鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制改革，是近年來(lái)我國(guó)行政體制改革的重點(diǎn)。2011年，《“十二五”規(guī)劃綱要》指出：“繼續(xù)優(yōu)化政府結(jié)構(gòu)、行政層級(jí)、職能責(zé)任，降低行政成本，堅(jiān)定推進(jìn)大部門制改革?！?014年，《全面深化改革決定》要求“優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變政府職能”，“直接面向基層、量大面廣、由地方管理更方便有效的經(jīng)濟(jì)社會(huì)事項(xiàng)，一律下放地方和基層管理”。同年，中共中央《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干問(wèn)題的決定》要求建立“依法行政體制”，“完善不同層級(jí)政府特別是中央和地方政府事權(quán)法律制度”，并據(jù)此“深化行政執(zhí)法體制改革”，建立法治政府?！笆濉逼陂g，全國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制改革進(jìn)行了積極探索與實(shí)踐，從鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)責(zé)機(jī)制重構(gòu)逐漸向基層法治政府轉(zhuǎn)變，改革的根本目的和重點(diǎn)領(lǐng)域均發(fā)生相應(yīng)調(diào)整。從“十三五”規(guī)劃部署來(lái)看，深化改革的趨勢(shì)不減反增，這表明我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制改革尚未充分實(shí)現(xiàn)優(yōu)化基層行政體制的目的。鄉(xiāng)鎮(zhèn)是我國(guó)重要的行政層級(jí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的變化情況對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革十分重要。因此，有必要分析“十二五”期間我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制改革的現(xiàn)狀，指出現(xiàn)階段存在的主要問(wèn)題，提出進(jìn)一步優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的思路。

一、“十二五”期間我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制改革的成就

鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制改革是“十二五”規(guī)劃期間的重要舉措。從各地實(shí)踐來(lái)看，全面推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制改革，理順市、縣、鄉(xiāng)基層政府之間的權(quán)責(zé)關(guān)系，清晰定位鄉(xiāng)、鎮(zhèn)或街的主體功能，有利于促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展。

(一)鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制改革基本形成共識(shí)

“十二五”期間，中央和地方頒布的鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革規(guī)范性文件共322件，與2010年之前的91件相比，有較大漲幅。期間，2011年全國(guó)人大十一屆四次會(huì)議批準(zhǔn)了《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)《關(guān)于印發(fā)全國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展“十二五”規(guī)劃的通知》、《中原經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃(2012-2020年)》、中共中央《關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》和《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干問(wèn)題的決定》、國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)發(fā)展改革委《關(guān)于2015年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作意見(jiàn)的通知》等中央文件相繼出臺(tái)，對(duì)基層行政體制改革作出統(tǒng)籌安排，指明鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的發(fā)展方向；同時(shí)，清楚地劃分了各級(jí)政府之間的事權(quán)范圍，將面向基層且由地方管理更方便的社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限一律下放至基層。在地方上，有《廣東省縣鎮(zhèn)事權(quán)改革若干規(guī)定(試行)》對(duì)“行政管理職權(quán)”進(jìn)行定義，明確廣東省范圍內(nèi)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)授權(quán)范圍，并規(guī)定事權(quán)調(diào)整主體、事權(quán)劃分、事權(quán)執(zhí)行和監(jiān)督等內(nèi)容，以規(guī)章形式規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革，較為符合鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革區(qū)域特性。

政策文件的相互呼應(yīng)反映出，中央和地方對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制改革已經(jīng)形成基本共識(shí)。其一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)是創(chuàng)新社會(huì)管理機(jī)制和加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程的基本載體，不但應(yīng)當(dāng)保留相當(dāng)數(shù)量的鄉(xiāng)鎮(zhèn)或街道辦事處，還應(yīng)賦予與其社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相匹配的行政管理權(quán)限。其二，促進(jìn)中央和地方各級(jí)事權(quán)制度化與法律化是改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)法治化現(xiàn)狀的基本手段，進(jìn)而優(yōu)化基層行政組織和提高基層治理能力。其三，各政策文件是推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制改革的關(guān)鍵手段，中共中央、國(guó)務(wù)院及部委的“紅頭文件”進(jìn)行全國(guó)范圍內(nèi)的改革部署，省級(jí)黨委、政府詳細(xì)規(guī)劃與嚴(yán)格監(jiān)督域內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制改革，各基層政府負(fù)責(zé)改革的推行。

(二)普遍推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制改革

據(jù)筆者整理的資料，2010年以前，浙江、安徽、山東、廣東、四川、河北等少數(shù)省份開(kāi)始推行“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)”或“簡(jiǎn)政強(qiáng)鎮(zhèn)”改革，以浙江、安徽、廣東三省較為突出。“十二五”期間，繼揚(yáng)州、無(wú)錫、蘇州之后，江蘇先后對(duì)淮安、南通、徐州、南京等市縣展開(kāi)擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)改革試點(diǎn)；山東、四川和陜西此前僅分別在濟(jì)南、青島，瀘州、自貢以及銅川推行擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)試點(diǎn)工作，但自2011年起山東省試驗(yàn)區(qū)擴(kuò)至煙臺(tái)、德州、濱州、聊城、日照、濰坊、威海、東營(yíng)，四川省則增加南充、達(dá)州、甘孜、廣安、攀枝花、德陽(yáng)、遂寧、眉山、樂(lè)山等市縣，安康、咸陽(yáng)、漢中、商洛、寶雞、渭南也加入陜西省試點(diǎn)名單。中部地區(qū)新增試點(diǎn)省份包括湖北、湖南、江西、山西，西部地區(qū)增加云南、貴州、廣西和西藏，吉林和黑龍江則率先在東北地區(qū)開(kāi)始擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)改革。截止到2015年，新增13個(gè)省，目前已有24個(gè)省份開(kāi)展試點(diǎn)工作，表明新一輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革迅速在全國(guó)范圍內(nèi)鋪展開(kāi)來(lái)。

其中，“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)”改革和“簡(jiǎn)政強(qiáng)鎮(zhèn)”事權(quán)改革是典型的改革模式，各地區(qū)根據(jù)自身情況紛紛進(jìn)行效仿。

浙江省“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)”改革的核心在于培育“中心鎮(zhèn)”。2010年，浙江省先后發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加快中心鎮(zhèn)發(fā)展和改革的若干意見(jiàn)》(浙委辦[2010]115號(hào))和《關(guān)于開(kāi)展小城市培育試點(diǎn)的通知》(浙政辦發(fā)[2010]162號(hào))，決定在義烏市佛堂鎮(zhèn)等27個(gè)鎮(zhèn)開(kāi)展小城市培育試點(diǎn)，在保留鎮(zhèn)行政級(jí)別的同時(shí)，賦予縣級(jí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限。首先，科學(xué)編制和嚴(yán)格實(shí)施城鎮(zhèn)規(guī)劃，按照城市發(fā)展的標(biāo)準(zhǔn)，確定中心鎮(zhèn)的功能、定位和輻射范圍。比如浙江杭州市在每個(gè)縣確定1-2個(gè)中心鎮(zhèn)，發(fā)展戶籍人口3萬(wàn)人以上或常住人口4萬(wàn)人以上，鎮(zhèn)域輻射5平方公里以上。其次，賦予試點(diǎn)鎮(zhèn)必需的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限，采用依法委托、交辦、延伸機(jī)構(gòu)或開(kāi)展相對(duì)集中處罰權(quán)等形式，下放包括經(jīng)濟(jì)類核準(zhǔn)和備案權(quán)、市政設(shè)施和社會(huì)治安等社會(huì)管理權(quán)和行政執(zhí)法權(quán)。

