引言：針對城鎮(zhèn)化進(jìn)程中不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)性和不健康的問題，中央極力提倡“新型城鎮(zhèn)化”，并于2014年3月由國務(wù)院正式發(fā)布《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》。
同年10月24日李克強(qiáng)總理主持召開國務(wù)院常務(wù)會議，決定創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制積極推廣政府與社會資本合作（PPP）模式，使社會投資和政府投資相輔相成。
新的城鎮(zhèn)化形式與新的投融資機(jī)制之間是否有所聯(lián)系、是否存在新的機(jī)遇，筆者將從PPP模式的本身來入手進(jìn)行解析。
1、關(guān)于PPP
1.1 PPP概念解讀
Public-Private Partnerships，即政府和社會資本合作模式，是政府與社會資本為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的全過程合作關(guān)系，以授予特許經(jīng)營權(quán)為基礎(chǔ)，以利益共享和風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)為特征；通過引入市場競爭和激勵約束機(jī)制，發(fā)揮雙方優(yōu)勢，提高公共產(chǎn)品或服務(wù)的質(zhì)量和供給效率。
Public——政府、政府職能部門或政府授權(quán)的其它合格機(jī)構(gòu)。
Private——依法設(shè)立并有效存續(xù)的自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧、獨(dú)立核算的具有法人資格的企業(yè)，包括民營企業(yè)、國有企業(yè)、外國企業(yè)和外資企業(yè)；不包括本級政府所屬融資平臺公司及其他控股國有企業(yè)。
1.2 PPP發(fā)展階段
PPP模式的發(fā)展有三個階段，三個階段的標(biāo)志分別是：制定政策框架、引進(jìn)立法性改革、建立完整復(fù)雜的系統(tǒng)。目前中國尚處于第一階段，隨著PPP模式的大力推廣，對立法性改革的訴求也越來越緊迫。
1.3 PPP涉及領(lǐng)域
PPP雖然是發(fā)生在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的制度創(chuàng)新，但卻具有深刻的社會影響，《PPP革命：公共服務(wù)中的政府和社會資本合作》一書將基礎(chǔ)設(shè)施分為經(jīng)濟(jì)和社會兩大類，并因其物質(zhì)形態(tài)不一，又區(qū)分為硬軟兩種。
PPP模式在中國主要適用于政府負(fù)有提供責(zé)任又適宜市場化運(yùn)作的公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施類項(xiàng)目：
燃?xì)?、供電、供水、供熱、污水及垃圾處理等市政設(shè)施；公路、鐵路、機(jī)場、城市軌道交通等交通設(shè)施；醫(yī)療、旅游、教育培訓(xùn)、健康養(yǎng)老等公共服務(wù)項(xiàng)目；水利、資源環(huán)境和生態(tài)保護(hù)等。
1.4 PPP的不同模式
PPP模式一般將其分為三大類：外包類、特許經(jīng)營類及私有化類。每一個大的類型下面，又有不同的項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)形式。
2、PPP與新型城鎮(zhèn)化
2.1 新型城鎮(zhèn)化的融資困境
新型城鎮(zhèn)化建設(shè)是一項(xiàng)龐大又系統(tǒng)的工程，基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)和社會保障方面都需要大量的資金注入，地方政府需要大量長期、穩(wěn)定、持續(xù)的資金支持，而現(xiàn)階段新型城鎮(zhèn)化的建設(shè)面臨著融資困境。
（一）土地財(cái)政不可持續(xù)。
長期以來，土地財(cái)政支撐著我國經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展、促進(jìn)了城鎮(zhèn)化的進(jìn)程。地方政府在短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)了自身利益的最大化，但從長期來看產(chǎn)生了明顯的弊端。首先土地資源是有限的，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)，土地資源的供給壓力加大，地方政府通過土地出讓獲得收益的空間也越來越??；土地的價(jià)格受市場影響較大，不穩(wěn)定的土地財(cái)政收入難以持續(xù)支撐新一輪的城鎮(zhèn)化建設(shè)。
