原題：新中國成立以來農(nóng)業(yè)農(nóng)村包容性發(fā)展:基于機(jī)會(huì)平等的視角

摘要：基于機(jī)會(huì)平等理論,以要素市場與收入分配為切入點(diǎn),對新中國成立70年來農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展從機(jī)會(huì)不平等向機(jī)會(huì)平等轉(zhuǎn)變過程的研究表明,從要素市場上看,不利于農(nóng)業(yè)發(fā)展的“環(huán)境”因素逐步被消除、有利于農(nóng)業(yè)發(fā)展的“努力”因素得到提升,要素成為農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要驅(qū)動(dòng)力,實(shí)現(xiàn)了由機(jī)會(huì)不平等向機(jī)會(huì)平等的轉(zhuǎn)向;從收入分配上看,縮小農(nóng)村收入差距,以扶貧為落腳點(diǎn),扶貧發(fā)展模式由改革開放初期的“短期”向精準(zhǔn)扶貧的“長遠(yuǎn)”轉(zhuǎn)變,扶貧開發(fā)方式從給予貧困戶補(bǔ)貼的“輸血”向激發(fā)內(nèi)生脫貧動(dòng)力的“造血”轉(zhuǎn)變,扶貧開發(fā)組織載體由以政府為主導(dǎo)的“單一”模式向以政府和市場為核心的 “多元”模式轉(zhuǎn)變,從而實(shí)現(xiàn)了從機(jī)會(huì)不平等向機(jī)會(huì)平等的轉(zhuǎn)變。未來中國的農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展需要以機(jī)會(huì)平等為出發(fā)點(diǎn),做到“人、地、錢”的機(jī)會(huì)平等;同時(shí),應(yīng)深入推進(jìn)“精準(zhǔn)脫貧”重大戰(zhàn)略,實(shí)現(xiàn)收入分配的機(jī)會(huì)平等。

關(guān)鍵詞：機(jī)會(huì)平等;包容性發(fā)展;收入分配;精準(zhǔn)脫貧

新中國成立70年來,原來貧窮落后的中國農(nóng)村發(fā)生了歷史性變革,取得了一系列成就,如農(nóng)林牧漁總產(chǎn)值從1952年的326億元增加到2018年的113580億元;農(nóng)民收入水平從1949年的 43.8元增加到2018年的14617元①;農(nóng)村地區(qū)貧困發(fā)生率從新中國成立初期的普遍貧困下降到18年底的1.7%。與此同時(shí),第一產(chǎn)業(yè)增加值占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重從1952年的50.5%下降到 2018年的7.2%。70年的農(nóng)業(yè)發(fā)展,在“大國小農(nóng)”的背景下,成為“中國奇跡”的重要組成部分,為世界其他發(fā)展中國家農(nóng)業(yè)發(fā)展提供了“中國方案”。

20世紀(jì)以來,許多發(fā)展中國家為了實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化,都從農(nóng)村改革入手,但真正取得成功的國家并不多,大多數(shù)發(fā)展中國家的農(nóng)業(yè)發(fā)展停滯不前。例如,委內(nèi)瑞拉的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主要以可可、咖啡、糖和棉花為主,伴隨著城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展,該國農(nóng)村人口從20世紀(jì)60年代的30%下降到90年代的12%,但直到20世紀(jì)末期,委內(nèi)瑞拉最富裕的5%階層擁有高達(dá)75%的土地,75%的農(nóng)戶擁有6%的土地,大城市卻出現(xiàn)了大量的貧民窟,存在著嚴(yán)重的不平等問題①,出現(xiàn)了“人民很饑餓, 但農(nóng)民難以養(yǎng)活”的所謂“委內(nèi)瑞拉悖論”。② 印度作為為數(shù)不多農(nóng)業(yè)發(fā)展取得成功的國家,與中國較為相似的是提出了“五年計(jì)劃”(Five-yearPlan),對農(nóng)業(yè)發(fā)展提出了明確規(guī)劃。那么,為什么同是發(fā)展中國家,有的國家例如中國和印度的農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展取得了舉世矚目的成就,而有的國家例如委內(nèi)瑞拉卻停滯不前?世界銀行在2006年世界發(fā)展報(bào)告中提出了“包容性”(Inclusive)的理念③,并在2008年出版的發(fā)展報(bào)告中指出要實(shí)現(xiàn)“包容性增長”④。能否實(shí)現(xiàn)“包容性”增長,是一個(gè)國家農(nóng)業(yè)能否順利轉(zhuǎn)型并作為現(xiàn)代化基礎(chǔ)的關(guān)鍵。2010年9月,時(shí)任中國國家主席胡錦濤在第五屆亞太經(jīng)合組織人力資源開發(fā)部長級會(huì)議上做了題為《深化交流合作,實(shí)現(xiàn)包容性增長》的致辭,強(qiáng)調(diào)要實(shí)現(xiàn)包容性增長,尤其是解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的諸多不平等問題。印度將第十二個(gè)五年計(jì)劃 (2012—2017年)的主題定為“快速、更包容性和可持續(xù)增長”⑤?！鞍菪浴痹鲩L逐漸成為世界各國經(jīng)濟(jì)發(fā)展所關(guān)注的重要話題。許多學(xué)者指出,包容性增長的一個(gè)核心要義是機(jī)會(huì)平等。⑥

與機(jī)會(huì)平等相對應(yīng)的是機(jī)會(huì)不平等,指的是由個(gè)體無法控制的外在因素,即“環(huán)境”因素所產(chǎn)生的不平等。⑦機(jī)會(huì)不平等是社會(huì)發(fā)展不公平的重要表現(xiàn)形式。有學(xué)者指出機(jī)會(huì)平等比結(jié)果平等更為重要,“環(huán)境”因素所導(dǎo)致的不平等是難以接受的,而可以通過努力方式改變的“努力”因素所導(dǎo)致的不平等則是可以接受的。⑧阿瑪?shù)賮啞ど?A.Sen)從“功能”與“能力”兩個(gè)維度出發(fā), 提出了“可行能力”平等的理念。⑨ 其中,“功能”反映的是個(gè)體認(rèn)為值得去做或能做到的各種活動(dòng)和特征,“能力”則反映的是個(gè)體可以獲得福利的真正機(jī)會(huì)和選擇自由?！翱尚心芰Α逼降戎傅氖菍?shí)現(xiàn)各種可能的功能性活動(dòng)組合的實(shí)質(zhì)自由,更多的是強(qiáng)調(diào)不平等中需要關(guān)注能力的不平等和選擇自由的不平等,能力的不平等與機(jī)會(huì)平等理論中的“努力”因素不謀而合?！碍h(huán)境”因素的改善, 意味著個(gè)體選擇自由程度的增加。選擇自由的不平等正是對應(yīng)于機(jī)會(huì)平等理論中的“環(huán)境”因素。

一些發(fā)展中國家面臨農(nóng)業(yè)發(fā)展的困境,正是由于忽視了實(shí)現(xiàn)公平和正義的重要內(nèi)容之一———機(jī)會(huì)平等。例如,委內(nèi)瑞拉的大多數(shù)農(nóng)戶沒有自己的耕地,只能住在大城市的貧民窟里,而擁有土地的階層卻大量閑置土地。這種不平等,正是機(jī)會(huì)不平等的體現(xiàn)。這就導(dǎo)致了需要土地維持生存的窮人無法改變沒有土地的狀況。在這里,農(nóng)戶是否擁有土地經(jīng)營權(quán)是“環(huán)境”因素,其結(jié)果是窮人選擇自由的權(quán)利受到了剝奪。