廣東省“簡(jiǎn)政強(qiáng)鎮(zhèn)”事權(quán)改革則采取分類改革的方式，分別賦予強(qiáng)鎮(zhèn)、特大鎮(zhèn)、中等鎮(zhèn)和一般鎮(zhèn)的不同職能和管理權(quán)限?？v向上，事權(quán)改革需要理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)與縣(區(qū))、鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村(居)的關(guān)系，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)的政府職能和法律職責(zé)，促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力依法行使；橫向上，推進(jìn)基層“簡(jiǎn)政”，降低市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻，取消大部分行政審批目錄或下放行政審批事項(xiàng)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，引導(dǎo)基層政府退出市場(chǎng)，并審視政府、市場(chǎng)和社會(huì)的三元關(guān)系，發(fā)展政府購(gòu)買服務(wù)、合同外包、項(xiàng)目招標(biāo)、公眾參與等社會(huì)化服務(wù)，以優(yōu)化基層治理機(jī)制?！昂?jiǎn)政強(qiáng)鎮(zhèn)”的亮點(diǎn)在于，權(quán)力下放應(yīng)當(dāng)遵循法定程序，并且規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政執(zhí)法行為。

(三)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政權(quán)力得到擴(kuò)充

1.行政審批權(quán)與行政執(zhí)法權(quán)的下放是鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制改革的重要內(nèi)容。

一方面，在合理劃分省、市、區(qū)、鎮(zhèn)四級(jí)審批事項(xiàng)的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)圍繞產(chǎn)業(yè)發(fā)展、規(guī)劃建設(shè)、國(guó)土房管、項(xiàng)目投資、市場(chǎng)監(jiān)管、民生事業(yè)等領(lǐng)域下放行政審批事項(xiàng)。實(shí)施審批流程再造，理順政府部門內(nèi)部審批工作機(jī)制，制定審批操作標(biāo)準(zhǔn)，推進(jìn)行政審批程序化、標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范化。在部分試點(diǎn)鎮(zhèn)街，推進(jìn)“一站式”審批，或推行網(wǎng)上審批，以減少行政審批層級(jí)，提高行政審批效率。另一方面，在城鎮(zhèn)化水平較高的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，探索基層行政執(zhí)法新模式。按照屬地管理、減少層級(jí)、權(quán)責(zé)一致、注重效率的要求，以委托執(zhí)法或縣(區(qū))鄉(xiāng)聯(lián)合執(zhí)法的形式，逐步推行行政執(zhí)法重心下移，但上級(jí)政府或部門保留部分行政執(zhí)法權(quán)。比如，廣東省深圳市根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)分類標(biāo)準(zhǔn)，在一般街道、較大街道配備1支綜合執(zhí)法大隊(duì)，在特大街道按勞動(dòng)與安全監(jiān)管、城市綜合管理等領(lǐng)域組建2支執(zhí)法隊(duì)伍，一般街道及區(qū)政府駐地街道，可由區(qū)承擔(dān)執(zhí)法職責(zé)。

行政管理權(quán)力一般采用直接授權(quán)、委托放權(quán)或內(nèi)部調(diào)整放權(quán)的方式下放。上級(jí)政府或部門根據(jù)省級(jí)權(quán)力調(diào)整目錄將行政管理權(quán)限直接賦予鎮(zhèn)街政府時(shí)，鎮(zhèn)街政府以自己名義獨(dú)立行使權(quán)力，并為此承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。如果上級(jí)部門通過(guò)簽訂委托協(xié)議將事權(quán)交予鎮(zhèn)街政府行使，鎮(zhèn)街政府在委托范圍內(nèi)對(duì)外獨(dú)立行使權(quán)力，但由委托的上級(jí)部門承擔(dān)形式責(zé)任，鎮(zhèn)街政府承擔(dān)出庭應(yīng)訴、復(fù)議答復(fù)、支付賠償?shù)葘?shí)質(zhì)法律責(zé)任。上級(jí)部門也可在鎮(zhèn)街范圍內(nèi)設(shè)置派出機(jī)構(gòu)，由其對(duì)派出機(jī)構(gòu)的行政行為承擔(dān)責(zé)任。

2.相應(yīng)地?cái)U(kuò)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政權(quán)，健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)權(quán)與事權(quán)匹配機(jī)制。

《廣州市簡(jiǎn)政強(qiáng)鎮(zhèn)事權(quán)改革實(shí)施意見(jiàn)》規(guī)定：“各區(qū)(縣級(jí)市)黨委、政府要為鎮(zhèn)履行職能創(chuàng)造條件，調(diào)整優(yōu)化區(qū)(縣級(jí)市)和鎮(zhèn)的財(cái)政收支結(jié)構(gòu)，理順財(cái)政分配關(guān)系?！痹圏c(diǎn)鎮(zhèn)所在縣(市、區(qū))結(jié)合試點(diǎn)鎮(zhèn)財(cái)政狀況，縣級(jí)財(cái)政局把財(cái)政管理權(quán)移交鎮(zhèn)財(cái)政所，建立一級(jí)國(guó)庫(kù)。在加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度的同時(shí)，嚴(yán)格控制轉(zhuǎn)移支付的流動(dòng)領(lǐng)域，主要用于基層教育、文化、衛(wèi)生、社會(huì)保障及公共基礎(chǔ)建設(shè)。

3.機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員編制也隨行政權(quán)的下放有所調(diào)整。

一是機(jī)構(gòu)編制配合鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模設(shè)置。杭州市《關(guān)于加快發(fā)展中心鎮(zhèn)培育小城市的若干意見(jiàn)》(2011年)規(guī)定，各中心鎮(zhèn)根據(jù)規(guī)模大小綜合設(shè)置黨政綜合管理、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城鄉(xiāng)建設(shè)、社會(huì)事務(wù)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等5-7個(gè)機(jī)構(gòu)。廣東省的做法是，一般鎮(zhèn)設(shè)置綜合性辦事機(jī)構(gòu)不超過(guò)5個(gè)，人員不超過(guò)35名；較大鎮(zhèn)辦事機(jī)構(gòu)不超過(guò)7個(gè)，人員不超過(guò)55名；綜合指數(shù)在300—400的特大鎮(zhèn)，按8—10個(gè)設(shè)置辦事機(jī)構(gòu)，人員不超過(guò)85名；綜合指數(shù)在400以上的特大鎮(zhèn)，不超過(guò)12個(gè)辦事機(jī)構(gòu)，人員不超過(guò)120名；綜合指數(shù)在500以上的、常住人口特別多、經(jīng)濟(jì)規(guī)模特別大的鎮(zhèn)，可適當(dāng)增加編制，但不超過(guò)150名人員。二是發(fā)展“一站式”服務(wù)窗口。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立便民服務(wù)中心，從鄉(xiāng)鎮(zhèn)相關(guān)部門抽調(diào)人員合署辦公，“不新增機(jī)構(gòu)、編制和人員，實(shí)現(xiàn)‘一個(gè)中心’對(duì)外、‘一個(gè)窗口’受理、‘一條龍’服務(wù)；村和社區(qū)設(shè)立便民服務(wù)站，由村干部兼任代辦員，不另新聘人員”。三是創(chuàng)新用人制度，以彌補(bǔ)基層執(zhí)法人員短缺。廣州市為促成事權(quán)與人力資源相匹配，打破傳統(tǒng)擴(kuò)充編制的做法，經(jīng)區(qū)縣政府批準(zhǔn)，通過(guò)向市場(chǎng)購(gòu)買服務(wù)、簽訂服務(wù)委托協(xié)議，將部分政府公共服務(wù)事業(yè)交由市場(chǎng)完成，以解決因城鎮(zhèn)化發(fā)展和區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理事務(wù)增加后編制不足的問(wèn)題。

