內(nèi)容提要：農(nóng)村稅費(fèi)改革前，中國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的一個(gè)突出特點(diǎn)是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理以農(nóng)業(yè)稅費(fèi)為財(cái)政基礎(chǔ)，面向農(nóng)民進(jìn)行稅費(fèi)扭收是鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的一項(xiàng)主要工作。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)關(guān)系的變化，這種以農(nóng)業(yè)稅費(fèi)為財(cái)政基礎(chǔ)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的弊端逐漸彰顯；同時(shí)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展也在為改革傳統(tǒng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理模式積累著條件；中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政理念的內(nèi)在要求則使這種變革成為必然;21世紀(jì)初進(jìn)行的農(nóng)村稅費(fèi)改革成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理轉(zhuǎn)型的轉(zhuǎn)折點(diǎn)。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在要求、黨和國(guó)家統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略的確立以及建設(shè)服務(wù)型政府目標(biāo)的確立，決定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理轉(zhuǎn)型的方向是建設(shè)服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。建設(shè)服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是一項(xiàng)系統(tǒng)而長(zhǎng)期的工程，其在當(dāng)前面臨的主要挑戰(zhàn)一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共財(cái)政體制建設(shè)，二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共權(quán)威授權(quán)體制建設(shè)，三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革。對(duì)這些問(wèn)題的應(yīng)對(duì)將決定著鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理轉(zhuǎn)型的成敗與進(jìn)程。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府；鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理；服務(wù)型政府；公共財(cái)政體制；公共權(quán)威授權(quán)體制

工業(yè)化和城市的發(fā)展是國(guó)家富強(qiáng)、文明的基礎(chǔ)。新中國(guó)成立后，“以農(nóng)支工”的工業(yè)化道路選擇和城市優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略決定了中國(guó)農(nóng)村的治理方式。在農(nóng)村稅費(fèi)改革前,面向農(nóng)民的稅費(fèi)征收成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的財(cái)政基礎(chǔ)和重要內(nèi)容。隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)變,農(nóng)村治理體制改革成為必然。21世紀(jì)初進(jìn)行的農(nóng)村稅費(fèi)改革使農(nóng)村治理環(huán)境發(fā)生了重大變化，成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理轉(zhuǎn)型的轉(zhuǎn)折點(diǎn)。然而,農(nóng)村稅費(fèi)改革也引起了人們對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府定位的不同認(rèn)識(shí),甚至對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府存在的必要性提出了質(zhì)疑，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在實(shí)踐中也找不準(zhǔn)自己的位置，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部人心有所渙散。稅費(fèi)改革后鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理向何處發(fā)展,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府如何定位,如何建設(shè)適應(yīng)農(nóng)村社會(huì)發(fā)展需要的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府,這些問(wèn)題事關(guān)農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定與發(fā)展。本文試圖對(duì)此進(jìn)行探討。

一、農(nóng)村稅費(fèi)改革前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理

(一）農(nóng)村稅費(fèi)改革前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制“財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”，財(cái)政體制是國(guó)家籌措財(cái)政收人和安排財(cái)政支出的制度，是政府治理體制的重要組成部分,深刻地影響著政府治理的特點(diǎn)。自國(guó)家設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政以來(lái)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制為理解鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理變遷及其特點(diǎn)提供了一個(gè)重要視角。

在人民公社時(shí)期，為支持國(guó)家的工業(yè)化建設(shè)，國(guó)家建立了農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷(xiāo)制度和統(tǒng)收統(tǒng)支的財(cái)政體制。1984年,為適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)關(guān)系的變革，國(guó)家廢除了人民公社體制，恢復(fù)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府建制，并著手建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政。但是，國(guó)家以農(nóng)業(yè)支持工業(yè)、以農(nóng)村支持城市的發(fā)展戰(zhàn)略并未轉(zhuǎn)變，國(guó)家通過(guò)自上而下的財(cái)政包干體制繼續(xù)從農(nóng)村獲取工業(yè)化和城市發(fā)展所需要的資源，并主要通過(guò)取之于農(nóng)的財(cái)政資源治理農(nóng)村社會(huì)。

財(cái)政體制是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府代表國(guó)家進(jìn)行稅費(fèi)收取的依據(jù)。從鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政建立到農(nóng)村稅費(fèi)改革之前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制的發(fā)展大致分為四個(gè)階段。第一階段從1984年到1987年,這是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的初建時(shí)期,各種財(cái)政體制并存，其主要形式是“定收定支，收入上繳，支出下劃，超收分成”。這種財(cái)政體制實(shí)質(zhì)上仍屬于傳統(tǒng)的統(tǒng)收統(tǒng)支管理體制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政還不是嚴(yán)格意義上的一級(jí)財(cái)政。第二階段從1988年到1990年，隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)建設(shè)的發(fā)展，各地重新調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理體制，重點(diǎn)是重新核定鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收支基數(shù)和縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政分成比例，主要是實(shí)行“核定基數(shù)，超收分成,多支不補(bǔ),結(jié)余留用”的管理體制。這實(shí)質(zhì)上就是“分灶吃飯”的財(cái)政包干管理體制。第三階段從1991年到1993年，這一時(shí)期主要是完善“分灶吃飯”的財(cái)政管理體制，以進(jìn)一步調(diào)動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府理財(cái)?shù)姆e極性。通過(guò)對(duì)“分灶吃飯”體制的修補(bǔ)，絕大多數(shù)地方對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政實(shí)行了“核定收支基數(shù)，收支包干，遞增上繳或定額補(bǔ)貼，短收超支自理”的管理辦法。第四階段從1994年實(shí)施分稅制財(cái)政體制開(kāi)始,各地普遍按照分稅制的原則調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理體制，實(shí)行“劃分稅種，核定收支，增收分成，短收自補(bǔ)”的管理辦法。?這種財(cái)政管理體制實(shí)質(zhì)上是建立在分稅制基礎(chǔ)上的“分灶吃飯”的財(cái)政包干體制。

從鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制建立和發(fā)展的過(guò)程觀察,其突出特點(diǎn)是實(shí)行財(cái)政包干體制。這種“分灶吃飯”的財(cái)政包干體制實(shí)際上從20世紀(jì)80年代末就已經(jīng)確立。直到現(xiàn)在，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制仍然沒(méi)有脫離財(cái)政包干管理體制的范疇,只不過(guò)和農(nóng)村稅費(fèi)改革前相比，農(nóng)業(yè)稅費(fèi)不再作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政包干收人基數(shù)的組成部分。

財(cái)政包干管理體制的核心內(nèi)容是確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收支范圍和收支基數(shù)，規(guī)范縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政關(guān)系。當(dāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收人基數(shù)小于支出基數(shù)時(shí)，差額部分由縣級(jí)財(cái)政補(bǔ)助，即體制補(bǔ)助；當(dāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入基數(shù)大于支出基數(shù)時(shí)，差額部分要上繳縣級(jí)財(cái)政，即體制上解。由于中國(guó)廣大農(nóng)村地區(qū)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)落后,在農(nóng)村稅費(fèi)改革前，農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅等涉農(nóng)稅收是中國(guó)絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政包干收人基數(shù)的主要部分。農(nóng)村稅費(fèi)改革后,各種涉農(nóng)稅收才從鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政包干收人基數(shù)中剔除。

財(cái)政包干體制有利于緩解上級(jí)財(cái)政的壓力，調(diào)動(dòng)下級(jí)政府理財(cái)?shù)姆e極性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是農(nóng)村基層政府，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在財(cái)政包干體制下，無(wú)法如上級(jí)政府那樣通過(guò)體制轉(zhuǎn)移財(cái)政壓力，不得不通過(guò)各種辦法努力完成稅費(fèi)收取任務(wù)。在財(cái)政包干體制下，由于多收可多支，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府同時(shí)也獲得了一定的財(cái)政增收積極性。

(二）農(nóng)村稅費(fèi)改革前鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的特點(diǎn)

從建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政到農(nóng)村稅費(fèi)改革前,“分灶吃飯”的財(cái)政包干管理體制塑造了中國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的特點(diǎn)。

