摘要：經(jīng)濟基礎(chǔ)方面的“三農(nóng)”問題與上層建筑方面的“三治（村治/鄉(xiāng)治/縣治）”問題高度相關(guān)，構(gòu)成矛盾的對立統(tǒng)一。二者之間的相互作用關(guān)系隨宏觀經(jīng)濟的波動而時緊時緩；不同的經(jīng)濟增長機制對于矛盾的演化也具有重要影響。本文認(rèn)為改革30年來隨著宏觀經(jīng)濟周期趨緊，中國農(nóng)村地區(qū)先后發(fā)生了三輪“治理危機”；到1990年代以后表現(xiàn)為大量的對抗性沖突。主要原因是違背了“上層建筑要適應(yīng)經(jīng)濟基礎(chǔ)”這一馬克思主義基本原理所造成的制度成本--“去組織化”的個體小農(nóng)難以提供足夠的剩余來支撐與大包干伴生的“撤社建鄉(xiāng)、撤隊建村”之后逐步龐大、異化于經(jīng)濟基礎(chǔ)的農(nóng)村上層建筑。因此，越是現(xiàn)代化的農(nóng)村“上層建筑”就越是需要政府全額承擔(dān)制度成本。
關(guān)鍵詞：經(jīng)濟周期；沖突管理；小農(nóng)經(jīng)濟；三治問題
一、“三農(nóng)”與“三治”相關(guān)--建立鄉(xiāng)土中國的問題意識
（一）鄉(xiāng)土中國“三農(nóng)”與“三治”問題的歷史背景與國情矛盾
在人口與資源關(guān)系高度緊張的基本國情矛盾約束下，中國人不僅只能依托全球10%的耕地和5%的水資源維持20%人口的生存，而且是在不能如殖民主義向海外轉(zhuǎn)嫁矛盾的約束下完成了內(nèi)部化的原始積累實現(xiàn)了國家工業(yè)化。此期間的重大理論缺憾，在于鮮見制度變遷中不同主體之制度收益/成本的不對稱性研究：因極大地得益于通過農(nóng)業(yè)集體化為組織載體的集中體制向“三農(nóng)”轉(zhuǎn)移國家工業(yè)化的制度成本，而導(dǎo)致了人民公社解體之后幾無組織載體為條件卻仍然向“三農(nóng)”轉(zhuǎn)移工業(yè)化成本的“路徑依賴”（溫鐵軍，1996）。
在農(nóng)村改革30年后的新世紀(jì)來臨時，制度演進的資源“硬約束”--日益嚴(yán)峻的國情矛盾更加突出！不僅2億多農(nóng)戶8億多農(nóng)民人口分散經(jīng)營“細碎化”土地大致如舊，而且人均和勞均耕地面積，農(nóng)業(yè)產(chǎn)值占比，農(nóng)民收入相對增速都大幅度下降。如果技術(shù)進步對生產(chǎn)力的實質(zhì)性促進不足以緩解這種資源“硬約束”，則經(jīng)濟基礎(chǔ)與上層建筑的矛盾，就只能愈益表現(xiàn)其本屬哲學(xué)意義的對抗性；雖然并非自始至終表現(xiàn)為緊張沖突狀態(tài)，但卻必然與外部環(huán)境變量高度相關(guān)：無論何種體制、何種意識形態(tài)，每次宏觀經(jīng)濟危機及其后的蕭條階段，都會加劇農(nóng)村中的經(jīng)濟關(guān)系緊張狀態(tài)。中國在大包干完成了去組織化的改革以后，這種宏觀波動導(dǎo)致的經(jīng)濟關(guān)系緊張，便缺乏緩沖地直接加劇了農(nóng)村的社會關(guān)系緊張。
（二）“三治”問題的歷史與國際比較：一個經(jīng)典理論的基本問題
中國2004~2006年取消農(nóng)業(yè)稅后，盡管隨著免除農(nóng)業(yè)稅費，農(nóng)村上層建筑發(fā)生了重大“量變”--各地以大規(guī)?！俺粪l(xiāng)并村”為主要內(nèi)容的鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)自發(fā)調(diào)整持續(xù)進行，但人民公社解體以來存在了20多年的鄉(xiāng)村兩級治理體系如何進一步“質(zhì)變”，亦即鄉(xiāng)村治理體系的實質(zhì)性改革，仍屬懸疑；并繼續(xù)發(fā)揮著其對于已經(jīng)到處發(fā)生的農(nóng)村對抗性沖突的“路徑依賴”作用--因農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重導(dǎo)致的對抗性沖突明顯減少，然而，30年來條塊分割政府體制下得以強化的各種涉農(nóng)利益集團已經(jīng)形成，關(guān)系復(fù)雜，矛盾隨即浮現(xiàn)。因此，2004年執(zhí)政黨十六屆四中全會提出“構(gòu)建和諧社會”，表明預(yù)防、管理、轉(zhuǎn)化農(nóng)村對抗性沖突的復(fù)雜性與艱巨性自不待言；而這，也正是本研究的重大現(xiàn)實意義之所在。