(四)鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合能力有所提升

隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制改革深入推進(jìn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的公共服務(wù)能力大幅度提升。其一，城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施相對(duì)完善。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“按照市政標(biāo)準(zhǔn)改造和完善小城鎮(zhèn)通信、道路、給排水、環(huán)保等基礎(chǔ)設(shè)施，提升文化、教育、衛(wèi)生等公共服務(wù)設(shè)施水平”，并“承擔(dān)就業(yè)服務(wù)、職業(yè)培訓(xùn)、社會(huì)保險(xiǎn)、退休人員管理、勞動(dòng)關(guān)系協(xié)調(diào)及勞動(dòng)人事?tīng)?zhēng)議處理、人事人才管理、自主擇業(yè)軍隊(duì)轉(zhuǎn)業(yè)干部管理服務(wù)、相關(guān)普法宣傳等職責(zé)”。其二，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理能力有所改善。改革引導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府逐漸發(fā)展為自主型政府，以“提高示范試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)自我管理、自我發(fā)展、自我完善的能力”。在簡(jiǎn)政放權(quán)的基礎(chǔ)上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)和基層社會(huì)之間的關(guān)系有所改善，政府購(gòu)買服務(wù)、委托社會(huì)機(jī)構(gòu)、簽訂行政合同的行為有所增加，這為鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)多元化提供便捷、高效的途徑，有利于提高基層自治水平。

大量培育中心鎮(zhèn)、特色鎮(zhèn)，是提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)水平的重要手段，為發(fā)揮城鎮(zhèn)功能提供物質(zhì)基礎(chǔ)。國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)發(fā)展改革委《關(guān)于2015年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作意見(jiàn)的通知》強(qiáng)調(diào)，“統(tǒng)籌推進(jìn)國(guó)家新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)、中小城市綜合改革試點(diǎn)和建制鎮(zhèn)示范試點(diǎn)，以點(diǎn)帶面，點(diǎn)面結(jié)合”，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革指明方向。各地在落實(shí)新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)時(shí)，多結(jié)合地方特色、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和居民需求開(kāi)展。江蘇省鎮(zhèn)江市遵循“中心城市—重點(diǎn)中心鎮(zhèn)—一般鎮(zhèn)—特色鎮(zhèn)”的規(guī)劃，保留居民點(diǎn)的四級(jí)城鎮(zhèn)體系，按照“擇優(yōu)、扶強(qiáng)、塑特色”原則，重點(diǎn)培育城關(guān)鎮(zhèn)、省級(jí)重點(diǎn)中心鎮(zhèn)、重要節(jié)點(diǎn)鎮(zhèn)和具有特色產(chǎn)業(yè)、特色文化、特色資源的鎮(zhèn)。安徽省在150個(gè)省級(jí)擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，另外發(fā)展了50個(gè)中心鎮(zhèn)，到2015年，形成了產(chǎn)業(yè)特色明顯、基礎(chǔ)設(shè)施配套、服務(wù)功能完善、人居環(huán)境良好的中心鎮(zhèn)群。山東省將100個(gè)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)好、設(shè)施配套齊全、人口規(guī)模較大的鎮(zhèn)培育為城鎮(zhèn)功能強(qiáng)、特色產(chǎn)業(yè)突出、人口相對(duì)集中的小城市。

二、“十二五”期間鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制改革存在的問(wèn)題

盡管“十二五”期間取得了較為矚目的成績(jī)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制改革的推進(jìn)仍然困難重重。各地區(qū)改革進(jìn)度不同，嚴(yán)重制約了鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合治理能力的全面提升，與其他行政體制改革的脫節(jié)，致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制改革陷入進(jìn)退維谷的境地，而缺乏足夠的法律支撐則難以保障改革的穩(wěn)固性與持續(xù)性。

(一)鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制改革進(jìn)度不統(tǒng)一

根據(jù)改革政策文件的分布態(tài)勢(shì)可知，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平因素直接作用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制改革，致使各地改革呈現(xiàn)不均衡發(fā)展的趨勢(shì)。

一方面，不同經(jīng)濟(jì)區(qū)域的鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制改革范圍和改革深度不同。從頒布的規(guī)范性文件可知，經(jīng)濟(jì)水平高、發(fā)展快的東部省份，率先展開(kāi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革，覆蓋面遠(yuǎn)超中西部城市。比如，廣東省政府及工作部門出臺(tái)規(guī)范性文件18件、汕頭市3件、佛山市2件、惠州市5件、中山市7件、東莞市5件、陽(yáng)江市2件、肇慶市5件、江門市6件等；而四川省政府及工作部門頒布規(guī)范性文件7件、南充市2件、達(dá)州市2件、廣安市2件、德陽(yáng)市3件等。與中西部相比，東部鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革不局限于體制內(nèi)的事權(quán)調(diào)整，加大向法治化軌道靠攏的力度?！稄V州市簡(jiǎn)政強(qiáng)鎮(zhèn)事權(quán)改革實(shí)施意見(jiàn)》明確了“簡(jiǎn)政強(qiáng)鎮(zhèn)”事權(quán)改革的重點(diǎn)領(lǐng)域，不僅要解決各級(jí)政府權(quán)責(zé)配置問(wèn)題和職能劃分問(wèn)題，還將理順縱向橫向關(guān)系，強(qiáng)調(diào)運(yùn)用法治思維推進(jìn)事權(quán)改革，以規(guī)范事權(quán)改革主要內(nèi)容、適用程序與責(zé)任主體。中部地區(qū)以安徽省為例，強(qiáng)調(diào)“特色鎮(zhèn)”、“中心鎮(zhèn)”的建立，劃分縣鄉(xiāng)功能區(qū)，期待在縣域經(jīng)濟(jì)有所提升的前提下，強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)職能，促進(jìn)基層民生事業(yè)發(fā)展。而西部集中對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制改革的宏觀部署，陜西、云南、貴州等省尚處于“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)”試點(diǎn)的探索階段。

另一方面，同一省域內(nèi)不同經(jīng)濟(jì)水平的鄉(xiāng)鎮(zhèn)承接的改革內(nèi)容與改革目的也有差異。按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃布局和功能定位實(shí)行分類改革，區(qū)分強(qiáng)鎮(zhèn)、大鎮(zhèn)和弱鎮(zhèn)。比如在廣東廣州市，產(chǎn)業(yè)集聚、人口多、經(jīng)濟(jì)規(guī)模大的鎮(zhèn)，開(kāi)展基本公共服務(wù)和依法執(zhí)政建設(shè)，增強(qiáng)處理突發(fā)公共事件和社會(huì)治安綜合治理能力，加快推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化；城鎮(zhèn)化發(fā)展到一定水平、經(jīng)濟(jì)規(guī)模中等的鎮(zhèn)，加強(qiáng)社會(huì)管理和公共服務(wù)職能，著力解決工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程中的各種問(wèn)題；農(nóng)業(yè)比重較大、經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的鎮(zhèn)，要大力發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，集中精力解決“三農(nóng)”問(wèn)題。另外，也可以根據(jù)產(chǎn)業(yè)形式，將“中心鎮(zhèn)”發(fā)展定位為經(jīng)濟(jì)發(fā)展鎮(zhèn)、歷史文化名鎮(zhèn)、特色旅游鎮(zhèn)、宜居城鎮(zhèn)等。例如，廣東容桂街道產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)綜合性強(qiáng)、社會(huì)利益群體多元化、社會(huì)治理問(wèn)題突出，故著重下放行政審批權(quán)、治安管理權(quán)、綜合執(zhí)法權(quán)等與經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理匹配的行政權(quán)限，以促進(jìn)容桂街道自主發(fā)展。但四川花源鎮(zhèn)則將發(fā)展定位為以房地產(chǎn)、商貿(mào)、文教、農(nóng)業(yè)和旅游休閑為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的宜居鎮(zhèn)，部分審批權(quán)、執(zhí)法權(quán)則不可一并下放，應(yīng)考慮花源鎮(zhèn)是否存在權(quán)力需求且是否有能力承受。