在廣大農(nóng)村地區(qū)，正是實(shí)行財(cái)政包干體制并把涉農(nóng)稅收作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收人基數(shù)的主要部分，直接導(dǎo)致了農(nóng)村稅費(fèi)改革前鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的一個(gè)突出特點(diǎn)，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理建立在對(duì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)民的稅費(fèi)收取基礎(chǔ)之上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入的主要來(lái)源是農(nóng)業(yè)，農(nóng)民是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政征收的主要對(duì)象，組織財(cái)政收人是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的一項(xiàng)重要工作，在一些地方甚至成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的一項(xiàng)經(jīng)常性工作。這一特點(diǎn)一直延續(xù)到以徹底取消農(nóng)業(yè)稅費(fèi)為主要內(nèi)容的農(nóng)村稅費(fèi)改革。

縣級(jí)財(cái)政和鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政實(shí)行“分灶吃飯”之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政獲得了獨(dú)立性，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政先收才能后支,超收可多支，短收不僅不能得到上級(jí)財(cái)政補(bǔ)助,而且鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為此還會(huì)面臨來(lái)自上級(jí)的懲處。“分灶吃飯”的包干體制使組織財(cái)政收入成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作的起點(diǎn)，完成財(cái)政收人任務(wù)成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府完成其他工作的基礎(chǔ)，也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府正常運(yùn)行的基礎(chǔ)。

“分灶吃飯”的財(cái)政體制不僅使組織財(cái)政收人成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的基礎(chǔ)，在當(dāng)時(shí)中國(guó)農(nóng)村特定的經(jīng)濟(jì)關(guān)系背景下，組織財(cái)政收入也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作重點(diǎn)。由于絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的支柱性財(cái)源是農(nóng)業(yè)，農(nóng)民成為財(cái)政征收的主要對(duì)象。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的特點(diǎn)決定了農(nóng)業(yè)稅源的分散性，如果由稅務(wù)部門(mén)直接面對(duì)分散的農(nóng)民征收,其成本難以承受，因此，面向農(nóng)民征收農(nóng)業(yè)稅費(fèi)的工作由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)。但是，農(nóng)業(yè)稅費(fèi)征收的特點(diǎn)使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也越來(lái)越不堪重負(fù)。據(jù)研究，在20世紀(jì)80年代初中期，排在農(nóng)村行政工作首位的是計(jì)劃生產(chǎn)，其次是計(jì)劃生育,再次是稅費(fèi)收取,其中稅費(fèi)收取占農(nóng)村行政工作的比重約為5% ；到了 20世紀(jì)80年代后期和90年代初期，計(jì)劃生育工作上升到首位,其次是計(jì)劃生產(chǎn)，再次是稅費(fèi)收取,其中稅費(fèi)收取占農(nóng)村行政工作的比重約為10% ；而到了 20世紀(jì)90年代中后期，稅費(fèi)收取工作成為農(nóng)村行政工作中最重要的一項(xiàng)工作，占農(nóng)村行政工作的比重約為70% ;20世紀(jì)90代中后期至稅費(fèi)改革前，在一些地方，“清欠”成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的經(jīng)常性話語(yǔ)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部成了 “稅務(wù)干部”，稅費(fèi)收取成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的一項(xiàng)主要工作和經(jīng)常性工作。

(三）傳統(tǒng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的歷史合理性和歷史地位

本文把農(nóng)村稅費(fèi)改革前以農(nóng)業(yè)稅費(fèi)為財(cái)政基礎(chǔ)、以征收農(nóng)業(yè)稅費(fèi)為重要甚至是主要工作內(nèi)容的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理稱為傳統(tǒng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理。傳統(tǒng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理是中國(guó)特定歷史發(fā)展階段的產(chǎn)物,這種治理模式的形成有其歷史合理性，在中國(guó)特定的歷史階段發(fā)揮了重要作用。

“文革”結(jié)束之后，中國(guó)經(jīng)濟(jì)和各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)百?gòu)U待興,尤其是工業(yè)化和城市優(yōu)先發(fā)展是國(guó)家的既定戰(zhàn)略,事關(guān)國(guó)家的現(xiàn)代化進(jìn)程和國(guó)際地位,需要相應(yīng)的財(cái)政支持,而計(jì)劃體制則使中央政府面臨巨大的財(cái)政壓力。為緩解中央政府的財(cái)政壓力，調(diào)動(dòng)地方政府增收節(jié)支、當(dāng)家理財(cái)?shù)姆e極性，中央政府開(kāi)始了以財(cái)政分權(quán)和放權(quán)為特征的財(cái)政體制改革。具體做法就是中央財(cái)政與地方財(cái)政實(shí)行“分灶吃飯”，中央對(duì)地方實(shí)行分級(jí)包干的財(cái)政承包制。各省、自治區(qū)、直轄市為緩解自身的財(cái)政壓力，調(diào)動(dòng)下級(jí)政府理財(cái)積極性,在財(cái)政管理體制上仿效中央的做法，對(duì)下一級(jí)政府實(shí)行“分灶吃飯”的包干體制。以“分灶吃飯”為特點(diǎn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政包干體制和以農(nóng)業(yè)財(cái)政為基礎(chǔ)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理體制就是在這一改革邏輯中形成的。

以農(nóng)業(yè)稅費(fèi)為財(cái)政基礎(chǔ)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理在中國(guó)特定歷史階段不但緩解了中央政府和上級(jí)政府的財(cái)政壓力，支持了工業(yè)化和城市快速發(fā)展的需要，支持了中國(guó)的改革開(kāi)放事業(yè)，而且在中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展過(guò)程中也發(fā)揮了重要作用。財(cái)政包干調(diào)動(dòng)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政增收的積極性，但過(guò)分依賴農(nóng)業(yè)稅費(fèi)則會(huì)引發(fā)基層政府與農(nóng)民的矛盾，為在完成財(cái)政收人任務(wù)和實(shí)現(xiàn)財(cái)政增收的同時(shí)協(xié)調(diào)與農(nóng)民的關(guān)系，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府采取各種措施進(jìn)行財(cái)源建設(shè),發(fā)展特色經(jīng)濟(jì),興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，為中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展注人了一定活力；在農(nóng)村稅費(fèi)改革前，以農(nóng)業(yè)稅費(fèi)為基礎(chǔ)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理還為廣大農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供了基本的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，農(nóng)田水利基本建設(shè)、鄉(xiāng)村道路、農(nóng)村義務(wù)教育、農(nóng)村計(jì)劃生育、農(nóng)村治安等農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展所需要的重要公共產(chǎn)品和公共服務(wù)主要是由農(nóng)業(yè)財(cái)政承擔(dān)。傳統(tǒng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理為國(guó)家工業(yè)化、城市和農(nóng)村發(fā)展均做出了重要?dú)v史貢獻(xiàn)。

二、傳統(tǒng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理轉(zhuǎn)型的歷史必然性

(一）傳統(tǒng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的弊端使農(nóng)業(yè)稅費(fèi)征收逐漸喪失合理性

以農(nóng)業(yè)稅費(fèi)為財(cái)政基礎(chǔ)的傳統(tǒng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理盡管發(fā)揮了重要的歷史作用，但是，隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和這種治理體制內(nèi)在矛盾的積累,其弊端日漸顯現(xiàn)。由于傳統(tǒng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的財(cái)政來(lái)源主要是農(nóng)業(yè)和農(nóng)民，這種治理體制不可避免地會(huì)引發(fā)農(nóng)民和基層政府之間的矛盾，影響農(nóng)村政治關(guān)系的發(fā)展。

