導(dǎo)讀

黨的十九大作出深化機(jī)構(gòu)改革的決策部署，十九屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議研究了深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革問(wèn)題。會(huì)議指出：深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革，既要針對(duì)目前的突出矛盾，抓重點(diǎn)、補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項(xiàng)、防風(fēng)險(xiǎn)；又要注重解決事關(guān)長(zhǎng)遠(yuǎn)的體制機(jī)制問(wèn)題，打基礎(chǔ)、立支柱、定架構(gòu)。

對(duì)此，三中全會(huì)主要提出7點(diǎn)問(wèn)題：（1）一些領(lǐng)域黨的機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置還不夠健全有力；（2）一些領(lǐng)域黨政機(jī)構(gòu)重疊、職責(zé)交叉、權(quán)責(zé)脫節(jié)問(wèn)題比較突出；（3）一些政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和職責(zé)劃分不夠科學(xué)，職責(zé)缺位和效能不高問(wèn)題凸顯，政府職能轉(zhuǎn)變還不到位；（4）一些領(lǐng)域中央和地方機(jī)構(gòu)職能上下一般粗，權(quán)責(zé)劃分不盡合理；（5）事業(yè)單位定位不準(zhǔn)、職能不清、效率不高等問(wèn)題依然存在；（6）一些領(lǐng)域權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督機(jī)制不夠完善，濫用職權(quán)、以權(quán)謀私等問(wèn)題仍然存在；（7）機(jī)構(gòu)編制科學(xué)化、規(guī)范化、法定化相對(duì)滯后，機(jī)構(gòu)編制管理方式有待改進(jìn)。

同時(shí)，會(huì)議提出優(yōu)化政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置的7點(diǎn)建議：（1）合理配置宏觀管理部門(mén)職能；（2）深入推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)；（3）完善市場(chǎng)監(jiān)管和執(zhí)法體制；（4）改革自然資源和生態(tài)環(huán)境管理體制；（5）完善公共服務(wù)管理體制；（6）強(qiáng)化事中事后監(jiān)管；（7）提高行政效率。

“百業(yè)農(nóng)為先，農(nóng)興百業(yè)興”。農(nóng)業(yè)行政管理體制受到國(guó)家和公眾的廣泛關(guān)注，不可置否涉農(nóng)部門(mén)或多或少也存在上述弊病，因此，農(nóng)業(yè)行政管理體制迫在眉睫!改革無(wú)疑將優(yōu)化我國(guó)農(nóng)業(yè)行政部門(mén)結(jié)構(gòu)、提高工作效率，促進(jìn)我國(guó)農(nóng)業(yè)整體發(fā)展。那么，農(nóng)業(yè)行政管理體制又應(yīng)如何改革？

當(dāng)前之中國(guó)農(nóng)業(yè)：重農(nóng)還是輕農(nóng)？

當(dāng)前之中國(guó)到底是重視農(nóng)業(yè)還是輕視農(nóng)業(yè)呢？這似乎是一個(gè)很難講清楚的問(wèn)題。可以用一句概括，即“重視農(nóng)業(yè)政策、輕視農(nóng)業(yè)部門(mén)；重視支農(nóng)資金、輕視投資效率”，農(nóng)業(yè)是一個(gè)行業(yè)和專(zhuān)業(yè)性很強(qiáng)的產(chǎn)業(yè)，但農(nóng)業(yè)的很多職能都不在農(nóng)業(yè)的行業(yè)主管部門(mén)，這是問(wèn)題的本質(zhì)所在。

農(nóng)業(yè)自身的特點(diǎn)決定了財(cái)政農(nóng)業(yè)投資的經(jīng)濟(jì)意義及其巨大的社會(huì)投資引導(dǎo)作用。中國(guó)特色的行政體制決定了中國(guó)特色的投資管理體制，就農(nóng)業(yè)投資管理體制而言，其歷史沿革的軌跡就注定了它特殊性的效率周期。2004年7月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于投資體制改革的決定》，要求有關(guān)部門(mén)盡快制定投資體制改革的相關(guān)配套管理規(guī)定，針對(duì)不同資金類(lèi)型和資金運(yùn)用方式確定相應(yīng)的管理辦法，逐步實(shí)現(xiàn)政府投資的決策程序和資金管理的科學(xué)化、制度化和規(guī)范化。事隔數(shù)年，農(nóng)業(yè)投資及管理體制的原發(fā)性矛盾和問(wèn)題并沒(méi)有得到根本性解決，相反，在某些領(lǐng)域，這些矛盾還有不斷加劇的趨勢(shì)。

