原標(biāo)題：“下崗”到再“上崗”：農(nóng)村土地拋荒治理機(jī)制創(chuàng)新研究

[摘要] 土地拋荒是城市化加速發(fā)展帶來的副產(chǎn)品，這種現(xiàn)象在我國(guó)農(nóng)村地區(qū)相當(dāng)嚴(yán)重，不僅影響了土地利用效率，而且土地應(yīng)有的產(chǎn)值轉(zhuǎn)化效果受到削減，造成被拋荒的土地呈現(xiàn)出“下崗”狀態(tài)。通過經(jīng)濟(jì)學(xué)理性人的方法來探討，當(dāng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)無(wú)法滿足日益增長(zhǎng)的需求時(shí)，農(nóng)民棄地拋荒實(shí)則是追求自己利益最大化的必然結(jié)果。基于土地拋荒現(xiàn)象產(chǎn)生的原因分析，有針對(duì)性的提出治理措施：保持糧價(jià)穩(wěn)定增長(zhǎng)、防止勞動(dòng)力過量外流、加大種糧補(bǔ)貼力度、完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、加快農(nóng)村土地制度改革，才能實(shí)現(xiàn)土地上崗。

[關(guān)鍵詞] 土地拋荒；糧食價(jià)格；勞動(dòng)力；種糧成本；土地流轉(zhuǎn)；土地制度

一、引言

土地是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基礎(chǔ)，土地拋荒成為“空心村”最為突出問題，實(shí)現(xiàn)土地要素的高效利用，讓土地充分運(yùn)轉(zhuǎn)起來，對(duì)我國(guó)農(nóng)村發(fā)展具有重大的意義。早在2009年，溫家寶總理就在政府工作報(bào)告中明確提出：嚴(yán)守18億畝耕地紅線不動(dòng)搖，后來習(xí)近平總書記和李克強(qiáng)總理也在不同場(chǎng)合重申這一原則，2017年“中央一號(hào)”文件明確指出，要加快發(fā)展土地流轉(zhuǎn)型、服務(wù)帶動(dòng)型等多種形式規(guī)模經(jīng)營(yíng)[1]。但是，由于我國(guó)不同地區(qū)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況和自然環(huán)境狀況存在差異，各地都出現(xiàn)了不同程度的土地拋荒現(xiàn)象，特別是在西部農(nóng)村，土地拋荒率相當(dāng)高。土地拋荒實(shí)則為土地的低效利用，該現(xiàn)象大規(guī)模的出現(xiàn)將不利于新農(nóng)村建設(shè)，如何研究該現(xiàn)象的原因、影響以及治理措施引起了學(xué)者們的關(guān)注。通過對(duì)近年來國(guó)內(nèi)相關(guān)學(xué)者們研究的關(guān)注，現(xiàn)將相關(guān)研究情況梳理如下：

關(guān)于土地拋荒的原因研究。楊鳳林（2004）以投入產(chǎn)出為視角，認(rèn)為土地大面積棄耕拋荒，最主要的原因是土地收益低下[2]（P68-71）。史成貴（2004）認(rèn)為農(nóng)民法制觀念不強(qiáng)和基層干部監(jiān)管不力也是造成土地拋荒的原因[3]（P48-49）。金星（2013）從經(jīng)濟(jì)學(xué)外部性角度進(jìn)行分析，認(rèn)為拋荒的根本原因在于私人收益和社會(huì)收益的不一致[4]（P25-26）。詹琳（2010）認(rèn)為國(guó)家的惠農(nóng)政策和農(nóng)民工處于“第三極”的處境疊加出土地拋荒的現(xiàn)實(shí)[5]（P1752-1754）。魯靜芳、李孔敏、陳泫月（2016）則采用多因素分析法，對(duì)貴州省舊村進(jìn)行實(shí)地調(diào)查，認(rèn)為土地少且土壤貧瘠、交通和水利條件差、勞動(dòng)力短缺、農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼模式缺乏激勵(lì)作用、土地流轉(zhuǎn)不暢等是土地拋荒的主要原因[6]（P32-34）。邢成舉（2011）通過對(duì)河南信陽(yáng)市龍村進(jìn)行實(shí)地調(diào)查，認(rèn)為現(xiàn)有的土地制度缺陷是農(nóng)民棄地拋荒的主要原因[7]（30-31）。劉湖北、戴晶晶、劉天宇（2016）以甘肅?。蚀鍨槔?，認(rèn)為交易成本是農(nóng)戶做出農(nóng)地拋荒決策的關(guān)鍵原因[8]（P53-58）。