首先，不斷增加的稅費(fèi)收取導(dǎo)致一些地方農(nóng)村干群關(guān)系的惡化。中國(guó)農(nóng)民本來(lái)就是剩余十分有限的小農(nóng)，農(nóng)業(yè)稅費(fèi)收取使農(nóng)民負(fù)擔(dān)不斷攀升,致使農(nóng)村干群關(guān)系趨于惡化。1985年全國(guó)農(nóng)業(yè)稅為42. 1億元，農(nóng)民人均農(nóng)業(yè)稅約為5元，1990年國(guó)家農(nóng)業(yè)稅為87.9億元,農(nóng)民人均農(nóng)業(yè)稅約為10元。到稅費(fèi)改革前，農(nóng)業(yè)稅達(dá)到300億元，農(nóng)民人均農(nóng)業(yè)稅32. 5元；面向農(nóng)民征收的鄉(xiāng)統(tǒng)籌和村提留更是高達(dá)600億元;面向農(nóng)民的各種集資、攤派、罰款名目繁多，有的地區(qū)向農(nóng)民要錢(qián)的名目多達(dá)182項(xiàng),所收各種款項(xiàng)在有的地方甚至超過(guò)農(nóng)民人均純收人的20%?；鶎痈刹繛榱送瓿煞敝氐亩愘M(fèi)收取任務(wù)動(dòng)用了多種手段,某些行為對(duì)農(nóng)村干群關(guān)系造成了嚴(yán)重傷害。

其次,不斷增加的農(nóng)業(yè)稅費(fèi)收取導(dǎo)致農(nóng)村致人死亡的惡性案件和群體性事件時(shí)有發(fā)生，一定程度上影響了農(nóng)村社會(huì)的安定。1996年5月14日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳通報(bào)了 1995年發(fā)生的13起涉及農(nóng)民負(fù)擔(dān)的惡性案件。直到農(nóng)村稅費(fèi)改革前,這樣的惡性案件每年都有多起發(fā)生。同期,全國(guó)多地還發(fā)生了多起因加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)引發(fā)的群體性事件，出現(xiàn)了農(nóng)民集體上訪、集體狀告鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，甚至發(fā)生了多起農(nóng)民圍攻、沖擊鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)關(guān)的重大群體事件。群體性事件的矛頭直指基層政府和基層干部，嚴(yán)重影響了國(guó)家的基礎(chǔ)性秩序。

最后，以農(nóng)業(yè)稅費(fèi)收取為基礎(chǔ)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理扭曲了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為。國(guó)家設(shè)置鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的目的是實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)村社會(huì)的有效治理，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定和發(fā)展。然而，在以農(nóng)業(yè)稅費(fèi)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政基礎(chǔ)的包干財(cái)政體制背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成了一個(gè)利益主體。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府本應(yīng)為民服務(wù),但在實(shí)際工作中，一些地方的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府卻常常與民爭(zhēng)利。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了增加收入甚至違背國(guó)家有關(guān)規(guī)定和政策。比如在計(jì)劃生育工作中，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為保證“社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)”的征收，變相縱容農(nóng)民的超生行為和其他違規(guī)生育行為；在土地管理工作中，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為增加土地管理方面的收人，變相容許農(nóng)民違規(guī)建房占地行為；等等。

此外，以農(nóng)業(yè)稅費(fèi)收取為基礎(chǔ)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理對(duì)國(guó)家的糧食安全戰(zhàn)略也構(gòu)成了一定威脅。在一些地方，由于對(duì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)民的過(guò)度財(cái)政提取,種田變得無(wú)利可圖’不少農(nóng)民棄田撂荒，以致有人驚呼“農(nóng)業(yè)真危險(xiǎn)”，年至2003年間中國(guó)糧食產(chǎn)量出現(xiàn)連年下滑。直至農(nóng)村稅費(fèi)改革再次激發(fā)了農(nóng)民的種糧積極性,2004年糧食生產(chǎn)下滑的局面才得以扭轉(zhuǎn)。

盡管農(nóng)村稅費(fèi)改革前以農(nóng)業(yè)稅費(fèi)收取為基礎(chǔ)和主要內(nèi)容的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理在中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中發(fā)揮了重要作用,但是，隨著農(nóng)民負(fù)擔(dān)的增加,其引發(fā)的問(wèn)題之多之重，使其合理性逐漸消失。20世紀(jì)90年代的農(nóng)村稅費(fèi)征收歷史表明，傳統(tǒng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理方式需要改革。

(二）改革開(kāi)放以來(lái)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展為結(jié)束以農(nóng)業(yè)稅費(fèi)為財(cái)政基礎(chǔ)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理提供了經(jīng)濟(jì)支持

改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，中國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速增長(zhǎng)，取得了舉世矚目的成就。在中國(guó)經(jīng)濟(jì)總量快速增長(zhǎng)的同時(shí)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)也發(fā)生了重大變化。1985年，在中國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值中，農(nóng)業(yè)的貢獻(xiàn)率為28. 4% ,工業(yè)的貢獻(xiàn)率為43.1% ,第三產(chǎn)業(yè)的貢獻(xiàn)率為28. 5% ；到2000年,農(nóng)業(yè)的貢獻(xiàn)率下降到15.9%，工業(yè)的貢獻(xiàn)率上升為50.9%，第三產(chǎn)業(yè)的貢獻(xiàn)率上升為33. 2%。

隨著工業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，國(guó)家財(cái)政收人規(guī)模也迅速擴(kuò)大,來(lái)自工業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)的稅收絕對(duì)值遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)農(nóng)業(yè)各項(xiàng)稅收。從1995年到2000年，國(guó)家財(cái)政總收人分別是6242億元、7408億元、8651億元、9876億元、11444億元、13395億元；同期，包括農(nóng)業(yè)稅、牧業(yè)稅、耕地占用稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅和契稅等在內(nèi)的農(nóng)業(yè)各項(xiàng)稅收分別為278億元、369億元、397億元、399億元、424億元、465億元。農(nóng)業(yè)稅收占國(guó)家財(cái)政收入的比重下降到5%以下,僅來(lái)自二、三產(chǎn)業(yè)的稅收增加值也已遠(yuǎn)超農(nóng)業(yè)各項(xiàng)稅收之和。

國(guó)家實(shí)行分稅制改革后，中央政府財(cái)政狀況明顯好轉(zhuǎn),宏觀調(diào)控能力增強(qiáng)。到1999年，中央財(cái)政收人達(dá)到6396億元,完成預(yù)算的108.1%，超收512億元，@當(dāng)年農(nóng)業(yè)各稅收人僅為424億元。2000年，中央財(cái)政收人達(dá)到7584億元，超收680億元，?當(dāng)年農(nóng)業(yè)稅收為465億元。從2003年到2006年，中央財(cái)政收人平均每年超收高達(dá)2040億元。

中國(guó)工業(yè)化取得的巨大成就以及第三產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，使“以農(nóng)支工”的發(fā)展道路失去了必.要性。根據(jù)工業(yè)化國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，當(dāng)工業(yè)化達(dá)到一定程度之后，國(guó)家通常會(huì)通過(guò)一定的財(cái)政措施扶持農(nóng)業(yè)的發(fā)展。中國(guó)工業(yè)化的成就以及非農(nóng)稅收在快速增長(zhǎng)的國(guó)家財(cái)政收入中所占的絕對(duì)優(yōu)勢(shì)比重，使國(guó)家有能力結(jié)束農(nóng)業(yè)稅費(fèi)征收歷史,并對(duì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的發(fā)展給予支持。

(三）中國(guó)共產(chǎn)黨的執(zhí)政理念使傳統(tǒng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理轉(zhuǎn)型成為必然

以農(nóng)業(yè)稅費(fèi)征收為基礎(chǔ)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理所引發(fā)的弊端客觀上要求轉(zhuǎn)變這種傳統(tǒng)的治理體制,改革開(kāi)放所取得的經(jīng)濟(jì)成就以及國(guó)家來(lái)自工業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)的財(cái)政收人的快速增長(zhǎng)為取消農(nóng)業(yè)稅費(fèi)創(chuàng)造了物質(zhì)條件,中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政為民的理念則使結(jié)束以農(nóng)業(yè)稅費(fèi)為財(cái)政基礎(chǔ)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理成為必然和現(xiàn)實(shí)。中國(guó)共產(chǎn)黨的執(zhí)政理念是中國(guó)共產(chǎn)黨在黨的宗旨、目標(biāo)、任務(wù)、執(zhí)政方略、執(zhí)政方式等方面的基本觀點(diǎn)。