(二)鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制改革與其他體制改革的銜接不夠

實(shí)踐表明，鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制改革向來(lái)著力于解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)配置、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)力、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能、鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等問(wèn)題，與其他基層行政體制改革的配合與銜接遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。分析文本可知，縣鄉(xiāng)改革的決策主體一般是縣(市)委及政府，省、市、縣的權(quán)力則由省委及政府調(diào)整，缺乏統(tǒng)一的協(xié)調(diào)機(jī)制可能致使決策主體作出不同的改革部署，不同類型的地方改革之間發(fā)生沖突或競(jìng)合的情況在所難免。

比如，“省直管縣”體制改革要求將部分市級(jí)管理權(quán)限下放至縣級(jí)政府，那么正在開(kāi)展“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)”改革的縣(區(qū))能否將該權(quán)力直接通過(guò)省級(jí)政府決定下放至鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府?如果只能由縣(區(qū))改革決定下放，權(quán)力截留的情況是否會(huì)發(fā)生，如何預(yù)防?

再如，“縣管市”體制已經(jīng)引起學(xué)界注意，但對(duì)“市”的定位存在爭(zhēng)議。不少政策文件也認(rèn)為應(yīng)當(dāng)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制改革中提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)城鎮(zhèn)化水平、完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)城市功能，通過(guò)培育中小城市群，以實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)職能和基層自治的目的。但是，文件中鮮少提及與“縣管市”的銜接。鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展到何種程度，可以認(rèn)定為具備一定的城市水平或城市基礎(chǔ)?達(dá)到或超過(guò)這類水平的中小城鎮(zhèn)是否可以改為“市”?對(duì)“市”的定義或定位是嚴(yán)格遵守《憲法》及相關(guān)法律的規(guī)定還是可以做出相應(yīng)的突破?如果改“市”得以允許，縣鄉(xiāng)功能分區(qū)與職責(zé)界定是否應(yīng)當(dāng)在“縣管市”體制的框架下重新審視?目前，尚無(wú)中央或地方政策對(duì)這類情況進(jìn)行頂層預(yù)設(shè)。2014年，國(guó)家發(fā)改委印發(fā)的《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020)》提出要探索縣管市的“鎮(zhèn)級(jí)市”模式。其中，“市”則避開(kāi)我國(guó)行政區(qū)劃的概念意義，指出城市功能齊全的小城鎮(zhèn)群應(yīng)當(dāng)是“縣管市”的基礎(chǔ)。

改革制度上的脫節(jié)帶來(lái)兩個(gè)主要問(wèn)題。其一，地方改革各自為政較難形成行政組織的體系性與協(xié)調(diào)性。省、市、縣、鄉(xiāng)構(gòu)成憲法與地方組織法框架下的地方行政組織體系，針對(duì)任何一級(jí)行政組織展開(kāi)的改革行為都必須置于該體系下予以審視?！笆≈惫芸h”改革忽視鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府基層治理作用，鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制改革厘不清與“縣管市”體制的邏輯關(guān)聯(lián)，以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理欠缺基層自治組織配合等問(wèn)題，都將直接破壞地方行政組織的系統(tǒng)性。其二，各級(jí)政府職能較難實(shí)現(xiàn)清晰定位。政府職能轉(zhuǎn)型是地方行政體制改革的重要內(nèi)容，但不成體系的改革行為常忽略其他未涉及的政府層級(jí)。相較于省級(jí)政府而言，市、縣、鄉(xiāng)均是基層政府，具有一般的社會(huì)管理和公眾服務(wù)職能，將市級(jí)管理權(quán)限下放至縣級(jí)政府、縣級(jí)管理權(quán)限賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是為了促進(jìn)基層政府公共服務(wù)職能的實(shí)現(xiàn)。雖然省級(jí)政府通過(guò)權(quán)力下放目錄來(lái)確定權(quán)限類別與所涉領(lǐng)域，但具體實(shí)施仍然由各市(縣)決定。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的權(quán)力需求往往根據(jù)各地實(shí)際情況決定，因未置于整體職能構(gòu)架下審視，相關(guān)政策文件的局限性很難避免。況且，組織法對(duì)地方各級(jí)政府職能與事權(quán)的劃定模糊不清，也造成改革在政府職權(quán)層面隨意性太強(qiáng)，市、縣、鄉(xiāng)三級(jí)政府職能推諉和職責(zé)交叉的問(wèn)題并未通過(guò)改革得到妥善解決。

(三)鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制改革法治水平低

1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制改革缺乏足夠的法律支撐，有違反《組織法》和《立法法》規(guī)定的嫌疑。

政策文件主要由地方黨委和政府聯(lián)合發(fā)布，涉及對(duì)縣鎮(zhèn)職權(quán)的調(diào)整，采用授權(quán)、委托等方式將上級(jí)政府行政管理權(quán)下放至鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，但本質(zhì)上仍是行政性授權(quán)。按照職權(quán)法定原則，行政職權(quán)應(yīng)當(dāng)由法律、法規(guī)或規(guī)章授權(quán)主體行使，行政機(jī)關(guān)不能任意將自己的權(quán)力賦予其他機(jī)關(guān)行使。《立法法》也規(guī)定，根據(jù)改革發(fā)展的需要，全國(guó)人大及其常委會(huì)可以就行政管理領(lǐng)域的特定事項(xiàng)授權(quán)在一定時(shí)期內(nèi)、在部分地方暫時(shí)調(diào)整或停止適用法律的部分規(guī)定。如果要修訂現(xiàn)有《組織法》對(duì)縣鄉(xiāng)職權(quán)配置，必須由全國(guó)人大及其常委會(huì)發(fā)起，即使是臨時(shí)授權(quán)調(diào)整也應(yīng)當(dāng)由其決定，而地方黨委或地方政府以抽象文件修改現(xiàn)行法律規(guī)定的做法不具合法性。有學(xué)者指出，我國(guó)各地推行的深化行政體制改革總體上并未納入法治化軌道，缺乏法律支持。直接原因在于，“先試先行”的改革路徑使得很多新制度不可能從試行階段直接上升為法律制度，并且改革決策者和執(zhí)行者更愿意承擔(dān)執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)而不是法律責(zé)任，因而對(duì)改革法治化水平低持容忍態(tài)度。

2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革法律體系缺失，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的穩(wěn)定性與前瞻性難以維持。