關(guān)于土地拋荒的影響研究。土地拋荒的影響具有差異性，有些學(xué)者認(rèn)為拋荒具有積極性的作用，如薛云，宋衛(wèi)平，薛振忠（2003）認(rèn)為土地拋荒有利于農(nóng)業(yè)實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)[9]（P38）。謝洋（2004）認(rèn)為農(nóng)民棄耕從事二、三產(chǎn)業(yè)，對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整具有積極作用，而拋荒者拋荒后留下的空白正好為其他的種田大戶接管創(chuàng)造機(jī)會(huì)[10]（P78-79）。同樣，也有學(xué)者認(rèn)為拋荒具有消極的影響，如田千禧、徐植蘭（2004）從生態(tài)經(jīng)濟(jì)學(xué)角度出發(fā)，認(rèn)為土地拋荒將導(dǎo)致耕地質(zhì)量下降、生態(tài)經(jīng)濟(jì)功能衰退、人地矛盾加劇、農(nóng)業(yè)投入浪費(fèi)[11]（P127-130）。王學(xué)斌（2007）認(rèn)為土地拋荒的普遍化是一個(gè)影響國(guó)家糧食安全的制度信號(hào)[12]（P53-60）。

關(guān)于土地拋荒的治理研究。自新世紀(jì)以來，對(duì)土地拋荒的治理的探討側(cè)重點(diǎn)有所不同，大致分為兩個(gè)階段：前一階段即農(nóng)業(yè)稅取消前后，普遍認(rèn)為土地拋荒的治理要從減輕農(nóng)民的稅費(fèi)、攤派負(fù)擔(dān)著手。后一階段即近年來主要是集中于對(duì)土地制度、流轉(zhuǎn)市場(chǎng)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)等方面的探討。邾鼎玖、許大文（2000）則從提高認(rèn)識(shí)、土地流轉(zhuǎn)、結(jié)構(gòu)調(diào)整、生產(chǎn)條件、農(nóng)產(chǎn)品流通、農(nóng)業(yè)投入、農(nóng)民負(fù)擔(dān)等方面進(jìn)行論述，認(rèn)為只有多舉措才可根治土地拋荒[13]（P10-13）。 種道平、鐘漲寶（2007）認(rèn)為治理土地拋荒應(yīng)處理好與稅費(fèi)征收問題[14]（P7-9）。韓立達(dá)、陳衛(wèi)宜（2008）則從土地產(chǎn)權(quán)，土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，農(nóng)產(chǎn)品流通體制，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)方面提出了治理對(duì)策[15]（P 12966-12968）。尹坤（2012）認(rèn)為治理土地拋荒應(yīng)積極穩(wěn)妥推進(jìn)稅費(fèi)改革[16]（P10-13）。

綜上所述，學(xué)者們從多維度來研究土地拋荒，體現(xiàn)出研究?jī)?nèi)容的豐富性、視角的多樣性、方法的多元化。這些諸多研究或是提供了研究思路、形成了邏輯起點(diǎn)，或是開闊了研究視野。但是，對(duì)土地拋荒問題的研究仍存在諸多不足，如既往研究重定性研究輕定量研究，重對(duì)土地拋荒本身的探討而對(duì)與此相關(guān)的問題的系統(tǒng)性探討存在不足，重視對(duì)土地拋荒的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)、生態(tài)效應(yīng)的分析，而對(duì)土地拋荒的社會(huì)效應(yīng)、政治效應(yīng)的探討則相對(duì)不足，如土地拋荒對(duì)鄉(xiāng)村治理的影響，等等。從根本上講，對(duì)土地拋荒的探討忽視了對(duì)土地拋荒主體農(nóng)民本身及其生存的村莊載體的研究，因?yàn)檗r(nóng)民既是土地拋荒的主體也是對(duì)象，這種主體與對(duì)象的“一肩挑”，決定了對(duì)土地拋荒的探討必須以農(nóng)民為中心、以村莊為載體展開討論。在分析土地拋荒原因時(shí)忽視了農(nóng)民作出棄地拋荒決定是追求利益最大化的表現(xiàn)。正是基于此，本文將基于理性人角度分析土地拋荒原因，重視農(nóng)民合理的利益要求并提出可行對(duì)策。

二、土地下崗的現(xiàn)狀及危害

城鎮(zhèn)化致使農(nóng)村大量耕地每年以較快的速度消失，目前農(nóng)村的耕地面積直逼溫家寶總理提出的18億畝“保命底線”。就土地拋荒的實(shí)況，國(guó)土資源部曾經(jīng)做過一項(xiàng)調(diào)查，發(fā)現(xiàn)我國(guó)每年因各種原因造成拋荒的土地高達(dá)3000萬(wàn)畝。同時(shí)，權(quán)威研究機(jī)構(gòu)——華中師范大學(xué)中國(guó)農(nóng)村研究院、西華師范大學(xué)政治學(xué)研究所等也對(duì)土地拋荒進(jìn)行了調(diào)研。根據(jù)近5年“百村觀察”的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，土地拋荒呈現(xiàn)出六個(gè)方面的特點(diǎn)，當(dāng)然這也是現(xiàn)狀的體現(xiàn)。2008年至2014年，拋荒具有：一是拋荒面積和數(shù)量相對(duì)穩(wěn)定。拋荒面積在0.5—1畝之間最為集中，拋荒戶數(shù)在6%—8%之間。二是區(qū)域之間有差距，西部拋荒較為嚴(yán)重。同時(shí)間不同區(qū)域、不同收入情況比較，如2012年，東部有拋荒行為的農(nóng)戶僅為5.63%，但是西部地區(qū)卻占到11.55%；高收入、中等收入、中低收入、低收入拋荒所占比例分別為8.31%、8.16%、8.25%、7.57%，這也說明，低收入者家庭對(duì)土地的依賴程度比較高。三是職業(yè)之間有差距，高務(wù)工收入戶拋荒最頻繁。務(wù)工收入高的家庭比務(wù)工收入低的家庭拋荒的程度更高，前者為10.86%，后者為7.15%[17]。此外，規(guī)模之間有差距、邊緣性土地逐漸退出生產(chǎn)領(lǐng)域、承包地大的農(nóng)戶拋荒最多意識(shí)新特點(diǎn)。