中國(guó)共產(chǎn)黨的執(zhí)政理念可以分為三個(gè)不同層次，即根本性的執(zhí)政理念、基本性的執(zhí)政理念、方略性的執(zhí)政理念。根本性的執(zhí)政理念是指黨對(duì)自己的根本宗旨、歷史使命的認(rèn)識(shí)，它是黨的靈魂,在黨的執(zhí)政理念體系中居于核心地位,它決定著黨的執(zhí)政理念的其他方面,決定著黨的前途和命運(yùn)，決定著國(guó)家的發(fā)展方向?！叭娜鉃槿嗣穹?wù)”，“立黨為公、執(zhí)政為民”是中國(guó)共產(chǎn)黨的一貫宗旨，是中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政理念的核心，是中國(guó)共產(chǎn)黨立于不敗之地的根本保證?；拘缘膱?zhí)政理念是指黨對(duì)特定歷史階段的目標(biāo)、任務(wù)、發(fā)展道路等問(wèn)題的認(rèn)識(shí)，如現(xiàn)階段中國(guó)共產(chǎn)黨的基本執(zhí)政理念就是堅(jiān)持走中國(guó)特色社會(huì)主義道路,貫徹科學(xué)發(fā)展觀。方略性的執(zhí)政理念是黨對(duì)特定時(shí)期執(zhí)政的戰(zhàn)略、策略、方式等問(wèn)題的認(rèn)識(shí),如“科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政”就是當(dāng)前黨的方略性執(zhí)政理念。

黨的根本性執(zhí)政理念決定著黨的基本性執(zhí)政理念和方略性執(zhí)政理念，進(jìn)而決定著黨和國(guó)家在不同發(fā)展階段的發(fā)展戰(zhàn)略和發(fā)展道路的選擇。

新中國(guó)成立后，中國(guó)共產(chǎn)黨面臨著建設(shè)一個(gè)現(xiàn)代國(guó)家的艱巨任務(wù)。面對(duì)西方列強(qiáng)的封鎖和敵視,只有優(yōu)先發(fā)展工業(yè)，快速實(shí)現(xiàn)國(guó)家的工業(yè)化才能更好地維護(hù)國(guó)家的主權(quán)和獨(dú)立，確立優(yōu)先發(fā)展工業(yè)的戰(zhàn)略是維護(hù)國(guó)家核心利益和維護(hù)中國(guó)人民根本利益的需要。毛澤東在《論十大關(guān)系》中指出：“重工業(yè)是我國(guó)建設(shè)的重點(diǎn)。必須優(yōu)先發(fā)展生產(chǎn)資料的生產(chǎn)，這是已經(jīng)定了的?！阿倜珴蓶|在《論十大關(guān)系》中雖然也強(qiáng)調(diào)必須處理好重工業(yè)和輕工業(yè)、農(nóng)業(yè)的關(guān)系，要適當(dāng)調(diào)整重工業(yè)和農(nóng)業(yè)、輕工業(yè)的比例，但同時(shí)強(qiáng)調(diào)重工業(yè)“還是投資的重點(diǎn)”，“農(nóng)業(yè)、輕工業(yè)投資的比例要加重一點(diǎn)”。②由于工業(yè)基礎(chǔ)薄弱，中國(guó)工業(yè)的優(yōu)先發(fā)展主要依靠來(lái)自農(nóng)業(yè)的積累和農(nóng)民的支持，由此形成了“以農(nóng)支工”的發(fā)展道路。到了 20世紀(jì)80年代，由于中國(guó)和西方國(guó)家工業(yè)發(fā)展水平的巨大差距,黨和國(guó)家繼續(xù)選擇了“以農(nóng)支工”的發(fā)展道路，以農(nóng)業(yè)稅費(fèi)為財(cái)政基礎(chǔ)的傳統(tǒng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理就是“以農(nóng)支工”發(fā)展道路的產(chǎn)物。

在中國(guó)工業(yè)化的道路上，農(nóng)業(yè)和農(nóng)民做出了重要貢獻(xiàn)。而長(zhǎng)期的“以農(nóng)支工”也是農(nóng)民增收困難，農(nóng)業(yè)發(fā)展緩慢，城鄉(xiāng)差距擴(kuò)大的主要原因之一。中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政為民的根本理念必然要求中國(guó)共產(chǎn)黨根據(jù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r調(diào)整國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略,改革開(kāi)放以來(lái)中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所取得的巨大成就和非農(nóng)財(cái)政收入的快速增長(zhǎng)，為中國(guó)共產(chǎn)黨解決“三農(nóng)”問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展提供了雄厚的物質(zhì)基礎(chǔ)。在世紀(jì)之交，中國(guó)共產(chǎn)黨開(kāi)始醞釀農(nóng)村重大改革。21世紀(jì)初黨和國(guó)家進(jìn)行的農(nóng)村稅費(fèi)改革標(biāo)志著黨和國(guó)家從“以農(nóng)支工”到“以工支農(nóng)”發(fā)展戰(zhàn)略的重大轉(zhuǎn)變,這種重大轉(zhuǎn)變開(kāi)啟了傳統(tǒng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的轉(zhuǎn)型之路。

(四）農(nóng)村稅費(fèi)改革成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理轉(zhuǎn)型的轉(zhuǎn)折點(diǎn)2000年3月，中央決定首先在安徽全省范圍內(nèi)開(kāi)展農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)。安徽省農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)方案的主要內(nèi)容是:取消鄉(xiāng)統(tǒng)籌費(fèi)、農(nóng)村教育集資等專門(mén)面向農(nóng)民征收的行政事業(yè)性收費(fèi)、政府性基金和其他面向農(nóng)民的集資;取消屠宰稅;3年時(shí)間內(nèi)逐步取消統(tǒng)一規(guī)定的勞動(dòng)積累工和義務(wù)工；調(diào)整農(nóng)業(yè)稅政策,農(nóng)業(yè)稅稅率不超過(guò)7% ；調(diào)整農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅政策,農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅不能重復(fù)交叉征收；改革村提留征收和使用辦法,村提留采用農(nóng)業(yè)稅附加方式統(tǒng)一收取,農(nóng)業(yè)稅附加比例不超過(guò)農(nóng)業(yè)稅正稅的20%，村提留實(shí)行鄉(xiāng)管村用。2001年，江蘇省也被作為農(nóng)村稅費(fèi)改革的試點(diǎn)省份。2002年，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn),全國(guó)農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)省份擴(kuò)大到20個(gè)。2003年,農(nóng)村稅費(fèi)改革工作在全國(guó)范圍內(nèi)全面推開(kāi)。2004年，中央決定在5年內(nèi)取消農(nóng)業(yè)稅。2006年，中央宣布在全國(guó)范圍內(nèi)徹底取消農(nóng)業(yè)稅。取消農(nóng)業(yè)稅對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政造成的財(cái)政減收全部由中央財(cái)政補(bǔ)給。

農(nóng)村稅費(fèi)改革是具有劃時(shí)代意義的重大變革。僅從鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的角度觀察,農(nóng)村稅費(fèi)改革的意義可以概括為四個(gè)主要方面：一是農(nóng)村稅費(fèi)改革從源頭上遏制了農(nóng)村長(zhǎng)期存在的亂收費(fèi)、亂集資、亂攤派等加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)的現(xiàn)象,有利于改善和規(guī)范農(nóng)村治理；二是農(nóng)村稅費(fèi)改革緩解了農(nóng)村干群矛盾，化解了因加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)引發(fā)的沖突;三是農(nóng)村稅費(fèi)改革把鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部從繁重的稅費(fèi)征收工作中解脫出來(lái)，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府更好地貫徹執(zhí)行國(guó)家政策、服務(wù)農(nóng)村社會(huì)創(chuàng)造了條件；四是農(nóng)村稅費(fèi)改革徹底取消了農(nóng)業(yè)稅以及其他專門(mén)面向農(nóng)民的集資、收費(fèi)，為改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理提供了重要條件,成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理轉(zhuǎn)型的重要節(jié)點(diǎn)。