倘若斗膽豎看歷史，自清末民初以來建之于小農(nóng)村社制內(nèi)部的鄉(xiāng)村自治在百年工業(yè)化、城市化進程中逐漸衰變，迄今為止的國家政權(quán)建設(shè)②過程中，對“三農(nóng)”與“三治”（縣治/鄉(xiāng)治/村治）問題向無良策，遂使長期困擾中國精神文明和政治文明進程。
如果睜眼縱覽全球，凡屬“后發(fā)內(nèi)生型”追求工業(yè)化的發(fā)展中國家，客觀地由于既不再具有向海外轉(zhuǎn)嫁矛盾的條件，又都要從“三農(nóng)”提取剩余才能進入原始積累。于是明眼人會清楚看到，越是上層建筑方面自由化程度高的后發(fā)國家，就越是不得不在與傳統(tǒng)小農(nóng)之間交易成本過高造成的負(fù)外部性制度陷阱中痛苦地難以自拔；無論其理念相對于其國情是否具有普世價值③。
有鑒于此，中國農(nóng)村“三治”問題才既是近代以來的百年難題，也與其他大多數(shù)發(fā)展中國家的社會關(guān)系高度緊張具有一定程度的本質(zhì)不同。任何在鄉(xiāng)土中國構(gòu)建制度的努力，都必須考慮上下層文化，即制度與鄉(xiāng)土文化之間，怎樣才能最大相容或最小沖突；也因此，在數(shù)千年的小農(nóng)村社制的灌溉農(nóng)業(yè)文明之中內(nèi)生的“中央化”集中體制④，概由低成本地維持鄉(xiāng)村自治才得以形成“穩(wěn)態(tài)結(jié)構(gòu)”基礎(chǔ)，這一改革之初被認(rèn)為是負(fù)面的制度經(jīng)驗今天或許值得重新審視。
綜上，本文討論的很可能是在鄉(xiāng)土中國語境中理解馬克思主義基本理論的最大難點：在高度分散、剩余過少的小農(nóng)經(jīng)濟基礎(chǔ)短期內(nèi)難以根本上有效改變的制約條件下，到底是“低成本”地重新構(gòu)建農(nóng)村上層建筑，還是繼續(xù)維持運行成本和交易費用已經(jīng)過高的上層建筑？
無論是否認(rèn)同馬克思主義，面對當(dāng)前沖突迭起的農(nóng)村治理局面都不能再局限于理論問題的爭論，而更要直面現(xiàn)實中的“世紀(jì)難題”--包括政府在內(nèi)的任何外部主體都遇到與分散農(nóng)民之間交易費用過高所導(dǎo)致的制度成本問題，由此產(chǎn)生的市場經(jīng)濟的復(fù)雜“負(fù)外部性”遺留至今且不斷惡化！
如果本文在理論上有所創(chuàng)新，也僅僅在于構(gòu)建了一種具有一定解釋力的邏輯相關(guān)--通過對近30年中國宏觀經(jīng)濟的周期性波動與鄉(xiāng)村治理危機之間的相關(guān)關(guān)系的分析，揭示了外部環(huán)境對于鄉(xiāng)村治理的影響；進而得出對于化解農(nóng)村“治理危機”的初步認(rèn)識：要為鄉(xiāng)村良性治理的回歸營造良好的外部條件，關(guān)鍵在于如何辯證地處理上層建筑與經(jīng)濟基礎(chǔ)相適應(yīng)的問題。
二、近三十年來宏觀經(jīng)濟波動下的“三農(nóng)”與“三治”對立統(tǒng)一
（一）市場化改革與宏觀經(jīng)濟危機應(yīng)對方式的變化及其對農(nóng)村治理的影響
改革之前30年是國家工業(yè)化初期階段的資本原始積累時期；農(nóng)村集體化作為農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購統(tǒng)銷和財政統(tǒng)收統(tǒng)支等國家積累制度的組織載體，與服務(wù)于政府集中進行工業(yè)化建設(shè)的一整套制度中的其他重要方面互相依存。盡管每一次經(jīng)濟波動都對上述體制平穩(wěn)運行構(gòu)成威脅，但每次都得以化解。其重要條件，主要是政府依靠意識形態(tài)化的政治動員以及其他非常規(guī)手段將城市經(jīng)濟危機爆發(fā)時的大規(guī)模失業(yè)等問題向“三農(nóng)”轉(zhuǎn)嫁；直觀表現(xiàn)即為1960年以后的3次知青下鄉(xiāng)運動⑤。