土地拋荒實(shí)為土地下崗的現(xiàn)象，嚴(yán)重影響“三農(nóng)”問題的真解決和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的良性互動(dòng)與發(fā)展，突出表現(xiàn)為：第一、造成土地資源嚴(yán)重浪費(fèi)，土地拋荒表現(xiàn)為土地的長(zhǎng)期閑置，任由其荒蕪，造成土地?zé)o法實(shí)現(xiàn)充分利用，嚴(yán)重浪費(fèi)了土地資源。第二、威脅國(guó)家糧食安全，我國(guó)人口多，糧食需求大，糧食依賴于土地的產(chǎn)出，而土地拋荒造成有效耕地的減少勢(shì)必影響產(chǎn)出量，進(jìn)而影響糧食穩(wěn)定供給而威脅著糧食安全。第三、影響農(nóng)村村容村貌，拋荒以后土地多呈現(xiàn)荒蕪狀態(tài)，而且長(zhǎng)滿雜草，這對(duì)改善農(nóng)村村容村貌帶來極大地困難。第四、影響農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需要土地持續(xù)發(fā)力，而土地拋荒則會(huì)動(dòng)搖土地發(fā)力的基礎(chǔ)，進(jìn)而阻礙農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

全面建成小康社會(huì)是我國(guó)目前面臨的國(guó)情，農(nóng)村是重點(diǎn)和難點(diǎn)，農(nóng)村的發(fā)展需要農(nóng)村生產(chǎn)要素的有效激活，而土地的大面積拋荒勢(shì)必和資源的有效配置目標(biāo)相悖離。今年中央一號(hào)文件明確提出要在農(nóng)民收入、土地產(chǎn)出率、資源利用率、耕地紅線、土地整治上下功夫，以確保國(guó)家糧食安全。可見國(guó)家也是相當(dāng)重視土地拋荒，因此治理土地拋荒，讓土地上崗也是勢(shì)在必行。

三、土地“下崗”：土地拋荒原因分析

理性人假設(shè)是西方經(jīng)濟(jì)學(xué)的概念，現(xiàn)在學(xué)者們都公認(rèn)亞當(dāng)·斯密為該理論的奠基者。理性人假設(shè)認(rèn)為：從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的人都是理性和利己的，其表現(xiàn)為以最小的代價(jià)獲得最大的效益，亦即人們從事某種經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的目的是獲得利益最大化。

“天下熙熙皆為利來，天下攘攘皆為利往”，這是我國(guó)漢代著名史學(xué)家司馬遷所著的《史記?貨殖列傳》中的佳句，足以道明了人們做出行為的動(dòng)機(jī)——逐利。通過理性人的方法分析，每個(gè)農(nóng)民都是理性的個(gè)體，當(dāng)種植糧食所獲得的效益遠(yuǎn)低于其他行業(yè)或接近乃至于低于成本時(shí)，農(nóng)民就會(huì)盡可能放棄種糧，而選擇其他利益更大的行業(yè)。因此，追求利益最大化則是構(gòu)成農(nóng)民棄地拋荒的內(nèi)在動(dòng)因。

（一）種糧效益低，農(nóng)村糧食產(chǎn)量與糧食價(jià)格之間失衡

20世紀(jì)80年代以來，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制在我國(guó)農(nóng)村試點(diǎn)并確立，農(nóng)民獲得屬于自己的土地，改變了原先集體生產(chǎn)時(shí)“拖沓、懶惰、濫竽充數(shù)、只出工不出力”的弊端，農(nóng)村生產(chǎn)力得到解放并獲得快速發(fā)展。同時(shí)，2005年，我國(guó)廢除了存續(xù)幾千年的農(nóng)業(yè)稅，減負(fù)后農(nóng)民積極性得以提高，糧食逐年增產(chǎn)。自2003年以來，我國(guó)糧食產(chǎn)量持續(xù)增收，據(jù)統(tǒng)計(jì)，2015年我國(guó)糧食總產(chǎn)量達(dá)6.21435億噸，同比增產(chǎn)2.4%，2016年我國(guó)糧食總產(chǎn)量略有下降，不過糧食總量基數(shù)仍然較大。另一方面，新世紀(jì)以來，國(guó)外糧食蜂擁進(jìn)入我國(guó)，2015 年中國(guó)進(jìn)口糧食高達(dá)1.2477億噸，相當(dāng)于當(dāng)年我國(guó)糧食生產(chǎn)總量的1/5，如此巨大的糧食進(jìn)口量無(wú)疑會(huì)使我國(guó)糧食市場(chǎng)更加飽和。