三、建設(shè)服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理轉(zhuǎn)型的方向

農(nóng)村稅費(fèi)改革之后鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理向何處發(fā)展？筆者認(rèn)為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理發(fā)展轉(zhuǎn)型的方向就是建設(shè)服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。

(一）服務(wù)型政府的含義21世紀(jì)初以來(lái)，中國(guó)大陸學(xué)術(shù)界對(duì)服務(wù)型政府的內(nèi)涵進(jìn)行了細(xì)致的討論。綜合學(xué)界的觀點(diǎn)，服務(wù)型政府就是指在公民本位、社會(huì)本位理念的指導(dǎo)下，在民主秩序框架內(nèi)，根據(jù)法定程序，按照公民意志組建起來(lái)的以公共服務(wù)為宗旨并承擔(dān)相應(yīng)服務(wù)責(zé)任的政府。服務(wù)型政府的服務(wù)主體是各級(jí)政府，服務(wù)對(duì)象是公民、社會(huì)組織和社會(huì)，服務(wù)宗旨是為民興利，促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定和發(fā)展,服務(wù)內(nèi)容由民意決定,服務(wù)通過(guò)公開(kāi)透明的方式進(jìn)行。服務(wù)是政府最核心的價(jià)值理念，是政府行為最重要的依據(jù)?？梢?jiàn)，建設(shè)服務(wù)型政府也是中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政理念的重要體現(xiàn)和必然要求。

根據(jù)目前學(xué)界所理解的服務(wù)型政府的含義，服務(wù)型政府至少包括以下四個(gè)方面的基本特點(diǎn)。第一，服務(wù)型政府是徹底實(shí)現(xiàn)以人為本的政府。這是服務(wù)型政府的本質(zhì)特征。所謂以人為本,最重要的是,在公共管理中，要通過(guò)一系列的措施保障公民的知情權(quán)、參與權(quán)、選擇權(quán),保證公民意志在公共管理中的決定性作用。第二,服務(wù)型政府是以“為人民服務(wù)”為根本宗旨的政府。服務(wù)型政府把為民服務(wù)作為自己的宗旨,為民服務(wù)也是服務(wù)型政府的合法性基礎(chǔ)。第三，服務(wù)型政府是嚴(yán)格依法行政的政府。依法行政是現(xiàn)代民主政府的一項(xiàng)基本行為準(zhǔn)則，其目的在于規(guī)范政府權(quán)力，保障公民權(quán)利。服務(wù)型政府的本質(zhì)和宗旨必然要求政府依法行政，并承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任。第四，服務(wù)型政府是受人民監(jiān)督和約束的政府。受人民監(jiān)督和約束既是服務(wù)型政府的本質(zhì)要求,也是建設(shè)服務(wù)型政府的重要保障。

(二）建設(shè)服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在要隸

實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)獲得了較快發(fā)展。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)在快速發(fā)展的同時(shí),農(nóng)民的社會(huì)化服務(wù)需求也相應(yīng)增多。由于農(nóng)村實(shí)行家庭經(jīng)營(yíng)，農(nóng)戶人口少，承包耕地面積少，生產(chǎn)規(guī)模小,是名副其實(shí)的小農(nóng)戶。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，小農(nóng)戶的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)與外部世界的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系越來(lái)越多,從生產(chǎn)資料到生產(chǎn)過(guò)程和勞動(dòng)產(chǎn)品都迅速社會(huì)化，出現(xiàn)了“社會(huì)化小農(nóng)”現(xiàn)象。

農(nóng)業(yè)天然是一個(gè)脆弱的產(chǎn)業(yè),常常面臨著諸多的自然風(fēng)險(xiǎn)；市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展則使農(nóng)業(yè)又面臨來(lái)自社會(huì)的風(fēng)險(xiǎn)。這些來(lái)自自然的和社會(huì)的風(fēng)險(xiǎn)是“社會(huì)化小農(nóng)”難以承受和化解的，一家一戶的小農(nóng)尤其需要來(lái)自外部世界的服務(wù)和幫助。而農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)周期長(zhǎng)，利潤(rùn)較薄，以追求利潤(rùn)為主要目的的市場(chǎng)主體缺乏為農(nóng)民的生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)活動(dòng)提供服務(wù)的動(dòng)力和積極性，以提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)為責(zé)任的政府因此成為為農(nóng)民和農(nóng)業(yè)提供服務(wù)的主體。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是農(nóng)村基層政府，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府最貼近農(nóng)民,最了解農(nóng)民的需求，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的服務(wù)對(duì)象就是農(nóng)民，一個(gè)服務(wù)型的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展中扮演著市場(chǎng)以及其他層級(jí)的政府都無(wú)法替代的角色。

(三）建設(shè)服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是落實(shí)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略的客觀需要

中國(guó)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的發(fā)展為中國(guó)共產(chǎn)黨調(diào)整發(fā)展戰(zhàn)略提供了條件。2002年11月，中共十六大在全面分析國(guó)內(nèi)外形勢(shì)和國(guó)家所處的發(fā)展階段的基礎(chǔ)上，首次提出了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的戰(zhàn)略方針，明確指出：“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè),發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，增加農(nóng)民收人，是全面建設(shè)小康社會(huì)的重大任務(wù)?！秉h的十六屆三中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》系統(tǒng)提出了“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展、統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展、統(tǒng)籌國(guó)內(nèi)發(fā)展和對(duì)外開(kāi)放”的“五個(gè)統(tǒng)籌”的思想,把統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展放在了“五個(gè)統(tǒng)籌”的首位。中共十七大報(bào)告指出科學(xué)發(fā)展觀的根本方法是統(tǒng)籌兼顧，并把統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展放在了需要正確認(rèn)識(shí)和處理的中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)中的若干重大關(guān)系的第一位。十七大報(bào)告還明確指出：“堅(jiān)持把發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、繁榮農(nóng)村經(jīng)濟(jì)作為首要任務(wù),加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，健全農(nóng)村市場(chǎng)和農(nóng)業(yè)服務(wù)體系。”中共十七屆三中全會(huì)和十八大再次強(qiáng)調(diào)了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重大意義，并明確提出了推動(dòng)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的目標(biāo)。

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展關(guān)鍵在于農(nóng)村的發(fā)展,農(nóng)村的發(fā)展不僅需要國(guó)家加大對(duì)農(nóng)村的扶持力度,構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的體制機(jī)制’同時(shí)也需要農(nóng)村基層政府貫徹落實(shí)國(guó)家的一系列惠農(nóng)、支農(nóng)政策，為農(nóng)村發(fā)展提供其所需要的公共產(chǎn)品和公共服務(wù),增強(qiáng)農(nóng)村自身發(fā)展的活力?？梢?jiàn)，建設(shè)服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也是落實(shí)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略的當(dāng)務(wù)之急。

(四）建設(shè)服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是黨和國(guó)家確立的建設(shè)服務(wù)型政府目標(biāo)的重要組成部分

建設(shè)服務(wù)型政府是中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政理念的內(nèi)在要求。21世紀(jì)初以來(lái)，中國(guó)共產(chǎn)黨建設(shè)服務(wù)型政府的目標(biāo)逐漸明晰。2002年11月，中共十六大報(bào)告指出“完善政府的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)的職能”，第一次在黨的重要文獻(xiàn)中明確了政府的公共服務(wù)職能。2005年3月，全國(guó)人大十屆三次會(huì)議通過(guò)的《政府工作報(bào)告》提出“努力建設(shè)服務(wù)型政府”,這是中國(guó)政府正式提出服務(wù)型政府建設(shè)的目標(biāo)。2006年10月，中共十六屆六中全會(huì)通過(guò)《關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問(wèn)題的決定》，明確提出“建設(shè)服務(wù)型政府，強(qiáng)化社會(huì)管理和公共服務(wù)職能”，“建設(shè)服務(wù)型政府”第一次被寫(xiě)入黨的指導(dǎo)性文件。2007年10月，中共十七大報(bào)告把“加快行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府”作為發(fā)展社會(huì)主義民主政治的重要內(nèi)容予以強(qiáng)調(diào)。2012年11月，中共十八大報(bào)告指出要建設(shè)“職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府”，又一次肯定了建設(shè)服務(wù)型政府的目標(biāo)。黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出“建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府進(jìn)一步深化了黨對(duì)建設(shè)服務(wù)型政府的認(rèn)識(shí)。