第一，沒(méi)有國(guó)家立法或地方立法對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制改革進(jìn)行制度設(shè)計(jì)，“改革‘于法無(wú)據(jù)’就有可能在實(shí)踐中被異化為某些既得利益者反對(duì)深入改革的借口”。一方面，各地改革政策源于缺失的組織法規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府法律定位不明確，改革前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府扮演的角色是否恰當(dāng)，改革后鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府定位為何，這仍然是困擾目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的主要問(wèn)題。另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的法律職能隨改革推進(jìn)有所變化，從最初的“基層管理者”到“服務(wù)提供者”再到“基層治理者”，每一個(gè)特殊時(shí)期基層政府承擔(dān)不同的角色是必然的，而法律卻未作任何調(diào)整。再有，鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革目的始終存在爭(zhēng)議。有學(xué)者認(rèn)為，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治，既是優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的手段，同時(shí)也是發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)的直接目標(biāo)，如此便能“進(jìn)一步劃清縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)的事權(quán)和收益權(quán)”，“有利于充分調(diào)動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和各級(jí)經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性”。也有人認(rèn)為，“政府如何界定自身的角色和職能，如何協(xié)調(diào)與市場(chǎng)和社會(huì)的關(guān)系，如何解決大量事務(wù)服務(wù)下沉與公共財(cái)政不足的矛盾”，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革基本目標(biāo)，以此優(yōu)化基層治理結(jié)構(gòu)。

第二，立法缺失使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面的改革無(wú)法定程序可遵循。推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的決定由誰(shuí)作出、誰(shuí)能參與、怎么作出、如何實(shí)施等問(wèn)題模棱兩可，盡管地方黨委和地方政府扮演決策者的角色，但對(duì)于改革決定的孕育、論證、出臺(tái)與施行都沒(méi)有具體的法律文件作為依據(jù)，那么改革的持續(xù)性、合理性與合法性都得不到穩(wěn)定的保障。

第三，缺乏強(qiáng)有力的改革監(jiān)督機(jī)制。在行政自制理論的基礎(chǔ)上，政府改革行為以行政監(jiān)督為主要監(jiān)督方式，這基于上下級(jí)政府之間的隸屬關(guān)系，既認(rèn)同行政機(jī)關(guān)的自我調(diào)節(jié)力，也不否認(rèn)行政權(quán)具有擴(kuò)張或?yàn)E用的潛在性。然而，現(xiàn)階段的鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制改革已經(jīng)從單一縱向分權(quán)向多元橫向放權(quán)階段過(guò)渡，行政監(jiān)督將難以適應(yīng)權(quán)力的外放與異化。而且，在沒(méi)有外部權(quán)力干涉與監(jiān)督的條件下，不同利益群體交疊勾結(jié)，規(guī)避行政內(nèi)部監(jiān)督，也會(huì)成為常態(tài)。目前，規(guī)范性文件中鮮少提及其他有力的監(jiān)督方式，立法也尚無(wú)法律追究機(jī)制以規(guī)范和監(jiān)督改革權(quán)力濫用、改革行為錯(cuò)誤、改革責(zé)任規(guī)避等行為。

三、進(jìn)一步推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制改革的思路

進(jìn)一步深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制改革，應(yīng)立足于“十二五”期間的實(shí)踐基礎(chǔ)，明確改革發(fā)展重點(diǎn)，促進(jìn)基層經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。將鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制改革納入法治化軌道，正確處理改革與立法的關(guān)系，完善相應(yīng)的法律體系，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制改革的深入推進(jìn)和健康發(fā)展提供法治保障。

(一)“縣管市”模式與鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制改革

在“縣管市”模式下，“‘縣’作為一級(jí)行政區(qū)域，‘市’則被視為單一的‘城市’或者‘城鎮(zhèn)’概念，是由一定數(shù)量的居民組成，并保持有較高比例工商業(yè)的聚居地”。美國(guó)是典型的縣制國(guó)家，州政府以下最高級(jí)別的地方政府即為縣，其作用“部分為了州政府行政管理，部分為了實(shí)現(xiàn)地方治理”，一般情況下，“作為州政府的代理人征收賦稅和執(zhí)行法律”。在地方自治的基礎(chǔ)上，縣域以市鎮(zhèn)自治體為主，縣與市鎮(zhèn)之間不存在隸屬關(guān)系，在不同領(lǐng)域行使行政管理權(quán)。這對(duì)我國(guó)進(jìn)一步推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革、培育中小城市、促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，有一定的借鑒意義。

《“十三五”規(guī)劃綱要》強(qiáng)調(diào)：“加快拓展特大鎮(zhèn)功能，賦予鎮(zhèn)區(qū)人口10萬(wàn)以上的特大鎮(zhèn)部分縣級(jí)管理權(quán)限，完善設(shè)市設(shè)區(qū)標(biāo)準(zhǔn)，符合條件的縣和特大鎮(zhèn)可有序改市。”有條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，人口達(dá)至10萬(wàn)人以上、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、城鎮(zhèn)服務(wù)設(shè)施完備，可以考慮按照小城市的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行改革。借鑒浙江省“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)”模式的做法，整合一定范圍內(nèi)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)、服務(wù)能力弱的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，選擇條件較為成熟的鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為片區(qū)的“中心鎮(zhèn)”，經(jīng)由地方人大依法定程序授權(quán)改革，下放與中心鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展所匹配的行政管理權(quán)限，加強(qiáng)中心鎮(zhèn)在經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)、城建規(guī)劃、市政基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境保護(hù)和綜合執(zhí)法等領(lǐng)域的職能，并帶動(dòng)片區(qū)內(nèi)其他弱小鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展。當(dāng)中心鎮(zhèn)發(fā)展到一定程度時(shí)，可以考慮調(diào)整為中小城市，一般參考因素包括人口規(guī)模、區(qū)劃面積、經(jīng)濟(jì)水平、市政設(shè)施等。例如，根據(jù)2014年國(guó)務(wù)院《關(guān)于調(diào)整城市規(guī)模劃分標(biāo)準(zhǔn)的通知》的城市劃分標(biāo)準(zhǔn)，廣東省佛山市容桂街道有常住人口46.7萬(wàn)，屬Ⅰ型小城市的人口標(biāo)準(zhǔn)，經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)豐富，已具備發(fā)展成小城市的條件，“簡(jiǎn)政強(qiáng)鎮(zhèn)”事權(quán)改革可以先對(duì)容桂的城鎮(zhèn)屬性進(jìn)行調(diào)整，再經(jīng)由省人大授權(quán)賦予其與城市功能匹配的事權(quán)。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制改革培育的小城市群，在“縣管市”模式下的行政區(qū)劃意義并不突出，仍應(yīng)遵循憲法及組織法設(shè)定的行政組織體系。發(fā)展城市功能完備的中小城市，意義在于率先解決部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)因城鎮(zhèn)化速度太快帶來(lái)的基層治理難題，以居民訴求和政府權(quán)責(zé)為基本導(dǎo)向。更重要的是，這些城市群應(yīng)當(dāng)視為城市綜合治理實(shí)體，發(fā)揮城市功能優(yōu)化、社會(huì)管理創(chuàng)新與基層治理現(xiàn)代化的重要功能。

(二)部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)改為街道辦事處

《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第六十八條第三款規(guī)定：“市轄區(qū)、不設(shè)區(qū)的市的人民政府，經(jīng)上一級(jí)人民政府批準(zhǔn)，可以設(shè)立若干街道辦事處，作為它的派出機(jī)關(guān)?！庇袑W(xué)者就主張將鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展為縣級(jí)政府的派出機(jī)構(gòu)，踐行“縣政、鄉(xiāng)派、村治”的治理模式。這樣一來(lái)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以直接行使縣級(jí)職權(quán)，對(duì)上負(fù)責(zé)。