與此同時(shí)，我國(guó)糧食產(chǎn)量日益增長(zhǎng)的另一面，是我國(guó)糧食市場(chǎng)價(jià)格的持續(xù)低迷。糧食產(chǎn)量與糧食價(jià)格失衡，農(nóng)民種植糧食獲得的收入低于預(yù)期，生產(chǎn)積極性必然會(huì)受到削弱。人都是理性的，人們采取某種行動(dòng)的前提是能夠獲得利益最大化。同樣，絕大部分農(nóng)民也是理性人，當(dāng)種糧已經(jīng)無(wú)利可圖或微利可圖時(shí)，為了滿足日生活需求，他們會(huì)作出放棄種糧而選擇從事其他行業(yè)的決定。

（二）引力與推力并存，大量農(nóng)村勞動(dòng)力外出

20世紀(jì)80年代中期以后，我國(guó)城市生產(chǎn)力獲得極大解放，城市面貌日新月異，城市向心力增強(qiáng)，加速著各種生產(chǎn)要素的聚集，吸引著大量農(nóng)村勞動(dòng)力加入城市。主要表現(xiàn)在：第一、繁重的城市建設(shè)任務(wù)需要大量的藍(lán)領(lǐng)工人，來自農(nóng)村的青壯年勞動(dòng)力無(wú)疑是最好的人選。第二、隨著我國(guó)世界工廠地位的確立，本土勞動(dòng)密集型企業(yè)如春筍般地在城市建立，同時(shí)，國(guó)外的勞動(dòng)密集型企業(yè)也相繼落戶中東部城市。城市建設(shè)、產(chǎn)品生產(chǎn)創(chuàng)造了大量的就業(yè)機(jī)會(huì)，而這些就業(yè)機(jī)會(huì)不需要太高的知識(shí)水平、技術(shù)能力。第三、隨著農(nóng)民工工資水平的上漲、城市居住條件的改善、國(guó)家政策的支持、城市教育醫(yī)療水平的優(yōu)越性，使農(nóng)民產(chǎn)生了在城市定居的想法，隨后的行動(dòng)確實(shí)使他們成為了城市中的一份子。

相比之下，農(nóng)村在這些方面就處于絕對(duì)弱勢(shì)地位，盡管我國(guó)正在大力推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)，以防止農(nóng)村“掉隊(duì)”，但是依然阻止不了勞動(dòng)力外流的趨勢(shì)。就農(nóng)村自身來說，第一、農(nóng)村就業(yè)機(jī)會(huì)少，即使存在，但這些就業(yè)機(jī)會(huì)報(bào)酬少且工作強(qiáng)度大，而且大多是臨時(shí)性或短期性的工作，缺乏穩(wěn)定性。第二、我國(guó)農(nóng)村土地實(shí)行集體所有制，目前我國(guó)人均承包耕地面積為1.35畝左右，每個(gè)家庭只有幾畝地，如此少的田地需要的勞動(dòng)力有限，青壯年在家種植這幾畝地?zé)o疑會(huì)出現(xiàn)勞動(dòng)力剩余的另一極端。這些因素疊加在一起，就會(huì)產(chǎn)生一股推力，促使青壯年勞動(dòng)力外出，尋找更好的賺錢機(jī)會(huì)，而城市發(fā)展形成的極化效應(yīng)對(duì)青壯年的吸引必定是最好的選擇。

（三）涉農(nóng)生產(chǎn)要素價(jià)格上漲，糧食種植成本增加

近年來，物價(jià)上漲導(dǎo)致農(nóng)民投入生產(chǎn)的種子、化肥、農(nóng)藥等資料成本的購(gòu)買和人力成本日益增加。雖然成本的增加已經(jīng)讓許多農(nóng)民怨聲載道，但是為了糧食作物有更好的收成，農(nóng)民還是在高期望值下愿意承擔(dān)更多的支出。同時(shí)，盡管國(guó)家每年都會(huì)對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)進(jìn)行補(bǔ)貼，但是由于我國(guó)農(nóng)業(yè)人口基數(shù)較大，分?jǐn)偟絺€(gè)人身上的補(bǔ)貼已經(jīng)不多，而且以糧食直補(bǔ)為主的補(bǔ)貼方式較為單一，補(bǔ)貼力度仍然不夠，微弱的補(bǔ)貼對(duì)于快速增長(zhǎng)的生產(chǎn)成本只是杯水車薪。涉農(nóng)生產(chǎn)成本的上升讓農(nóng)民從事糧食種植獲得的利潤(rùn)更少，相反外出務(wù)工的工資水平卻遠(yuǎn)高于前者，這種利益剪刀差會(huì)讓農(nóng)民形成強(qiáng)烈的對(duì)比，在條件成熟的情況下，他們會(huì)棄農(nóng)進(jìn)城。

