穩(wěn)定的農(nóng)戶顯著多于持反對或持中立態(tài)度的農(nóng)戶。

相較于對承包期內(nèi)“不得調(diào)地”政策的態(tài)度，農(nóng)民對“不得調(diào)地”政策長久不變的態(tài)度明顯不同：持支持態(tài)度的農(nóng)戶比例顯著下降，而持反對和中立態(tài)度的農(nóng)戶比例明顯上升。對承包期內(nèi)“不得調(diào)地”政策持反對態(tài)度的農(nóng)戶比例約為16%，而對“不得調(diào)地”政策長久不變持反對態(tài)度的農(nóng)戶比例則高達(dá)約40%。從各省的有關(guān)結(jié)果看，除四川省外，其余省份對“不得調(diào)地”政策長久不變持反對態(tài)度的農(nóng)戶比例均達(dá)到或超過40%。雖然四川省持反對態(tài)度的農(nóng)戶比例較低（約25%），但持支持態(tài)度的農(nóng)戶比例也僅約41%，這一結(jié)果與豐雷等2010年的調(diào)查結(jié)果基本類似?？梢灶A(yù)見，二輪承包到期后農(nóng)民的土地調(diào)整意愿將極為強(qiáng)烈。

（二）農(nóng)戶態(tài)度的影響因素分析

中國農(nóng)村土地調(diào)整頻率在“二輪承包”后已經(jīng)顯著降低，而且絕大多數(shù)農(nóng)民也對中央農(nóng)村土地政策有了一定程度的了解。為什么依然有相當(dāng)比例的農(nóng)戶對承包期內(nèi)“不得調(diào)地”政策持反對態(tài)度？為什么對“不得調(diào)地”政策長久不變持支持態(tài)度的農(nóng)戶比例顯著低于對承包期內(nèi)“不得調(diào)地”政策持支持態(tài)度的農(nóng)戶比例？

中央穩(wěn)定地權(quán)的一系列政策是為了保障農(nóng)民對土地的長期投資，促進(jìn)實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。這些政策是在農(nóng)村土地集體所有制的基礎(chǔ)上實(shí)施的，涉及千千萬萬農(nóng)戶的利益。然而，這項(xiàng)政策不是帕累托改進(jìn)性質(zhì)的，不能使所有農(nóng)戶都受益，或者說，這項(xiàng)政策不能使任何農(nóng)戶免于受到利益損害。農(nóng)戶因而會根據(jù)自身利益受影響情況選擇支持或反對中央“不得調(diào)地”政策。具體地說，“不得調(diào)地”政策的受益農(nóng)戶、未受任何影響的農(nóng)戶會傾向于支持這一政策，而“不得調(diào)地”政策的利益受損農(nóng)戶則會傾向于反對這一政策。另外，盡管經(jīng)過了30多年的經(jīng)濟(jì)高速增長，但中國農(nóng)村居民的收入水平和生活水平依然不高；盡管大量農(nóng)民已經(jīng)離開土地實(shí)現(xiàn)了非農(nóng)就業(yè)，但其就業(yè)狀況仍會隨著經(jīng)濟(jì)形勢的變化而極易發(fā)生波動。對于大多數(shù)農(nóng)民來說，土地具有就業(yè)、養(yǎng)老、家庭糧食安全等方面的保障功能，在土地集體所有制下，土地既是生產(chǎn)資料又是具有社會保障功能的“公有財(cái)產(chǎn)”。因此，農(nóng)民對“不得調(diào)地”政策的態(tài)度可以視為在資源匱乏、政策約束和經(jīng)濟(jì)不確定性較高背景下的利益最大化選擇問題或利益受損最小化選擇問題。

基于以上理論分析，本文選擇受訪者個人與家庭人口特征變量、家庭稟賦特征變量、受訪者政策認(rèn)知程度以及土地調(diào)整次數(shù)等，作為農(nóng)民對“不得調(diào)地”政策態(tài)度影響因素模型中的解釋變量。統(tǒng)計(jì)分析結(jié)果如下。