到1970年代末，隨著政治結(jié)構(gòu)和國內(nèi)外形勢的重大變化，處于權(quán)力實質(zhì)性更替時期的執(zhí)政者礙難沿用原來的意識形態(tài)或運動手段向“三農(nóng)”轉(zhuǎn)嫁失業(yè)人口來緩解城市經(jīng)濟危機，農(nóng)業(yè)也由于相對愈發(fā)不經(jīng)濟而被財政率先“甩包袱”--農(nóng)村改革的客觀結(jié)果，是政府這個“經(jīng)濟主體”在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域退出，并且沿用“打補丁”政策在農(nóng)村構(gòu)建了自收自支的基層政府的治理體系。
這一客觀條件下主觀順勢引致的制度變遷的收益已經(jīng)得到高度評價⑥，而其打破了人民公社體制下農(nóng)村經(jīng)濟基礎(chǔ)與上層建筑的相互約束的對立統(tǒng)一機制帶來的制度成本至今缺乏分析。本文認(rèn)為，主要在于其后的經(jīng)濟基礎(chǔ)和上層建筑按各自邏輯分別運行的結(jié)果恰恰是這一哲學(xué)意義上的矛盾的對抗性加劇，并在外部環(huán)境的影響下演變成為農(nóng)村治理危機。
以1978年為起點的30年改革中，進入“工業(yè)化中期階段”的中國先后發(fā)生了三次較大的宏觀經(jīng)濟波動，對應(yīng)著也發(fā)生了農(nóng)村中三次治亂循環(huán)⑦。
（二）20世紀(jì)70年代末的宏觀經(jīng)濟波動與農(nóng)村治理危機
1.20世紀(jì)70年代末的城市經(jīng)濟危機
隨著中國1972年開始再度對歐美日開放引進外資，宏觀經(jīng)濟旋即進入高漲；到1978年基本建設(shè)支出和經(jīng)濟建設(shè)費分別達到451.92億元和718.98億元，分別比上年增長50.20%和45.62%，相應(yīng)地，承擔(dān)基建開支并以其為主要內(nèi)容的國家財政支出也達到1122.09億元，比上年增長了1/3.投資慣性（如對初始投資追加配套投資等）必然要求財政在經(jīng)濟建設(shè)方面的支出繼續(xù)增加，但財政卻出現(xiàn)高額赤字：1979年赤字達135.41億元，1980年宏觀緊縮赤字仍達68.90億元，兩年赤字累積超過200億元，相當(dāng)于1980年的財政收入1159.93億元的17.61%⑧。
為了應(yīng)對危機，1980年實行“關(guān)停并轉(zhuǎn)”后中國經(jīng)濟事實上進入了蕭條階段。盡管這只是建國30年來宏觀經(jīng)濟波動中的一次，但由于政府不可能再延用以往動員城市待、就業(yè)青年“上山下鄉(xiāng)”的做法讓“三農(nóng)”承接這次國家對外開放加快工業(yè)化造成的社會矛盾，同時還要兼顧第二、三批回城大齡知青的就業(yè)問題⑨，因此遇到的挑戰(zhàn)空前嚴(yán)峻。值得今人加深理解的一個重要規(guī)律現(xiàn)象是：當(dāng)制度成本不能轉(zhuǎn)嫁時，矛盾在城市集中爆發(fā)--1979年起社會犯罪率以每10萬人10起以上的速度遞增，1981年社會犯罪率達到89.4件/10萬人，趨近新中國成立初期1950年的數(shù)值（93.02件/10萬人），并且是1951年經(jīng)濟恢復(fù)以來的最高峰⑩。
2.應(yīng)對城市經(jīng)濟危機的“甩包袱”政策及對農(nóng)村的直接影響
為了恢復(fù)經(jīng)濟、促進就業(yè)[11]，1980年，負(fù)責(zé)中央經(jīng)濟工作的領(lǐng)導(dǎo)同志提出：“工業(yè)、農(nóng)業(yè)都要甩掉一些包袱……甘肅、內(nèi)蒙古、貴州、云南等省，中央調(diào)給他們糧食很多，是國家很大的負(fù)擔(dān)?？刹豢梢钥紤]，……地廣人稀、經(jīng)濟落后、生活窮困的地區(qū)，索性實行包產(chǎn)到戶之類的辦法。讓他們自己多想辦法，減少國家的負(fù)擔(dān)”[12].
