——基于山東S鎮(zhèn)的考察

摘要：文章結(jié)合實地調(diào)查經(jīng)驗，揭示了農(nóng)地調(diào)整的治理內(nèi)涵，以突破既有的認識框架。研究發(fā)現(xiàn)，"結(jié)平衡賬"構(gòu)成了農(nóng)地調(diào)整的核心機制，其實質(zhì)是在村社范圍內(nèi)構(gòu)建和形塑一套權(quán)利與義務(wù)的平衡體系。農(nóng)地調(diào)整對"結(jié)平衡賬"機制的啟動，在實現(xiàn)土地利益于村民間均衡分配目標(biāo)的基礎(chǔ)上，還蘊藏著豐富的治理內(nèi)涵，具體表現(xiàn)在兩個方面：一是，它實現(xiàn)了對村民全面和深度的動員，為村民自治制度的運行提供了實踐場域，激發(fā)了村民自治的活力；二是，它為村莊日常積累的矛盾提供了化解平臺，增強了村級組織在村民當(dāng)中的合法性。因此，農(nóng)地調(diào)整實踐從總體上達到了村民的強政治參與能力和村級組織的強治理能力的雙強效果，村級自主治理能力不斷得到激發(fā)和增強。在農(nóng)村村級治權(quán)普遍弱化的情況下，反思當(dāng)前的農(nóng)村確權(quán)實踐，仍具有必要性。

關(guān)鍵詞：農(nóng)地調(diào)整；結(jié)平衡賬；村民自治；村級治理

一、問題的提出

穩(wěn)定農(nóng)地承包關(guān)系構(gòu)成了我國上世紀(jì)80年代以來歷次農(nóng)地制度改革的基本方向，具體以承包期限的延長和對土地調(diào)整的嚴格限制為表現(xiàn)特征。1984年，中央首次提出“土地承包期一般應(yīng)在15年以上”，1993年提出“土地承包權(quán)30年不變”，且被寫進了1998年修訂后的《土地管理法》和2002年的《農(nóng)村土地承包法》中。2007年，土地承包權(quán)在《物權(quán)法》中進一步被界定為“用益物權(quán)”。2008年，中共十七屆三中全會又提出“土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長久不變”。雖然農(nóng)地調(diào)整不斷受到國家政策及法律的限制，但實際情況卻是農(nóng)地調(diào)整依然在各區(qū)域的農(nóng)村不同程度地進行著。據(jù)葉劍平、蔣妍等人2008年的調(diào)查顯示，二輪延包時63.7%的村莊進行過農(nóng)地調(diào)整，到二輪延包之后仍有34.6%的村莊進行過農(nóng)地調(diào)整。[1]對于農(nóng)地調(diào)整能夠得以開展的原因，學(xué)界提出了“國家利益保護說”“干部尋租說”“人口變動說”“產(chǎn)權(quán)殘缺說”“市場替代說”“土地市場不完全說”等假說。[2]此外，陳柏峰、郭俊霞等人通過質(zhì)性的調(diào)查研究，給出了地方性共識和地方性規(guī)范的解釋框架，分析農(nóng)地調(diào)整得以可能的更為深層的文化因子。[3-4]

針對農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)以及農(nóng)地調(diào)整問題，學(xué)界展開了激烈爭論。土地產(chǎn)權(quán)的穩(wěn)定性對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的影響構(gòu)成了最為普遍的爭論焦點。在支持穩(wěn)定土地產(chǎn)權(quán)的學(xué)者看來，不穩(wěn)定的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)弱化了農(nóng)民的投資積極性[5]，而穩(wěn)定的土地產(chǎn)權(quán)起到了激勵農(nóng)民使用農(nóng)家肥等有機肥料投入的作用[6]。穩(wěn)定農(nóng)地承包關(guān)系和明晰農(nóng)地產(chǎn)權(quán)不僅有利于增加農(nóng)民對土地投入的預(yù)期，而且也為土地承包經(jīng)營權(quán)證的融資和抵押提供了產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)，可以有效緩解農(nóng)戶的資金困境。但是，仍有研究得出土地產(chǎn)權(quán)與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率之間并無直接的關(guān)聯(lián)，不穩(wěn)定的土地產(chǎn)權(quán)對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的影響并不明顯[7-8]，甚至有學(xué)者提出“對于農(nóng)戶的長期投資激勵最有影響力的因素可能在于土地制度之外，如糧食收購價格、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價格、非農(nóng)就業(yè)機會、戶籍制度等”[9]。因此，土地產(chǎn)權(quán)與農(nóng)民的投資激勵之間存在著非常復(fù)雜的關(guān)系。[10]