對(duì)于部分職能單一、經(jīng)濟(jì)落后、人口稀少的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，實(shí)踐表明，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在地方事務(wù)管理上既沒(méi)有權(quán)力需求也沒(méi)有實(shí)際承載力，即使下放大量行政權(quán)限也只能空置。這類鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以考慮取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政建制，改為街道辦事處，作為縣(區(qū))政府的派出機(jī)關(guān)。

學(xué)界對(duì)街道辦事處的存廢持有兩種觀點(diǎn)。一種認(rèn)為街道辦事處模式行政化太強(qiáng)，阻礙居民自治能力的提升；另一種則從合作治理的角度主張保留街道辦事處，引導(dǎo)其在基層治理中發(fā)揮協(xié)調(diào)作用。截止到2014年，全國(guó)共有40381個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)區(qū)劃，分別有20401個(gè)鎮(zhèn)、12282個(gè)鄉(xiāng)和7696個(gè)街道辦事處。僅有少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，對(duì)行政管理權(quán)需求大幅增加，而大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)仍以農(nóng)業(yè)為主，靠著國(guó)家財(cái)政轉(zhuǎn)移支付維持基本公共服務(wù)。倘若不作區(qū)分而全面放權(quán)，要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)提升城市功能，在經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和市民社會(huì)均不足以支撐的情況下，改革將很難突破瓶頸。

推進(jìn)部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)改為街道辦事處應(yīng)當(dāng)分階段、分步驟有序開(kāi)展。首先，出臺(tái)《街道辦事處組織法》。一則確定街道辦事處規(guī)模，人口結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)、覆蓋面積等可作參考因素；二則明確街道辦事處公共服務(wù)和社會(huì)管理職能；三則界定街道辦事處事權(quán)范圍并配以內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制，以合理劃分縣(區(qū))街事權(quán)，防止縣級(jí)政府濫用職權(quán)干涉村(居)民自治事務(wù)。其次，推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制改革的縣(市)應(yīng)當(dāng)考量域內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的綜合情況。將不適宜發(fā)展為中小城市或者擴(kuò)權(quán)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為街道辦事處的改革試點(diǎn)，同時(shí)對(duì)縣(市)地方事務(wù)綜合管理能力應(yīng)有所評(píng)估，作為縣(市)政府是否可以承接更多街道辦事處的重要參考因素。再有，“按照政社分開(kāi)原則，對(duì)社區(qū)居民委員會(huì)、街道辦事處以及政府職能管理部門的職責(zé)進(jìn)行清理”，形成相應(yīng)的權(quán)力清單和責(zé)任清單，防止街道辦事處僭越職權(quán)，損害基層居民的自治權(quán)。最后，將街道辦事處作為建設(shè)“服務(wù)型”政府的切入口，創(chuàng)新公共服務(wù)機(jī)制，通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)、外包、項(xiàng)目管理等契約形式，促使公共服務(wù)民營(yíng)化和社會(huì)化，引導(dǎo)社會(huì)組織和個(gè)人參與社區(qū)治理。

(三)探索基層自治模式

從人口結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)構(gòu)成和市民意愿來(lái)看，完全實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)自治的條件尚不成熟，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制改革應(yīng)有意識(shí)地引導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治和村(居)民自治。

一是引導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治的區(qū)域化發(fā)展。早在晚清至民國(guó)時(shí)期，我國(guó)就建立了具有現(xiàn)代國(guó)家政權(quán)性質(zhì)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治制度，并在國(guó)民政府頒布的《縣組織法》和“新縣制”中得到法律確認(rèn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治應(yīng)當(dāng)是一種自主管理加財(cái)政獨(dú)立的“有限自治”模式，國(guó)家逐步退出鄉(xiāng)村社會(huì)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)現(xiàn)自治型治理。全國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制改革的根本目的在于合理劃分各級(jí)政府事權(quán)，優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織結(jié)構(gòu)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)的“善治”。推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治制度，以法律形式進(jìn)行一般性授權(quán)，保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府享有自主發(fā)展權(quán)。

目前尚不存在完全推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治的成熟要件，但有序地推進(jìn)區(qū)域性自治試點(diǎn)是可行的。首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治試點(diǎn)的遴選應(yīng)當(dāng)合理、合法。從全國(guó)范圍內(nèi)篩選的鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)當(dāng)具備社會(huì)主體多元化、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高、社會(huì)組織成熟化、居民意識(shí)強(qiáng)等特質(zhì)，經(jīng)由改革議案提交全國(guó)人大常委會(huì)或其授權(quán)機(jī)構(gòu)討論通過(guò)。其次，試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)事權(quán)應(yīng)有序放開(kāi)。國(guó)務(wù)院《關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》(國(guó)發(fā)2016[49]號(hào))明確了“誰(shuí)的財(cái)政事權(quán)誰(shuí)承擔(dān)支付責(zé)任”的基本原則，對(duì)中央財(cái)事權(quán)、地方財(cái)事權(quán)和中央與地方共同財(cái)事權(quán)的范圍進(jìn)行清晰界定。自從稅費(fèi)改制后，“鄉(xiāng)財(cái)縣管”的財(cái)政體制不僅導(dǎo)致基層公共服務(wù)對(duì)上級(jí)財(cái)政支付的全面依賴，也將是推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治的障礙。將居民生活、社會(huì)治安、城鄉(xiāng)建設(shè)、公共設(shè)施管理等微觀事務(wù)領(lǐng)域的服務(wù)權(quán)能下移到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，也意味著應(yīng)當(dāng)將相應(yīng)的財(cái)事權(quán)一并下放。

二是推進(jìn)村(居)民自治的成熟化發(fā)展。2014年，中央一號(hào)文件指出，在深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革時(shí)，“探索不同情況下村民自治的有效實(shí)現(xiàn)形式”，“開(kāi)展以社區(qū)、村民小組為基本單元的村民自治試點(diǎn)”。村民自治產(chǎn)生于家庭聯(lián)產(chǎn)承包制和公社解體，由1982年《憲法》予以法律確認(rèn)。隨著城鎮(zhèn)化向農(nóng)村推進(jìn)，農(nóng)村集體土地市場(chǎng)化和國(guó)有化導(dǎo)致村民自治賴以存在的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)弱化，“基層民主自治從‘村民自治’向‘居民自治”轉(zhuǎn)變”，村民自治固有的封閉性有所動(dòng)搖。具體改變有：(1)從“集體經(jīng)濟(jì)組織成員”向“城市居民”的身份轉(zhuǎn)變；(2)從“集體土地”向“城市生活”的事務(wù)轉(zhuǎn)變；(3)市場(chǎng)主體、社會(huì)組織的滲入。

進(jìn)一步推進(jìn)村(居)民自治，應(yīng)當(dāng)突破鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制改革的局限，“通過(guò)體制改革與制度創(chuàng)新，充分發(fā)揮村民民主自治的能力，將農(nóng)村內(nèi)生活力與國(guó)家發(fā)展推力有機(jī)結(jié)合起來(lái)，以實(shí)現(xiàn)農(nóng)村民主自治與國(guó)家行政管理的有效銜接并以此推動(dòng)國(guó)家政權(quán)與農(nóng)村社會(huì)的良性互動(dòng)”。具體做法是，對(duì)縣鄉(xiāng)行政事務(wù)與村(居)民事務(wù)予以劃分，縣(區(qū))將必要的行政事務(wù)交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)或街道辦事處統(tǒng)籌，村(居)民事務(wù)在自治范疇內(nèi)由村(居)民委員會(huì)管理。這種做法的優(yōu)勢(shì)在于“對(duì)居民的教育意義”，“提供一種方式使公民始終對(duì)公眾事務(wù)有興趣，并最終培養(yǎng)成更聰慧的公民”，為民主自治向縣鄉(xiāng)改革中推進(jìn)奠定公民基礎(chǔ)。以“服務(wù)下沉與參與上升的聯(lián)動(dòng)方式”，促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變和行政組織優(yōu)化，并引導(dǎo)基層自治的發(fā)展。