此處，借鑒制度學(xué)派的理論可知，包產(chǎn)到戶作為一種制度安排，是急于擺脫財政危機的政府在農(nóng)業(yè)相對于城市工業(yè)而言日益顯得“不經(jīng)濟”[13]的條件下，通過向村社集體和農(nóng)民在土地和其他農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料所有權(quán)上的讓步，甩出農(nóng)村集體管理和農(nóng)民福利保障的一項制度交易。而從那時的農(nóng)村政策當(dāng)事人對中央文件的詞語統(tǒng)計中可知：1982年起政府連續(xù)發(fā)出的5個“一號文件”共有三十幾個“允許允許又允許”和“可以可以也可以”；表達出前所未有的讓步政策。
但由于傳統(tǒng)體制和意識形態(tài)的約束，各地仍然不能短期就形成全國一風(fēng)吹地甩掉財政包袱的局面，某些機械化作業(yè)面積較大的省和地區(qū)（如黑龍江和山東的煙臺地區(qū)）的地方領(lǐng)導(dǎo)干部甚至拒不執(zhí)行大包干政策。這使得1984年由中央直接出面在全國以政治形式徹底推進大包干[14].隨之，農(nóng)村財產(chǎn)關(guān)系全面調(diào)整，使農(nóng)村利益主體由過去的約70萬個生產(chǎn)大隊480萬個生產(chǎn)隊變成了2億多個農(nóng)戶，對農(nóng)業(yè)增長起到重要作用。
3.改革之后的農(nóng)村第一輪治理危機
任何事物都有兩面性：分散小農(nóng)經(jīng)濟內(nèi)含的經(jīng)濟活動復(fù)雜性與多樣性與過去不可同日而語，加之政策推進力度大、轉(zhuǎn)變快，許多具體問題在國家政策上并沒有給出明確指示，農(nóng)村矛盾生長點大量產(chǎn)生。同期，原先的公社和大隊、生產(chǎn)隊干部賴以發(fā)揮職能的組織制度基礎(chǔ)不復(fù)存在（見專欄1），因自身利益受損或權(quán)力喪失而消極抵抗，也導(dǎo)致農(nóng)村社會矛盾和財產(chǎn)損失大量增加，甚至發(fā)生沖突。
專欄1.大包干以來的第一輪治理危機：農(nóng)村組織系統(tǒng)的變遷與服務(wù)體系的失靈
農(nóng)村改革以后，農(nóng)民家庭經(jīng)營主體地位確立的過程同時也是生產(chǎn)隊瓦解的過程。在大多數(shù)地區(qū)，生產(chǎn)隊多半已經(jīng)名存實亡，基本不起作用。據(jù)不完全統(tǒng)計，安徽353340個村民小組（原生產(chǎn)隊）中，目前還有“統(tǒng)”職能的只有22000個，占6.2%……由于生產(chǎn)隊是人民公社制度的基礎(chǔ)，所以上述事實便成為農(nóng)村組織系統(tǒng)微觀構(gòu)造解體的根本標(biāo)志。隨著包干到戶的推行和農(nóng)產(chǎn)品收購政策的改革，以部門為依托的計劃管理體制在工作對象、工作方式、工作環(huán)境上遇到了很大的變化，部門結(jié)構(gòu)滿足不了變化了的新需要，從而發(fā)生了解體現(xiàn)象。如植保部門，原來中央設(shè)植保局，省設(shè)植保處，地區(qū)設(shè)植?？?，縣設(shè)植保股、公社設(shè)植保站、大隊設(shè)植保員，形成一套體系；農(nóng)村變革后，這套體系基本癱瘓了，估計有一半以上的縣植保股已解散或名存實亡，有三分之二以上的村撤消了植保員。又如畜牧獸醫(yī)部門，全國共有省、地、縣、鄉(xiāng)四級畜牧獸醫(yī)站56000個、人數(shù)40萬，其中鄉(xiāng)站5.3萬個、人數(shù)30萬。三中全會后全國有三分之一的鄉(xiāng)站瓦解，有牌子沒有人員，畜牧獸醫(yī)系統(tǒng)半癱瘓狀態(tài)。隨著農(nóng)村改革的深入和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的進步，農(nóng)戶對各個經(jīng)濟技術(shù)部門的要求越來越高。目前農(nóng)民抱怨最多、呼聲最強烈的問題，如“水老虎”、“電老虎”、“亂攤亂派”、“單邊合同”、“買難賣難”等等，幾乎都與部門的工作直接相關(guān)。（資料來源：周其仁等：《改革面臨制度創(chuàng)新》，三聯(lián)書店出版社，1988年。）
最早提及的農(nóng)村資源糾紛是在1986年的最高人民法院工作報告中，從側(cè)面反映了20世紀(jì)80年代中期農(nóng)村民事糾紛大量增加；1985年，全國各級人民法院共受理一審民事案件84.6萬多件，比上年略有增加。由于生產(chǎn)關(guān)系的某些調(diào)整和財產(chǎn)關(guān)系的某些變化，爭土地、山林、水利等生產(chǎn)資料的糾紛，比上年上升了12.7%.1986年，全國各級人民法院受理民事案件98.9萬多件，比上年增加16.9%；財產(chǎn)權(quán)益糾紛，特別是債務(wù)、賠償、房屋糾紛以及土地、山林、水利糾紛案件則成倍地或大幅度地上升，已占民事案件總數(shù)的50%以上。1988~1992年，全國法院共審結(jié)土地、山林、水利糾紛等案件166234件，這些案件多發(fā)生在農(nóng)村[15].
由此可以認(rèn)為，家庭承包制導(dǎo)致農(nóng)村財產(chǎn)關(guān)系變化與治理結(jié)構(gòu)的互動演變成了農(nóng)村改革以來的第一輪治理危機。
4.農(nóng)村第一步行政管理體制改革及“放權(quán)讓利”的制度安排
出于應(yīng)對農(nóng)村基層干部對大包干消極反抗或“行政不作為”的狀態(tài)的需要，1984~1986年全國完成了“撤社建鄉(xiāng)，撤隊建村”的第一步農(nóng)村行政管理體制改革，逐漸填補了大包干后農(nóng)村的治理空白[16].