然而，還有學(xué)者試圖超越經(jīng)濟學(xué)視角來審視農(nóng)地調(diào)整的其他意涵。對農(nóng)地調(diào)整持批判態(tài)度的學(xué)者認為，頻繁的農(nóng)地調(diào)整是農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)不完整的體現(xiàn)，土地產(chǎn)權(quán)的不完整和不穩(wěn)定是當(dāng)前農(nóng)村大量土地糾紛問題產(chǎn)生的根源，以至于“農(nóng)村土地糾紛已取代稅費爭議而成為了目前農(nóng)民維權(quán)抗?fàn)幍慕裹c”[11]，因此提出土地私有化才是農(nóng)村土地糾紛的解決之道[12]。賀雪峰[13]通過對土地沖突性質(zhì)的分類，認為當(dāng)前中國的土地沖突主要是在城郊和沿海發(fā)達地區(qū)圍繞土地征收而發(fā)生的土地沖突和一般農(nóng)業(yè)型地區(qū)農(nóng)民為農(nóng)地權(quán)益歸屬而發(fā)生的沖突。兩類土地沖突的本質(zhì)都是利益沖突，與土地的產(chǎn)權(quán)性質(zhì)無關(guān)。此外，不少學(xué)者還關(guān)注到了農(nóng)地調(diào)整在村莊公共品供給[14-15]、社會保障和失業(yè)保險功能、保持基層社會穩(wěn)定[9, 16]等方面的重要作用。由此可見，農(nóng)地調(diào)整不僅僅是經(jīng)濟問題，同時也是事關(guān)基層社會秩序的社會問題。既有研究充分展示了農(nóng)村土地問題的復(fù)雜性，極大地豐富了我們對農(nóng)地調(diào)整問題的認識。

2016年4月，筆者與所在研究單位的10多名博士一同在山東S鎮(zhèn)①農(nóng)村開展駐村調(diào)研。自分田到戶以來，這些村莊都較完整地保持了農(nóng)地調(diào)整傳統(tǒng)。通過對當(dāng)?shù)剞r(nóng)地調(diào)整過程的考察發(fā)現(xiàn)，農(nóng)地調(diào)整實踐與村莊治理之間具有緊密關(guān)聯(lián)，農(nóng)地調(diào)整對村級治理能力的提升發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。然而，既有文獻關(guān)于農(nóng)地調(diào)整村級治理意義的研究較少。雖然有學(xué)者得出，土地是可供鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府和村級組織及廣大的鄉(xiāng)村干部對農(nóng)村社會實施控制的工具[17]，特別是周飛舟還看到了農(nóng)地調(diào)整對于村莊權(quán)力的維系和再生產(chǎn)的意義[18]，但是農(nóng)地調(diào)整與村級治理之間更加細微和深刻的關(guān)聯(lián)機制并沒有得到呈現(xiàn)，即對“農(nóng)地調(diào)整實踐是怎樣作用于村級治理，以及村級治理能力又是如何在農(nóng)地調(diào)整實踐中增強的”的這一問題沒有回答。

① 依學(xué)術(shù)慣例，文中提到的地名皆為化名。

結(jié)合實地調(diào)查經(jīng)驗，本文的目標(biāo)在于揭示農(nóng)地調(diào)整的治理內(nèi)涵，以突破既有研究關(guān)于該問題的認識框架。具體而言，“結(jié)平衡賬”構(gòu)成了農(nóng)地調(diào)整的核心機制，其實質(zhì)是在村社范圍內(nèi)構(gòu)建和形塑一套權(quán)利與義務(wù)的平衡體系。農(nóng)地調(diào)整對“結(jié)平衡賬”機制的啟動，在實現(xiàn)土地利益于村民間均衡分配目標(biāo)的基礎(chǔ)上，還蘊藏著更加深刻的治理內(nèi)涵。這一治理內(nèi)涵體現(xiàn)在兩個方面：一是，實現(xiàn)了對村民全面和深度動員，為村民自治制度的運行提供了實踐場域，激發(fā)了村民自治的活力；二是，為村莊日常積累的矛盾提供了化解的平臺，增強了村級組織在村民當(dāng)中的合法性。因此，其從總體上達到了村民的強政治參與能力和村級組織的強治理能力的雙強效果，村級自主治理能力在農(nóng)地調(diào)整過程中不斷得到激發(fā)和增強。

二、調(diào)研地點概況及農(nóng)地調(diào)整類型

(一) 調(diào)研地點概況

S鎮(zhèn)是我國著名的工業(yè)強鎮(zhèn)，由17個行政村組成，全鎮(zhèn)人口有3.5萬人，鎮(zhèn)域經(jīng)濟主要是依托一個化工企業(yè)和一個造紙企業(yè)，這兩大民營企業(yè)吸納了本地2.5萬人口的就業(yè)，且為該鎮(zhèn)每年創(chuàng)造稅收收入13億元之多。因此，本地務(wù)工收入成為當(dāng)?shù)卮迕竦闹饕杖雭碓?。?jù)該鎮(zhèn)部分村莊的村干部估計，全村的80%人口都是在這兩大企業(yè)工作。與之相對應(yīng)，當(dāng)?shù)匕l(fā)展起了圍繞這兩大企業(yè)的配套產(chǎn)業(yè)，比如以餐飲為主的第三產(chǎn)業(yè)以及原料生產(chǎn)和運輸產(chǎn)業(yè)等，這也吸納了部分村民的就業(yè)。村莊中，50~70歲年齡區(qū)間的村民構(gòu)成了當(dāng)?shù)刂饕霓r(nóng)業(yè)耕種群體，當(dāng)?shù)貙倨皆匦?，為旱作物種植區(qū)，以小麥和玉米種植為主。由于化工廠和造紙廠分別是1992年和2001年建廠投產(chǎn)，并且企業(yè)規(guī)模還在繼續(xù)擴大，因此，20多年來，周邊很多村莊的土地都被納入征地范圍，農(nóng)村耕地面積逐漸減少。土地利益的分配構(gòu)成了當(dāng)?shù)卮寮壷卫淼闹匾獌?nèi)容。自20世紀(jì)80年代分田到戶以來，S鎮(zhèn)的各村都保持著程度不一和頻次不同的農(nóng)地調(diào)整傳統(tǒng)，并延續(xù)至今。

