3月24日，央行聯(lián)合財政部、農(nóng)業(yè)部等多部委印發(fā)了《農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點暫行辦法》和《農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點暫行辦法》，并在全國選取了278個試點地區(qū)，這些地區(qū)的農(nóng)民可以通過“兩權(quán)”抵押獲得貸款。

在我看來，“兩權(quán)抵押”試點，對于完善農(nóng)民土地與房屋權(quán)利、提高農(nóng)村金融服務(wù)可得性具有重要意義。同時，為了保障試點取得成效，也必須進(jìn)一步明確相關(guān)問題。

首先，需要弄清大多數(shù)農(nóng)戶的信貸需求得不到滿足，是否僅僅因為擔(dān)保抵押物不足？

有人認(rèn)為，兩權(quán)抵押試點的初衷是想通過這一政策的推出，來解決農(nóng)民的金融服務(wù)中擔(dān)保抵押物不足的問題。這一政策預(yù)期是基于以下假設(shè)：即一般農(nóng)戶、種植大戶、家庭農(nóng)場、專業(yè)合作社、涉農(nóng)企業(yè)等傳統(tǒng)的和新的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性投資和非農(nóng)經(jīng)營活動，由于缺乏擔(dān)保抵押物，難以獲得金融機(jī)構(gòu)的貸款。

事實上，不同類型的農(nóng)戶和農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，其信貸需求和金融活動有很大的差異性，因而對擔(dān)保抵押物的需求也是不一樣的。如果政策的出發(fā)點是籠統(tǒng)地基于擔(dān)保抵押物的缺乏，而賦予不同類型同質(zhì)的金融需求，政策結(jié)果可能會差強(qiáng)人意。

因此，為了使政策試點更加精準(zhǔn)，政策設(shè)計者需要清晰到底要解決什么問題，尤其是要解決不同類型農(nóng)戶的金融需求特征，然后才能在此基礎(chǔ)上解決擔(dān)保抵押政策的農(nóng)戶對象瞄準(zhǔn)率問題。

從我們調(diào)研所及，農(nóng)民的金融需求可以分為生計型的小規(guī)模農(nóng)戶和適度規(guī)模的農(nóng)戶。生計型的小農(nóng)戶在數(shù)量上占有絕對的比例，一般擁有土地承包經(jīng)營權(quán)，這類型的農(nóng)戶金融需求額度比較小、對金融機(jī)構(gòu)來講信貸成本比較高。實地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，這類農(nóng)戶的金融需求不能得到滿足的原因，不完全是因為缺乏抵押物造成的，而是因為制度化的成本過高。因為，對銀行來說，這類小規(guī)模農(nóng)戶的金融需求一般是生活性的、即時性的金融需求，額度小，還貸受經(jīng)濟(jì)狀況影響較大，為了發(fā)放一筆貸款，銀行同樣需要對農(nóng)戶進(jìn)行信用評級和信用甄別，因此具有金融風(fēng)險高、制度成本高的特點。

因此，對于大多數(shù)這一類小規(guī)模農(nóng)戶的金融需求，需要解決的問題應(yīng)該是如何降低金融機(jī)構(gòu)的交易成本、解決貸款風(fēng)險的問題。這就需要政府或金融機(jī)構(gòu)來提供信用體系建設(shè)的公共品，來提高金融機(jī)構(gòu)對小農(nóng)信用信息的可獲得性，降低金融機(jī)構(gòu)為小農(nóng)提供金融服務(wù)的風(fēng)險性，方便金融機(jī)構(gòu)對小農(nóng)的貸款發(fā)放。信用公共品包括農(nóng)戶的信用評級、農(nóng)戶資產(chǎn)信息大數(shù)據(jù)及農(nóng)民信用體系的建設(shè)等。

在我們看來，目前更要緊的政策是，對農(nóng)民的金融需求類型進(jìn)行甄別，農(nóng)民不同類型的金融需求，需要相對應(yīng)的不同方式來滿足。對于大多數(shù)小農(nóng)的信貸需求事實上是普惠金融的問題，不能靠農(nóng)民土地資產(chǎn)的擔(dān)保抵押來解決農(nóng)戶的金融需求問題。政策性金融、合作金融以及通過信用公共品的建設(shè)來降低金融風(fēng)險才是有效的解決途徑。合作金融是小規(guī)模農(nóng)戶之間通過內(nèi)部合約來提高合作金融的規(guī)模、減少單個農(nóng)戶違約的概率。在信用公共品的建設(shè)上，政府可以通過購買服務(wù)的方式建立農(nóng)村信用體系的數(shù)據(jù)和信用平臺，降低金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險。

其次，需要弄清兩權(quán)擔(dān)保抵押能否有效解決投資性農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的金融需求？

