中國農地產權制度、規(guī)模經營與農地流轉

郜亮亮副研究員梳理了中國農地產權制度，從國有的“井田制”到商鞅變法，“廢井田，開阡陌”，承認人民擁有私田，允許自由買賣，中國成為世界上最早出現土地私有制度的國家。直到宋代，中國完全進入土地私有制時期；與土地產權制度相應，比較典型的賦稅制度是“一條鞭法”和“攤丁入畝”，國家靠這種賦稅制度調整農民與地主、國家與地主的關系，當時的土地市場高度發(fā)達。新中國建立之后，土地產權制度經過了私有制、集體化和公有制幾個階段，直到上世紀七十年代末八十年代初出現了“家庭聯(lián)產承包責任制”，包括“包產到戶”、“包產到組”、“雙包到組”以及“包干到戶”等多種形式。他認為家庭聯(lián)產承包責任制作為一個基本性的制度，其基礎在于集體所有，社會主義公有制，按地勞分配，你分的只是一個承包經營權，所有權是集體。這些現象背后最核心的問題還是產權的變遷，也就是穩(wěn)定性變遷：（1）延長承包期（2）穩(wěn)定承包關系（3）土地調整的必要性（4）公平與效率（5）追求使用權穩(wěn)定和人人平等的“兩難境地”。

為解決這種“兩難境地”，必須發(fā)揮新型經營主體作用進行“適度規(guī)模經營”，這就引出了“三權分置”改革，其內涵主要是三條：落實集體所有權；穩(wěn)定農戶的承包權；放活土地的經營權?！叭龣喾种谩备母锇ㄍ恋亓鬓D、土地托管，以及與之相關的土壤質量和土地的金融功能等問題。

產權、交易費用與合約

路乾認為產權和所有權不同，產權不同于所有權。（1）所有權指的是法律上對物的歸屬表達；產權注重的是實際的效果、實際的使用，收益、轉讓的效果，所以它又分為使用權、收益權和轉讓權。（2）使用權，比如說這塊土地到底怎么使用，到底耕地用，還是建設用地用，蓋房子使用，還是種地用，這是使用權。誰有權使用它？集體有權使用還是國家有權使用，國家通過土地管理制度，表面上是你的土地，你的承包地，但是你不能隨便使用它，受使用權限。（3）收益權，收益權是指這個資產獲得的收入歸誰所有，可以通過哪些方式獲得收入，可以出租嗎？可以轉讓嗎？出租轉讓的收益多少是分給農民的，多少分給集體的，多少交給國家？這是收益權。（4）轉讓權，轉讓權是指這塊土地的使用權、收益權能否轉讓，誰可以轉讓。農民是否可以把他的建設用地轉給城里，是否可以把承包地進行流轉。

產權表示的是更加明確的權利狀態(tài)，使用權、收益權、轉換權，往往發(fā)現所有權不是那么重要，所有權是一個法律的表達。所有權可以是集體的，但使用權是誰的？收益權是誰的？轉讓權又是誰的？它和所有權又不完全一致。中國土地制度變遷，所有權的變化，從私人變成國有；另一個層面，又是產權的變化，使用權、收益權、轉讓權的變化。

科斯看來，只要產權是界定清楚的，尤其是轉讓權界定清楚的，加上雙方交易成本足夠低，市場配置的結果都會使得財產價值最有效率，這時候不需要我們第三方再去判斷，誰傷害了誰。你無法決定清楚誰好誰壞，雙方是互相傷害，雙方都有自己的訴求，我無法說明哪一個人就一定是好的，哪一個人就一定要承擔一個責任，說不清楚的。只要財產清楚界定的，可以通過談判和交易，這時候所謂的傷害，所謂的外部性可以內部化。這時候無須我們的管制、政府、稅收的介入。當交易費用不能用的時候，法律制度就變得很重要。交易費用不能用的時候，不需要法律制度，不需要政府，不需要管制，不需要一些辦法，只要政府提供產權界定的服務，提供市場交易的服務，這個問題就解決掉了。我們要實施一個市場交易，就必須發(fā)現你與誰成交，你與誰做交易，你要告訴愿意與你交易的人，你要告訴他你有這個東西，你可以跟他成交，你找到這樣的人。還要告訴他，以什么樣的條款，什么樣的價格來交易，什么樣的方式，什么樣的談判方式，能夠達成一個合約，怎么簽訂合約，怎么保證合約條款能夠觀察和實施。這所有的活動，都是有成本的，都不是天然的，都不是輕而易舉的，都是要花費代價的，這些代價就是交易費用。

產權一個很重要的是轉讓權。我們資源要進行重新組合，更有效地發(fā)揮它的作用，就必須是不同的資源要素重新配置、重新組合，這就要求我原有的資源所有者要把資源轉讓出去。轉讓出去意味著交換，而交換所通過的方式是通過合約來進行的。合同合約的選擇取決于具體的交易成本，不同的農業(yè)經營形式，交易成本就不一樣，農村的合約選擇不是一個，我們看似乎沒有效率，但實際上它是有效率的結果，它是交易費用下的選擇。