在赤字財政的壓力下施行的農(nóng)村“政治改革”，其客觀后果卻是史無前例地構(gòu)建了中國歷史上人員數(shù)量最龐大的農(nóng)村基層政府。而且，與之最不對應(yīng)的是國家沒有相應(yīng)安排必要的財政資源--1986年財政部下發(fā)《鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）財政管理試行辦法》，雖然名義上將鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)決算正式納為國家統(tǒng)一管理，但卻要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自行“統(tǒng)籌”.這也可以看作政府通過向農(nóng)村基層政府下放收費權(quán)，甩出維持基層政權(quán)運行的財政負(fù)擔(dān)的一項制度交易。
這種在30年改革中經(jīng)常產(chǎn)生于上下博弈的“放權(quán)讓利”的制度安排，在中國的積極作用另當(dāng)別論[17]；對于農(nóng)村治理的實際影響是，這不僅讓鄉(xiāng)級政府和事業(yè)單位從此按照城市體制吃上“皇糧”，連本來應(yīng)該歸于自治體制的村級干部，也成了享受由上級決定的“補貼工資”的“準(zhǔn)財政供養(yǎng)人口”.不過，當(dāng)時新組建的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級組織的自我膨脹尚未開始，又正值農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的黃金時期，尚可承擔(dān)其運行成本。但其后的事實表明，正是這一制度安排，成為農(nóng)民負(fù)擔(dān)加重的濫觴。
（三）20世紀(jì)80年代末到90年代初的宏觀經(jīng)濟波動及農(nóng)村治理危機
1.改革以來第一次滯脹形態(tài)的周期性經(jīng)濟危機
1988年中國試圖推行“價格闖關(guān)”之際發(fā)生了嚴(yán)重的通貨膨脹，CPI 達到18.6%，同時出現(xiàn)社會公眾大規(guī)模擠兌。為了保住存款，銀行陡然提高存款利率，8年期長期存款利率達到24%；但同期的貸款利率并沒有相應(yīng)調(diào)高，從而出現(xiàn)“深度負(fù)利率”--實際存貸息差高達十幾個百分點--導(dǎo)致1988年當(dāng)年銀行虧損460多億元，直接轉(zhuǎn)變?yōu)樨斦嘧帧?/p>
為避免銀行虧損加劇，政府隨之調(diào)高了貸款利率，商業(yè)銀行貸款的暗中高利貸或者尋租，殊途同歸。
于是，最依賴流動資金的商業(yè)企業(yè)首先開始減少資金占壓而向制造業(yè)轉(zhuǎn)嫁負(fù)擔(dān)，導(dǎo)致制造業(yè)的企業(yè)占壓上游原材料企業(yè)的產(chǎn)品和資金；最終是導(dǎo)致整個經(jīng)濟鏈條因連鎖負(fù)債而趨于癱瘓；從通貨膨脹進一步演化為生產(chǎn)停滯--1989、1990年國內(nèi)生產(chǎn)總值增速由前兩年的10%以上降到低于5%，這就是中國改革以來發(fā)生的第一次滯脹形態(tài)的周期性經(jīng)濟危機的大致演化過程[18].
2.城市危機的應(yīng)對政策及其對農(nóng)村的影響
面對經(jīng)濟危機的決策層提出了與1980年曾經(jīng)有效的“關(guān)停并轉(zhuǎn)”類似的“治理、整頓、充實、提高”.后果也與任何經(jīng)濟體制條件下經(jīng)濟危機爆發(fā)導(dǎo)致的情況類似，農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和城市中小企業(yè)首先受到?jīng)_擊陷入經(jīng)營困難，1988~1990年3年間鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展速度驟然下降，尤其是1989年，消除物價上漲因素后，實際呈現(xiàn)出負(fù)的增長速度，增速比上年下降了18個百分點。
此時，城鎮(zhèn)居民農(nóng)產(chǎn)品購買力降低，大部分農(nóng)產(chǎn)品收入彈性都小于1，有的甚至為負(fù)值，農(nóng)產(chǎn)品市場出現(xiàn)整體性供大于求，主要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)效益出現(xiàn)大包干以來的首次下降，導(dǎo)致農(nóng)民現(xiàn)金收入連續(xù)3年增長速度下降。
3.農(nóng)村治理危機發(fā)生與化解
雖然農(nóng)民現(xiàn)金收入增長速度連續(xù)3年下降，但在經(jīng)濟高增長時已經(jīng)膨脹起來的農(nóng)村基層政權(quán)為維持運行而對現(xiàn)金的需求卻是剛性的，成本過高的農(nóng)村治理體系再一次表現(xiàn)出了與剩余過少的小農(nóng)經(jīng)濟基礎(chǔ)之間的對立性質(zhì)，并且很快就演變?yōu)榧怃J對立--鄉(xiāng)級財政要解決規(guī)模增加了的人員的基本開支，只能依靠“加強征收”（這既是指對小農(nóng)經(jīng)濟剩余索取的相對程度增加，也意味著征收手段的加強甚至非正常化），農(nóng)村干群關(guān)系逐漸惡化。20世紀(jì)90年代初出現(xiàn)了村民暴力反抗稅費征收的事件，標(biāo)志著大包干以來的第二輪鄉(xiāng)村治理危機爆發(fā)[19].