(四)鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革納入法治化軌道

中共中央《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》要求“重大改革于法有據(jù)、立法主動(dòng)適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要”，通過(guò)法治推動(dòng)基層行政體制改革的深化，及時(shí)糾正改革中出現(xiàn)的行政違法行為。推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制改革法治化，有助于減小政策隨意性，提升改革的規(guī)范性、權(quán)威性和延續(xù)性，保障改革目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

1.通過(guò)法治手段促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革。

我國(guó)的現(xiàn)實(shí)是，立法總是滯后于改革，改革者總是擔(dān)心法律確定會(huì)對(duì)改革形成障礙，因而總是傾向于“先試先行”的改革路線。當(dāng)然，“先試先行”具有一定的合理性，尤其對(duì)行政體制改革初級(jí)階段而言。為持續(xù)推進(jìn)改革，應(yīng)當(dāng)考慮實(shí)現(xiàn)基層行政體制改革的法律化與制度化，因?yàn)椤皬?qiáng)調(diào)通過(guò)法令的治理，能夠?yàn)槿伺c人之間的有序交往提供平臺(tái)，滿足了‘日?！鐣?huì)，尤其是新的國(guó)家形態(tài)對(duì)于秩序、治理的需要”。全方位改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)是為了構(gòu)筑新的基層治理秩序，既包括行政權(quán)力在基層微觀事務(wù)管理中的有序運(yùn)行，也允許基層政府、市場(chǎng)與社會(huì)的高效合作。

“西方國(guó)家在行政改革中，都具有一個(gè)法律與改革呈良性互動(dòng)的特點(diǎn)，法律指導(dǎo)、規(guī)范和保障了改革，而改革又促進(jìn)法律變遷”。法國(guó)和日本的行政改革中，多部法律的頒布為中央和地方行政組織的優(yōu)化起到關(guān)鍵作用。對(duì)于如何處理我國(guó)改革與法律的關(guān)系，首先，應(yīng)正確對(duì)待二者相互促進(jìn)的互動(dòng)關(guān)系。羅豪才教授等認(rèn)為：第一，行政改革完全可以依法推進(jìn)，通過(guò)改革前的法律設(shè)定、改革中的法律實(shí)施以及試點(diǎn)改革后的法律修改，為行政改革提供全方位的法律保障；第二，通過(guò)行政改革提高法律的回應(yīng)性，通過(guò)依法行政保證行政改革合乎理性。其次，正確處理鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革與法律之間的形式矛盾。一般情況下，法律是對(duì)利益關(guān)系的博弈、現(xiàn)存法律事實(shí)沖突的調(diào)和與權(quán)利義務(wù)關(guān)系的確定，滯后性、穩(wěn)定性與預(yù)期性是其基本特征；而鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革則在逐漸推進(jìn)中隨時(shí)調(diào)整改革策略與路線，以“變化”為主，意在改變現(xiàn)有不合時(shí)宜的制度?？此泼艿亩?，卻存在邏輯一致性，因?yàn)椤案母锏摹儭婪ǘ?，立法的‘定’不只是定結(jié)果，而要定方向、定目標(biāo)、定原則、定主體、定方式、定過(guò)程、定責(zé)任等”。最后，明確立法與改革的先后次序。中共中央作出指示，“做到重大改革于法有據(jù)”。政府改革行為應(yīng)在法律框架內(nèi)，前提是存在規(guī)范這類行為的法律法規(guī)。如果沒(méi)有則應(yīng)當(dāng)首先進(jìn)行立法，將改革主體、改革權(quán)力、改革程序和監(jiān)督機(jī)制作為改革立法的重點(diǎn)內(nèi)容；然后才是對(duì)新制度的探索與驗(yàn)證，時(shí)機(jī)成熟時(shí)上升至法律層面，“對(duì)不適應(yīng)改革要求的法律法規(guī)，要及時(shí)修改和廢止”，這是改革促進(jìn)我國(guó)法律制度進(jìn)步與創(chuàng)新的積極影響。

2.完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革法律體系。

法律體系是推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革最為重要的制度保障，為此，“建構(gòu)完整的相關(guān)行政體制改革的法律規(guī)范體系當(dāng)是基礎(chǔ)和前提”。

首先，完善我國(guó)行政組織法體系，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的法定職能和職責(zé)。行政體制改革重點(diǎn)是轉(zhuǎn)變政府職能、優(yōu)化行政組織和合理配置行政權(quán)力，完備的行政組織法體系將為深化行政體制改革提供堅(jiān)實(shí)有力的法律保障，指引改革的正確方向。

但是，我國(guó)行政組織法欠缺，僅有的組織法規(guī)定是當(dāng)前基層行政體制改革的主要障礙，多次改革也未帶來(lái)實(shí)質(zhì)性改變?！秶?guó)務(wù)院組織法》設(shè)置了總理、副總理、各部委負(fù)責(zé)人等，對(duì)國(guó)務(wù)院及其部委的職責(zé)、國(guó)務(wù)院會(huì)議予以原則性規(guī)定。地方組織法對(duì)“縣級(jí)以上各級(jí)人民政府”的行政職能作了籠統(tǒng)含糊的規(guī)定，地方各級(jí)政府之間的對(duì)口部門擁有對(duì)某一領(lǐng)域相同的行政管理權(quán)，權(quán)力界限與大小未實(shí)際確定?，F(xiàn)行《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府享有鎮(zhèn)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)、教育、民政等行政管理權(quán)，執(zhí)行上級(jí)命令和決定，并承擔(dān)保護(hù)合法財(cái)產(chǎn)、保障公民權(quán)利的職責(zé)。同時(shí)也將這些職權(quán)賦予縣級(jí)以上各級(jí)人民政府，除了領(lǐng)導(dǎo)下級(jí)政府工作、發(fā)布決定和命令、撤銷下級(jí)政府不適當(dāng)決定和命令以及環(huán)境和資源保護(hù)、城鄉(xiāng)建設(shè)和監(jiān)察等行政權(quán)力由其特有之外，其他職權(quán)幾乎與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府無(wú)明顯界限的劃分。因?yàn)榭h(區(qū)、市)政府對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，在職權(quán)界限模糊的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府很難獨(dú)立行使職權(quán)。農(nóng)村稅費(fèi)改革后形成的“鄉(xiāng)財(cái)縣管”模式，進(jìn)一步加劇鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)上級(jí)政府的依附程度，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府逐漸在政府職能層面淪為上級(jí)政府的派出機(jī)構(gòu)。從現(xiàn)實(shí)來(lái)看，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)在經(jīng)濟(jì)實(shí)力大增的條件下，試圖行使相對(duì)獨(dú)立的行政管理權(quán)，卻受到組織法規(guī)定不足的限制。