近年來，種植大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民專業(yè)合作社以及社會投資者等新的經(jīng)營主體出現(xiàn)后，對金融服務(wù)產(chǎn)生了新的需求。這些新的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體不同于生計型小農(nóng)戶，他們的生產(chǎn)型投資、農(nóng)業(yè)機(jī)械、銷售環(huán)節(jié)等金融需求的規(guī)模和風(fēng)險都比較大。這些新的經(jīng)營主體出現(xiàn)以后，靠傳統(tǒng)的農(nóng)村金融體系和政策性金融已無法滿足新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的金融需求?，F(xiàn)在的問題是，這種類型的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體用土地的承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)和房屋作為抵押品是否能滿足其金融需求呢？

從實地調(diào)研的情況看，針對經(jīng)濟(jì)作物的專業(yè)農(nóng)戶的金融貸款需求，銀行一般是靠對經(jīng)濟(jì)作物的收益評估為基礎(chǔ)給農(nóng)戶發(fā)放貸款，這種方式面臨的問題是貸款時限太短，影響這類主體對土地、大型機(jī)械、灌溉設(shè)施等中長期投資的積極性。因此就有了目前用農(nóng)地承包權(quán)的經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)和房屋進(jìn)行擔(dān)保抵押的政策文件，但目前試點地區(qū)面對的問題是：農(nóng)民承包土地的經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)給適度規(guī)模經(jīng)營的主體以后，新的經(jīng)營主體也只能用土地的經(jīng)營權(quán)和收益權(quán)做擔(dān)保抵押，擔(dān)保的額度、抵押的價值十分有限，權(quán)屬也不穩(wěn)定，并且土地發(fā)包方與承包方之間一旦出現(xiàn)風(fēng)險也很容易產(chǎn)生爭議。而銀行對具有土地經(jīng)營權(quán)的新型經(jīng)營主體的放貸是以一定期限的收益權(quán)為基礎(chǔ)進(jìn)行評估，因此面臨很大的風(fēng)險，同時評估難度也比較大，土地經(jīng)營者獲得的貸款額度也很有限，影響大規(guī)模經(jīng)營主體的投資積極性和生產(chǎn)投入，這將與政策的預(yù)期產(chǎn)生很大差距。

就國際經(jīng)驗來說，土地的擔(dān)保抵押前提是獲得土地的所有權(quán)，而不是收益權(quán)，由于我們的特殊國情，目前靠土地的三權(quán)分離（所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)）需求解決的辦法，用收益權(quán)去擔(dān)保抵押，這就決定了只能在銀行、原土地承包農(nóng)戶和經(jīng)營者三者之間對擔(dān)保抵押風(fēng)險沒有疑異，且只能按照一定期限的土地收益進(jìn)行評估而不對原承包者土地的價值產(chǎn)生影響的時候才可以進(jìn)行。

再來分析農(nóng)房的擔(dān)保抵押問題。房屋是農(nóng)民的資產(chǎn)，具有穩(wěn)定性，但是仍然面臨一些問題：由于我國農(nóng)村實行“一戶一宅”的制度，即農(nóng)民只有一處宅基地、只能蓋一處房屋，那么如果以農(nóng)房作為抵押物，當(dāng)投資出現(xiàn)風(fēng)險的時候，在理論上和法理上銀行可以收回農(nóng)戶的房屋，可現(xiàn)實情況是因為農(nóng)民只有一處宅基地或一處房屋，銀行如果把房屋收走，農(nóng)民就無處棲身，這就成了一個社會問題。因此，我們在基層調(diào)研看到的情況是，盡管各地名義上是以房屋和宅基地作為抵押物進(jìn)行抵押貸款，但事實上還是以農(nóng)戶的信用為基礎(chǔ)的。

對于將宅基地使用權(quán)作為抵押物，是此次政策的創(chuàng)新之處，但是仍然有政策繞不開的矛盾：農(nóng)民并不擁有宅基地的所有權(quán)，不可以轉(zhuǎn)讓和交易，因此其價值的實現(xiàn)仍然十分有限。

總之，試圖用承包地經(jīng)營權(quán)、房屋所有權(quán)和宅基地使用權(quán)來作為擔(dān)保抵押物解決大多數(shù)生計型小農(nóng)的金融需求大可不必，還會面臨權(quán)屬的風(fēng)險問題；而解決種植大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民專業(yè)合作社等新型經(jīng)營主體較大的金融需求，則會面臨權(quán)屬設(shè)置上的制度缺陷，所以也難以達(dá)到政策的目標(biāo)。我的基本觀點是：不要把承包地經(jīng)營權(quán)、房屋所有權(quán)和宅基地使用權(quán)的擔(dān)保抵押作為解決農(nóng)民金融需求的法寶，這種制度安排只能解決農(nóng)民一部分的金融需求，我們認(rèn)為農(nóng)村金融的核心問題是信用體系的建設(shè)問題。對此，政策應(yīng)該有一個清醒的認(rèn)識。同時，通過土地收益權(quán)、承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)及農(nóng)民房屋作為擔(dān)保抵押，還有很多相關(guān)問題遠(yuǎn)未解決，需要試點來進(jìn)行探索和回答。

作者系國務(wù)院發(fā)展研究中心學(xué)術(shù)委員會副秘書長

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國經(jīng)濟(jì)時報-中國經(jīng)濟(jì)新聞網(wǎng)

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