實(shí)現(xiàn)機(jī)會(huì)平等,需要采用“補(bǔ)償性”政策,即由政府來消除“環(huán)境”因素,讓經(jīng)濟(jì)增長能夠惠及更多的大眾,讓每個(gè)公民都具有平等參與的機(jī)會(huì)和權(quán)利。綜觀新中國成立以來的農(nóng)業(yè)組織形式,從土地改革到農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng),從人民公社到家庭承包經(jīng)營,再到新型經(jīng)營主體;農(nóng)村發(fā)展,從 20世紀(jì)50年代初期的“完全貧困”到“相對貧困”,再到2020年消滅“絕對貧困”,中國共產(chǎn)黨和政府采取了一系列“補(bǔ)償性”政策逐步消除機(jī)會(huì)不平等,走出了一條具有包容性特征的農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化之路。

在上述框架下,本文以要素市場和收入分配作為切入點(diǎn),探究新中國成立70年來農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展實(shí)現(xiàn)從機(jī)會(huì)不平等向平等轉(zhuǎn)變的過程及機(jī)理。之所以選擇要素市場和收入分配作為切入點(diǎn),是因?yàn)?0年來的農(nóng)業(yè)發(fā)展是建立在要素投入基礎(chǔ)之上的,農(nóng)業(yè)資本有機(jī)構(gòu)成隨著現(xiàn)代化水平的提升而不斷提高;農(nóng)村發(fā)展則是以千方百計(jì)增加農(nóng)民收入、縮小收入差距為目標(biāo)。本文期望通過機(jī)會(huì)平等的視角,在鄉(xiāng)村振興的時(shí)代背景下,對未來農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展予以展望。

一、要素市場的機(jī)會(huì)平等:農(nóng)業(yè)發(fā)展的驅(qū)動(dòng)力

綜觀新中國成立70年,土地、勞動(dòng)力和資本三大要素正是在消除“環(huán)境”因素和重視“努力”因素的歷程中逐步實(shí)現(xiàn)了機(jī)會(huì)平等,成為農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要驅(qū)動(dòng)力。

(一)土地要素

1.土地改革時(shí)期:消除“環(huán)境”因素

1952年,我國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)占國民經(jīng)濟(jì)的比例高達(dá)50.5%①,農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟(jì)中最重要的產(chǎn)業(yè)。土地作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中最基本的要素,嚴(yán)重的占有不均桎梏了農(nóng)業(yè)的發(fā)展。劉少奇在《關(guān)于土地改革的報(bào)告》中闡述了進(jìn)行土地改革的原因:“就舊中國一般的土地情況來說,大體是這樣:占鄉(xiāng)村人口不到百分之十的地主和富農(nóng),占有約百分之七十至八十的土地,他們借此殘酷地剝削農(nóng)民。而占鄉(xiāng)村人口百分之九十以上的貧農(nóng)、雇農(nóng)、中農(nóng)及其他人民,卻總共只占有約百分之二十至三十的土地,他們終年勞動(dòng),不得溫飽……有一些地區(qū)的土地是更加集中在地主的手中,例如四川等地區(qū), 地主占有土地約占百分之七十至八十”②。作為生產(chǎn)主體的農(nóng)民沒有屬于自己的土地,這一嚴(yán)重的機(jī)會(huì)不平等帶來的后果必然是農(nóng)業(yè)發(fā)展停滯不前。

早在解放戰(zhàn)爭時(shí)期,中國共產(chǎn)黨便意識到土地要素配置的嚴(yán)重不均。1946年,中共中央發(fā)布《關(guān)于清算減租及土地問題的指示》,拉開了解放區(qū)土地改革的序幕。次年10月,中國共產(chǎn)黨制定了《中國土地法大綱》,明確規(guī)定“廢除封建性及半封建性剝削的土地制度,實(shí)行耕者有其田的土地制度”。這就意味著耕種土地的人們都有可能擁有自己的土地,廣大農(nóng)民群眾迫切需要土地卻得不到滿足的“環(huán)境”因素被打破了,是機(jī)會(huì)不平等向平等轉(zhuǎn)變的開端。1950年6月,《中華人民共和國土地改革法》第一條明確規(guī)定:“廢除地主階級封建剝削的土地所有制,實(shí)行農(nóng)民的土地所有制”。隨著封建土地制度被徹底摧毀,農(nóng)民無償分到土地和大批生產(chǎn)資料,真正實(shí)現(xiàn)了“耕者有其田”。

2.合作化運(yùn)動(dòng)、人民公社時(shí)期:忽略了“努力”因素

土地改革以后,雖然廣大農(nóng)民在此基礎(chǔ)上所發(fā)揮的生產(chǎn)積極性得到了充分肯定,但是在優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的政策導(dǎo)向下,1951年發(fā)布的《中共中央關(guān)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)互助合作的決議(草案)》指出,“要克服很多農(nóng)民在分散經(jīng)營中所發(fā)生的困難,要使廣大貧困的農(nóng)民能夠迅速地增加生產(chǎn)而走上豐衣足食的道路……必須提倡‘組織起來’,按照自愿和互利的原則,發(fā)展農(nóng)民勞動(dòng)互助的積極性”。中共中央于1953年12月發(fā)布《關(guān)于發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的決議》,指出“農(nóng)民這種在生產(chǎn)上逐步聯(lián)合起來的具體道路”是:“經(jīng)過簡單的共同勞動(dòng)的臨時(shí)互助組和在共同勞動(dòng)的基礎(chǔ)上實(shí)行某些分工分業(yè)而有某些少量公共財(cái)產(chǎn)的常年互助組,到實(shí)行土地入股、統(tǒng)一經(jīng)營而有較多公共財(cái)產(chǎn)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社,到實(shí)行完全的社會(huì)主義的集體農(nóng)民公有制的更高級的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社”。這個(gè)過程到 1956年全部完成,1958年完全實(shí)行了人民公社化。“一大二公”和“一平二調(diào)”是人民公社的主要特點(diǎn),不僅脫離了社會(huì)生產(chǎn)力水平,也極大地挫傷了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。依據(jù)機(jī)會(huì)平等理論,消除“環(huán)境”因素是實(shí)現(xiàn)結(jié)果平等的機(jī)會(huì)平等,但是不能忽略另一因素,即“努力”因素。當(dāng)“努力” 因素趨于零時(shí),即便“環(huán)境”因素得到了改善,農(nóng)業(yè)發(fā)展也會(huì)停滯不前。正是因?yàn)楹雎粤恕芭Α?因素,人民公社時(shí)期的中國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)長期停滯不前,到20世紀(jì)70年代末期,只有3個(gè)省能夠調(diào)出糧食,農(nóng)業(yè)發(fā)展幾乎到了崩潰的邊緣。①

3.改革開放以來:消除“環(huán)境”因素與重視“努力”因素并重

改革開放至今,土地要素在不斷消除“環(huán)境”因素、重視“努力”因素的過程中,為中國農(nóng)業(yè)實(shí)現(xiàn)包容性發(fā)展提供了要素基礎(chǔ)。具體來說,“環(huán)境”因素的消除主要包括四個(gè)方面:

第一,實(shí)行家庭承包經(jīng)營制度,穩(wěn)定土地承包關(guān)系。以承包經(jīng)營為標(biāo)志的新型土地承包關(guān)系不僅極大地激活了土地要素的潛力,也有效地保障了農(nóng)民對土地的占有、使用和收益權(quán)益。1982年中共中央“一號文件”明確指出:“包產(chǎn)到戶、到組,包干到戶、到組,等等,都是社會(huì)主義集體經(jīng)濟(jì)的生產(chǎn)責(zé)任制”,對家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制予以充分肯定。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制度確立后,隨之產(chǎn)生的是承包期限問題。1984年中共中央“一號文件”提出:“土地承包期一般應(yīng)在十五年以上?！?993年中共中央、國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于當(dāng)前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干政策措施》明確指出:“在原定的耕地承包期到期之后,再延長三十年不變”。為了進(jìn)一步穩(wěn)定土地承包關(guān)系,中共十七屆三中全會(huì)指出:“現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長久不變”。怎樣在政策和法律上體現(xiàn)“長久不變”?2017年,中共十九大報(bào)告指出:“保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變,第二輪土地承包到期后再延長三十年”,并被納入十三屆全國人大常委會(huì)七次會(huì)議通過的新修訂的《農(nóng)村土地承包法》中。

開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證是夯實(shí)土地承包關(guān)系“長久不變”的重要政策措施。2007年實(shí)施的《物權(quán)法》把土地承包經(jīng)營權(quán)界定為用益物權(quán),明確承包農(nóng)戶對承包土地依法享有占有、使用、流轉(zhuǎn)、收益等權(quán)利。為了解決農(nóng)戶承包地塊存在的面積不準(zhǔn)、四至不清、空間位置不明、登記簿不健全等現(xiàn)實(shí)問題,從2009年開始,有關(guān)部門開始了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證試點(diǎn)工作并穩(wěn)步推進(jìn),到2018年底,該項(xiàng)工作基本完成。土地確權(quán)登記頒證不僅消除了農(nóng)民承包土地的顧慮、保障了農(nóng)戶土地權(quán)益,也是土地要素“環(huán)境”因素消除的重要體現(xiàn)。

第二,實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”。改革開放初期的土地所有權(quán)與承包經(jīng)營權(quán)的“兩權(quán)分離”不再適應(yīng)新時(shí)期現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的需要,尤其是當(dāng)前農(nóng)戶呈現(xiàn)出不斷分化的局面②,人地關(guān)系的變化推動(dòng)著土地承包權(quán)主體同經(jīng)營權(quán)主體相分離,亟須從原先的“兩權(quán)分離” 向所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的“三權(quán)分置”轉(zhuǎn)變,擴(kuò)大農(nóng)村土地權(quán)能。2013年7月,習(xí)近平在武漢農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易所調(diào)研時(shí)指出:“深化農(nóng)村改革,完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度,要好好研究農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三者之間的關(guān)系”。2014年中共中央“一號文件”對放活土地經(jīng)營權(quán)予以肯定,指出:在“落實(shí)農(nóng)村土地集體所有權(quán)的基礎(chǔ)上,穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)”,正式提出“三權(quán)分置”的政策思路。2016年,中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳下發(fā)了《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》,明確指出要在始終堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有權(quán)根本地位的基礎(chǔ)上,嚴(yán)格保護(hù)農(nóng)戶承包權(quán)、加快放活土地經(jīng)營權(quán)和逐步完善“三權(quán)”關(guān)系,充分發(fā)揮所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的各自功能和整體效用,形成層次分明、結(jié)構(gòu)合理、平等保護(hù)的格局。2018年新修訂的《農(nóng)村土地承包法》第九條規(guī)定:“承包方承包土地后,享有土地承包經(jīng)營權(quán),可以自己經(jīng)營,也可以保留土地承包權(quán),流轉(zhuǎn)其承包地的土地經(jīng)營權(quán),由他人經(jīng)營”。實(shí)現(xiàn)所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”,不僅保護(hù)了承包土地農(nóng)戶的合法權(quán)益,也保障了以土地規(guī)模經(jīng)營為特征的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和新型農(nóng)業(yè)服務(wù)主體的權(quán)益,是消除土地要素“環(huán)境”因素的又一重要體現(xiàn)。

第三,農(nóng)村宅基地制度由嚴(yán)格管控向制度放活轉(zhuǎn)變。農(nóng)村宅基地的改革目標(biāo)是保障農(nóng)民“居者有其屋”的權(quán)益。改革開放以來,一系列加強(qiáng)農(nóng)村宅基地制度管理的文件相繼出臺(tái),“一戶一宅、福利分配、無償回收、限制流轉(zhuǎn)、禁止抵押、嚴(yán)禁開發(fā)”的宅基地管理制度逐步確立。①1981年, 國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于制止農(nóng)村建房侵占耕地的緊急通知》,嚴(yán)格規(guī)定了農(nóng)村宅基地管理和使用權(quán)益, 指出:“分配給社員的宅基地、自留地(自留山)和承包的耕地,社員只有使用權(quán),既不準(zhǔn)出租、買賣和擅自轉(zhuǎn)讓,也不準(zhǔn)在承包地和自留地上建房、葬墳、開礦、燒磚瓦等”。1982年,國務(wù)院發(fā)布《村鎮(zhèn)建房用地管理?xiàng)l例》,繼續(xù)強(qiáng)調(diào)“社員對宅基地、自留地、自留山、飼料地和承包的土地, 只有按照規(guī)定用途使用的使用權(quán),沒有所有權(quán)”,“嚴(yán)禁買賣、出租和違法轉(zhuǎn)讓建房用地”。1986年通過的《土地管理法》第六條首次在法律上規(guī)定了農(nóng)村宅基地的性質(zhì):“宅基地和自留地、自留山, 屬于集體所有”。1998年修訂的《土地管理法》第六十二條規(guī)定:“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地”;“農(nóng)村村民建住宅,應(yīng)當(dāng)符合鄉(xiāng)(鎮(zhèn))土地利用總體規(guī)劃,并盡量使用原有的宅基地和村內(nèi)空閑地”;“農(nóng)村村民出賣、出租住房后,再申請宅基地的,不予批準(zhǔn)”。1999年,國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣土地的通知》,要求“農(nóng)民的住宅不得向城市居民出售,也不得批準(zhǔn)城市居民占用農(nóng)民集體土地建住宅”。集體所有、一戶一宅、嚴(yán)格管制是農(nóng)村宅基地制度的基本特征。

進(jìn)入新世紀(jì),一戶一宅、面積限制、嚴(yán)格管制仍然是農(nóng)村宅基地政策的核心內(nèi)容。2007年通過的《物權(quán)法》將宅基地使用權(quán)界定為用益物權(quán),宅基地制度改革進(jìn)入了新時(shí)期。2008年10月, 中共十七屆三中全會(huì)指出:“完善農(nóng)村宅基地制度,嚴(yán)格宅基地管理,依法保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)”。2014年12月,中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》,標(biāo)志著農(nóng)村宅基地制度改革進(jìn)入破冰期。作為鄉(xiāng)村振興的開局之年,2018年中共中央“一號文件”首次提出宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”,即“探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)‘三權(quán)分置’,落實(shí)宅基地集體所有權(quán),保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán),適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)”,并繼續(xù)提出對宅基地使用進(jìn)行規(guī)制,即“不得違規(guī)違法買賣宅基地,嚴(yán)格實(shí)行土地用途管制,嚴(yán)格禁止下鄉(xiāng)利用農(nóng)村宅基地建設(shè)別墅大院和私人會(huì)館”。2019年4月,中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的意見》,要求“允許村集體在農(nóng)民自愿前提下,依法把有償收回的閑置宅基地、廢棄的集體公益性建設(shè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榧w經(jīng)營性建設(shè)用地入市”,村莊有償收回的閑置宅基地通過轉(zhuǎn)變?yōu)榧w經(jīng)營性建設(shè)用地入市的方式實(shí)現(xiàn)盤活增值,是宅基地制度改革的重大制度創(chuàng)新。

