——以山西省靜升古鎮(zhèn)為例

編者按:黨的十八大報(bào)告明確提出：“創(chuàng)新行政管理方式，提高政府公信力和執(zhí)行力，推進(jìn)政府績(jī)效管理。”政府公信力是政府的影響力與號(hào)召力，不僅關(guān)系到政府工作的權(quán)威性和有效性，也反映了人民群眾對(duì)政府的滿意度和信任度。由于政府公信力直接關(guān)系到古城古鎮(zhèn)古村保護(hù)工作的深入推進(jìn)，因而政府必須依法行政、依規(guī)保護(hù)，切實(shí)提高自身公信力。

靜升古鎮(zhèn)位于山西省靈石縣東北部，地處黃土高原，海拔800-1000米，總面積54.95平方公里。該鎮(zhèn)歷史悠久，文物古跡眾多，自然環(huán)境優(yōu)越，交通便利，素有靈石“小江南”之稱，是建設(shè)部和國(guó)家文物局公布的首批“中國(guó)歷史文化名鎮(zhèn)”。該區(qū)域傳統(tǒng)風(fēng)貌保存較好，集耕讀文化、晉商文化、儒學(xué)文化、建筑文化、民俗文化為一體，特別是靜升河流域的旌介、集廣、靜升、尹方、蘇溪和南浦等村，文化資源一脈相連，源遠(yuǎn)流長(zhǎng)。著名的資壽寺位于該鎮(zhèn)蘇溪村，是國(guó)家級(jí)文物保護(hù)單位。作為清代北方超大型民居建筑群落的典型代表，王氏家族建筑群即王家大院坐落在鎮(zhèn)區(qū)中心。

由于身處欠發(fā)達(dá)的內(nèi)陸省份，位置偏遠(yuǎn)，靜升古鎮(zhèn)周邊依然保存著完整的歷史建筑形態(tài)，同時(shí)，該省耕地面積僅為土地總面積的30.6%，人多地少，加上經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的改革，限制發(fā)展能源產(chǎn)業(yè)，導(dǎo)致大量人口長(zhǎng)期外出務(wù)工。古院落因無(wú)人居住長(zhǎng)久失修，部分已處于殘破狀態(tài)，亟需重點(diǎn)保護(hù)。然而，由于古建筑工藝精細(xì)，修復(fù)、修繕技術(shù)要求高，對(duì)材料、資金、工匠技藝等方面要求極高。因此，修繕古建筑雖能保證外表“修舊如舊”，但卻極易改變和破壞古建筑的歷史氣息、傳統(tǒng)的神韻和文化背景，從而達(dá)不到修繕的原真性目的。老百姓雖有心修繕自家古宅，但苦于無(wú)財(cái)力支撐，只能任其破敗，或偶爾做簡(jiǎn)單的修整，更多的村民更愿意選擇拆除，原址重建價(jià)格相對(duì)低廉的現(xiàn)代建筑。

2006年，靈石縣政府邀請(qǐng)上海同濟(jì)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院編制了《山西省靈石縣靜升鎮(zhèn)歷史文化名鎮(zhèn)保護(hù)規(guī)劃》。該規(guī)劃在分析研究大量國(guó)內(nèi)外歷史文化名鎮(zhèn)保護(hù)與發(fā)展的成功經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，結(jié)合靜升鎮(zhèn)的實(shí)際情況，確定了“原真性保護(hù)，跳躍式發(fā)展”為本次規(guī)劃的主旨，建構(gòu)“兩區(qū)三軸線”空間，同時(shí)通過(guò)各種規(guī)劃手法使舊區(qū)與新區(qū)達(dá)到共生、共融、共發(fā)展的目的，力求創(chuàng)造一個(gè)極具特色與文化的小城鎮(zhèn)。然而直至2017年，當(dāng)?shù)乩习傩詹诺弥吮Ｗo(hù)規(guī)劃的存在?；ㄙM(fèi)巨資打造的保護(hù)規(guī)劃一直被束之高閣，并沒(méi)有真正實(shí)施。