（四）土地流轉(zhuǎn)受主客觀條件制約，土地流轉(zhuǎn)不樂觀

土地流轉(zhuǎn)是我國(guó)新農(nóng)村建設(shè)中用地的主要途徑，也是解決當(dāng)前土地拋荒的有力措施。但就我國(guó)農(nóng)村目前土地流轉(zhuǎn)的實(shí)際情況來說，仍存在多方面不足?！皬恼w看我國(guó)農(nóng)村的土地還沒有真正流轉(zhuǎn)起來，農(nóng)地流轉(zhuǎn)的發(fā)生率仍然偏低, 現(xiàn)代意義上的土地集中經(jīng)營(yíng)更是很少發(fā)生[18]（P47?48）”。土地流轉(zhuǎn)情況比較樂觀的地區(qū)多位于較發(fā)達(dá)東部沿海農(nóng)村、以及城市周邊農(nóng)村，而在我國(guó)中西部的大多數(shù)農(nóng)村，土地流轉(zhuǎn)率仍然較低。

目前我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在如下問題：第一、機(jī)制不健全，土地流轉(zhuǎn)缺乏制度保障。制度缺位造成農(nóng)民的合法權(quán)益在土地流轉(zhuǎn)中無(wú)法得到保障，合理要求也得不到回應(yīng)，勢(shì)必會(huì)產(chǎn)生消極心態(tài)，進(jìn)而影響農(nóng)民進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的結(jié)果。第二、社會(huì)保障體系不健全，土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民缺乏心理安全支撐。目前我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障不完善，農(nóng)民在對(duì)待土地流轉(zhuǎn)時(shí)極度審慎，多數(shù)情況下他們會(huì)放棄土地流轉(zhuǎn)。第三、資本下鄉(xiāng)緩慢，土地流轉(zhuǎn)需求小。少量的資本進(jìn)入農(nóng)村，因此用地需求較小，土地流轉(zhuǎn)的需求有限。土地流轉(zhuǎn)存在的這些問題，間接影響了農(nóng)民獲得的利益，因此對(duì)理性的農(nóng)民來說，在土地流轉(zhuǎn)與拋荒兩者中抉擇時(shí)，后者才是最優(yōu)選擇。

（五）農(nóng)村土地制度缺陷：穩(wěn)定性與滯后性矛盾加劇

“土地制度是我國(guó)農(nóng)村的根本性制度，土地制度改革一直是我國(guó)農(nóng)村發(fā)展中的重中之重[19]（P98-99）”。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實(shí)施后，國(guó)家下放承包權(quán)于農(nóng)民，但所有權(quán)依然歸屬于國(guó)家與集體。農(nóng)村土地制度改革主要是理順國(guó)家與農(nóng)民關(guān)于土地的權(quán)屬問題，激發(fā)土地活力，促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展。目前農(nóng)村土地制度依然是家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，而且在未來相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)不會(huì)有太大變化，因此，現(xiàn)行農(nóng)村土地制度的框架與內(nèi)容相當(dāng)穩(wěn)定。

但是，農(nóng)村土地制度的穩(wěn)定性又無(wú)法及時(shí)適應(yīng)變化的環(huán)境，在多種情況下，其滯后性加劇。首先，現(xiàn)行農(nóng)村土地制度下，受我國(guó)古代小農(nóng)思想的影響，農(nóng)民個(gè)體與土地緊密結(jié)合，即使農(nóng)民外出務(wù)工或從事離地的非農(nóng)活動(dòng)，土地也會(huì)寄于其戶下。其次，土地承包權(quán)轉(zhuǎn)讓困難，目前國(guó)家的政策并未規(guī)定如何退出土地承包，這就導(dǎo)致有轉(zhuǎn)讓意愿的農(nóng)民無(wú)有效途徑。最后，農(nóng)村土地三權(quán)的權(quán)屬不清晰，導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)面臨多重困難。這些問題的存在，就主觀來說，農(nóng)民自愿退出土地的渠道受阻，為了追求更大的利益，只能被動(dòng)將土地拋荒；就客觀來說，在土地流轉(zhuǎn)中，三權(quán)關(guān)系很難處理，而且農(nóng)民處于弱勢(shì)地位，為了維護(hù)自己的利益，農(nóng)民不愿意流轉(zhuǎn)，更愿意主動(dòng)拋荒。

四、拋荒土地治理機(jī)制創(chuàng)新：土地再“上崗”

治理農(nóng)村土地拋荒，實(shí)現(xiàn)土地上崗，必須重視農(nóng)民合理的利益追求，最重要的是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)應(yīng)有利可圖。宏觀上，一方面應(yīng)防止土地出現(xiàn)新的拋荒現(xiàn)象，另一方面要重新利用拋荒的土地。微觀上，就是根據(jù)土地拋荒的原因?qū)ΠY下藥，提出針對(duì)性的治理措施。