有學(xué)者認(rèn)為，為構(gòu)建科學(xué)的行政組織法體系，必須修改憲法或制定《中央政府與地方政府關(guān)系法》；完善《國(guó)務(wù)院組織法》《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》或制定單獨(dú)的《地方各級(jí)人民政府組織法》；制定《國(guó)務(wù)院各部委、直屬機(jī)構(gòu)、辦事機(jī)構(gòu)組織法》和《地方各級(jí)人民政府職能部門組織法》。為促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的順利推進(jìn)，完善行政組織法應(yīng)做到以下三點(diǎn)。第一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能法定?，F(xiàn)行組織法未明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，改革之前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通常在農(nóng)村社會(huì)以管控者身份自居，之后則將政府職能轉(zhuǎn)變作為改革重心，要求由“全能政府”向“有限政府”的轉(zhuǎn)變、“管控型政府”向“服務(wù)型政府”轉(zhuǎn)變。改革從未間斷地強(qiáng)調(diào)，但卻一直未在法律制定或修改中得以體現(xiàn)。憲法或組織法應(yīng)明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的服務(wù)職能——公共服務(wù)職能和社會(huì)管理職能，保障公民物質(zhì)與精神文化需求，維護(hù)基層社會(huì)秩序。對(duì)于有條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，可以通過(guò)法律賦予其一定的經(jīng)濟(jì)職能，以提高其社會(huì)自治能力。第二，縣鄉(xiāng)職權(quán)劃分由法律確定。完善不同層級(jí)政府事權(quán)法律制度是全面推進(jìn)依法治國(guó)的重要內(nèi)容，“強(qiáng)化中央政府宏觀管理、制度設(shè)定職責(zé)和必要的執(zhí)法權(quán)，強(qiáng)化省級(jí)政府統(tǒng)籌推進(jìn)區(qū)域內(nèi)基本公共服務(wù)均等化職責(zé)，強(qiáng)化市縣政府執(zhí)行職責(zé)”，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔(dān)公共服務(wù)職能。區(qū)分各級(jí)政府職能是劃分縣鄉(xiāng)職權(quán)的關(guān)鍵，因?yàn)椤奥毮芙Y(jié)構(gòu)的不同，要求與之相配套的行政職權(quán)安排各有重點(diǎn)”，而“組織機(jī)構(gòu)設(shè)立應(yīng)當(dāng)也不一樣，不必要求上下級(jí)政府機(jī)關(guān)對(duì)口設(shè)置機(jī)構(gòu)”。地方政府組織法對(duì)縣鄉(xiāng)職權(quán)進(jìn)行具體規(guī)定，將相同領(lǐng)域競(jìng)合職權(quán)分工、部分縣級(jí)職權(quán)交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府等。具體來(lái)說(shuō)，將社會(huì)治安、市政交通、農(nóng)村公路、城鄉(xiāng)社區(qū)、公共設(shè)施、居民生活等事務(wù)交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)自行管理；將城鄉(xiāng)建設(shè)、公共衛(wèi)生、就業(yè)促進(jìn)、環(huán)境治理、行業(yè)監(jiān)管等作為縣(市)保留事務(wù)。

其次，推進(jìn)改革立法工作，促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制改革由行政性授權(quán)向法律性授權(quán)轉(zhuǎn)變。法律性授權(quán)要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革應(yīng)當(dāng)由法律、法規(guī)明確對(duì)縣(區(qū))鎮(zhèn)權(quán)力調(diào)整。當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革仍為普遍的行政性授權(quán)，比如湖南省鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的啟動(dòng)者和授權(quán)主體是湖南省委和省政府。其實(shí)，“在歷次改革中，行政機(jī)關(guān)總是僭越權(quán)力機(jī)關(guān)，試圖‘自主’地處理自身的權(quán)力。建立在這一基礎(chǔ)之上的行政體制改革，從一開(kāi)始就喪失了合法性，其結(jié)果要么是限定于技術(shù)層面，要么是困難重重，難有實(shí)質(zhì)性變革”。為突破鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革窠臼，應(yīng)由全國(guó)人大及其常委會(huì)頒布有關(guān)行政體制改革的法律，將地方改革包括省直管縣、大部制、鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革等納入調(diào)整范疇，重點(diǎn)規(guī)制行政改革權(quán)，包括行政改革權(quán)主體確定和權(quán)力運(yùn)行程序。

(1)行政改革權(quán)主體資格的確定。行政改革權(quán)屬于國(guó)家權(quán)力范疇，由改革設(shè)定權(quán)和執(zhí)行權(quán)組成。改革設(shè)定權(quán)應(yīng)由國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)通過(guò)憲法和法律形式設(shè)定，那么主體則是全國(guó)人大及其常委會(huì)。國(guó)家行政機(jī)關(guān)具體執(zhí)行法律和政策，享有改革執(zhí)行權(quán)。對(duì)于改革權(quán)設(shè)定不足的問(wèn)題，尤其是當(dāng)下改革法律嚴(yán)重缺失的情況，“即使為適應(yīng)急劇的社會(huì)轉(zhuǎn)型和改革的需要由行政機(jī)關(guān)設(shè)定行政改革，也應(yīng)有法律授權(quán)或者由有權(quán)機(jī)關(guān)的明確授權(quán)”，再依據(jù)立法或修法程序?qū)⒏母锍晒敕ā?/p>

(2)行政改革權(quán)力運(yùn)行程序。有學(xué)者建議，我國(guó)行政改革權(quán)的行使可以成立一個(gè)專門的改革委員會(huì)來(lái)設(shè)計(jì)改革方向與路線，提交權(quán)力機(jī)關(guān)通過(guò)立法程序決定，并由專門機(jī)構(gòu)對(duì)改革權(quán)力運(yùn)行予以監(jiān)督和糾正。借鑒域外經(jīng)驗(yàn)，率先成立一個(gè)改革專門委員會(huì)，由其經(jīng)過(guò)論證，提出改革設(shè)計(jì)，向立法機(jī)關(guān)提出立法或修法議案，遵循立法程序頒布專門的改革法律文件，再交由國(guó)家行政機(jī)關(guān)執(zhí)行。為落實(shí)行政體制改革工作，應(yīng)由第三方機(jī)構(gòu)或組織對(duì)改革行為進(jìn)行監(jiān)督。第三方機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)獨(dú)立于且不包括行政機(jī)關(guān)，由人大、政協(xié)、司法機(jī)關(guān)、所涉改革領(lǐng)域的非營(yíng)利組織、事業(yè)單位、企業(yè)組織和公民個(gè)人等組成，行使監(jiān)督權(quán)的主體越多元化，對(duì)行政改革權(quán)的牽制力將越多，有利于行政改革權(quán)的合法行使。

國(guó)家層面的改革立法有時(shí)候顯得過(guò)于籠統(tǒng)或不足，而我國(guó)各地區(qū)發(fā)展參差不齊，對(duì)行政體制改革的需求不同，地方人大立法可以在這種情況下發(fā)揮重要作用。地方人大可以將原則性較強(qiáng)的改革指示和改革授權(quán)轉(zhuǎn)化為可操作性較強(qiáng)的地方法規(guī)或決議，這樣“不僅有利于被授權(quán)的改革者們準(zhǔn)確理解授權(quán)的具體事項(xiàng)范圍和行使標(biāo)準(zhǔn)，也有利于授權(quán)主體實(shí)現(xiàn)對(duì)授權(quán)的監(jiān)督，消弭授權(quán)被濫用的風(fēng)險(xiǎn)”。 

作者單位：四川大學(xué)法學(xué)院

中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《四川師范大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2017年第1期

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