近年來(lái)，為發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)，政府提出以王家大院為核心，連片帶動(dòng)靜升古鎮(zhèn)整個(gè)區(qū)域，構(gòu)建“古鎮(zhèn)+大院”的典型性和代表性建筑群，從而打造5A級(jí)旅游景區(qū)。在此理念的指導(dǎo)下，2013年，靈石縣人民政府與鐘靈巷村民簽訂修繕古建筑的有關(guān)協(xié)議，由政府與村民聯(lián)合出資，修繕部分極具歷史文化價(jià)值的古建筑，出資比例分別為90%與10%。老百姓對(duì)政府此舉極為支持，然而4年已經(jīng)過(guò)去，該合同卻依然只是一張白紙，尚未生效。

靜升古鎮(zhèn)保護(hù)規(guī)劃以及實(shí)施方案長(zhǎng)期未面向群眾公開(kāi)，鎮(zhèn)政府與居民所簽訂的合作保護(hù)協(xié)議長(zhǎng)期難以兌現(xiàn)，嚴(yán)重影響了政府的公信力。因政府的政策延續(xù)性不強(qiáng)，有“一屆政府一辦法”之說(shuō)，老百姓對(duì)政府部門及政府官員充滿懷疑和不滿情緒，這直接導(dǎo)致政府在保護(hù)古鎮(zhèn)古建方面公信力嚴(yán)重不足。政府公信力不足削弱了人民群眾對(duì)政府的政治信任，進(jìn)一步加深了古建筑保護(hù)的執(zhí)行難度，陷入此番怪圈，其成因與解決之道值得深思。

政府的公信力歷來(lái)受到中國(guó)政府的重視。在古代，孔子提出“政者，正也，子帥以正，孰敢不正”，要求當(dāng)政者以“修身、齊家、治國(guó)、平天下”的“內(nèi)圣外王”來(lái)提高公信力。貞觀之治時(shí)唐太宗說(shuō)過(guò)“水能載舟，亦能覆舟”，強(qiáng)調(diào)了民為邦本的道理。如何提高政府公信力？糾其根源是政府在開(kāi)展職權(quán)活動(dòng)時(shí)，必須將信賴保護(hù)原則視為出發(fā)點(diǎn)，將人民的利益視為終極追求。

何為信賴保護(hù)原則？所謂信賴保護(hù)原則指當(dāng)行政相對(duì)人對(duì)行政主體所做出的授益性行政行為形成值得保護(hù)的信賴時(shí)，行政主體不得隨意變更、撤銷或廢止該行為，否則必須對(duì)行政相對(duì)人基于對(duì)該行為有效存續(xù)的信賴而獲得的合法利益予以合理補(bǔ)償。政府行為，或者說(shuō)行政行為，不同于一般的民事行為，它不但具有確定力，而且具有公信力。行政行為一旦做出，就需要行政相對(duì)人執(zhí)行，即使不服，尋求行政救濟(jì)、提起行政復(fù)議或訴訟過(guò)程中，也可以先予執(zhí)行。這是法律對(duì)行政效率的保護(hù)，也是全社會(huì)對(duì)行政行為的信任，是公共秩序得以安定，政權(quán)得以鞏固的基礎(chǔ)。

信賴保護(hù)原則有利于全面保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益。信賴保護(hù)原則要求有權(quán)機(jī)關(guān)應(yīng)保護(hù)行政相對(duì)人因信任行政主體的正當(dāng)性、權(quán)威性而無(wú)過(guò)錯(cuò)參與其實(shí)施的授益性、合意性、指導(dǎo)性等行政行為所期望得到的合法和合理利益。這種觀念涵蓋了行政合法性原則權(quán)益的要義，并突出了誠(chéng)實(shí)信用原則行政相對(duì)人可期望的合法或合理權(quán)益的內(nèi)容。