農(nóng)村宅基地制度從嚴(yán)格管制到審慎推進(jìn)改革,有助于盤活鄉(xiāng)村閑置資源,逐步突破農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展的制度枷鎖,尤其是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)要素的雙向流動(dòng),對新型工農(nóng)、城鄉(xiāng)關(guān)系的塑造具有重要的意義。政策層面上,允許有償收回的閑置宅基地入市,意味著大多數(shù)村莊都具備集體經(jīng)營性土地入市的平等機(jī)會(huì),是機(jī)會(huì)平等的重要體現(xiàn)。宅基地制度的放活也是消除土地要素“環(huán)境”因素的又一重要體現(xiàn)。

第四,農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地制度放活。改革開放初期,農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地處于嚴(yán)格管控階段。1992年國務(wù)院頒布《關(guān)于發(fā)展房地產(chǎn)業(yè)若干問題的通知》,要求“集體所有土地,必須先行征用轉(zhuǎn)為國有土地后才能出讓”。進(jìn)入21世紀(jì),農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的管制開始放活,從允許“依法流轉(zhuǎn)”向“同等入市、同權(quán)同價(jià)”演變。2004年國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》規(guī)定:“在符合規(guī)劃的前提下,村莊、集鎮(zhèn)、建制鎮(zhèn)中的農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)可以依法流轉(zhuǎn)”,農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)首次在政策層面上予以肯定。2008年發(fā)布的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》要求構(gòu)建“城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”和實(shí)現(xiàn)集體建設(shè)用地與國有土地的“平等權(quán)益”。2013年中共十八屆三中全會(huì)提出“農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股,實(shí)行與國有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)”。2019年中共中央、國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的意見》制定了城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場的路線圖,即 “到2022年……城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場基本建成?！?035年……城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場全面形成”,同時(shí)規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市方式可以“就地入市或異地調(diào)整入市”,并允許“集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)和地上建筑物所有權(quán)房地一體、分割轉(zhuǎn)讓”。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地管制的逐步放活,既盤活了農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的存量,又激活了土地要素新動(dòng)能,是消除土地要素“環(huán)境”因素的又一重要體現(xiàn)。

穩(wěn)定土地承包關(guān)系,實(shí)現(xiàn)土地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的“三權(quán)分置”,放活農(nóng)村宅基地制度和集體經(jīng)營性建設(shè)用地制度,逐步消除了制約農(nóng)業(yè)發(fā)展中土地要素的“環(huán)境”因素。此外,2018 年新組建的農(nóng)業(yè)農(nóng)村部相比原先的農(nóng)業(yè)部在部門職能方面得到拓展,有助于統(tǒng)籌管理農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作中涉及的各類用地問題,這也是從管理機(jī)構(gòu)改革方面消除土地要素的“環(huán)境”因素的重要舉措。

改革開放以來,相關(guān)政策和法律在消除土地要素“環(huán)境”因素的同時(shí),還十分重視“努力”因素,主要表現(xiàn)為以下兩個(gè)方面:

第一,鼓勵(lì)適度規(guī)模經(jīng)營。1984年中共中央“一號文件”提出,不僅要“鼓勵(lì)農(nóng)民增加投資, 培養(yǎng)地力,實(shí)行集約經(jīng)營”,也要“鼓勵(lì)土地逐步向種田能手集中”。提升土地經(jīng)營能力,讓有能力的農(nóng)戶種更多的土地,是重視“努力”因素的重要體現(xiàn)。1993年發(fā)布的《中共中央關(guān)于建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》指出:“允許土地使用權(quán)依法有償轉(zhuǎn)讓”。2002年通過的《農(nóng)村土地承包法》第三十二條規(guī)定:“通過家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)”。從“大國小農(nóng)”的現(xiàn)實(shí)看,土地流轉(zhuǎn)和服務(wù)規(guī)?；菍?shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的兩條重要路徑。2016年中共中央“一號文件”明確了新型農(nóng)業(yè)服務(wù)主體也是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的重要力量。培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和新型服務(wù)經(jīng)營主體,以土地流轉(zhuǎn)、入股、合作和生產(chǎn)托管等多種形式推動(dòng)適度規(guī)模經(jīng)營有序開展,進(jìn)一步反映了政府重視“努力”因素、提升農(nóng)業(yè)經(jīng)營效率的政策意圖。截至2017年底,各類新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體超過300萬家,多種形式適度規(guī)模經(jīng)營占比達(dá)到四成。①

第二,農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼與承包地面積掛鉤。農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼與承包地面積相掛鉤,是重視“努力”因素的又一體現(xiàn)。實(shí)踐層面上,如種糧農(nóng)民直接補(bǔ)貼的原則是按照種糧農(nóng)民的實(shí)際種植面積補(bǔ)貼;良種補(bǔ)貼所涉及小麥、水稻等農(nóng)作物,也是按照農(nóng)戶實(shí)際種植面積予以補(bǔ)貼。2016年5月,財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部發(fā)布《關(guān)于全面推開農(nóng)業(yè)“三項(xiàng)補(bǔ)貼”改革工作的通知》,規(guī)定將農(nóng)作物良種補(bǔ)貼、種糧農(nóng)民直接補(bǔ)貼和農(nóng)資綜合補(bǔ)貼三項(xiàng)補(bǔ)貼合并為農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼,重點(diǎn)支持耕地地力保護(hù)和糧食適度規(guī)模經(jīng)營。同年6月,財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部共同制定了《農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼資金管理辦法》,其中第五條明確了耕地地力保護(hù)補(bǔ)貼的對象原則,即“農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼用于耕地地力保護(hù)的資金,補(bǔ)貼對象原則上為擁有耕地承包權(quán)的種地農(nóng)民”;在第七條明確了耕地地力保護(hù)補(bǔ)貼的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)貼依據(jù)和補(bǔ)貼方式,即“用于耕地地力保護(hù)的資金,可與二輪承包耕地面積、計(jì)稅耕地面積、土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記面積或糧食種植面積等掛鉤”,提升了補(bǔ)貼的精準(zhǔn)性。此外,價(jià)格支持補(bǔ)貼也逐步轉(zhuǎn)變?yōu)榕c承包地面積相掛鉤的生產(chǎn)者補(bǔ)貼制度,如2016年玉米臨時(shí)收儲(chǔ)政策調(diào)整為與基期種植面積相掛鉤的生產(chǎn)者補(bǔ)貼,2017年大豆市場也取消原先的目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼制度,改為生產(chǎn)者補(bǔ)貼。