（一）提高種糧效益，使農(nóng)民有利可圖

1.保持糧食價(jià)格穩(wěn)定增長(zhǎng)。糧食作為人們?nèi)粘Ｉ钪械谋匦杵?，其價(jià)格應(yīng)該在合理的區(qū)間，這樣才能利國(guó)利民。隨著居民可支配收入的提高和物價(jià)的上漲，糧食價(jià)格也應(yīng)正常的增長(zhǎng)。因此，必須充分利用市場(chǎng)機(jī)制來引導(dǎo)糧食價(jià)格穩(wěn)定增長(zhǎng)，提高農(nóng)民種糧的收益，這樣才能打消農(nóng)民棄地拋荒的念頭。

2.建立糧食價(jià)格政府干預(yù)機(jī)制。政府應(yīng)在充分遵循市場(chǎng)規(guī)律的基礎(chǔ)上，建立糧食價(jià)格干預(yù)機(jī)制，通過適當(dāng)?shù)卣{(diào)控來維護(hù)農(nóng)民的利益。即當(dāng)市場(chǎng)價(jià)格損害農(nóng)民利益時(shí)，一方面政府對(duì)農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)貼，另一方面政府也可以支持一些企業(yè)收購(gòu)糧食，并指導(dǎo)收購(gòu)價(jià)格。

3.完善并拓寬糧食收購(gòu)渠道。政府應(yīng)繼續(xù)完善傳統(tǒng)售糧渠道，為農(nóng)民售糧提供可靠的平臺(tái)。另外，政府也要積極開辟其他渠道，既可以引導(dǎo)有糧食需求企業(yè)下鄉(xiāng)收購(gòu)糧食，也可以充分利用現(xiàn)代互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，發(fā)展農(nóng)村電商，讓農(nóng)民的糧食銷售渠道更加多元。

（二）防止勞動(dòng)力過量外流，保證農(nóng)村具備充足的人力資源

現(xiàn)階段，我國(guó)正在進(jìn)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)和調(diào)控房地產(chǎn)市場(chǎng)，用工需求減少導(dǎo)致各地出現(xiàn)不同程度的農(nóng)民工返鄉(xiāng)潮。農(nóng)民工返鄉(xiāng)，一方面減少了由于缺乏勞動(dòng)力被迫拋荒的現(xiàn)象，另一方面也為拋荒土地再利用提供了可能和人力資源。

1.創(chuàng)造就業(yè)就會(huì)，吸引勞動(dòng)力。農(nóng)村應(yīng)抓住新農(nóng)村建設(shè)機(jī)會(huì)，以促進(jìn)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，改善農(nóng)村村容村貌為契機(jī)，自力更生，創(chuàng)造新的就業(yè)機(jī)會(huì)，吸引更多的勞動(dòng)力留在農(nóng)村，既服務(wù)于農(nóng)村的各項(xiàng)建設(shè)，又為土地耕種提供了充足的勞動(dòng)力。

2.出臺(tái)助力政策，留住勞動(dòng)力。針對(duì)現(xiàn)階段農(nóng)村勞動(dòng)力短缺的現(xiàn)狀，地方政府必須高度重視，要針對(duì)性出臺(tái)符合地方實(shí)情的留人政策。具體而言，第一、應(yīng)加大對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的財(cái)政支持力度，支持實(shí)效要讓農(nóng)民看得見、摸得著。第二、應(yīng)加大扶持力度鼓勵(lì)農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，包括提供資金、土地、水源、優(yōu)惠政策等支持。

3.發(fā)展地方特色，招引勞動(dòng)力。各地應(yīng)以因地制宜為原則，生產(chǎn)富有地方特色的產(chǎn)品?，F(xiàn)階段，不少農(nóng)村地區(qū)也正在著力打造本地特色的名片，提升產(chǎn)品內(nèi)涵，吸引消費(fèi)者眼球。地方特色產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，可以產(chǎn)生可觀的利潤(rùn)，能夠吸引勞動(dòng)力留在農(nóng)村，有效減少土地拋荒。但是特色產(chǎn)業(yè)需要的是技能型的勞動(dòng)力，因此，對(duì)勞動(dòng)力進(jìn)行技能性的培訓(xùn)至關(guān)重要。

（三）加大農(nóng)民種糧補(bǔ)貼力度，降低生產(chǎn)投入成本

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，物價(jià)必然上漲，這也意味著農(nóng)民種植糧食投入的成本增加是理所當(dāng)然。對(duì)農(nóng)民種糧進(jìn)行補(bǔ)貼，降低農(nóng)民生產(chǎn)成本，增加農(nóng)民收益，提高農(nóng)民生產(chǎn)積極性，對(duì)于減少農(nóng)村地區(qū)土地拋荒現(xiàn)象有至關(guān)重要的作用。

1.改善糧食補(bǔ)貼方式?，F(xiàn)階段我國(guó)糧食補(bǔ)貼的對(duì)象是土地，而不是種植糧食的農(nóng)民，實(shí)種糧的農(nóng)民和沒有種糧的農(nóng)民享受同樣標(biāo)準(zhǔn)的補(bǔ)貼，這種吃大鍋飯產(chǎn)生的后果是補(bǔ)貼均等化，看似公平而實(shí)際不公平，既挫傷了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，也助長(zhǎng)了土地拋荒的不良風(fēng)氣 。針對(duì)這種狀況，必須要改進(jìn)種植糧食的補(bǔ)貼方式，變更補(bǔ)貼對(duì)象為真正種糧的農(nóng)民，通過提高其生產(chǎn)積極性來減少土地拋荒。