以莊村為例。從20世紀(jì)80年代開始，該村就一直堅持3年一小調(diào)和6年一大調(diào)的做法。其中小調(diào)是指小組范圍內(nèi)的個別農(nóng)戶之間根據(jù)人口的變化相互之間“進地”和“退地”，形成配對關(guān)系，其他農(nóng)戶的土地面積及地塊均保持不變；大調(diào)是指全村范圍內(nèi)的“打亂重分”，各個小組以及農(nóng)戶的地塊和面積都可能發(fā)生改變。莊村有1659人、467戶，由7個村民小組組成，耕地面積2000多畝，其中村集體機動地有100多畝。該村土地在1975年的時候由時任書記全部收回，將所有土地劃分成平行的五大塊，村民稱之為“方”，然后以小組為單位進行抓鬮。抓鬮是抓土地的分配順序，每一方土地都會根據(jù)全村人口計算出人均土地面積。若抓到的順序是“1”，那么該組就從第一方土地的起始位置根據(jù)該組人口所應(yīng)占有的第一方土地面積的多少劃分土地，剩下的2—7號順著往下分配。第一方土地分配完畢之后，第二方的土地則將與第一方土地起始位置相反的方向定為“1號”，各小組根據(jù)所抓序號順次往下分配第二方的土地，剩下三方土地的分配依此類推。最后分配的結(jié)果就是每個小組在每一方上都有一塊土地，五方就有五塊土地。80年代之后，每6年一次的大調(diào)整都是采取此種方式，土地分到小組之后，再由小組長組織農(nóng)戶進行抓鬮，確定土地面積和位置。由于該村土地質(zhì)量差異不大，因此沒有將土地分級或折畝計算。由于村民具有穩(wěn)定的調(diào)地預(yù)期，即使抽到質(zhì)量較差或較為偏遠位置的土地，他們?nèi)杂锌赡茉谙乱淮蔚恼{(diào)地中獲得更好的土地，所以，這樣一種土地分配方式在村民看來是比較公平和合理的。

當(dāng)然，不同村莊的調(diào)地方案因為具體情況和條件的不同也會呈現(xiàn)出一定的差異，比如北村就采取3年一小調(diào)和5年一大調(diào)的方式，而且該村的大調(diào)是在小組范圍內(nèi)的打亂重分。馮村因為村內(nèi)土地質(zhì)量差異較大，而將土地分成了四個等級，分別是西坡為一級地，1畝為1畝；北坡的黑土地1.1畝折算為1畝；東坡的壟地1.25畝折算為1畝；南坡黃土地1.3畝折算為1畝?？偠灾?，S鎮(zhèn)的大部分村莊都保有突出本村特色的農(nóng)地調(diào)整習(xí)慣。

(二) 農(nóng)地調(diào)整的類型

根據(jù)當(dāng)?shù)剞r(nóng)地調(diào)整的規(guī)律，可以將之分為常規(guī)型農(nóng)地調(diào)整和事件型農(nóng)地調(diào)整。常規(guī)型農(nóng)地調(diào)整是指每隔一段時間的定期調(diào)整，比如莊村規(guī)定的3年一小調(diào)和6年一大調(diào)，以及北村的3年一小調(diào)和5年一大調(diào)。常規(guī)型農(nóng)地調(diào)整主要是為應(yīng)對農(nóng)戶家庭人口變化，以實現(xiàn)土地在村莊中的平均分配。事件型農(nóng)地調(diào)整是指以與土地相關(guān)事件的發(fā)生為契機而進行的調(diào)整。此類事件直接改變了土地利益，因而需要村級組織通過土地調(diào)整來實現(xiàn)土地利益在全村范圍內(nèi)的重新分配。需要指出的是，農(nóng)地調(diào)整不僅是指實物土地的調(diào)整，而且還可以是賬面上的調(diào)整，其中的關(guān)鍵點就在于土地利益要在村社成員之間達成均衡。由于常規(guī)型農(nóng)地調(diào)整具有很強的規(guī)律性，而且在S鎮(zhèn)的絕大部分村莊都得到較為順利的實施，因此本部分不再贅述。當(dāng)?shù)氐氖录娃r(nóng)地調(diào)整主要表現(xiàn)為因征地而引發(fā)的農(nóng)地調(diào)整。

