十九大報告提出，堅持把解決好“三農(nóng)”問題作為全黨工作的重中之重，大力推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。2018年9月中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022年）》。該文本第五章“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃主要指標”的專欄中設(shè)定的“村黨組織書記兼任村委會的村占比”預(yù)期性指標，引人矚目。2016年基期值為30%，2020年的目標值為35%，2022年的目標值為50%。之后，中共湖南省委省政府出臺的《湖南省鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略計劃（2018-2022年）》對該指標設(shè)定的2016年基期值為20%，2020年的目標值為50%，2022年目標值為>50%，預(yù)期累計增加>38.9%。
村黨組織書記、村委會主任“一肩挑”的治理結(jié)構(gòu)是推進農(nóng)村基層組織建設(shè)的一項制度創(chuàng)新。此構(gòu)想最初源自2002年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳下發(fā)的《關(guān)于進一步做好村民委員會換屆選舉工作的通知》。該通知指出：“提倡把村黨支部領(lǐng)導(dǎo)班子成員按照規(guī)定程序推選為村民委員會成員候選人，通過選舉兼任村民委員會成員。提倡黨員通過法定程序當選村民小組長、村民代表。提倡擬推薦的村黨支部書記人選，先參加村委會的選舉，獲得群眾承認以后，再推薦為黨支部書記人選；如果選不上村委會主任，就不再推薦為黨支部書記人選。提倡村民委員會中的黨員成員通過黨內(nèi)選舉，兼任村黨支部委員成員。”推行此政策的意圖無疑是期望充分發(fā)揮黨組織和黨員在鄉(xiāng)村治理中的引領(lǐng)作用，強化以黨組織為核心的農(nóng)村基層組織建設(shè)，進一步提升鄉(xiāng)村治理能力。
宏觀政策一條線，鄉(xiāng)村狀況卻是千差萬別的。具體問題仍然應(yīng)當具體分析。近期中央大力推進的掃黑除惡大行動中，新聞媒體曝光了不少村支書或村支書兼任村委會主任涉黑涉惡、損害村民利益的違法犯罪行為。例如，2019年4月長沙市天心區(qū)人民法院判定，長沙市天心區(qū)某村原村黨支部書記兼村主任朱某某利用其職務(wù)便利，采取私下收買、排除異己、培植親信等方式，長期把持基層權(quán)力，操縱破壞基層換屆選舉，壟斷農(nóng)村資源，侵吞國家集體資產(chǎn)，多次實施違法犯罪活動，造成惡劣的社會影響，判處25年有期徒刑。據(jù)《都市現(xiàn)場》報道，在江西省南昌市紅谷灘新區(qū)以某村支書熊某某為首的黑社會性質(zhì)團伙通過暴力、恐嚇、威脅等手段，在村里操縱基層選舉，欺壓村民，橫行鄉(xiāng)里，共制造故意傷害、尋釁滋事、聚眾斗毆、行賄受賄等各類刑事案件12起。另據(jù)云南昭通市官網(wǎng)披露的信息，村支書兼任村委會主任因違紀違法受到相應(yīng)處罰的數(shù)據(jù)是，2015年有三個村，2016年有兩個村，2017年有三個村。其他地區(qū)亦有諸如此類案件的發(fā)生，可謂不勝枚舉。英國史學(xué)家阿克頓指出：“權(quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對權(quán)力導(dǎo)致絕對腐敗?！贝妩h組織書記、村委會主任“一肩挑”的政策在應(yīng)然邏輯上或許確實有利于基層黨建和鄉(xiāng)村自治的有機結(jié)合，提升決策效率，也更有利于政令通達。但上述現(xiàn)象亦顯示，在鄉(xiāng)村基層治理結(jié)構(gòu)中刻意推行村委和黨支部一把手由一人兼任的做法，盡管或許確實符合相關(guān)選舉程序，但卻可能在實踐上導(dǎo)致基層權(quán)力運行結(jié)構(gòu)上的失衡。誠如孟德斯鳩所言，“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是一條萬古不易的經(jīng)驗。有權(quán)力的人往往使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止?！睓?quán)力在內(nèi)在特征上具有天然的擴張性和權(quán)力濫用的可能性，如果缺乏足夠的約束和監(jiān)督，任何權(quán)力都可能會滋生腐敗。實行村黨組織書記、村委會主任“一肩挑”的政策導(dǎo)向，可能會導(dǎo)致鄉(xiāng)村基層權(quán)力高度集中于一人之手，弱化了鄉(xiāng)村黨組織與鄉(xiāng)村自治組織之間的相互制衡與約束，在客觀上更容易產(chǎn)生腐敗和權(quán)力濫用等現(xiàn)象。