男性受訪者傾向于支持承包期內(nèi)“不得調(diào)地”政策，而女性受訪者則傾向于反對承包期內(nèi)“不得調(diào)地”政策。根據(jù)當(dāng)前的土地政策，“增人不增地、減人不減地”，嫁到外村的婦女雖然名義上在娘家有承包地，但事實(shí)上卻失去了土地的使用權(quán)、收益權(quán)和處分權(quán)，是承包期內(nèi)“不得調(diào)地”政策的利益受損者。家中是否有凈增人口變量顯著負(fù)向影響農(nóng)民對承包期內(nèi)“不得調(diào)地”政策的態(tài)度，也就是說，2011～2016年家庭人口凈增加的農(nóng)民傾向于反對承包期內(nèi)“不得調(diào)地”政策。政策認(rèn)知變量顯著正向影響農(nóng)民對承包期內(nèi)“不得調(diào)地”政策的態(tài)度，對“不得調(diào)地”相關(guān)政策有正確認(rèn)知的農(nóng)民傾向于支持“不得調(diào)地”政策。人均地塊數(shù)越多，農(nóng)民越傾向于支持土地調(diào)整，此結(jié)果與龔啟圣、劉守英（1998）對江西省安?？h案例的分析結(jié)果不一致，但現(xiàn)實(shí)情況是，農(nóng)民除了期望通過土地調(diào)整獲得其應(yīng)有的土地外，也希望以此減少承包地的地塊數(shù)，降低承包地的零散程度（來自與陜西省某村干部的交流）。

人均承包地面積是影響農(nóng)民對“不得調(diào)地”政策態(tài)度的重要變量。在同一村莊內(nèi)部，人均承包地面積更大的農(nóng)戶，是“不得調(diào)地”政策的受益者，他們傾向于支持這一政策。然而，人均承包地面積變量沒有通過顯著性檢驗(yàn)。統(tǒng)計(jì)分析結(jié)果表明，陜西省受訪農(nóng)戶的人均承包地面積與其對“不得調(diào)地”政策的態(tài)度顯著負(fù)相關(guān)。剔除陜西省樣本后的回歸結(jié)果表明，人均承包地面積顯著正向影響農(nóng)民對承包期內(nèi)“不得調(diào)地”政策的態(tài)度，即人均承包地面積越大，農(nóng)戶越傾向于支持承包期內(nèi)“不得調(diào)地”政策。根據(jù)筆者對陜西省部分受訪農(nóng)戶的回訪，陜西省受訪農(nóng)戶大多分布在自然環(huán)境狀況較差的山區(qū)，承包地分散，且承包地面積與地塊數(shù)高度正相關(guān)，受訪農(nóng)戶希望村莊調(diào)整土地以提高承包地的集中程度。這種情況是否真正反映了陜西農(nóng)戶的整體情況，有待以后做更多的調(diào)查。

農(nóng)民對承包期內(nèi)“不得調(diào)地”政策的態(tài)度與對“不得調(diào)地”政策長久不變的態(tài)度明顯不一致，對后者表示支持的農(nóng)民比例要顯著低于前者。那么，兩者的影響因素是否也顯著不同呢？回歸結(jié)果顯示，盡管人均地塊數(shù)均顯著負(fù)向影響農(nóng)民對承包期內(nèi)“不得調(diào)地”政策和“不得調(diào)地”政策長久化的態(tài)度，但家中是否有在校學(xué)生和農(nóng)戶經(jīng)歷的土地調(diào)整次數(shù)不影響農(nóng)民對承包期內(nèi)“不得調(diào)地”政策的態(tài)度，但均顯著負(fù)向影響農(nóng)民對“不得調(diào)地”政策長久不變的態(tài)度。在校學(xué)生2016年時(shí)的年齡在6～18歲之間，他們基本上是1998年后出生的人口，如果此后村莊沒有進(jìn)行過土地大調(diào)整，這部分人口的名下一般沒有承包地?！安坏谜{(diào)地”政策長久不變會使這部分農(nóng)戶“吃虧”，他們自然傾向于反對“不得調(diào)地”政策長久不變。實(shí)際上，是否有在校學(xué)生與是否有凈增人口均反映了農(nóng)戶家庭人口變動情況，前者反映了較長時(shí)期的人口變動情況，而后者僅反映了2011～2016年的人口變動情況。農(nóng)戶經(jīng)歷的土地調(diào)整次數(shù)越多，越傾向于反對“不得調(diào)地”政策長久不變，反映了村莊土地制度安排的“路徑依賴”效應(yīng)。