農地三權分置的法律表達

高圣平教授認為《物權法》124條對憲法上農村的基本經營體制在民法的實際法上做了表達，農村集體經濟組織實行家庭承包經營為基礎、統(tǒng)分結合的雙層經營體制。這種承包經營的模式，在法律上屬于對他人的土地的利用，或者說對他人之物的利用，對他人之物的利用，在法律上我們有幾種表達的方法，一種是把這種他人對集體所有的土地的利用關系，把它表達為一種債權，還有一種是把它表達成物權，前者是指在家庭承包時，農戶和集體簽一個土地承包合同，使承包農戶在一定期限內能取得對集體土地耕作的權利，對集體土地這種耕作的權利在最開始的時候說它是基于一個土地承包合同所產生的一個權利，在解釋上通常是把它當作這是當事人之間的合同關系或者說這是一種債法上的關系。這種債權具有固定的弱點，它的效力僅僅是在當事人之間發(fā)生，也就是說它只是在集體和承包農戶之間具有相當于法律的約束力，但是對第三人而言它不可能具有對抗第三人的效力，也就是說除了集體以及承包農戶之外的人而言，你沒有辦法主張這種耕作權的效力。

由此我們需要把這種權利上升為物權，物權是基于流轉合同產生的，同樣是基于土地承包合同產生的，在當事人之間同樣具有法律效力，也就是說它比債權更加豐滿的是它可以就第三人進行主張，這時這個物權足以對抗所有權，也就是說這個集體到這個時候它除了受合同約束之外，它更加受到基于自己的自主意識在自己的所有權之上為他人設立了一個土地承包經營權這種物權的一個約束，這個時候它就再不能夠隨意的來收回這個承包地，也不能隨意的調整這個承包地。

從兩權分離到三權分置，兩權分離在法律上把它表達成在土地所有權上面設定一個土地承包經營權結構安排，這種安排需要進行革新，按照我們現在經濟學界的一些介紹，大致的是說原來這種兩權分離反映的是自耕農及小農生產這種生產關系。

到了現在，我們農業(yè)的生產關系發(fā)生了一些改變，就是農地的流轉已經成為了一個常態(tài)，據統(tǒng)計到去年年底，應該是全國35.3%的農用地已經發(fā)生了流轉，也就是說無論基于什么情況，農業(yè)人口的改變還有作業(yè)形態(tài)的改變，到城里去打工等等農業(yè)人口流動的現狀所帶來的生產關系的改變，再不是承包農戶自己在耕作這個承包地，而是承包農戶之外的人在耕作這個承包地，怎么來反映這種生產關系的改變，其實我們原來的法律上對這種情形是有規(guī)定的，無論是物權法還是土地承包法，我們上面都規(guī)定了土地承包經營權的流轉。

也就是說土地承包經營權既然法律上把它當成一個物權，那么權利人處分自己的權利就是這個物權當然的內容，那么我們現在看當時只不過說基于一些政策上的考量，我們對農地的流轉做了一些限制，比如家庭承包取得的土地承包經營權，我們說它的流轉就是轉包、出租，還包括了一些所謂的轉讓，對于入股和抵押，我們無論是土地承包法還是物權法沒有做出明確規(guī)定的，在解釋上雖然有創(chuàng)新的必要，但是在實踐中，從農業(yè)主管部門的態(tài)度來看是禁止的，轉讓也設定了嚴格的調整，他要得到發(fā)包方的同意，他必須要有穩(wěn)定的收入來源或者穩(wěn)定的職業(yè)等等，像這些條件都是來限制土地承包經營權的轉讓，這原來是有一些制度供給。

現在發(fā)現原來這些制度的設計現在被大規(guī)模的農地流轉現狀，就產生了一個新的需要，就是說如果是由他人來行使這種耕作權利的時候，也就是說承包農戶取得土地承包經營權之后，我把這個土地承包經營權流轉給新型的農業(yè)經營主體（家庭農場，還是土地合作社，還是這個農業(yè)企業(yè)），那么這些新型的經營主體對于土地的耕作權利是不是可以把它構造成一個新的權利，比如說這就涉及到農地產權結構的調整，就是原來的土地所有權以及土地所有權之上設定土地承包經營權的這種農地產權結構，它沒有辦法反映我們現在的農業(yè)生產關系的改變，那么我是不是可以說再把新型主體經營土地的權利再把它構造成一個權利，這樣就成了“農地三權分置”學說的一個來源。

地權與地制

劉守英教授認為，我們觀察土地問題，看到土地首先應該想到土地及其“地權”，還應當想到“地權”是屬于誰的。農民有什么權，農民的權利結構不是天然就私權的，尤其在中國，它不是全部私權，也就意味著不同的權利結構。我們再找其他主體怎么介入到權利體系里面去，比如說國家跟整個農民土地權利里面到底有什么關系？集體經濟組織到底有什么關系？還有我們現在的公司，現在有很多公司也進到整個農村權利體系，其他相關的主體跟農民，就種地的那個主體的權利體系之間到底是什么關系？