北村共有耕地面積4000多畝，2003年之后，開始出現(xiàn)大規(guī)模的征地，其中該鎮(zhèn)的化工企業(yè)征占該村土地1000多畝，造紙企業(yè)征占600多畝，加上其他以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主體的公共基礎(chǔ)設(shè)施占地，一共被占用的有2000多畝土地。所有的征地及土地占用工作大約于2006年完成。當(dāng)?shù)氐耐恋匮a償除了第一年的青苗補償費用外，還有每年1000斤/畝小麥、800斤/畝玉米的持續(xù)和永久補償。青苗補償費直接補給當(dāng)年耕種該片土地的農(nóng)戶。由于2003—2006年該村一直在開展征地工作，所以沒有進行土地調(diào)整，因此這幾年內(nèi)每年1000斤/畝小麥、800斤/畝玉米的補償仍然發(fā)放到原耕種戶。2007年，村集體通過召開村民代表大會以及全村村民大會，最終決定將村中未被征收的2000多畝土地由村集體統(tǒng)一管理，其中的1000多畝土地由村集體聘請專門的管理人員種植楊樹，所得利潤給村民分紅，余下的土地由村集體統(tǒng)一向農(nóng)戶發(fā)包，這兩年的租金為800元/畝，租期為三年。所有每年1000斤/畝小麥、800斤/畝玉米的征地補償收入、種植楊樹的收入以及土地租金收入等都由村集體統(tǒng)籌分配，其中村集體提取10%用于村莊的公共開支，剩下的90%按照有效村社人口進行分紅，并且每年都會根據(jù)村社人口的變化適時調(diào)整。由此可見，該村的農(nóng)地調(diào)整已經(jīng)不是實物意義上的土地，而是賬面上的調(diào)整，但實質(zhì)內(nèi)涵沒有改變。

三、農(nóng)地調(diào)整的本質(zhì)與核心機制

“結(jié)平衡賬”首先是作為一種基層治理的工作方式由李昌平率先提出，其詞源來自于會計學(xué)中的“結(jié)賬”概念。在李昌平看來，“‘結(jié)平衡賬’是維持共同體長期存在的最核心制度”[19]。雖然他沒有對“結(jié)平衡賬”給出明確的定義，但是其形象地通過案例講述的方式作出了回答。李昌平說：

“李村1985年年初因為發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)占用了李昌平家10畝承包地，村集體每年得到該企業(yè)上繳提留5000元，這5000元屬于全體村民集體共享，但集體要代李昌平完成10畝承包地的公糧水電費和糧食任務(wù)，年底要給李昌平10畝承包地的經(jīng)濟補償，或在村組機動地中安排李昌平下年的10畝承包地，或繼續(xù)補償直至下一輪土地調(diào)整。又如，李昌平家的宅基地為1畝，全村戶均0.5畝，李昌平應(yīng)該按農(nóng)田負擔(dān)標(biāo)準(zhǔn)向村集體上繳0.5畝的負擔(dān)。如果李昌平家的宅基地只有0.2畝，李昌平應(yīng)該得到0.3畝基本農(nóng)田承包費的補償。再如，1985年全村人均水利工10個，工價為10元/個，李昌平家5口人，應(yīng)該出工50個，但實際只出了25個，家庭成員中有教師1人，補水利工20個，實際缺工5個，就應(yīng)該出錢50元?！?/span>[20]

由此可見，作為上世紀(jì)80年代所有的縣、鄉(xiāng)干部、村干部最核心的農(nóng)村工作任務(wù)之一的“結(jié)平衡賬”，其實質(zhì)是在村社范圍內(nèi)構(gòu)建和形塑了一套權(quán)利與義務(wù)的平衡體系，體現(xiàn)在村社成員中間，即為村社利益的共享與責(zé)任的共擔(dān)。因此，在“結(jié)平衡賬”的過程中，每個村社成員的關(guān)心點并不在于其個人分享到了多少利益或是承擔(dān)了多少責(zé)任，而在于其他村社成員是否和他分享了同樣的利益和承擔(dān)了同樣的責(zé)任。這直接關(guān)系到他在村社內(nèi)部是否受到了同等對待。農(nóng)地調(diào)整的過程其實就是“結(jié)平衡賬”機制的實踐過程，即農(nóng)地調(diào)整本身，特別是從當(dāng)下的形勢來看，不僅是解決村社成員所謂的吃飯生存問題，也不簡單是解決農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率問題，更是解決村社成員在權(quán)利與義務(wù)關(guān)系上的基本公平公正問題。不論是以農(nóng)戶家庭人口的變動、國家征地，抑或是以村莊公共品落地過程中的占地為契機所進行的農(nóng)地調(diào)整，其核心都是要就其中因利益變動所產(chǎn)生的村社成員間權(quán)利與義務(wù)的不平衡給予重新的梳理和劃定。

在農(nóng)地問題上，村民之所以有積極性去參與，并表現(xiàn)出強烈的調(diào)整欲望，取決于我國村莊社會的共同體屬性和農(nóng)村土地的集體屬性。村莊社會的共同體屬性形塑了村民的集體成員權(quán)意識，農(nóng)村土地的集體屬性構(gòu)建了村民之間基于土地的利益關(guān)聯(lián)。只有同時具備這兩個條件，土地及土地利益分配狀況的重要性才能在村民的意識中凸顯出來，因為基于“土地”的這本“賬”是否結(jié)算平衡，直接關(guān)系到他們所感知到的利益相對受損程度。這就使得“結(jié)平衡賬”機制在農(nóng)地調(diào)整中的實踐顯得極為必要，下面將分別展開論述。