2.加大種糧補(bǔ)貼力度。雖然我國(guó)對(duì)種糧有一定的補(bǔ)貼，但總體上補(bǔ)貼力度相對(duì)較小，農(nóng)民并沒有因?yàn)檠a(bǔ)貼而收益得到明顯提高。因此各地必須以財(cái)政支收入為基礎(chǔ)，切實(shí)提高種糧補(bǔ)貼力度，降低農(nóng)民投入生產(chǎn)的成本，提高種糧收益，讓農(nóng)民有利可圖。

3.增加其他方面的補(bǔ)貼。目前糧食直補(bǔ)是我國(guó)對(duì)農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)貼的主要方式，較為單一補(bǔ)貼方式并不能真正調(diào)動(dòng)農(nóng)民的積極性，必須要適當(dāng)增加其他種類的補(bǔ)貼。比如可以對(duì)農(nóng)民購(gòu)置機(jī)械農(nóng)具進(jìn)行補(bǔ)貼，補(bǔ)貼力度可以結(jié)合價(jià)格按比例支付給農(nóng)民。另外可以對(duì)出售糧食的農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)貼，既能調(diào)動(dòng)農(nóng)民出售糧食的積極性，而且在利益的誘導(dǎo)下，農(nóng)民會(huì)擴(kuò)大種植面積以出售更多的糧食。

（四）搭建土地流轉(zhuǎn)支撐體系，讓土地充分運(yùn)轉(zhuǎn)起來

“土地流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)了土地要素的最佳配置[20]（P74-77）”，也是解決土地拋荒的有力途徑。近年來，我國(guó)政府將農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)作為深化農(nóng)村改革的重要突破口，相繼出臺(tái)了多項(xiàng)政策，激發(fā)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的活力，這些政策對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)起著規(guī)范性的作用。

1.健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機(jī)制。各地政府應(yīng)以中央出臺(tái)的關(guān)于土地流轉(zhuǎn)的政策為導(dǎo)向，結(jié)合本地實(shí)際情況，逐步完善土地流轉(zhuǎn)機(jī)制。具體而言，第一、建立體系化的土地流轉(zhuǎn)監(jiān)管機(jī)制。土地流轉(zhuǎn)是一項(xiàng)系統(tǒng)性的工作，地方政府應(yīng)加強(qiáng)監(jiān)管，包括對(duì)土地登記、流轉(zhuǎn)程序、流轉(zhuǎn)確權(quán)、流轉(zhuǎn)后土地管理進(jìn)行監(jiān)管和規(guī)范。第二、健全土地流轉(zhuǎn)價(jià)格機(jī)制。建立健全以土地價(jià)值為基礎(chǔ)、供需為導(dǎo)向的土地流轉(zhuǎn)價(jià)格機(jī)制，既不過分的抬高價(jià)格，損害買方權(quán)益，又不過分貶低價(jià)格，損害賣方權(quán)益，關(guān)鍵是能夠讓土地實(shí)現(xiàn)應(yīng)有的價(jià)值。第三、探索并建立土地交易機(jī)制。要實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地的公開交易，必須有相對(duì)規(guī)范的市場(chǎng)作為保證。完善、規(guī)范的市場(chǎng)，既可以避免對(duì)土地進(jìn)行暗箱操作，也可以讓市場(chǎng)來優(yōu)化土地資源的配置。第四、健全土地產(chǎn)權(quán)交易機(jī)制。應(yīng)合理界定“所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)”，并且在實(shí)際操作中，應(yīng)厘清三權(quán)的界限，防止混淆三權(quán)而使農(nóng)民的利益受到侵害，土地交易的是經(jīng)營(yíng)權(quán)，不是承包權(quán)，更不是所有權(quán)。

2.完善農(nóng)村社會(huì)保障制度。社會(huì)保障既是農(nóng)村土地實(shí)現(xiàn)充分流轉(zhuǎn)的前提，也可以解決農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地后的現(xiàn)實(shí)需要。一方面提高農(nóng)村醫(yī)療保障水平，使農(nóng)民享受更好的看病待遇；健全養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，解決農(nóng)民老齡時(shí)基本生活的難題；逐步建立農(nóng)村生育、工傷、失業(yè)等三大保險(xiǎn)制度。另一方面應(yīng)加大國(guó)家財(cái)政投入力度，為完善農(nóng)村社會(huì)保障制度提供資金支持。

3.合理引導(dǎo)資本下鄉(xiāng)。政府應(yīng)牽好頭，支持信譽(yù)良好、資金實(shí)力雄厚、意愿強(qiáng)烈的企業(yè)下鄉(xiāng)，擴(kuò)大農(nóng)村土地需求，讓閑置的拋荒土地得到充分運(yùn)轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)土地資源的合理配置。但必須明確權(quán)責(zé)、程序規(guī)范、操作正當(dāng)，防止權(quán)力尋租、貪污受賄，損害農(nóng)民的利益，最終得不償失。