四、村莊土地調(diào)整決策

（一）村莊土地調(diào)整情況

自20世紀(jì)80年代以來，特別是2010年實(shí)施農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證政策以來，中央政府通過實(shí)施一系列政策法規(guī)來強(qiáng)化地權(quán)穩(wěn)定性。那么，實(shí)際情況如何呢？本次調(diào)查收集了2011～2016年受訪村莊的土地調(diào)整數(shù)據(jù)，包括土地調(diào)整頻率和調(diào)整規(guī)模（即是大調(diào)整還是小調(diào)整）。調(diào)研發(fā)現(xiàn)在目前實(shí)施農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)“30年不變”政策的背景下，近6年內(nèi)（2011～2016年）仍然有15.94%的受訪農(nóng)戶經(jīng)歷過土地行政性調(diào)整。其中，安徽省、山東省、陜西省和四川省經(jīng)歷過土地調(diào)整的農(nóng)戶比例分別為23%、20%、17.36%和10.57%，黑龍江省受調(diào)查地區(qū)未發(fā)生過土地調(diào)整。與豐雷等（2013a）2010年的調(diào)查結(jié)果相比，本次調(diào)查中經(jīng)歷過土地調(diào)整的農(nóng)戶比例明顯下降，這也可能與此次調(diào)查數(shù)據(jù)的時(shí)間跨度較短有關(guān)（僅2011～2016年這6年），而豐雷等2010年的調(diào)查結(jié)果反映的是1993～2010年樣本村莊的土地調(diào)整情況。總體來看，本次調(diào)查發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村土地調(diào)整以小調(diào)整為主，2011～2016年，安徽省、山東省、陜西省、四川省經(jīng)歷過土地調(diào)整的農(nóng)戶，其土地平均被調(diào)整了1.36次。

（二）村莊土地調(diào)整決策的影響因素分析

1.變量選擇與模型設(shè)定。盡管中央一再強(qiáng)調(diào)穩(wěn)定土地承包關(guān)系、不得調(diào)整土地，但本次調(diào)查結(jié)果顯示，2011年以來，安徽、山東、四川和陜西4省的444個受訪農(nóng)戶中仍然有16%的農(nóng)戶經(jīng)歷過土地調(diào)整，經(jīng)歷過土地調(diào)整的農(nóng)戶的土地在6年間被平均調(diào)整了1.36次。為什么有的村莊在中央一再強(qiáng)調(diào)穩(wěn)定土地承包關(guān)系的背景下依然進(jìn)行土地調(diào)整呢？農(nóng)民對中央“不得調(diào)地”政策的態(tài)度對村莊土地調(diào)整決策起到了什么作用？

土地行政性調(diào)整是村莊集體行為，是村莊內(nèi)部要求對土地進(jìn)行重新分配的農(nóng)民與希望維持土地分配現(xiàn)狀的農(nóng)民間“博弈”的結(jié)果以及土地調(diào)整交易成本與交易收益比較的結(jié)果。

首先，村莊土地調(diào)整要反映社區(qū)內(nèi)農(nóng)村居民的呼聲。一般來說，人口凈增加家庭是“不得調(diào)地”政策的利益受損者，會要求按人口變化重新分配土地；而人口凈減少家庭和人口未發(fā)生變動家庭則是“不得調(diào)地”政策的受益者，會反對土地調(diào)整。兩者博弈的結(jié)果是村莊是否開展土地調(diào)整的先決條件。