(二)勞動(dòng)力要素

新中國成立初期,農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率極其低下。安格斯·麥迪森(M.Angus)按照1987年不變價(jià)格計(jì)算,中國1952年的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率僅相當(dāng)于1933年的94.8%,處于較低的水平。① 新中國成立至改革開放之前這段時(shí)期,農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力流動(dòng)受到了嚴(yán)格控制,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)物質(zhì)裝備水平也較為薄弱。改革開放以來,農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率快速提高,加之由土地要素的再分配帶來的勞動(dòng)力要素的優(yōu)化配置,大量勞動(dòng)力從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中解放出來。從20世紀(jì)80年代開始,國務(wù)院相繼出臺(tái)一系列文件,制約農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力要素流動(dòng)的“環(huán)境”因素逐步被消除。如國務(wù)院1984年出臺(tái)的《關(guān)于農(nóng)民進(jìn)鎮(zhèn)落戶問題的通知》、1986年出臺(tái)的《國營企業(yè)實(shí)行勞動(dòng)合同制暫行規(guī)定》和《國營企業(yè)招用工人暫行規(guī)定》均指出要保障進(jìn)城務(wù)工農(nóng)戶的權(quán)益。為了防止農(nóng)村勞動(dòng)力的盲目流動(dòng),國務(wù)院于1990年發(fā)出《關(guān)于做好勞動(dòng)就業(yè)工作的通知》,要求合理控制農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移,減輕城鎮(zhèn)就業(yè)的壓力。1993 年《中共中央關(guān)于建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》允許農(nóng)民進(jìn)入小城鎮(zhèn)務(wù)工經(jīng)商。1994年,原勞動(dòng)部頒布《農(nóng)村勞動(dòng)力跨省流動(dòng)就業(yè)管理暫行規(guī)定》,允許農(nóng)村勞動(dòng)力跨省流動(dòng)。針對進(jìn)入城鎮(zhèn)就業(yè)的農(nóng)村勞動(dòng)力面臨的居住落戶問題,1995年,中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳頒布《關(guān)于加強(qiáng)流動(dòng)人口管理工作的意見》,“允許農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商,興辦企業(yè),并根據(jù)一定條件, 允許農(nóng)民在小城鎮(zhèn)落戶……實(shí)行統(tǒng)一的流動(dòng)人口就業(yè)證和暫住證制度”。

進(jìn)入21世紀(jì)以來,制度政策的進(jìn)一步放活實(shí)現(xiàn)了勞動(dòng)力要素的空間移動(dòng),限制農(nóng)村勞動(dòng)力流動(dòng)的“環(huán)境”因素進(jìn)一步得到消除?！吨腥A人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十個(gè)五年計(jì)劃綱要》明確提出,“取消對農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)入城鎮(zhèn)就業(yè)的不合理限制,引導(dǎo)農(nóng)村富余勞動(dòng)力在城鄉(xiāng)、地區(qū)間的有序流動(dòng)”。2003年國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于做好農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工就業(yè)管理和服務(wù)工作的通知》, 對農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工就業(yè)的職業(yè)工種限制、拖欠和克扣農(nóng)民工工資及農(nóng)民工生產(chǎn)生活條件等突出問題予以政策上的保障。2004年至2019年的中共中央“一號文件”都從如何保障進(jìn)城就業(yè)農(nóng)民的各項(xiàng)權(quán)益出發(fā)提供政策支持。例如,2004年至2007年中共中央“一號文件”關(guān)注進(jìn)城就業(yè)農(nóng)民工就業(yè)培訓(xùn)和權(quán)益保護(hù);2008年中共中央“一號文件”提出農(nóng)民工“返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)”,即“改善農(nóng)民工進(jìn)城就業(yè)和返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)環(huán)境”。之后的歷年中共中央“一號文件”均圍繞健全農(nóng)民工社會(huì)保障制度、切實(shí)保障農(nóng)民工的各項(xiàng)權(quán)益提供多維政策支持。勞動(dòng)力要素的制度放活使農(nóng)戶逐步獲得了勞動(dòng)力要素的配置權(quán)益,即突破了原先被束縛的“環(huán)境”因素。

與此同時(shí),政府也十分重視勞動(dòng)力要素的“努力”因素,一個(gè)重要標(biāo)志是農(nóng)業(yè)資本有機(jī)構(gòu)成的提升。根據(jù)馬克思的定義,由資本技術(shù)構(gòu)成決定并且反映技術(shù)構(gòu)成變化的資本價(jià)值構(gòu)成是資本的有機(jī)構(gòu)成。② 農(nóng)業(yè)資本有機(jī)構(gòu)成越高則意味著單位勞動(dòng)力占用的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料就越多。孔祥智等對農(nóng)業(yè)資本有機(jī)構(gòu)成的測算發(fā)現(xiàn),改革開放以來農(nóng)業(yè)資本有機(jī)構(gòu)成總體呈上升趨勢。③ 除此之外,農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力人力資本的提升也是政府重視勞動(dòng)力要素“努力”因素的另一重要標(biāo)志。根據(jù)《中國農(nóng)村統(tǒng)計(jì)年鑒》,1983年農(nóng)村勞動(dòng)力不識字或識字很少的比例為35.5%,1990年和2000年這一比例分別為20.73%和8.09%,2012年降低為5.3%,農(nóng)村勞動(dòng)力平均受教育年限從1983年的5.26年增加到2012年8.36年①,農(nóng)村人力資本水平得到了較大幅度的提升。此外,培育新型職業(yè)農(nóng)民也是重視勞動(dòng)力要素“努力”因素的重大戰(zhàn)略舉措。2007年,《中共中央、國務(wù)院關(guān)于積極發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)扎實(shí)推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》指出:“建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè),最終要靠有文化、懂技術(shù)、會(huì)經(jīng)營的新型農(nóng)民”,首次提出“新型農(nóng)民”這一概念。2012年,中共中央“一號文件”指出:要“大力培育新型職業(yè)農(nóng)民”,實(shí)現(xiàn)從“新型農(nóng)民”向“新型職業(yè)農(nóng)民”的轉(zhuǎn)變。2017年,農(nóng)業(yè)部發(fā)布《“十三五”全國新型職業(yè)農(nóng)民培育發(fā)展規(guī)劃》,明確了培育新型職業(yè)農(nóng)民的總體思路、主要任務(wù)、重點(diǎn)工程和具體措施。《全國新型職業(yè)農(nóng)民發(fā)展報(bào)告》的資料顯示,2017年全國新型職業(yè)農(nóng)民總量已突破1500萬人。②

(三)資本要素

農(nóng)業(yè)發(fā)展離不開資本要素的投入,新中國成立以來資本要素與土地和勞動(dòng)力要素相似,也呈現(xiàn)出消除“環(huán)境”因素和重視“努力”因素的發(fā)展歷程。