（五）加快農(nóng)村土地制度改革，為農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)提供制度保障

農(nóng)村要想發(fā)展，必須始終堅(jiān)持改革，解放束縛農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展的障礙性因素。農(nóng)村土地制度是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的制度性基礎(chǔ)，必須加快改革步伐以適應(yīng)變化的環(huán)境。但是，農(nóng)村土地制度卻事關(guān)我國(guó)數(shù)億農(nóng)民的生存與發(fā)展，只能成功，不能失敗。因此，改革務(wù)必本著穩(wěn)中求進(jìn)的原則，不宜冒進(jìn)，具體來說就是要采取“先試點(diǎn)，后推廣”的方法。同時(shí)，中央政府的頂層設(shè)計(jì)必須富有創(chuàng)新意識(shí)，敢于突破以前的條條框框，只有這樣，改革才會(huì)有成效。

1.建立土地與農(nóng)民的適當(dāng)分離制度。要從觀念上改變農(nóng)民與土地的關(guān)系，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的今天，農(nóng)民可以與土地分離，離開土地后農(nóng)民依然可以獲得生存的途徑。在操作上，政府應(yīng)組織力量對(duì)農(nóng)村土地承包進(jìn)行核實(shí)與再分配，對(duì)離開土地多年卻依然有承包關(guān)系的農(nóng)民，其承包關(guān)系可以收回，重新分配給真正需要土地的農(nóng)民，但是，程序必須合法合理、透明公開，另外，也應(yīng)給予一定的補(bǔ)償。

2.探索土地承包權(quán)轉(zhuǎn)讓的合法途徑。我國(guó)是社會(huì)主義國(guó)家，土地所有權(quán)屬于國(guó)家和集體的根本性原則不能夠變，否則，將會(huì)摧毀幾十年農(nóng)村土地制度改革的成果。但是，土地承包權(quán)的權(quán)屬可以改變，對(duì)有承包權(quán)轉(zhuǎn)讓需求的農(nóng)民，必須要有合法途徑。這樣既可以解決農(nóng)民被迫將土地拋荒的困境，也有利于土地集中，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)模效應(yīng)。

3.厘清“三權(quán)”的界限。“三權(quán)分置”是我國(guó)農(nóng)村土地改革的創(chuàng)新點(diǎn)，將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，有利于理清土地流轉(zhuǎn)時(shí)的權(quán)屬問題。但是，現(xiàn)階段大多數(shù)農(nóng)民并不清楚土地流轉(zhuǎn)后承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)屬，誤認(rèn)為流轉(zhuǎn)的是承包權(quán)，這就使得許多農(nóng)民不愿意流轉(zhuǎn)。因此，厘清“三權(quán)”界限，并讓農(nóng)民有清楚的認(rèn)識(shí)至關(guān)重要。

土地拋荒存續(xù)已久，不是現(xiàn)階段才出現(xiàn)的新情況。因此治理土地拋荒不是短期工作，而是長(zhǎng)期性的工作。在治理過程中，必須多方發(fā)力、標(biāo)本兼治，這樣才能逐漸遏制住目前土地下崗的勢(shì)頭，讓土地呈現(xiàn)上崗狀態(tài)，實(shí)現(xiàn)土地的充分運(yùn)轉(zhuǎn)。

五、結(jié)論

本文采用理性人理論對(duì)農(nóng)地拋荒問題進(jìn)行探討，認(rèn)為農(nóng)民棄地拋荒的的內(nèi)在動(dòng)因是追求自身利益最大化。因此，治理土地拋荒必須使農(nóng)民有利可圖，這樣才會(huì)有實(shí)效，具體要從提高種糧效益，培育農(nóng)村新型經(jīng)營(yíng)主體，加大糧食補(bǔ)貼，構(gòu)建土地流轉(zhuǎn)支撐體系，加快土地制度改革等方面入手。但是受作者理論積淀可能還不夠深厚，對(duì)此問題思考還不夠深入等多種因素的影響，使得目前對(duì)土地拋荒的研究?jī)H僅限于理性人方面，這就可能造成研究還不夠全面、透徹，后面會(huì)繼續(xù)關(guān)注土地拋荒現(xiàn)象，力圖從更深、更廣的角度對(duì)該現(xiàn)象進(jìn)行更深層次的探討。

參考文獻(xiàn)略

作者簡(jiǎn)介：王 敏（1987—），男，陜西商洛人，西華師范大學(xué)政治與行政學(xué)院教師，研究方向?yàn)檗r(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)與基層政府治理。杜俊霖（1994—），男，四川巴中人，西華師范大學(xué)政治與行政學(xué)院學(xué)生，研究方向?yàn)榈胤秸卫砼c農(nóng)村發(fā)展。王思懿（1996—），女，四川達(dá)州人，西華師范大學(xué)政治與行政學(xué)院學(xué)生，研究方向?yàn)榈胤秸卫砼c農(nóng)村發(fā)展。

（本文原刊于《領(lǐng)導(dǎo)之友》（理論版）2017年第8期）

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