所有制是什么？馬克思講所有制是“各種生產關系的總和”，實際上就是說你整個這個社會在上層建筑層面對這個社會的基本制度安排，所有制實際上是框定整個這個社會的基本制度形態(tài)的制度規(guī)定。土地的政治制度的安排就是一個以集體所有制為主的制度安排，這是一個政治制度，是一個法律安排，在這個政治制度下，土地權利的經濟安排怎么表現？土地的產權就是使用土地權利的這種制度安排形式，就我們要使用土地，這些制度規(guī)定框定你怎么樣使用土地，土地怎么受益，土地怎么轉讓，這些制度安排的具體的制度規(guī)定就是土地產權。

我們講到產權的時候，就是說使用土地的時候具體有什么規(guī)定，對于這些規(guī)定形成的產權，我們怎么看待？就是看這個土地的使用、土地的收益、土地的轉讓，這些就變成可以度量了，怎么使用土地，你使用土地以后土地怎么收益，另外不同的土地使用者之間如何轉讓土地，土地的權利在不同的制度安排下，我們來度量它的產權的制度安排的情況的時候，就是根據它的使用收益和轉讓來度量你整個土地使用的情況，土地產權的情況。再比如看一個土地產權安排的是否有效，就看土地使用的制度安排里面使用權、收益權和轉讓權怎么去界定的，好和壞的差別在哪兒呢？就在于它的強度以及廣度上，另外看這個權利可不可以排他、可不可以轉讓。由此，整個土地產權我們明確的三個主要權利有：如何使用、如何收益、如何轉讓？要產權干什么用的？就兩個功能，第一個就是讓大家吃定心丸，第二個就是對未來有預期。你一個產權制度如果你在使用、收益、轉讓的強度、廣度、排他性和轉讓性，這些權利安排下說這個產權制度好和不好，就是看權利安排，這三種權利安排的程度，這個制度好還是不好，第一個就是看它的明晰性，就是你是不是很清晰的，第二看它是不是穩(wěn)定的，現在我們的產權制度最怕的就是每天變，那產權制度最后大家就亂了，沒有穩(wěn)定性了，產權制度不能老變來變去的，你如果是產權制度想怎么變就怎么變，那就變成絕對集權了，產權制度不能隨便弄！

產權非常重要，產權不搞清楚，農民就不給你好好種地，集體的時候農民就睡在田埂上，生產隊長敲鑼就敲不出人來，就不好好干活，原因是原來集體地權那種安排對他沒有激勵，這樣就是說那個制度不好。最后就改成農民承包土地，農民承包土地現在我們整個集體地權的產權結構非常有意思，第一個它是家戶包地，歷史的家戶所有制，基本上就回到那個狀態(tài)了，就以農戶為單位承包土地，第二就是將集體所有的土地包到農戶以后，使用權、收益權和流轉權給到農戶，給到農戶以后我們不僅給到農戶，然后整個地權為了使它穩(wěn)定，我們在整個地權的期限上不斷延長，從十五年到三十年再到現在的“長久不變”，什么意思呀，沒有邏輯、沒有道理。

另外一個重要的概念時地權的合約。產權是決定農民的投資及生產積極性，合約直接決定了農民對土地的利益和他直接的收成，我們整個土地的合約非常有意思的幾件事，第一個我們一定要記住，整個中國的集體土地是怎么合約的，是國家把集體土地給合約到農戶的，國家把集體土地分包到農戶的，不是集體組織把土地分到農戶的，這是非常重要的一件事。所以第一個就是說這個國家跟農民的關系，第二個是集體跟農民的關系發(fā)生變化，最初農民是交集體提留，包產到戶的時候農民承諾交集體提留；第二個階段就是當時我們整個農村的鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革和財稅體制，當時全部落到縣鄉(xiāng)兩級以后不堪重負，承擔整個政府、學校教師這些公共的費用就是由農民土地在承擔，所以各種稅費、各種攤派到農民手上；接下來的基層稅費改革，“一事一議“把集體跟農民的關系不斷的理清，整個土地的合約基本上剩余權就不斷的接近于私權，實際上就是說將國家跟集體對農民土地的這些義務不斷的接觸，使剩余權不斷的接近于私權。

由此我們看到，集體地權結構非常要命的一件事就是有集體制，集體的來源、土地的來源和集體制的實際含義，形成了農民對地權上這些權利關系及其發(fā)展演變。

（本文系2017年7月10日至12日在中國人民大學舉辦的教育部哲學社會科學研究重大課題攻關項目——“農地三權分置的實踐研究”2017年暑期調研行前培訓暨“農地三權分置”專項培訓會議內容。文中觀點，由熊雪鋒根據授課內容和錄音整理）

中國鄉(xiāng)村發(fā)現網轉自：微信公眾號 村莊與城市

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