建設(shè)服務(wù)型政府是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，各級(jí)政府都是服務(wù)型政府建設(shè)的主體,各自發(fā)揮著不可替代的作用。建設(shè)服務(wù)型政府,不同層級(jí)的政府既有共同的任務(wù),又有不同的職能側(cè)重點(diǎn)。有學(xué)者把服務(wù)型政府的服務(wù)概括為五類(lèi),一是制度供給服務(wù),二是公共政策服務(wù),三是公共產(chǎn)品服務(wù)’四是公共管理服務(wù)，五是社會(huì)保障服務(wù)。?通常情況下，中央政府和高層級(jí)的地方政府主要是提供制度供給服務(wù)、公共政策服務(wù)和社會(huì)保障服務(wù),低層級(jí)的地方政府和基層政府主要是貫徹實(shí)施國(guó)家政策和上級(jí)政府的決定，向社會(huì)提供公共產(chǎn)品和公共管理服務(wù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處于中國(guó)政府體系的末端,是農(nóng)村的基層政府，與廣大農(nóng)民聯(lián)系最為直接，最了解農(nóng)民對(duì)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的需求，它承擔(dān)著農(nóng)村絕大多數(shù)行政事務(wù)，在維護(hù)農(nóng)村社會(huì)治安、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、改善農(nóng)村環(huán)境、貧困幫扶、農(nóng)村精神文明建設(shè)等方面發(fā)揮著重要作用。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在當(dāng)代中國(guó)政府體系中的基礎(chǔ)性地位決定了它是建設(shè)服務(wù)型政府的基礎(chǔ)性環(huán)節(jié)和重要組成部分，服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府建設(shè)關(guān)系到黨和國(guó)家建設(shè)服務(wù)型政府目標(biāo)在農(nóng)村社會(huì)的實(shí)現(xiàn)。

四、建設(shè)服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主要挑戰(zhàn)與應(yīng)對(duì)思路

建設(shè)服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理理念和治理模式的重大轉(zhuǎn)變,是一項(xiàng)復(fù)雜且富有挑戰(zhàn)性的系統(tǒng)工程。根據(jù)服務(wù)型政府的內(nèi)在要求,基于中國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的歷史和現(xiàn)實(shí)，筆者認(rèn)為，對(duì)以下三個(gè)方面問(wèn)題的應(yīng)對(duì)將決定著鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理轉(zhuǎn)型的進(jìn)程和成敗。

(一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共財(cái)政體制建設(shè)：服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府建設(shè)的財(cái)政保障

提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)是服務(wù)型政府的職責(zé)所在。提供公共產(chǎn)品和服務(wù)必須解決兩個(gè)基本問(wèn)題，一是公共產(chǎn)品和服務(wù)的成本是多少、從哪里來(lái)的問(wèn)題，也即財(cái)政收人問(wèn)題;二是財(cái)政收人如何配置、用于生產(chǎn)哪些公共產(chǎn)品、提供哪些公共服務(wù)的問(wèn)題，即財(cái)政支出問(wèn)題。財(cái)政收入和財(cái)政支出是財(cái)政體制要解決的基本問(wèn)題。建設(shè)服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面對(duì)的首要問(wèn)題就是要建立與之相適應(yīng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制。從現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一般經(jīng)驗(yàn)看’這種體制只能是公共財(cái)政體制,它是國(guó)家公共財(cái)政體制的一個(gè)部分。鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共財(cái)政體制建設(shè)是建設(shè)服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的重要內(nèi)容之一。

公共財(cái)政體制是與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和民主政治相適應(yīng)的財(cái)政制度,與傳統(tǒng)的財(cái)政體制相比,公共財(cái)政體制有其特定內(nèi)涵。公共財(cái)政體制由一系列的財(cái)政體制構(gòu)成，其中現(xiàn)代公共預(yù)算體制是公共財(cái)政體制的核心。現(xiàn)代公共預(yù)算體制的原則主要形成于19世紀(jì)的歐洲,其主要原則包括預(yù)算的全面性、預(yù)算的一致性、預(yù)算的準(zhǔn)確性、預(yù)算的非連續(xù)性、預(yù)算的事前批準(zhǔn)、預(yù)算過(guò)程的公開(kāi)性、預(yù)算執(zhí)行的嚴(yán)格性，等等。中國(guó)政府在1998年提出了建設(shè)公共財(cái)政體制的目標(biāo)，目前中國(guó)公共財(cái)政體制建設(shè)仍處于起步階段，建立覆蓋城鄉(xiāng)的公共財(cái)政體系任重道遠(yuǎn)。然而這是中國(guó)政府在建設(shè)服務(wù)型政府的道路上必須經(jīng)歷的一個(gè)過(guò)程。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共財(cái)政體制建設(shè)必須解決兩個(gè)方面的基本問(wèn)題，一是確立鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共財(cái)政收人體制,保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的穩(wěn)定收人來(lái)源，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政有錢(qián)做事；二是建立民主的、科學(xué)的、規(guī)范的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出體制，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共財(cái)政收人被有效率地用來(lái)為本地居民提供他們所需要的公共產(chǎn)品和服務(wù)。農(nóng)村稅費(fèi)改革的導(dǎo)向是減負(fù)，稅費(fèi)改革取消了農(nóng)業(yè)稅費(fèi)，堵住了“三亂”之源，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收人也隨之大幅減少。由于財(cái)力弱小,農(nóng)村地區(qū)的基本公共產(chǎn)品如教育、醫(yī)療、文化、基礎(chǔ)設(shè)施、居住環(huán)境等,與城市均存在很大差距，離“公共服務(wù)均等化”的目標(biāo)尚遠(yuǎn)。農(nóng)村稅費(fèi)改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出體制并沒(méi)有實(shí)質(zhì)性改變，與稅費(fèi)改革前相比，財(cái)政支出體制甚至更傾向于集權(quán),支出體制也沒(méi)有體現(xiàn)現(xiàn)代公共財(cái)政體制的基本原則和要求。