新中國成立初期,“積極組織推動(dòng)信用合作”是農(nóng)村金融發(fā)展的主旋律。1951年全國農(nóng)村金融會(huì)議召開,要求積極發(fā)展農(nóng)村信用合作。1957年修訂出臺(tái)的《農(nóng)村信用合作社示范章程草案》對農(nóng)村信用合作社的定義予以明晰,即“農(nóng)村信用合作社是農(nóng)村勞動(dòng)人民在共產(chǎn)黨和人民政府的領(lǐng)導(dǎo)和幫助下,根據(jù)自愿和互利原則組織起來的社會(huì)主義性質(zhì)的資金互助組織”。人民公社時(shí)期實(shí)施“兩放、三統(tǒng)、一包”的管理體制:“兩放”指的是下放人員、下放資產(chǎn);“三統(tǒng)”指的是統(tǒng)一政策、統(tǒng)一計(jì)劃和統(tǒng)一流動(dòng)資金管理;“一包”指的是包財(cái)政任務(wù)?！皟煞?、三統(tǒng)、一包”忽略了資本要素的“努力”因素,帶來了諸多問題(例如信用分部中出現(xiàn)資金被大隊(duì)或社隊(duì)干部占用、財(cái)務(wù)管理混亂等現(xiàn)象)。撤銷農(nóng)村信用分部、回歸農(nóng)村信用社是解決當(dāng)時(shí)農(nóng)村金融體系混亂的重要舉措。1962 年中共中央、國務(wù)院批轉(zhuǎn)中國人民銀行《關(guān)于農(nóng)村信用合作社若干問題的規(guī)定》,再次強(qiáng)調(diào)農(nóng)村信用社的性質(zhì),收回“兩放、三統(tǒng)、一包”的做法。1963年中國農(nóng)業(yè)銀行成立,成為農(nóng)村信用社的管理機(jī)構(gòu)。1977年國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于整頓和加強(qiáng)銀行工作的幾項(xiàng)規(guī)定》,強(qiáng)調(diào)“信用社是集體金融組織,又是國家銀行在農(nóng)村的金融機(jī)構(gòu)”。1979年中國農(nóng)業(yè)銀行恢復(fù)成立。同年9月,《中共中央關(guān)于加快農(nóng)業(yè)發(fā)展若干問題的決定》明確要求,“為了適應(yīng)發(fā)展農(nóng)村信貸事業(yè)的需要,中國農(nóng)業(yè)銀行應(yīng)當(dāng)積極做好農(nóng)村的信貸工作”。20世紀(jì)80年代,農(nóng)村信用社逐步劃歸到中國農(nóng)業(yè)銀行管理, 其合作金融性質(zhì)得以恢復(fù),政策性、商業(yè)性與合作性“三位一體”的農(nóng)村金融供給格局逐步形成,資本要素發(fā)展面臨的不利“環(huán)境”因素開始得到消除。作為農(nóng)村政策性金融機(jī)構(gòu)的中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行于1994年正式成立,主要承擔(dān)農(nóng)業(yè)政策性金融服務(wù),代理撥付財(cái)政支農(nóng)資金等業(yè)務(wù)。1996年國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于農(nóng)村金融體制改革的決定》,要求“把農(nóng)村信用社逐步改為由農(nóng)民入股、由社員民主管理、主要為社員服務(wù)的合作性金融組織”,同時(shí)也確立了農(nóng)村信用社的主體地位,即“農(nóng)村信用社與農(nóng)業(yè)銀行脫離行政隸屬關(guān)系”,是充分發(fā)揮“環(huán)境”因素積極性的表現(xiàn)。進(jìn)入21世紀(jì),農(nóng)村信用社進(jìn)入改革深水區(qū)。2003年國務(wù)院出臺(tái)的《關(guān)于印發(fā)深化農(nóng)村信用社改革試點(diǎn)方案的通知》明晰了農(nóng)村信用社深化改革的原則,確立了農(nóng)村信用社的市場主體地位,即“按照市場經(jīng)濟(jì)規(guī)則, 明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系,促進(jìn)信用社法人治理結(jié)構(gòu)的完善和經(jīng)營機(jī)制轉(zhuǎn)換,使信用社真正成為自主經(jīng)營、自我約束、自我發(fā)展、自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的市場主體”。2004年中央“一號文件”指出,“建立健全金融機(jī)構(gòu)服務(wù)于農(nóng)村的體制機(jī)制,明確縣域金融組織為‘三農(nóng)’發(fā)展提供服務(wù)的義務(wù)”,并對為“三農(nóng)”提供金融服務(wù)主體予以明確,即“鼓勵(lì)、支持社會(huì)資本和外資開辦直接為‘三農(nóng)’提供服務(wù)的金融機(jī)構(gòu)”。中共十七屆三中全會(huì)指出要“建立現(xiàn)代農(nóng)村金融制度”,并規(guī)定了現(xiàn)代農(nóng)村金融體系建設(shè)總要求,即“創(chuàng)新農(nóng)村金融體系,放寬農(nóng)村金融準(zhǔn)入政策,加快建立商業(yè)性金融、合作性金融、政策性金融相結(jié)合,資本充足、功能健全、服務(wù)完善、運(yùn)行安全的農(nóng)村金融體系”。商業(yè)性進(jìn)入、合作性金融、政策性相結(jié)合,各種金融機(jī)構(gòu)并存的新格局,旨在消除農(nóng)村金融市場一家獨(dú)大的不利“環(huán)境”因素,重視各種金融機(jī)構(gòu)服務(wù)“三農(nóng)”的“努力”因素,“三農(nóng)”發(fā)展面臨的金融約束得到了一定緩解。中共十八大以來,歷年“一號文件”都以消除農(nóng)村金融服務(wù)對“三農(nóng)”不利“環(huán)境”因素、發(fā)揮“努力”因素為出發(fā)點(diǎn)。2019年4月,中共中央、國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的意見》,制定了農(nóng)村金融服務(wù)的路線圖,即“到2022年……金融服務(wù)鄉(xiāng)村振興的能力明顯提升”和“到2035年……城鄉(xiāng)普惠金融服務(wù)體系全面建成”。一系列制度保障,優(yōu)化了農(nóng)村金融要素服務(wù)“三農(nóng)”的“環(huán)境”因素,同時(shí)通過構(gòu)建商業(yè)性進(jìn)入、合作性金融、政策性相結(jié)合的農(nóng)村金融服務(wù)體系,激發(fā)了各類農(nóng)村金融主體服務(wù)“三農(nóng)”的動(dòng)力。

此外,改革開放以來,農(nóng)村資本要素的發(fā)展也呈現(xiàn)出凈流出的趨勢。周振等人的測算表明,1978—2012年,通過財(cái)政、金融機(jī)構(gòu)以及工農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格剪刀差的方式,農(nóng)村地區(qū)向城市地區(qū)大約凈流入資金26.66萬億元(以2012年價(jià)格計(jì)算),進(jìn)入21世紀(jì)以來農(nóng)村資金凈外流速度逐步放緩, 工農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格“剪刀差”逐步消除。① 從2004年開始,農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策和價(jià)格支持政策相繼出臺(tái), 尤其是從2006年起完全取消農(nóng)業(yè)稅、屠宰稅、牧業(yè)稅和農(nóng)林特產(chǎn)稅,實(shí)現(xiàn)了從“少取”向“多予” 的轉(zhuǎn)變。同時(shí),農(nóng)業(yè)物質(zhì)裝備水平的提升也反映了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的資本要素增強(qiáng)。2018年農(nóng)作物耕種收綜合機(jī)械化率超過67%,300多個(gè)縣已基本實(shí)現(xiàn)全程機(jī)械化,新裝備新技術(shù)廣泛應(yīng)用于農(nóng)業(yè)各產(chǎn)業(yè)各環(huán)節(jié)?！吧偃　毕颉岸嘤琛钡霓D(zhuǎn)變意味著農(nóng)業(yè)物質(zhì)裝備水平的“環(huán)境”得到很大程度的改善,農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的不斷細(xì)化也是重視資本要素“努力”因素的具體反映。

綜上,新中國成立以來,正是由于不利于農(nóng)業(yè)發(fā)展的“環(huán)境”因素逐步被消除、有利于農(nóng)業(yè)發(fā)展的“努力”因素得到提升,從而使農(nóng)業(yè)發(fā)展取得了舉世矚目的成就。