其次，村莊土地調(diào)整決策還要考慮土地調(diào)整的交易成本，包括土地測量、質(zhì)量測算、地塊與農(nóng)戶配對等方面的成本。因此，當(dāng)村莊內(nèi)土地調(diào)整的呼聲高于不進(jìn)行土地調(diào)整的呼聲，且土地調(diào)整的交易成本低于交易收益時(shí)，土地調(diào)整便成為村莊集體的有益行為。

自然資源稟賦和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平會影響村莊土地調(diào)整的交易成本；而村莊內(nèi)要求土地調(diào)整的呼聲反映了利益相關(guān)者的訴求，可視為土地調(diào)整涉及的利益相關(guān)者行為的代理變量。本文將村莊自然資源稟賦的代理變量設(shè)定為是否坐落在丘陵、是否坐落在山區(qū)；將經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平用受訪村莊所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)非農(nóng)就業(yè)比例和所在縣人均地區(qū)生產(chǎn)總值來測量；將農(nóng)民對承包期內(nèi)“不得調(diào)地”政策的態(tài)度設(shè)定為村莊內(nèi)要求土地調(diào)整的農(nóng)民呼聲的代理變量。另外，根據(jù)豐雷等的研究，村莊土地價(jià)格也是影響村莊土地調(diào)整的重要因素。而這一價(jià)格水平的高低與村莊距縣城的距離密切相關(guān)，因此，本文將村莊距最近縣城的距離設(shè)定為村莊土地價(jià)格的代理變量。這些變量中，受訪村莊所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)非農(nóng)就業(yè)比例和所在縣人均地區(qū)生產(chǎn)總值的數(shù)據(jù)來源于《中國縣域統(tǒng)計(jì)年鑒（縣市卷）》（2014～2016，歷年），其他數(shù)據(jù)均來自本課題組2016年的調(diào)查。統(tǒng)計(jì)結(jié)果如下：

是否坐落在丘陵、是否坐落在山區(qū)變量，對農(nóng)戶是否經(jīng)歷過土地調(diào)整和土地調(diào)整次數(shù)產(chǎn)生了顯著的負(fù)向影響，表明地形條件較差且土地分布散亂的村莊，在實(shí)際實(shí)施土地管理政策的過程中，為避免耗費(fèi)高額的測算及協(xié)調(diào)成本，村集體會盡量避免頻繁地進(jìn)行土地調(diào)整。這一結(jié)果與以往的研究結(jié)果（例如龔啟圣、周飛舟，1999；KungandBai，2011；豐雷等，2013）一致。所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)非農(nóng)就業(yè)比例的系數(shù)為正且顯著，說明村莊所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)非農(nóng)就業(yè)比例的上升促進(jìn)了村莊土地調(diào)整。非農(nóng)就業(yè)的增加降低了農(nóng)民對土地的依賴以及土地調(diào)整的交易成本；同時(shí)，非農(nóng)就業(yè)引起的人口變化也直接帶來了對土地調(diào)整的實(shí)際需要。農(nóng)民對承包期內(nèi)“不得調(diào)地”政策的態(tài)度顯著影響村莊土地調(diào)整決策且系數(shù)為負(fù)，對承包期內(nèi)“不得調(diào)地”政策持反對態(tài)度的農(nóng)民越多，其所在村莊土地調(diào)整的概率越大，土地調(diào)整的次數(shù)越多；反之，其所在村莊土地調(diào)整的概率越小，土地調(diào)整的次數(shù)越少。由于農(nóng)民對“不得調(diào)地”政策的態(tài)度主要取決于家庭人口變動情況，所以，家庭人口變動實(shí)際上是村莊發(fā)生土地調(diào)整的深層次原因。