根據(jù)公共財(cái)政體制建設(shè)的內(nèi)在要求,建設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共財(cái)政體制應(yīng)當(dāng)遵循以下四個(gè)原則。一是明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的事權(quán)范圍,根據(jù)事權(quán)與財(cái)權(quán)相一致的原則，合理劃分鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入范圍，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政有穩(wěn)定的收人來(lái)源?！耙?guī)范的財(cái)權(quán)和事權(quán)劃分是地方政府實(shí)施城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、改進(jìn)公共服務(wù)進(jìn)而改善民生問(wèn)題的前提條件?！苯?94年分稅制改革主要是規(guī)范了中央和省級(jí)地方政府之間的財(cái)權(quán)、事權(quán)劃分和財(cái)政分配關(guān)系，省級(jí)以下地方政府之間的財(cái)權(quán)、事權(quán)劃分還不夠規(guī)范和清晰,財(cái)權(quán)重心層層上移，事權(quán)重心層層下移，縣、鄉(xiāng)政府，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的事權(quán)多，而財(cái)力卻嚴(yán)重不足,公共服務(wù)保障能力低下。針對(duì)目前事權(quán)劃分不規(guī)范、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府事權(quán)和財(cái)權(quán)不匹配的問(wèn)題，首先應(yīng)當(dāng)按照科學(xué)的原則，重新明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的事權(quán)范圍,把鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)不具有顯著性外部特征的公共產(chǎn)品以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具有顯著信息優(yōu)勢(shì)的公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給和管理交給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，同時(shí)匹配相應(yīng)的財(cái)權(quán)，以保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府獲得履行相應(yīng)事權(quán)的穩(wěn)定收人來(lái)源。如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政缺乏穩(wěn)定的工商稅收來(lái)源，應(yīng)通過(guò)一般性財(cái)政轉(zhuǎn)移支付手段保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府履行職能的財(cái)力。二是按照“基本公共服務(wù)均等化”和城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的原則，建立科學(xué)規(guī)范的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具備提供基本公共服務(wù)的相應(yīng)財(cái)力。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的弱勢(shì)地位，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政公共服務(wù)供給能力普遍較低,這是城鄉(xiāng)公共服務(wù)供給水平差距過(guò)大的原因之一。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的目的就是平衡區(qū)域財(cái)政差異,改善農(nóng)村地區(qū)和落后地區(qū)公共服務(wù)供給狀況，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。但目前財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度還不適應(yīng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的需要,存在規(guī)模偏小、轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)不合理、標(biāo)準(zhǔn)不規(guī)范等問(wèn)題。鑒于目前我國(guó)絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)缺乏穩(wěn)定稅源，甚至在純農(nóng)業(yè)地區(qū)出現(xiàn)零稅基的情況，應(yīng)考慮重新測(cè)算鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收人能力，實(shí)事求是地核定鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收人基數(shù)；按照公共服務(wù)均等化和城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的原則,科學(xué)核定鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出基數(shù)；以此為依據(jù)，建立規(guī)范的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。規(guī)范的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度應(yīng)以一般性轉(zhuǎn)移支付為主，盡量減少專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，以最大限度地消除轉(zhuǎn)移支付過(guò)程中的不公平現(xiàn)象。三是建立需求主導(dǎo)的公共產(chǎn)品供給決策體制，保障居民在公共產(chǎn)品供給決策中的參與權(quán)利。公共產(chǎn)品以滿足居民的需求為目的，居民需要哪些公共產(chǎn)品，哪些是居民迫切需要的公共產(chǎn)品，哪些需求可以滿足，哪些要求雖然合理但現(xiàn)在還做不到，這些都需要通過(guò)一個(gè)民主的、科學(xué)的、法治化的公共選擇機(jī)制來(lái)確定，這也是公共財(cái)政體制建設(shè)的基本要求。四是按照現(xiàn)代公共預(yù)算體制的基本原則建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共預(yù)算體制，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共財(cái)政收支全部納人預(yù)算，堅(jiān)決取締小金庫(kù)，將原來(lái)的預(yù)算外收支合并到預(yù)算內(nèi)，實(shí)行“全口徑預(yù)算管理"從制度上保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)所有公共財(cái)政收支公開(kāi)、透明、規(guī)范,真正將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政行為置于公眾監(jiān)督之下，以保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政用于為民服務(wù)。事實(shí)上，以上幾個(gè)方面的要求巳經(jīng)超出了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制建設(shè)的范疇,需要與國(guó)家公共財(cái)政體制建設(shè)以及政治體制建設(shè)協(xié)調(diào)進(jìn)行，這也是其成為鄉(xiāng)’鎮(zhèn)治理轉(zhuǎn)型面臨的一個(gè)重要挑戰(zhàn)的原因。

(二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共權(quán)威授權(quán)體制建設(shè)：服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府建設(shè)的政治保障

服務(wù)型政府是為民服務(wù)的政府，是以人為本的政府。鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共財(cái)政體制建設(shè)解決的主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的財(cái)力保障問(wèn)題。然而，如何從制度上保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在有了相應(yīng)財(cái)力之后愿意將公共財(cái)政資金用于為群眾服務(wù),并愿意向群眾負(fù)責(zé)？如何保障群眾在公共產(chǎn)品和服務(wù)供給中的決策參與權(quán)利？這是建設(shè)服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須解決的另一個(gè)基本問(wèn)題。解決這一問(wèn)題的關(guān)鍵是能否建立新型的鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共權(quán)威授權(quán)體制。這是建設(shè)服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的政治保障，是當(dāng)代中國(guó)政府在建設(shè)服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府過(guò)程中必須面對(duì)的又一重要課題。

從當(dāng)代中國(guó)政治實(shí)踐看,鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共權(quán)威主要是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機(jī)關(guān),鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機(jī)關(guān)可以看作是廣義的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。按照現(xiàn)行政治制度及其實(shí)踐邏輯，當(dāng)代中國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共權(quán)威主要來(lái)源于上級(jí)黨政部門(mén)，特別是上級(jí)黨組織。按照黨管干部的組織原則，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部由中共上級(jí)組織部門(mén)推薦任用和管理。盡管按照黨章、憲法、地方政府組織法等的規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部也要經(jīng)過(guò)自下而上的選舉授權(quán),但是目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)選舉中，普通黨員和居民在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部產(chǎn)生過(guò)程中的影響仍然亟須加強(qiáng)。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)威主要來(lái)源于上級(jí)組織，而不是基層社會(huì),農(nóng)民在鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共權(quán)威的形成過(guò)程中難以發(fā)揮作用。上級(jí)黨政組織不但通過(guò)掌握鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部的任免權(quán)來(lái)決定鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共權(quán)威的來(lái)源,而且不斷地通過(guò)自上而下的考核和問(wèn)責(zé)機(jī)制來(lái)強(qiáng)化對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共權(quán)威的影響。

公共權(quán)威的來(lái)源決定了公共權(quán)威為誰(shuí)服務(wù)，向誰(shuí)負(fù)責(zé)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)威來(lái)源決定著鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共權(quán)力的運(yùn)行方向。有學(xué)者通過(guò)對(duì)當(dāng)代中國(guó)基層政府運(yùn)行機(jī)理的考察,發(fā)現(xiàn)一些地方的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府完全是在圍繞著上級(jí)部門(mén)的各種指令運(yùn)轉(zhuǎn)，上級(jí)的考評(píng)直接與鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的升遷和待遇掛鉤。在基層政府的真實(shí)體制中，農(nóng)民被忽略了，上級(jí)幾乎掌握了控制基層干部的一切手段。這種體制導(dǎo)致基層干部在工作中眼睛盯住的是上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的臉色而不是農(nóng)民的臉色。 —些地方的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部對(duì)于不受群眾歡迎甚至擾民而上級(jí)比較重視的“虛事”，往往會(huì)“扎扎實(shí)實(shí)”地辦，以迎合上級(jí)考核；對(duì)于群眾需要的實(shí)事而上級(jí)考核中卻很難體現(xiàn)的則會(huì)“把實(shí)事當(dāng)虛事辦”，甚至不辦,或者只在向上級(jí)的匯報(bào)中“辦”。形式主義花樣百出，弄虛作假堂而皇之。這種自上而下的權(quán)威授權(quán)體制造成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為的動(dòng)力在相當(dāng)程度上是為上級(jí)的要求服務(wù),為自己的需求服務(wù)，而不是為群眾的需要服務(wù)。

與自上而下的公共權(quán)威授權(quán)體制相反，自下而上的社會(huì)性授權(quán)體制是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共權(quán)威主要是來(lái)自于基層社會(huì)的授權(quán)體制。在這種授權(quán)體制下，由于公共權(quán)威主要來(lái)自于農(nóng)村居民，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將不得不把行為的動(dòng)力建立在維護(hù)廣大群眾的利益基礎(chǔ)之上。建設(shè)自下而上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共權(quán)威授權(quán)體制包括兩個(gè)基本方面的內(nèi)容,一是完善和落實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政官員選舉制度,保證農(nóng)民在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政官員產(chǎn)生過(guò)程中發(fā)揮基礎(chǔ)性的決定作用；二是完善和落實(shí)自下而上的監(jiān)督機(jī)制和問(wèn)責(zé)機(jī)制，讓農(nóng)民對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政干部的升遷榮辱有更多的發(fā)言權(quán),讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政干部和農(nóng)民真正成為休戚與共的利益共同體。

有學(xué)者把自下而上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共權(quán)威授權(quán)體制稱為“鄉(xiāng)政自治制度”，并認(rèn)為自治制度是中國(guó)縣以下地方政府治理的最佳方式,是中國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政走出困境的最佳選擇。筆者認(rèn)為，目前可行的路徑是建立自上而下的授權(quán)與自下而上的授權(quán)相結(jié)合的鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共權(quán)威授權(quán)體制。這是由當(dāng)代中國(guó)政治制度的根本特點(diǎn)決定的。