1992年鄧小平南方談話之后，中國經(jīng)濟開始了由產(chǎn)業(yè)型經(jīng)濟向資本型經(jīng)濟的重大轉(zhuǎn)化，導(dǎo)致經(jīng)濟復(fù)蘇并隨即轉(zhuǎn)入高漲。在其帶動下，農(nóng)民進城務(wù)工增多，勞務(wù)性收入增加；同期城市農(nóng)產(chǎn)品需求高速增長，很多地方出現(xiàn)“糧荒”.為保證糧食供給，1994~1996年政府實行了“省長米袋子”、“市長菜籃子”等含有增加財政支農(nóng)資金的工程，并連續(xù)兩次大幅度提高糧食收購價格，累計提高幅度達到105%，農(nóng)業(yè)的經(jīng)營收入也持續(xù)增長[20].隨著農(nóng)村經(jīng)濟外部環(huán)境的好轉(zhuǎn)，鄉(xiāng)村干群矛盾有所緩和；于是，農(nóng)村的第二次治理危機隨之緩和了下來。
（三）20世紀(jì)90年代末的宏觀經(jīng)濟波動及農(nóng)村第三次治理危機
20世紀(jì)90年代末以通貨緊縮為標(biāo)志的經(jīng)濟蕭條，是宏觀調(diào)控“軟著陸”于1997年獲得成功，以及同年發(fā)生的東亞金融危機雙重作用的結(jié)果。
雖然1994年政府就提出宏觀調(diào)控，但直到1996年采取經(jīng)濟與行政干預(yù)雙管齊下，才遏制了1993年以來以期貨、股票、房地產(chǎn)等3大資本市場拉動的宏觀經(jīng)濟“過熱”，并于1997年宣布成功實現(xiàn)“軟著陸”，當(dāng)年GDP 增長速度比1993年回落了將近5個百分點。任何人始料未及的是，同年東亞爆發(fā)了金融危機，國際市場需求突然萎縮，1998年出口對GDP 增長的貢獻由過去約3個多百分點降到只有1個百分點。
1.20世紀(jì)90年代宏觀經(jīng)濟周期作用于農(nóng)村的4個方面
在中國更多地融入國際金融資本主導(dǎo)的經(jīng)濟全球化進程、國內(nèi)出現(xiàn)全局性產(chǎn)能過剩以及“再意識形態(tài)化”的市場化導(dǎo)向[21]方興未艾的大環(huán)境下，本輪宏觀經(jīng)濟周期及蕭條階段對農(nóng)村經(jīng)濟和農(nóng)民收入的影響是多方面的。
（1）1994~1996年經(jīng)濟過熱階段政府大幅拉高糧價，起到了刺激了基本農(nóng)產(chǎn)物生產(chǎn)迅速增長，中國在1996年提前4年實現(xiàn)了原定于2000年實現(xiàn)的一萬億斤的糧食產(chǎn)量目標(biāo)；但接著1997年經(jīng)濟周期發(fā)生作用，城市需求相對減少，同時總?cè)丝谠鲩L仍維持預(yù)期速度，從人口總量和結(jié)構(gòu)兩方面講，糧食消費需求都沒有可能提前4年擴大--糧食供給本來就潛伏了短期過剩矛盾--當(dāng)中國經(jīng)濟轉(zhuǎn)向蕭條后供給過剩矛盾顯露，導(dǎo)致糧食價格和效益雙下降。
（2）在制造業(yè)產(chǎn)能過剩和宏觀緊縮政策的共同影響下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)中小企業(yè)經(jīng)營狀況再次惡化，但社區(qū)福利及政企合一下鄉(xiāng)村政府消費的開支剛性，使得企業(yè)生產(chǎn)性貸款被大量挪用為地方政府消費，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)大面積負(fù)債，基層政府自發(fā)仿效“甩包袱”政策，紛紛以轉(zhuǎn)讓債務(wù)為條件對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)進行私有化改制。改制后脫離了社區(qū)屬性的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，不再以社區(qū)就業(yè)最大化為目標(biāo)，在“資本增密排斥勞動”的機制下吸納就業(yè)人數(shù)下降，并且不再承擔(dān)農(nóng)村社區(qū)福利開支[22].實證研究表明，1991~2006年15年間，中國宏觀經(jīng)濟增長率與鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)就業(yè)人數(shù)增長率之間存在著強相關(guān)關(guān)系，皮爾遜相關(guān)系統(tǒng)為0.642[23]。
（3）20世紀(jì)90年代的化解城市危機為導(dǎo)向的一系列改革，包括1998年展開的以降低國有銀行風(fēng)險為主要目標(biāo)而進行的農(nóng)村金融改革，為拉動內(nèi)需而進行的教育、醫(yī)療等領(lǐng)域的“產(chǎn)業(yè)化”改革等，都成了將農(nóng)村的稀缺資源抽向城市的“抽水機”.