如何破局以改變當(dāng)前的被動(dòng)局面？唯有先以提升政府的公信力為基點(diǎn)，打破原有模式，切實(shí)保證人民的信賴?yán)妗?/span>

首先，政策法規(guī)制定應(yīng)體現(xiàn)科學(xué)性和連續(xù)性。

政府通過(guò)各種渠道聽(tīng)取群眾意見(jiàn)，拓寬人民群眾參與決策的渠道，制定合理有效的古城古建保護(hù)政策辦法。政策制定好就要堅(jiān)持貫徹下去，一屆接著一屆干，保持連續(xù)性和穩(wěn)定性，提高群眾對(duì)政府和政策的信任度。

其次，政策法規(guī)執(zhí)行應(yīng)體現(xiàn)權(quán)威性和實(shí)效性。

政府職能主要通過(guò)政策措施來(lái)實(shí)現(xiàn)，把政策法規(guī)執(zhí)行好是政府效能的根本體現(xiàn)。但在有些情況下，政策執(zhí)行受個(gè)人因素影響，隨意性太大。這就破壞了政策的權(quán)威性和實(shí)效性，進(jìn)而損害政府公信力。因此，提高政府公信力，必須把各項(xiàng)政策措施落到實(shí)處，減少人為因素的過(guò)度干預(yù)。

第三，政策法規(guī)效力應(yīng)體現(xiàn)人民性和持久性。

各級(jí)政府應(yīng)牢固樹立以人為本、執(zhí)政為民理念，特別是在復(fù)雜形勢(shì)面前，政府工作人員應(yīng)拋開(kāi)自身利益、超越個(gè)別利益，樹立凡事以大局為重，切實(shí)提高政府工作人員對(duì)古城古鎮(zhèn)古村保護(hù)的重視程度。

第四，重點(diǎn)發(fā)揮人大對(duì)政府的立法監(jiān)督作用。

只有從制度層面尋找切入點(diǎn)，才能獲得立足點(diǎn)、動(dòng)力源。在古城保護(hù)過(guò)程中人大應(yīng)充分履行立法職能，加強(qiáng)立法工作，以問(wèn)題為導(dǎo)向，以人民利益和意愿為出發(fā)點(diǎn)，克服立法中存在的部門利益和地方保護(hù)傾向，規(guī)范政府部門行政權(quán)力，提高立法的針對(duì)性、時(shí)效性、系統(tǒng)性，增強(qiáng)法律法規(guī)的可執(zhí)行性，從根本上將政府的行政權(quán)利行使鎖進(jìn)制度的牢籠。

第五，亟需制定古城古鎮(zhèn)古村保護(hù)特別法。

目前，從保護(hù)古城古鎮(zhèn)古村的緊迫性和有效長(zhǎng)效機(jī)制來(lái)看，缺乏能完整涵蓋和適用于古城古鎮(zhèn)古村及其文化保護(hù)的法律，現(xiàn)有法律法規(guī)已經(jīng)不適應(yīng)社會(huì)高速發(fā)展的需要。靜升古鎮(zhèn)在古建筑保護(hù)規(guī)劃的實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)政府公信力不足的問(wèn)題，也是因?yàn)闊o(wú)特別法規(guī)對(duì)政府行為進(jìn)行監(jiān)督。為了遏止古城古鎮(zhèn)古村頻遭破壞現(xiàn)象的蔓延，制止對(duì)古城古鎮(zhèn)古村無(wú)度無(wú)序開(kāi)發(fā)，防止和避免國(guó)家歷史文化遺產(chǎn)成為永久的“文化遺憾”，立法保護(hù)古城古鎮(zhèn)古村迫在眉睫。筆者建議盡快制定出一部適用于中國(guó)古城古鎮(zhèn)古村及其文化保護(hù)的國(guó)家特別法，與相應(yīng)的監(jiān)督監(jiān)察機(jī)構(gòu)專司此事，并形成長(zhǎng)效永久機(jī)制。

中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中南大學(xué)中國(guó)村落文化研究中心 微信公眾號(hào)

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