二、收入分配的機(jī)會(huì)平等:農(nóng)村發(fā)展的壓艙石

農(nóng)村發(fā)展的核心是收入分配。收入分配不公會(huì)產(chǎn)生一系列社會(huì)問題,例如收入差距的擴(kuò)大不利于經(jīng)濟(jì)增長②,也會(huì)對社會(huì)安定帶來不利影響③。當(dāng)前農(nóng)村較為嚴(yán)重的收入差距問題受到學(xué)者們的廣泛關(guān)注,一部分學(xué)者從收入不平等視角探究收入差距問題,如萬廣華(WanGuanghua)④ 和朱詩娥等⑤的研究結(jié)果表明當(dāng)前農(nóng)戶收入不平等程度處于較高水平;一部分學(xué)者從收入極化的視角研究農(nóng)戶的收入差距,如羅楚亮基于中國家庭收入調(diào)查數(shù)據(jù)⑥和張琛等基于全國農(nóng)村固定觀察點(diǎn)數(shù)據(jù)⑦均發(fā)現(xiàn),中國農(nóng)戶收入極化程度處于較高的水平;還有學(xué)者從收入流動(dòng)性視角研究收入差距, 如楊園爭和方向明測算發(fā)現(xiàn),當(dāng)前農(nóng)村居民收入的流動(dòng)性較弱,尤其是向上流動(dòng)比率有限。⑧ 縮小收入差距是農(nóng)村發(fā)展的重要目標(biāo),降低基尼系數(shù)、極化指數(shù)和提高收入流動(dòng)性是農(nóng)村發(fā)展從機(jī)會(huì)不平等向機(jī)會(huì)平等轉(zhuǎn)變的衡量依據(jù)。

新中國成立以來,從恩格爾系數(shù)、貧困人口數(shù)量和貧困發(fā)生率等指標(biāo)看,中國最大限度地消滅了貧困,取得了舉世矚目的成就。新中國成立初期的農(nóng)村處于凋敝狀態(tài),絕大多數(shù)農(nóng)民處于貧困狀況之中。改革開放初期的農(nóng)村貧困發(fā)生率相對于新中國成立初期降低30%①,扶貧開發(fā)主要政策分為農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展政策和以“輸血”為主要方式的專項(xiàng)扶貧政策,制度變革的推動(dòng)實(shí)現(xiàn)了貧困消除。1986年,國務(wù)院貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組成立,標(biāo)志著我國進(jìn)入大規(guī)模扶貧開發(fā)階段。1994年國務(wù)院發(fā)布《國家八七脫貧攻堅(jiān)計(jì)劃》,要求力爭用7年左右的時(shí)間(1994—2000年)基本解決當(dāng)時(shí)全國農(nóng)村8000萬貧困人口的溫飽問題。到2000年底,該目標(biāo)基本實(shí)現(xiàn)。2001年,國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于印發(fā)中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2001—2010年)的通知》,指出要繼續(xù)實(shí)施開發(fā)式扶貧,扶貧瞄準(zhǔn)機(jī)制從原先的以貧困縣為主轉(zhuǎn)變?yōu)橐载毨Т鍨橹鳌?004年至2019年,連續(xù)16個(gè)中央“一號文件”大都涉及消滅貧困、增加農(nóng)民收入問題。2011年,中共中央、國務(wù)院印發(fā)《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2011—2020年)》,提出這一階段針對貧困人口扶貧開發(fā)總體目標(biāo)從原先的解決溫飽向更高的“兩不愁三保障”轉(zhuǎn)變,即“到2020年,穩(wěn)定實(shí)現(xiàn)扶貧對象不愁吃、不愁穿,保障其義務(wù)教育、基本醫(yī)療和住房”。為了順利實(shí)現(xiàn)2020年全面建成小康社會(huì)的戰(zhàn)略目標(biāo),以習(xí)近平同志為核心的黨中央充分辨析新形勢下發(fā)展格局,創(chuàng)造性地提出解決我國社會(huì)主要矛盾的一個(gè)落腳點(diǎn)是精準(zhǔn)扶貧,打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)。2013年11月,習(xí)近平首次提出“精準(zhǔn)扶貧”的重要概念?！靶】德飞弦粋€(gè)都不能掉隊(duì)”的精準(zhǔn)扶貧口號反映的是扶貧開發(fā)政策從原先的機(jī)會(huì)不平等向機(jī)會(huì)平等轉(zhuǎn)變:原先是“撒胡椒面”式的“大水漫灌”型脫貧方式,許多深度貧困戶沒有機(jī)會(huì)獲得脫貧的機(jī)會(huì),而精準(zhǔn)扶貧為深度貧困戶解決了“環(huán)境”因素,如“易地扶貧搬遷脫貧一批”和“社會(huì)保障兜底一批”分別解決了因自然環(huán)境因素和因自身?xiàng)l件(如疾病等)導(dǎo)致的難以脫貧問題,由自然環(huán)境因素和自身?xiàng)l件(如疾病等)所造成的貧困是貧困戶難以改變的“環(huán)境”因素?！笆蠊こ獭钡膶?shí)施則正是要提升扶貧的“努力”因素。中共十九大報(bào)告指出“讓貧困人口和貧困地區(qū)同全國一道進(jìn)入全面小康社會(huì)是我們黨的莊嚴(yán)承諾”,彰顯了執(zhí)政黨對于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的信心,同時(shí)對脫貧任務(wù)予以明晰, 即“確保到二○二○年我國現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧,貧困縣全部摘帽,解決區(qū)域性整體貧困,做到脫真貧、真脫貧”。實(shí)現(xiàn)“脫真貧、真脫貧”的目標(biāo)離不開強(qiáng)化脫貧攻堅(jiān)體制機(jī)制的構(gòu)建。2019年4月,中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的意見》,要求“改進(jìn)幫扶方式方法,更多采用生產(chǎn)獎(jiǎng)補(bǔ)、勞務(wù)補(bǔ)助、以工代賑等機(jī)制,推動(dòng)貧困群眾通過自己的辛勤勞動(dòng)脫貧致富。對完全或部分喪失勞動(dòng)能力的特殊貧困人口,綜合實(shí)施保障性扶貧政策”,從機(jī)會(huì)平等的視角闡述了如何構(gòu)建打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的體制機(jī)制。重視“努力”因素是鼓勵(lì)貧困群眾通過自身辛勤勞動(dòng)脫貧致富,消除“環(huán)境”因素是采取保障性扶貧政策解決特殊貧困人口深度貧困問題。中共十八大以來,農(nóng)村貧困發(fā)生率從2012年底的10.2%下降到2018年底的 1.7%,貧困人口累計(jì)減少8239萬人,超過150個(gè)貧困縣摘帽退出,深度貧困問題得到了有效解決。

新中國成立以來,不利于農(nóng)民收入增加的“環(huán)境”因素逐步被消除、有利于農(nóng)民收入增加的努力”因素得到提升。概括地看,以消除貧困人口為核心,縮小農(nóng)村收入差距的途徑主要有三個(gè): 一是扶貧開發(fā)模式由改革開放初期的“短期”向精準(zhǔn)扶貧的“長遠(yuǎn)”方向轉(zhuǎn)變,立足于構(gòu)建機(jī)會(huì)平等的長效機(jī)制;二是扶貧開發(fā)方式從給予貧困戶補(bǔ)貼的“輸血”向激發(fā)內(nèi)生脫貧動(dòng)力的“造血”轉(zhuǎn)變,著眼于激發(fā)內(nèi)生脫貧動(dòng)力,激發(fā)貧困戶的“努力”因素;三是扶貧開發(fā)組織載體由以政府為主導(dǎo)的“單一”模式向以政府和市場為核心的“多元”模式轉(zhuǎn)變,著力推動(dòng)扶貧開發(fā)組織載體的多元化,充分發(fā)揮各種組織載體的組合效果,為貧困戶提供更多脫貧和發(fā)展的機(jī)會(huì)。