(一) 集體成員權(quán)意識的形塑

對我國絕大部分地區(qū)來說，村莊通常是村民認同與行動的基本單位，它是一個依托血緣和地緣形成的村社共同體。在村社共同體內(nèi)部，村民共享同一套觀念體系和行為規(guī)范，同時交織著各種權(quán)利義務(wù)關(guān)系，這往往體現(xiàn)在各個村莊自主制定的村規(guī)民約中。是否有履行村規(guī)民約的責(zé)任是對村民村社成員資格判定的主要標(biāo)準(zhǔn)，它構(gòu)成了一個相對封閉的村社范圍體系。只要是村社共同體中的一員，那么就可以享有村社所賦予的各項權(quán)利。這就是我們通常所說的集體成員權(quán)，或者集體成員權(quán)是指具有村社成員資格的所有村民都平等地享有村社所賦予的各項權(quán)利和應(yīng)履行的各項義務(wù)。村社成員分享權(quán)利和履行義務(wù)的過程就是不斷踐行和強化村社共同體觀念的過程。也正是這樣一種村社共同體觀念的存在，其他村社成員的權(quán)利獲得和義務(wù)履行狀況便構(gòu)成了自己的參照。

因此，作為村級治理主體的村級組織在日常治理的過程中最為重要的就是要恰當(dāng)處理村民之間的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系，達到相互的平衡，使他們平等的集體成員權(quán)得到有效落實，否則必然會招致村民不滿。這從一定程度上便決定了在很多情況下，在村社內(nèi)部，村民在計算利弊得失時往往不是從個人角度出發(fā)，而是在比較中進行的。他們追求的是基本的公平和正義，這是從集體成員權(quán)意識中衍生出來的。于是，“結(jié)平衡賬”作為一種調(diào)節(jié)和平衡村民相互之間權(quán)利與義務(wù)關(guān)系的方式，在村級治理中就顯得尤為重要。集體成員權(quán)意識的存在也為“結(jié)平衡賬”的實踐提供了必要的文化心理基礎(chǔ)。

(二) 土地利益關(guān)聯(lián)的構(gòu)建

“結(jié)平衡賬”體現(xiàn)在具體的事務(wù)當(dāng)中，不論是李昌平所提到的稅費時期農(nóng)民的出義務(wù)工，還是農(nóng)村宅基地的分配，都需要在村民之間結(jié)算平衡。之所以在“出義務(wù)工”和農(nóng)村宅基地的分配上需要“結(jié)平衡賬”，是因為這兩方面的事務(wù)都是村社范圍內(nèi)的集體性事務(wù)，屬于村民與村集體之間權(quán)利和義務(wù)的關(guān)聯(lián)性領(lǐng)域，也是集體成員權(quán)的實踐領(lǐng)域。在農(nóng)地方面，自分田到戶以來，部分地區(qū)的部分村莊依然延續(xù)和保持了農(nóng)地調(diào)整傳統(tǒng)，其核心也在于在村民之間“結(jié)平衡賬”，而我國的農(nóng)村土地集體所有制則為之提供了制度基礎(chǔ)。

土地集體所有制的規(guī)定決定了我國農(nóng)村的土地屬于集體資源，為具有村社資格的成員所共同享有，帶有突出的集體屬性，“耕者有其田”更是構(gòu)成了此種土地制度的理想和信念。因而，在農(nóng)戶看來，“土地是國家和集體分配給自己的生存的手段，它遵循的是一種分配的正義，而不是交換的正義”[21]。集體成員權(quán)在農(nóng)地上的表現(xiàn)就是“村莊內(nèi)部每個合法成員平等地擁有村屬土地的權(quán)利”[22]，村民之間以土地為媒介的利益關(guān)聯(lián)便在之中得到了構(gòu)建。于村民而言，這意味著其他農(nóng)戶擁有多少土地不是與自己無關(guān)，也因此，每個村民都會強烈地關(guān)心其他農(nóng)戶土地的擁有情況。它關(guān)系到自身集體成員權(quán)是否得到公平的表達。

(三) 農(nóng)地調(diào)整的本質(zhì)：土地權(quán)益的均衡分配

農(nóng)地調(diào)整并不單純是村干部為了尋租而單方面推動的結(jié)果，也并不像有些學(xué)者所提到的“在決定農(nóng)地是否調(diào)整、如何調(diào)整的問題上，農(nóng)戶與政府、村級組織相比，顯然處于絕對弱勢地位[14]”，它是村莊各主體集體協(xié)商共同達成的結(jié)果，其背后具有強大的群眾基礎(chǔ)。如果說20世紀(jì)八九十年代，農(nóng)戶要求農(nóng)地調(diào)整是出于生存性需求，那么2000年后，隨著打工經(jīng)濟的興起，農(nóng)村勞動力大量從農(nóng)業(yè)向非農(nóng)行業(yè)轉(zhuǎn)移，農(nóng)戶對土地的生存性依賴大幅度降低的情況下，頻繁的農(nóng)地調(diào)整依然在部分村莊能夠存續(xù)，其原因必然在土地的生產(chǎn)價值之外。也就是說，在當(dāng)前的新形勢下，農(nóng)戶的調(diào)地需求是其對村社公平觀念的表達，且集中體現(xiàn)在“農(nóng)地承包權(quán)的公平配置”[23]或土地利益的均衡分配上。