中國(guó)社會(huì)主義民主政治的根本特點(diǎn)就是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)的有機(jī)統(tǒng)一。自上而下的權(quán)威授權(quán)體制主要解決的是實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的問(wèn)題，自下而上的權(quán)威授權(quán)體制主要解決的是保障人民當(dāng)家作主的問(wèn)題。長(zhǎng)期以來(lái)，由于對(duì)黨的組織干部政策的片面理解,在一些地方，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)建設(shè)過(guò)程中，自上而下的授權(quán)體制被片面理解和執(zhí)行，自下而上的社會(huì)性授權(quán)體制建設(shè)滯后,黨章和法律的有關(guān)規(guī)定沒(méi)有得到全面認(rèn)真落實(shí)，從而導(dǎo)致這些地方的基層政府的行為邏輯主要是對(duì)上負(fù)責(zé)而不是對(duì)下負(fù)責(zé)?；诋?dāng)代中國(guó)政治制度的特點(diǎn)和政治傳統(tǒng)，在建設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共權(quán)威授權(quán)體制的過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持把自上而下的授權(quán)與自下而上的授權(quán)相結(jié)合的原則，探索自上而下與自下而上相結(jié)合的新型公共權(quán)威授權(quán)體制，將上級(jí)黨政組織的信任與人民群眾的信任更好地結(jié)合在一起。

在建立自上而下與自下而上相結(jié)合的公共權(quán)威授權(quán)體制方面，中國(guó)地方政府和基層政府已經(jīng)開(kāi)始了試驗(yàn)性的探索。如1999年1月深圳市大鵬鎮(zhèn)“兩推一選”式鎮(zhèn)長(zhǎng)選舉嘗試，?2002年湖北省11個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過(guò)“兩推一選”產(chǎn)生鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書(shū)記和黨委委員的民主探索，以及包括江蘇、浙江、山東、廣西、重慶、云南、青海、湖北、四川等全國(guó)多地多種形式的“公推公選”產(chǎn)生鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的探索。這些探索更加注重在黨的領(lǐng)導(dǎo)下更好地發(fā)揮群眾在鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共權(quán)威形成過(guò)程中的影響力。然而，由于“為民選官”體制與“選官為民”體制的碰撞，目前在改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共權(quán)威授權(quán)體制方面的探索尚未形成制度化的成果。如何通過(guò)民主選舉和民主監(jiān)督建設(shè)自下而上的授權(quán)體制并與自上而下的授權(quán)體制相銜接,這對(duì)中國(guó)共產(chǎn)黨和中國(guó)政府而言將是一個(gè)更具挑戰(zhàn)性的課題。不過(guò)，艱難的第一步已經(jīng)跨出，其發(fā)展方向清晰可見(jiàn)。

(三）深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革：服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府建設(shè)的行政保障

服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的服務(wù)主體是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政管理體制關(guān)乎鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的執(zhí)行力和行政效率。建立一個(gè)機(jī)構(gòu)健全精干、分工明確、指揮統(tǒng)一、科學(xué)高效的行政管理體制是建設(shè)服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的內(nèi)在要求和重要保障。目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制還難以適應(yīng)服務(wù)型政府建設(shè)的需要。

為適應(yīng)農(nóng)村稅費(fèi)改革后鄉(xiāng)鎮(zhèn)可支配財(cái)力明顯減少的新形勢(shì)，各省區(qū)相繼進(jìn)行了以精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、強(qiáng)化服務(wù)職能為主要內(nèi)容的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革。以河南省為例,河南省2002年開(kāi)始進(jìn)行農(nóng)村稅費(fèi)改革,2005年在全省范圍內(nèi)取消了農(nóng)業(yè)各稅和各種專門(mén)面向農(nóng)民的集資、收費(fèi),2005年9月至12月在全省范圍內(nèi)進(jìn)行了鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革。這次行政體制改革的內(nèi)容主要是精簡(jiǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)編制，調(diào)整和規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)。改革后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機(jī)構(gòu)包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委正副書(shū)記、政府正副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)、黨政辦公室、社會(huì)事務(wù)辦公室、經(jīng)濟(jì)發(fā)展辦公室，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)從原來(lái)的9至12名精簡(jiǎn)至7至9名。在這次鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革前,河南全省共有2100個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，編制總數(shù)為16.21萬(wàn)名，實(shí)有工作人員為30. 23萬(wàn)名，平均每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)超編63. 3人。改革之后，全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)共分流17萬(wàn)人，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政事業(yè)機(jī)構(gòu)減少3117個(gè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)減少7600多名。在這次改革中，為防止機(jī)構(gòu)和人員再次膨脹，以及按照轉(zhuǎn)變職能、強(qiáng)化服務(wù)的要求，鄉(xiāng)鎮(zhèn)原來(lái)的“七所八站”機(jī)構(gòu)統(tǒng)一整合為由縣級(jí)政府部門(mén)管理的事業(yè)單位，這些設(shè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的事業(yè)單位分別是財(cái)政所、民政所、國(guó)土所、農(nóng)業(yè)服務(wù)中心、計(jì)生服務(wù)中心、村鎮(zhèn)建設(shè)服務(wù)中心、文化服務(wù)中心。設(shè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的四個(gè)“中心”和三個(gè)“所”，其人事權(quán)和財(cái)權(quán)由上級(jí)人事和財(cái)政部門(mén)統(tǒng)一管理,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府無(wú)權(quán)干預(yù)；從職能上看，“中心”和“所”是鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共管理和公共服務(wù)部門(mén)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)行使公共管理和公共服務(wù)職能；從業(yè)務(wù)上看,“中心”和“所”接受上級(jí)有關(guān)部門(mén)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的雙重領(lǐng)導(dǎo)。

從河南省鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革的內(nèi)容看,鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政機(jī)構(gòu)和人員得到精簡(jiǎn)，公共部門(mén)的公共服務(wù)職能更為突出。但是，從服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府建設(shè)的要求看,鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制還有待于進(jìn)一步完善。其突出問(wèn)題是,改革后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制在人、財(cái)、事的管理上存在脫節(jié)?！爸行摹焙汀八笔青l(xiāng)鎮(zhèn)重要的公共管理和公共服務(wù)部門(mén)，在日常工作中主要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo),而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府卻沒(méi)有對(duì)這些部門(mén)的人事和財(cái)務(wù)的管理權(quán),鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)其人員的調(diào)配、升遷、待遇影響甚微，對(duì)其具體事務(wù)的指揮不可避免地存在失靈。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是服務(wù)型政府建設(shè)的主體,但現(xiàn)行行政管理體制不利于充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在公共管理和公共服務(wù)中的領(lǐng)導(dǎo)作用。建設(shè)服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，必須按照精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能的原則,進(jìn)一步深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革，理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府各部門(mén)以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與鄉(xiāng)鎮(zhèn)其他公共部門(mén)之間的關(guān)系。

終結(jié)傳統(tǒng)的以農(nóng)業(yè)稅費(fèi)征收為基礎(chǔ)和重要內(nèi)容的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理只是當(dāng)代中國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理轉(zhuǎn)型的開(kāi)始，服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府建設(shè)將是一個(gè)長(zhǎng)期的系統(tǒng)工程。鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共財(cái)政體制建設(shè)、新型的鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共權(quán)威授權(quán)體制建設(shè)、與服務(wù)型政府相適應(yīng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制建設(shè)將會(huì)成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理轉(zhuǎn)型過(guò)程中具有決定性意義的幾個(gè)環(huán)節(jié)。當(dāng)然，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)觀念、樹(shù)立服務(wù)型政府新理念對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理轉(zhuǎn)型的成功也具有根本性意義，這也要經(jīng)歷一個(gè)相當(dāng)長(zhǎng)期的過(guò)程。隨著上述相關(guān)制度的建設(shè)與發(fā)展以及人們思想觀念的變革,服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府建設(shè)中的其他問(wèn)題,如依法行政、服務(wù)流程設(shè)計(jì)、績(jī)效評(píng)估、新技術(shù)和方法的應(yīng)用等也將易于解決。

中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《政治學(xué)研究》  

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