（二）地方投融資平臺的弊端與制約。
地方投融資平臺自身有融資渠道單一、缺乏持續(xù)性、管理體制不健全、負(fù)債率高等問題。而這些問題帶來的結(jié)果是巨量地方政府債務(wù)。
2014年國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)［2014］43號），剝離地方融資平臺代替政府融資職能，使地方政府融資平臺模式受到制約。
2.2 PPP對新型城鎮(zhèn)化的助力
（一）建立新的資金供給模式
相較于以往依賴土地財(cái)政、城投平臺單一、不可持續(xù)的資金供給方式，PPP模式引入社會資本介入城市建設(shè)，帶來的是更多元、可持續(xù)的資金來源，有助于調(diào)動社會各方面積極性、促進(jìn)形成長期性、常態(tài)化的資金供給模式。
同時(shí)，運(yùn)用PPP模式，有助于減少地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)及債壓力。
（二）優(yōu)化公共服務(wù)結(jié)構(gòu)
前文提到，基礎(chǔ)設(shè)施分為硬質(zhì)和軟質(zhì)兩種，而以往在具體建設(shè)過程中，基層政府往往更注重能增加政績的硬質(zhì)基礎(chǔ)設(shè)施。PPP模式不僅能將社會資本的管理方法與技術(shù)引入項(xiàng)目中來，還能在項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施的過程中發(fā)揮市場機(jī)制，從需求角度提供滿足民眾城市生活的公共服務(wù)。
（三）促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)型
在PPP模式中政府扮演的角色大多是監(jiān)督者而非以往的實(shí)施者。這樣，政府可將更多的精力放在規(guī)劃和監(jiān)管上來；具體實(shí)施也可交由更專業(yè)的民間資本去運(yùn)作，形成“人盡其才，物盡其用”的良性局面。
小結(jié)
PPP模式有助于解決新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中的建設(shè)資金供應(yīng)、公共服務(wù)結(jié)構(gòu)失衡和公共服務(wù)效率低等問題，可作為解決新型城鎮(zhèn)化建設(shè)資金需求的一種有效制度設(shè)計(jì)。
3、PPP的局限
PPP模式提供的“公私合營”的合作方式確可在多個方面解決新型城鎮(zhèn)化所面臨的問題，但這種模式我國的發(fā)展還不夠完善，推廣過程中也面臨著我國特有的一些問題。
3.1 項(xiàng)目周期長，穩(wěn)定性缺乏保障
PPP項(xiàng)目的側(cè)重點(diǎn)主要在于城鎮(zhèn)化過程中的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，而這類項(xiàng)目的建設(shè)周期普遍較長，加上PPP模式要求控制利潤，社會資本收回成本進(jìn)而盈利的周期就更長。
這樣帶來的隱患就是項(xiàng)目投資周期大多跨越一任官員任期，“朝令夕改”的狀況也就不難預(yù)料，這使社會資本的投入熱情大打折扣，項(xiàng)目的持續(xù)性也難以得到保障。
3.2 國企的介入
國有企業(yè)參與是我國推行PPP模式的特色之一，國有企業(yè)在一定程度上也代表著政府角色，這就使我國的PPP模式很多時(shí)候體現(xiàn)為政府與其下屬之間的合作。
政府扮演著PPP模式的雙方主體，使原本公私雙方互相監(jiān)督管理的職能實(shí)行起來更加困難，PPP項(xiàng)目的管理難度增加，PPP模式可能淪為政府純粹的融資工具。
同時(shí)，國企的介入使民間資本參與PPP的難度增大，因?yàn)槊駹I企業(yè)的融資成本要遠(yuǎn)高于國營企業(yè)。這與推行PPP模式公私合營的初衷有些偏差。
小結(jié)
對應(yīng)我國特色社會主義道路，對應(yīng)我國的新型城鎮(zhèn)化道路，PPP模式在中國的發(fā)展也應(yīng)在適應(yīng)中國國情、體現(xiàn)中國特色的基礎(chǔ)上進(jìn)一步完善。
結(jié)語
PPP模式對我國新型城鎮(zhèn)化問題的解決提供了思路和途徑；但同時(shí)PPP模式的推廣也有一定的局限性。
如何在新型城鎮(zhèn)化的建設(shè)過程中發(fā)揮其優(yōu)勢、改進(jìn)其不足是未來中國要積極面對的一個挑戰(zhàn)。
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