不論是為了應(yīng)對農(nóng)戶家庭人口變動的常規(guī)型農(nóng)地調(diào)整，還是因土地利益發(fā)生變化而引發(fā)的事件型農(nóng)地調(diào)整，其實都反映了之前村社范圍內(nèi)的土地利益均衡局面被打破，需要通過土地調(diào)整的方式重新回歸到均衡狀態(tài)。土地利益均衡分配的局面是以村社成員權(quán)為基礎(chǔ)的，這在農(nóng)戶家庭人口變動所推動的農(nóng)地調(diào)整中表現(xiàn)得尤為明顯，比如家庭成員的去世或出生、媳婦的娶進或女兒的嫁出等，都事關(guān)具有村社成員權(quán)的村莊人口的更替，就如村民普遍提到的“死人不能占活人的地，活人也要吃飯”。

而上文提到的因征地所引發(fā)的事件型農(nóng)地調(diào)整案例，其直接動力并不是人口的變動，而是土地利益的變化。雖然征地涉及到的是具體位置的具體地塊，但是征地利益卻不能由當(dāng)時耕種該地塊的農(nóng)戶獨享。在集體土地所有制的制度框架下，征地利益仍然屬于由村社成員共同享有的共有利益，同時，征地過程中失去土地的農(nóng)戶也應(yīng)通過土地調(diào)整重新獲得土地，即使不是實物意義上的土地，也應(yīng)是其理應(yīng)占有土地份額所附屬的土地利益，進而實現(xiàn)土地利益的調(diào)配和均衡。因此，農(nóng)地調(diào)整的本質(zhì)即為土地利益在村社成員范圍內(nèi)的均衡分配。

四、農(nóng)地調(diào)整的治理內(nèi)涵

既有研究中，很多學(xué)者從農(nóng)民生存?zhèn)惱淼慕嵌?，看到了農(nóng)地調(diào)整對農(nóng)民生活的底線保障功能[16]，也有學(xué)者發(fā)現(xiàn)賦予村級組織一定的農(nóng)地調(diào)整權(quán)有利于其對村莊公共品供給秩序的維系[14-15]?？墒?，卻少有研究認識到農(nóng)地調(diào)整所蘊藏的治理內(nèi)涵。雖然有學(xué)者看到了農(nóng)地調(diào)整在鄉(xiāng)村組織對農(nóng)村社會實施控制過程中的工具價值[17]，但是并沒有揭示出農(nóng)地調(diào)整與村級治理之間的深層關(guān)聯(lián)機制，這個關(guān)聯(lián)機制就是“結(jié)平衡賬”。具體而言，農(nóng)地調(diào)整對“結(jié)平衡賬”機制的啟動，在實現(xiàn)土地利益在村民間利益分配目標(biāo)的基礎(chǔ)上，還蘊藏著更加深刻的治理內(nèi)涵。這一治理內(nèi)涵體現(xiàn)在兩個方面：一是，實現(xiàn)了對村民全面和深度動員，為村民自治制度的運行提供了實踐場域，激發(fā)了村民自治的活力；二是，為村莊日常積累的矛盾提供了化解的平臺，增強了村級組織在村民當(dāng)中的合法性。因此，其從總體上達到了村民的強政治參與能力和村級組織的強治理能力的雙強效果，村級自主治理能力在農(nóng)地調(diào)整過程中不斷得到激發(fā)和增強。

(一) 村民自治制度的激活

“村民自治”的提法最早出現(xiàn)在1982年我國修訂頒布的《憲法》第111條，它將村民委員會界定為基層群眾自治性組織，之后“村民自治”的內(nèi)涵被拓展為“四個民主”，即民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。然而，從我國村民自治制度的發(fā)展歷程來看，不論是學(xué)界還是政策界，通常將關(guān)注焦點置于“民主選舉”一環(huán)，強調(diào)村級權(quán)力的合法性來源問題。與此同時，大集體時期國家強制權(quán)力對村莊社會的全面改造在很大程度上瓦解了以宗族體系為代表的村民自治實踐的社會基礎(chǔ)，加之改革開放，隨打工經(jīng)濟而來的村民生活的“離農(nóng)化”和“去村莊化”，使得村民之間的利益關(guān)聯(lián)和情感關(guān)聯(lián)也走向弱化。這都為我國村民自治制度的開展帶來了挑戰(zhàn)。