三、基于機(jī)會(huì)平等視角展望中國農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展未來

本文的分析表明,未來我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的路徑應(yīng)該是機(jī)會(huì)更加平等,包括以城鄉(xiāng)融合為手段推進(jìn)城市和鄉(xiāng)村機(jī)會(huì)均等化,以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為手段推進(jìn)區(qū)域差距和農(nóng)村內(nèi)部收入差距的縮小,實(shí)現(xiàn)包容性增長。對于不利于農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的“環(huán)境”因素,應(yīng)采取“補(bǔ)償性”政策使其不斷完善;對于促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的“努力”因素,應(yīng)多渠道予以放活并給予支持。

具體來說,要素市場的機(jī)會(huì)平等需要做到“人、地、錢”三個(gè)方面的平等。第一,強(qiáng)化農(nóng)業(yè)經(jīng)營人才培訓(xùn)力度,大力培育新型職業(yè)農(nóng)民。隨著農(nóng)戶分化趨勢的日益加劇,從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的勞動(dòng)力數(shù)量將會(huì)銳減,為實(shí)現(xiàn)機(jī)會(huì)平等,需要進(jìn)一步強(qiáng)化從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)勞動(dòng)力的技能培訓(xùn)。為“樂意學(xué)” 的從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)勞動(dòng)力提供技能培訓(xùn)和全程社會(huì)化服務(wù),為“不愿干”的從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)勞動(dòng)力提供退出農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的保障體系。隨著城鄉(xiāng)融合發(fā)展的不斷深入,越來越多的城市人才返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè),要在政策上推動(dòng)城市優(yōu)質(zhì)要素向鄉(xiāng)村流動(dòng)。第二,進(jìn)一步深化農(nóng)村土地制度改革,落實(shí)農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)的“三權(quán)分置”,從承包地、宅基地和集體經(jīng)營性建設(shè)用地等方面著手,進(jìn)一步提高農(nóng)業(yè)農(nóng)村土地資源的流動(dòng)性和使用效率,盤活農(nóng)村宅基地資源,深入推進(jìn)農(nóng)村集體建設(shè)用地入市改革。建立健全縣(市)、鎮(zhèn)(鄉(xiāng))、村三級土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體制,因地制宜建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)。針對設(shè)施農(nóng)用地政策的嚴(yán)格限制,要進(jìn)一步細(xì)化設(shè)施農(nóng)用地范圍,優(yōu)化設(shè)施農(nóng)用地利用。農(nóng)村建設(shè)用地需要進(jìn)一步盤活,積極探索農(nóng)村宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”辦法,多渠道、多元化整合村莊閑置宅基地資源。保障農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市并和城市建設(shè)用地同地同權(quán)同價(jià)。第三,以普惠金融為基礎(chǔ),加大對農(nóng)業(yè)農(nóng)村的財(cái)政扶持力度,統(tǒng)籌整合涉農(nóng)資金,建立健全農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保體系。農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策需要分類實(shí)施、進(jìn)一步優(yōu)化,尤其是針對農(nóng)戶的補(bǔ)貼,要由原先的 “撒胡椒面”式的單兵突進(jìn)轉(zhuǎn)變?yōu)榻⒔∪限r(nóng)業(yè)生產(chǎn)實(shí)際的補(bǔ)貼體系,建立具有普惠性和激勵(lì)性的補(bǔ)貼長效機(jī)制。以政策性金融為落腳點(diǎn),建立集商業(yè)性金融、合作性金融于一體的現(xiàn)代農(nóng)村金融體系,發(fā)揮各種金融主體的創(chuàng)新活力。

實(shí)現(xiàn)收入分配的機(jī)會(huì)平等需要進(jìn)一步深入推進(jìn)“精準(zhǔn)脫貧”重大戰(zhàn)略。首先要科學(xué)合理地界定貧困戶”,避免出現(xiàn)非貧困戶進(jìn)入建檔立卡目錄的不精準(zhǔn)現(xiàn)象,做到機(jī)會(huì)公平。重點(diǎn)解決深度貧困人口的增收問題,避免出現(xiàn)“低水平集聚”的收入極化現(xiàn)象。針對因病致貧的貧困戶,采用基本醫(yī)療保險(xiǎn)與商業(yè)保險(xiǎn)相結(jié)合等方式予以解決;針對因交通條件落后致貧的農(nóng)戶,有條件地加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度,或是通過異地搬遷的方式予以解決。因農(nóng)戶自身能力不足造成的貧困,政府應(yīng)以激發(fā)內(nèi)生動(dòng)力為主。針對地區(qū)與地區(qū)之間的差異,要對貧困地區(qū)采取“補(bǔ)償性”政策以解決因區(qū)域差異導(dǎo)致的機(jī)會(huì)不平等問題。2020年全面實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)后,區(qū)域性整體貧困問題基本得到解決,但仍會(huì)存在相對貧困問題,“返貧”的問題不容忽視。2020后扶貧時(shí)代的貧困將不單單是收入絕對數(shù)值的概念,而是集絕對收入水平、社會(huì)保障體系、公共服務(wù)體系于一體的概念,更多的是機(jī)會(huì)平等的反映。當(dāng)前,盡管農(nóng)戶的絕對收入水平在貧困線以上,但在諸如農(nóng)村醫(yī)療、教育、基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)等方面缺乏平等享用機(jī)會(huì),仍處于相對貧困階段。破解社會(huì)保障體系和公共服務(wù)體系的“碎片化”問題、重視貧困人口所享有的平等機(jī)會(huì)權(quán)利理應(yīng)是2020后扶貧時(shí)代重點(diǎn)關(guān)注并予以解決的重大問題。解決2020后扶貧時(shí)代的機(jī)會(huì)不平等問題,城鄉(xiāng)融合發(fā)展和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是重要抓手。解決農(nóng)村地區(qū)社會(huì)保障體系和公共服務(wù)體系這一突出“短板”,離不開城鄉(xiāng)融合發(fā)展。只有樹立城市與鄉(xiāng)村“共存共榮”的發(fā)展理念,才能將中共十九大提出的“覆蓋全民、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、權(quán)責(zé)清晰、保障適度、可持續(xù)的多層次社會(huì)保障體系”落到實(shí)處。農(nóng)村教育、醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、公共服務(wù)保障體系的完善需要將城市優(yōu)質(zhì)要素注入鄉(xiāng)村。建立城鄉(xiāng)教育資源均衡配置長效機(jī)制、健全鄉(xiāng)村醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系和公共文化服務(wù)體系、配套完善社會(huì)救助機(jī)制是解決機(jī)會(huì)不平等的重要舉措。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略要求堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展,并在公共服務(wù)上優(yōu)先安排資金投入。要依托鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)“三大體系”,實(shí)現(xiàn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合和高質(zhì)量發(fā)展,通過增加農(nóng)民收入、培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動(dòng)能以全面解決不平等問題。

作者簡介：孔祥智:中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院教授,博士生導(dǎo)師,中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員;張琛:中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院博士研究生(北京100872)

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《中國人民大學(xué)學(xué)報(bào)》2019年第5期

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