與此同時，是否應(yīng)當將“村黨組織書記兼任村委會的村占比”實現(xiàn)50%的預(yù)期性指標，甚或確立為考核基層黨政機關(guān)的硬指標，需要結(jié)合鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)實情況進行綜合、理性的考量，尤其是應(yīng)當傾聽廣大村民的心聲，因為鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)上的變化直接受影響者是村民本身，而其無疑亦會間接影響到整個鄉(xiāng)村的和諧與穩(wěn)定問題。湖南大學(xué)與懷化市政法委聯(lián)合承擔的湖南省社科基金重點項目《湖南健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系》課題組，為了確保研究成果能真實地反映鄉(xiāng)村治理的客觀需要，專門設(shè)計了包含十個問題的民意調(diào)查問卷。為確保調(diào)研效果，課題組按照《湖南省鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022年）》劃定的引領(lǐng)區(qū)、重點區(qū)、攻堅區(qū)這三個類別，在懷化市分別選取了三個區(qū)縣。按照近年綜治打分靠前、居中、靠后的順序，在上述三個區(qū)縣中各選擇了三個村，即調(diào)研對象為“三個區(qū)縣九個村”。這九個村無一例屬于村委和村黨支部書記由一人兼任的情形。本次民意調(diào)查共發(fā)放問卷5130份，收回有效問卷5029份，問卷有效率達98%。問卷中的第十個問題是：“您支持村支書和村主任由同一村民擔任嗎？”九個村的大數(shù)據(jù)顯示，選擇“不贊成”的人數(shù)占56%，選擇“贊成”的人數(shù)占26%，選擇“無所謂”的人數(shù)占18%?？梢?，絕大部分部分村民對此項問題還是有自己的判斷的，并且多數(shù)被調(diào)查者都持“不贊成”態(tài)度。（如圖所示）。
上文數(shù)據(jù)表明，推行村黨組織書記和村委會主任“一肩挑”的指引性政策在廣大村民心中的認可度并不高。這應(yīng)該是村民們長期的鄉(xiāng)村生活、勞動、相互交往的樸素經(jīng)驗在民意調(diào)查數(shù)據(jù)上的真實反映?！洞迕裎瘑T會組織法》第4條規(guī)定：“中國共產(chǎn)黨在農(nóng)村的基層組織，按照中國共產(chǎn)黨黨章進行工作，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用，領(lǐng)導(dǎo)和支持村民委員會行使職權(quán)。依照憲法和法律，支持和保障村民開展自治活動、直接行使民主權(quán)利?！痹摲蓷l文雖然明確強調(diào)了村黨組織的核心領(lǐng)導(dǎo)作用，但亦為這種引領(lǐng)作用劃定了法定的范圍，即在憲法法律框架內(nèi)支持和保障鄉(xiāng)村自治和村民的民主權(quán)利。陳文勝研究員發(fā)表在人民日報上的文章指出，鄉(xiāng)村振興無疑需要政府的主導(dǎo)和推動，但長期以來，農(nóng)村基層實踐大多沒有很好地在平等的基礎(chǔ)上去激發(fā)農(nóng)民的自主能力創(chuàng)造真正屬于自己的生活?；鶎诱{(diào)研發(fā)現(xiàn)，知識分子來了要求農(nóng)民這樣，政府官員來了要求農(nóng)民那樣，卻很少有人問農(nóng)民自己要怎樣。我們在懷化某些鄉(xiāng)村調(diào)研時亦感同身受。接受訪談的多位村支書均認為，當前基層黨建工作特別繁雜，加之“四議兩公開”的村務(wù)治理機制已在鄉(xiāng)村廣泛地推行，村支書的工作擔子和壓力已經(jīng)很重了，采取“雙肩挑”的模式并不太適合，并且也不太有利于權(quán)力間的相互制約。由此可見，在量化“村黨組織書記兼任村委會的村占比”這個預(yù)期性指標時，也尊重廣大村民的內(nèi)心選擇，實現(xiàn)加強黨的領(lǐng)導(dǎo)和保障村民自治之間的有機結(jié)合。
綜上所述，推行村黨組織書記、村委會主任“一肩挑”的政策倡導(dǎo)，或許可以作為量化的預(yù)期性愿景，但不宜轉(zhuǎn)化為對基層黨政機關(guān)進行考核的硬指標?；鶎狱h政機關(guān)更不宜采取各種手段，硬性達到此目標，否則將背離鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中“有效治理”之初衷。
【基金項目：2019年湖南省社會科學(xué)基金重點項目“湖南健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”】
作者簡介：高中，湖南大學(xué)法學(xué)院教授、湖南大學(xué)法治與人權(quán)研究中心主任、法學(xué)博士；郭涵荔，湖南大學(xué)法學(xué)院法學(xué)碩士研究生。
(掃一掃，更多精彩內(nèi)容！)