而S鎮(zhèn)絕大部分村莊的農(nóng)地調(diào)整卻為村民自治制度的激活提供了機遇和可能。由于農(nóng)地調(diào)整是就村民在土地問題上的“結(jié)平衡賬”，因此這與每個村民的利益都高度相關(guān)。所以村民有參與農(nóng)地調(diào)整的動力和需求。村民自治制度的實質(zhì)治理含義主要體現(xiàn)在“民主決策、民主管理和民主監(jiān)督”之中，它也離不開對村民的廣泛動員以及村民的廣泛參與。從S鎮(zhèn)村莊農(nóng)地調(diào)整的實踐來看，它對村民采取的是多級動員方式，將全村村民有序、有步驟地納入農(nóng)地調(diào)整的集體決策之中。首先是對村級體制精英的動員，包括村干部、小組長、村民代表、黨員等，通過召開村兩委會議、村民代表大會以及黨員會議的方式展開；其次是對村莊社會精英的動員，這包括村莊各房頭勢力的代表以及在村莊社會中具有權(quán)威能夠說得上話的村民；最后是對一般村民的動員，這通常是以小組為單位由村民小組長、村民代表、黨員以及社會精英來進行，收集村民意見，當(dāng)然村民也可以直接向村里的干部反映?！伴_會”是村民最主要的參與決策機制，村級組織通過多次召集村民開會，來形成最終的調(diào)地方案，達至各方主體利益的均衡。在這整個過程中，村莊內(nèi)部實現(xiàn)了村集體事務(wù)的“民主管理”和“民主監(jiān)督”，村民自治制度被激活。

村民在參與調(diào)地的過程中，同時也在養(yǎng)成一種民主參與和民主協(xié)商的能力，能夠獲得極大的政治效能感，村集體意識和觀念也在這之中不斷得到強化。更為重要的是，村民的這種民主參與和民主協(xié)商能力不僅體現(xiàn)在農(nóng)地調(diào)整的事務(wù)當(dāng)中，而且還可以向村社其他集體事務(wù)牽引和轉(zhuǎn)化，比如村級財務(wù)的監(jiān)督以及村級工程項目的實施等。由此型構(gòu)出一種良性的民主治理習(xí)慣和生態(tài)。此時，村民自治制度便不再是文本上的或“墻上”的制度，而是切實發(fā)揮著治理功能的“落地”了的制度。

(二) 村級組織權(quán)威合法性的增強

農(nóng)地調(diào)整作為一項村集體事務(wù)，需要在村級組織的主持下展開。同樣，若離開全村村民的參與和配合，這項事務(wù)就很難完成。這就導(dǎo)源出村級組織對村民的高度依賴關(guān)系。于是，借助農(nóng)地調(diào)整的契機，村民會將自己日常生活所積累的各種訴求以及對村干部處理事務(wù)過程中存在的問題都在這個時候表達出來，以之作為配合村干部完成農(nóng)地調(diào)整工作的條件，由此形成一種“借事論事”的談判格局。在S鎮(zhèn)農(nóng)村調(diào)查，就聽村干部說，村民經(jīng)常會在農(nóng)地調(diào)整時，表達自己的想法，比如向村干部反映農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施的問題，希望村干部能夠?qū)χ右愿倪M和完善，否則抽到生產(chǎn)條件不好地塊的農(nóng)戶肯定不會愿意的。另外，也會有村民反映說某村干部以前在哪些事情上做得不公正，希望能夠給出一些說法，否則他就不會參與土地調(diào)整，也不會聽從村干部的調(diào)遣和安排。諸如此類的事情還有很多。如果村民的合理訴求無法得到反饋，那么農(nóng)地調(diào)整工作也會相應(yīng)受阻。

因此，農(nóng)地調(diào)整為村莊社會日常所積攢的各種矛盾提供了一個解決平臺，村民與村民之間的關(guān)系、村民與村干部之間的關(guān)系都得到了重新梳理。而且，在村民的壓力之下，村級組織不得不高度嵌入到村莊社會內(nèi)部的各種事務(wù)和關(guān)系中，給予積極的處理和應(yīng)對。在這樣一種情境之下，村干部的主動性便得到了充分的發(fā)揮，他們必須要秉持公平、公正、公開的處事原則，村民才會信服，相關(guān)的工作也才能開展。村干部做事情越公道、越有原則，事情就會處理得越順暢，村民的認可度也會提高，村級組織的權(quán)威也才能在群眾之中樹立起來，其合法性也才能為群眾所承認。不斷增強的權(quán)威合法性，其實就是村級組織一項重要的治理資源。村級組織的治理能力便在持續(xù)的農(nóng)地調(diào)整實踐中得到維系和再生產(chǎn)。一般來說，能夠調(diào)整土地的村莊，往往也是村莊治理比較好的村莊。

五、總結(jié)與討論

30多年來，農(nóng)地制度一直都是我國農(nóng)村改革中的焦點問題?？傮w而言，歷次農(nóng)地制度改革的方向都是朝著穩(wěn)定農(nóng)地承包關(guān)系發(fā)展，農(nóng)地調(diào)整也越來越受到限制，甚至被禁止。然而，法律制度文本在復(fù)雜多樣的基層社會中往往并不能得到徹底的貫徹，經(jīng)常代之以各種各樣的實踐偏差，其中最為典型的就是農(nóng)地調(diào)整依然在我國部分地區(qū)的部分農(nóng)村存在。這一悖論不得不引起學(xué)者的關(guān)注，并進入研究者的視野。黑格爾的名言“存在即合理”或可以作為我們認識農(nóng)村農(nóng)地調(diào)整的前提，即反思不斷受到法律法規(guī)約束的農(nóng)地調(diào)整為什么還可以存在，其理由是什么，其中是否也存在合理的因子？從對相關(guān)研究文獻的梳理中可以發(fā)現(xiàn)，很多學(xué)者對該問題從不同視角作出了回答。然而，關(guān)于農(nóng)地調(diào)整村級治理意義的研究卻存在很大的空白。本文的研究目的就在于探討農(nóng)地調(diào)整深層的治理內(nèi)涵，尤其是揭示農(nóng)地調(diào)整與村級治理之間細微和深刻的關(guān)聯(lián)機制，以此來豐富和深化既有關(guān)于農(nóng)地調(diào)整治理功能的研究。