（4）1999年為了配合農(nóng)村金融改革、消化糧食系統(tǒng)在農(nóng)業(yè)銀行占壓資金而開展了糧食流通體制改革；其諸多利于國有糧食部門壟斷糧源的政策中有一個“戶交戶結(jié)”的措施--將農(nóng)戶剩余提取方式由過去經(jīng)由糧站統(tǒng)一為鄉(xiāng)村扣除糧款改為農(nóng)戶交糧結(jié)賬后鄉(xiāng)村干部再去挨家挨戶收取現(xiàn)金--在貫徹中成為引發(fā)沖突的一個機制性變化：基層政府與分散農(nóng)戶之間的交易成本凸顯，矛盾陡然顯化[24].
2.“自收自支”的鄉(xiāng)村治理模式再次呈現(xiàn)危機
農(nóng)村上層建筑方面的支出需求并不隨著經(jīng)濟運行陷入低谷而自發(fā)縮減，反而持續(xù)膨脹。一方面是鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層人數(shù)進一步增加，另一方面，1994年財政體制分稅制改革后，上級政府各部門基本上采用“財權(quán)上收、事權(quán)下移”的方式，將難以通過簡單市場化“甩”掉的農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施、義務(wù)教育等公共物品的供給責(zé)任逐級下推，農(nóng)戶最終成為農(nóng)村公共物品的主要供給主體。例如，“教育集資”一度在農(nóng)民負(fù)擔(dān)中占相當(dāng)高比重。20世紀(jì)90年代末直至2004年中央政府宣布取消農(nóng)業(yè)稅之前，盡管各地“不準(zhǔn)加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)”的文件密集出臺，客觀上反映了“農(nóng)民負(fù)擔(dān)不斷加重”的事實[25].
這些都表明，經(jīng)濟關(guān)系緊張再次導(dǎo)致社會關(guān)系緊張，并且比以往有過之而無不及--當(dāng)正常的征收手段不足以滿足需求，基層政府普遍動用了協(xié)稅、貸款、集資甚至黑社會等非正常手段；通過侵占土地發(fā)包收入或征收補償款、冒領(lǐng)國家移民、退耕還林等補償款等方式變相征收的情況，也大量發(fā)生（見專欄2）。由于政權(quán)的內(nèi)卷化（杜贊奇，1995），鄉(xiāng)村基層工作人員部分地出現(xiàn)“劣紳化”趨勢，并與地方政府形成“劣紳+精英”結(jié)盟[26]；進一步形成鄉(xiāng)村治理中的“精英俘獲”和“扈從關(guān)系”（世界銀行，2005）[27].
專欄2.農(nóng)民稅費負(fù)擔(dān)的案例
農(nóng)業(yè)稅費改革和基層人員精簡改革以前，典型的案例是湖北省洪湖紅城鄉(xiāng)[關(guān)于紅城鄉(xiāng)的案例可參見2003年4月在CCTV《經(jīng)濟半小時》關(guān)于三農(nóng)問題的5集電視片中記者的實地采訪報道（資料現(xiàn)存中國人民大學(xué)鄉(xiāng)村建設(shè)實驗室）]的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所的工作人員竟然達到108個，主要靠鎮(zhèn)級政府本級財政自籌供養(yǎng)的人員高達千人規(guī)模。比如內(nèi)蒙古某行政村，全村5265畝耕地、1000多人，1997年秋冬共上繳農(nóng)業(yè)稅、教育附加費、預(yù)購糧定金116638.50元，統(tǒng)籌款38470.4元，總計150108.5元（扣除預(yù)購糧定金5000.40元），人均150元左右；1998、1999年時負(fù)擔(dān)最重，教育附加費每人30.50元，“三提五統(tǒng)”費每人70元，加上農(nóng)業(yè)稅，平均每人負(fù)擔(dān)220多元（以某農(nóng)戶為例，4口之家，25.88畝地，1998年共繳納統(tǒng)籌款252元，農(nóng)業(yè)稅532.7元，教育附加費121.6元，合計906.3元，人均226.58元）；而當(dāng)時人均純收入800~1000元，負(fù)擔(dān)比重超過了20%[根據(jù)對該村村委會主任的訪談?wù)?，并查對村賬核實。統(tǒng)籌款中，鄉(xiāng)、村各提取一半].在有些人均耕地只有1畝多的傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)，農(nóng)民實際稅費負(fù)擔(dān)甚至達到了50%.