需要說明的是，村莊所在縣人均地區(qū)生產(chǎn)總值和距最近縣城的距離的系數(shù)均在常規(guī)顯著性水平上不顯著。然而，穩(wěn)健性檢驗(yàn)結(jié)果顯示，上述兩個變量存在著某種線性關(guān)系。剔除所在縣人均地區(qū)生產(chǎn)總值變量后的回歸結(jié)果顯示，距最近縣城的距離變量對農(nóng)戶是否經(jīng)歷過土地調(diào)整有顯著的負(fù)向影響，但對農(nóng)戶經(jīng)歷過的土地調(diào)整次數(shù)的影響不顯著。從理論上來說，與最近縣城的距離越近，村莊的土地價(jià)格會越高，村莊發(fā)生土地調(diào)整的概率和頻率可能會越高。本文研究沒能嚴(yán)謹(jǐn)驗(yàn)證這一點(diǎn)，這可能與本文調(diào)查樣本規(guī)模不夠大有關(guān)。

五、基本結(jié)論及政策啟示

本文基于對黑龍江、安徽、山東、陜西、四川5省483戶農(nóng)戶的調(diào)查數(shù)據(jù)，就農(nóng)民對中央“不得調(diào)地”政策的態(tài)度、村莊的土地調(diào)整決策以及它們背后的影響因素進(jìn)行了分析，得到研究結(jié)論如下：

第一，反對承包期內(nèi)“不得調(diào)地”政策的農(nóng)戶占16.4%，而反對“不得調(diào)地”政策長久不變的農(nóng)戶占39.3%，意味著二輪承包到期后農(nóng)民對土地調(diào)整的意愿將極為強(qiáng)烈；

第二，2011～2016年，約16%的受訪農(nóng)戶經(jīng)歷過土地調(diào)整，其土地調(diào)整次數(shù)平均為1.36次，明顯低于已有相關(guān)文獻(xiàn)提及的2010年前的土地調(diào)整水平；

第三，受“不得調(diào)地”政策負(fù)面影響的家庭人口越多，“不得調(diào)地”政策的受支持程度越低，表明家庭人口變動顯著影響了農(nóng)民對“不得調(diào)地”政策的態(tài)度；

第四，農(nóng)民對“不得調(diào)地”政策的態(tài)度顯著負(fù)向影響村莊的土地調(diào)整決策，持反對態(tài)度的農(nóng)民越多，村莊土地調(diào)整的概率和頻率越高，反之，村莊土地調(diào)整的概率和頻率越低，意味著村莊內(nèi)土地調(diào)整的呼聲是村莊開展土地調(diào)整的重要考量因素。

上述研究結(jié)論對于完善土地承包制度、穩(wěn)定土地承包關(guān)系有一定的政策意義。首先，研究結(jié)果顯示，80%以上的農(nóng)村居民支持承包期內(nèi)“不得調(diào)地”政策，且2011年以來實(shí)際發(fā)生的土地調(diào)整頻率和規(guī)模均明顯低于已有相關(guān)文獻(xiàn)提及的2010年前的水平，說明中央采取的一系列穩(wěn)定地權(quán)的政策法規(guī)對提高農(nóng)民對中央“不得調(diào)地”政策的接受程度、抑制土地頻繁調(diào)整起到了積極作用。其次，各地村莊經(jīng)常進(jìn)行的土地調(diào)整反映了農(nóng)民在農(nóng)村土地“集體所有、農(nóng)戶承包經(jīng)營”制度框架下對公平獲得土地承包權(quán)的訴求。考慮到受“不得調(diào)地”政策影響的農(nóng)村人口有相當(dāng)大的比例，可以預(yù)見，二輪承包到期后要求土地調(diào)整的壓力會非常大。所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”政策會加快土地租賃市場的發(fā)育，緩解家庭人口變動導(dǎo)致的人地配置矛盾，但難以約束農(nóng)民的土地調(diào)整訴求，在農(nóng)村土地集體所有制框架內(nèi)實(shí)現(xiàn)長久“不得調(diào)地”的政策目標(biāo)有一定的難度。（原文有刪減）

作者單位：中國農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國農(nóng)村觀察

(掃一掃，更多精彩內(nèi)容！)