基于山東S鎮(zhèn)農(nóng)村關(guān)于農(nóng)地調(diào)整的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，農(nóng)地調(diào)整與村級治理之間的關(guān)聯(lián)機制就是“結(jié)平衡賬”，也就是說，“結(jié)平衡賬”是農(nóng)地調(diào)整的核心機制。集體成員權(quán)意識以及我國農(nóng)村集體土地所有制的設(shè)置為以“農(nóng)地調(diào)整”為載體的“結(jié)平衡賬”機制的展開分別提供了文化心理基礎(chǔ)和制度基礎(chǔ)。農(nóng)地調(diào)整對“結(jié)平衡賬”機制的啟動實現(xiàn)了對村民全面且深度的動員，激活了村民自治制度，也極大地提升了村民的民主協(xié)商能力。與此同時，村級組織權(quán)威的合法性在農(nóng)地調(diào)整的過程中不斷得以維系和再生產(chǎn)，并成為村級組織有效的治理資源?？傮w上實現(xiàn)了村民的強政治參與能力和村級組織的強治理能力的雙強效果，村級自主治理能力得到顯著增強。

此外，中國已有關(guān)于影響村莊治理能力的研究主要是從文化視角切入，延續(xù)的是傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理“權(quán)力文化網(wǎng)絡(luò)”[24]的研究路徑，發(fā)掘可供村莊治理主體利用的各種非正式治理資源①[25]，探索“熟人社會”所蘊藏的治理意義。本文對農(nóng)地調(diào)整治理內(nèi)涵的揭示則是從村莊的物質(zhì)基礎(chǔ)——土地，這一與村莊社會所有成員緊密關(guān)聯(lián)的利益要素切入。值得提出的是，熟人社會中各種非正式治理資源能夠在農(nóng)地調(diào)整實踐中得到綜合和充分的運用，或者說，農(nóng)地調(diào)整為各種非正式治理資源效能的發(fā)揮提供了平臺，并且促進了非正式治理資源的再生產(chǎn)，進而實現(xiàn)了向村莊日常治理能力的轉(zhuǎn)化。農(nóng)地調(diào)整過程對村莊各種非正式治理資源的整合性使用，有效抑制了現(xiàn)代性或市場價值進村后對這部分非正式治理資源的侵蝕。因此，從這個角度來說，農(nóng)地調(diào)整是村莊治理能力不斷得以生產(chǎn)和強化的實踐載體。

① 比如人情、面子、地方性共識、宗族文化傳統(tǒng)或宗族權(quán)威等。

自20世紀(jì)八九十年代以來，我國農(nóng)民針對村干部問題的上訪層出不窮，一度成為最為主要的影響基層治理穩(wěn)定的因素。之所以出現(xiàn)如此多的農(nóng)民上訪，其中一個重要原因就是村莊社會內(nèi)部矛盾化解機制的解體。當(dāng)矛盾或沖突無法在村莊范圍內(nèi)得到解決，并積累到一定程度的時候，農(nóng)民往往只有通過借助國家力量來申訴和維護自己的權(quán)益。這即意味著村級治理能力的缺失和村莊治權(quán)的弱化。村莊治權(quán)是指“基于特定村莊區(qū)域內(nèi)全體村民的共同意志或某種力量授權(quán)認可并為管理村莊公共事務(wù)和解決村莊公共問題服務(wù)，進而以支配、影響和調(diào)控整個村莊社區(qū)共同生活而形成的一種公共權(quán)威力量”[26]。村莊治權(quán)的弱化就體現(xiàn)在村級組織維系村莊公共秩序和調(diào)處村民關(guān)系、干群關(guān)系能力的弱化。其中最為根本的又是“結(jié)平衡賬”機制的瓦解，由此導(dǎo)致了各種村莊社會失序現(xiàn)象的產(chǎn)生。然而，農(nóng)地調(diào)整卻為村級治權(quán)的生產(chǎn)提供了可供操作的實踐機制，農(nóng)地調(diào)整所蘊含的“結(jié)平衡賬”過程就是一個不斷直面基層矛盾、揭露矛盾和化解矛盾的過程。村民自治的功能在其中得到了全面而有效的發(fā)揮，村級組織的權(quán)威也不斷在這個過程中得到重塑，村莊社會內(nèi)部自主解決矛盾的能力得以增強。就如李昌平所說，“在‘結(jié)平衡賬’過程中間很多問題就解決了，老百姓需要去上訪嗎？”[27]由此可見，在農(nóng)村村級治權(quán)普遍弱化的情況下，反思當(dāng)前的農(nóng)村確權(quán)實踐，仍具有必要性。

參考文獻：略

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2017年第4期 

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