這時農(nóng)民上訪和農(nóng)村群體性事件大量發(fā)生的情況表明，矛盾的主要方面確實是客觀事物變化的主導(dǎo)力量。某些地方政府在有些情況下，動用國家專政機器甚或黑惡勢力等手段來制止群體事件，造成沖突升級甚至發(fā)生人員傷亡，農(nóng)村治理危機更趨嚴(yán)重[28].直到中央政府于2004~2006年正式取消農(nóng)業(yè)稅--政府在稅收不斷增長的條件下，終于接手了本來應(yīng)盡卻長期未盡的提供農(nóng)村公共品的責(zé)任--并不斷加大惠農(nóng)政策力度，矛盾才相對緩和。
本輪農(nóng)村治理危機的開端、激化以及相對緩和的全過程，仍然可以從中央政府出臺文件的密集程度變化中窺見一斑。
不過，就在這種上層建筑終于積極地做出適應(yīng)經(jīng)濟基礎(chǔ)的挑戰(zhàn)的同期，鄉(xiāng)村社會沖突、特別是對抗性沖突的發(fā)生也出現(xiàn)了結(jié)構(gòu)性的變化--負(fù)擔(dān)過重導(dǎo)致的沖突大幅度下降，因全球化、資本化力量向農(nóng)村的擴張而導(dǎo)致的土地征占和其他財產(chǎn)性沖突大幅度上升，2005年全社會群體性治安事件增加到86000多起，將近1993年8709起的10倍；因征地、財產(chǎn)、環(huán)境等引發(fā)的沖突占全部沖突的一半以上（2006年數(shù)據(jù)）。
盡管執(zhí)政黨在明確了“科學(xué)發(fā)展觀”的經(jīng)濟方針之后，進一步強調(diào)了“構(gòu)建和諧社會”的政治路線，甚至指明了“正確處理新時期人民內(nèi)部矛盾”的方法；但在各地仍然事實上繼續(xù)巧取豪奪農(nóng)民資源以招商引資、繼續(xù)“以資本為本”的發(fā)展主義導(dǎo)向、和已經(jīng)形成的劣紳勾結(jié)導(dǎo)致“精英俘獲”的利益結(jié)構(gòu)制約下（康曉光2002，楊鵬2005），第三次鄉(xiāng)村治理危機的復(fù)雜化趨勢仍有待于深入觀察。
三、小結(jié)
一般地，單純市場經(jīng)濟條件下，分散小農(nóng)經(jīng)濟的家庭收入與宏觀經(jīng)濟存在著較強的正向相關(guān)：宏觀經(jīng)濟高漲時農(nóng)民收入增加，經(jīng)濟蕭條時則恰好相反。實證研究表明，1984~2006年二者之間的皮爾遜相關(guān)系數(shù)達到0.702。
因此，每一次經(jīng)濟蕭條，農(nóng)村基層“自收自支”的暫時平衡態(tài)都會被打破。其根本原因，仍然是農(nóng)村經(jīng)濟基礎(chǔ)與上層建筑之間的哲學(xué)意義上的對抗性矛盾還沒有被正確認(rèn)識，更難以形成合理的政策導(dǎo)向。
如果依據(jù)馬克思主義基本原理[29]分析大包干之后的中國農(nóng)村治理結(jié)構(gòu)，一方面在經(jīng)濟基礎(chǔ)領(lǐng)域發(fā)生的主要是傳統(tǒng)小農(nóng)生產(chǎn)方式的恢復(fù)；另一方面，與這種經(jīng)濟基礎(chǔ)所對應(yīng)的上層建筑，如上所述，卻并非是從這種“現(xiàn)實”的經(jīng)濟基礎(chǔ)內(nèi)在生發(fā)出來的，而是深居城市的上級政府在現(xiàn)代化目標(biāo)之下人為地“外加”的、客觀上服務(wù)于部門利益和“條塊分割”體系的現(xiàn)代科層治理結(jié)構(gòu)。國家權(quán)力下沉鄉(xiāng)村的治理意愿，這樣毫無緩沖機制地訴求于“傳統(tǒng)”的小農(nóng)經(jīng)濟基礎(chǔ)及未能免疫于“帕金森定律[30]”的“現(xiàn)代”上層建筑，結(jié)果就是、恐怕也只能是“黃宗羲定律[31]”的再現(xiàn)。除非政府支付這種治理結(jié)構(gòu)的全部開支，并對其隱含的制度成本承擔(dān)化解之責(zé)。
在中國的制度環(huán)境之中的人們應(yīng)該把寫入憲法和黨章的馬克思主義作為批判的武器，如是，則可知，農(nóng)村改革中高成本的上層建筑的構(gòu)建，顯然違背了馬克思主義“經(jīng)濟基礎(chǔ)決定上層建筑”的基本原理，由此，已經(jīng)使鄉(xiāng)土社會的整合成本越來越高，基層良性治理難以形成，并且表現(xiàn)出巨大的制度成本--農(nóng)村周期性的治理危機。
不過，如果采用其他非馬克思主義的、微觀的理論對這些復(fù)雜問題做分析，則會得出另外的結(jié)論--假如接受“政府公司主義”或稱“政府公司化”理論，就可以把基層政府直接看作一種微觀經(jīng)濟主體，那就完全可以按照經(jīng)濟主體的運行規(guī)律來研究并規(guī)范其行為[32].
然而，研究者沿著這種另類理論的軌跡做分析，仍然不得不推導(dǎo)出對上層建筑和意識形態(tài)體系的改革取向，但那在現(xiàn)行體制下卻幾乎是不可能的。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《管理世界》2008年第9期
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