為什么我們要談農(nóng)業(yè)的投資體制？農(nóng)業(yè)投資體制與農(nóng)業(yè)行政體制改革和農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革發(fā)展有何內(nèi)在聯(lián)系？我們都知道農(nóng)業(yè)發(fā)展離不開(kāi)針對(duì)性、高效性的資金支持，而涉農(nóng)部門(mén)掌握著資金的使用和發(fā)放，換而言之，研究農(nóng)業(yè)投資體制問(wèn)題就是研究農(nóng)業(yè)行政管理體制問(wèn)題。農(nóng)業(yè)行政管理體制的冗雜、職能的交叉、不完善所造成的部門(mén)矛盾與沖突嚴(yán)重影響了農(nóng)業(yè)投資的使用效果和效率，進(jìn)而限制我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展。所有省份調(diào)研的結(jié)果都顯示，中央財(cái)政農(nóng)業(yè)投資效率低下最主要的原因在于中央層面政策的非協(xié)調(diào)性。因此，總體而言，相對(duì)于我國(guó)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村建設(shè)領(lǐng)域存在的投資總量不足、投資結(jié)構(gòu)不合理等問(wèn)題，農(nóng)業(yè)投資管理體制改革滯后及其在各個(gè)領(lǐng)域所引發(fā)的矛盾是現(xiàn)階段影響農(nóng)業(yè)投資最核心的因素。這些因素已經(jīng)在很大程度上嚴(yán)重影響了正常的農(nóng)業(yè)與農(nóng)村投資效率及效果，成為當(dāng)前新農(nóng)村建設(shè)面臨的最大的體制障礙之一，同時(shí)，也意味著當(dāng)前我國(guó)農(nóng)業(yè)投資運(yùn)行的巨大浪費(fèi)與不經(jīng)濟(jì)。當(dāng)前，黨的十九大作出深化機(jī)構(gòu)改革的決策部署，十九屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議研究了深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革問(wèn)題。恰是農(nóng)業(yè)改革發(fā)展的良好時(shí)期，十八大以來(lái)農(nóng)村與農(nóng)村發(fā)展不斷完善，十九大農(nóng)業(yè)行政管理體制改革與鄉(xiāng)村振興交相呼應(yīng)，必將彪炳史冊(cè)！

    一、行政體制約束下的農(nóng)業(yè)投資政策失靈

1. 農(nóng)業(yè)行政管理體制：比較與弊端

中國(guó)特殊的農(nóng)業(yè)行政管理體制是農(nóng)業(yè)投資與管理政策失靈的根本原因。當(dāng)前我國(guó)農(nóng)業(yè)行政管理體制存在著諸多問(wèn)題，主要表現(xiàn)為：管理農(nóng)業(yè)的部門(mén)與管理和農(nóng)業(yè)密切相關(guān)的平行產(chǎn)業(yè)的部門(mén)分設(shè)；農(nóng)業(yè)產(chǎn)中與產(chǎn)前和產(chǎn)后環(huán)節(jié)的管理分割；農(nóng)業(yè)調(diào)控手段分散；農(nóng)業(yè)部門(mén)中央與地方的事權(quán)劃分不清等。中央政府層面涉及農(nóng)業(yè)與農(nóng)村投資的部委多達(dá)十幾個(gè)（見(jiàn)下表），這些部門(mén)之間的管理權(quán)限和關(guān)系在各層級(jí)政府之間又存在著極其相似的映射，從而嚴(yán)重影響了我國(guó)的農(nóng)業(yè)投資與管理效率。

美國(guó)完善與高效的農(nóng)業(yè)行政管理體制是值得我們學(xué)習(xí)和借鑒的。100多年前，90%以上的農(nóng)民人口比重決定了美國(guó)不僅是名副其實(shí)的農(nóng)業(yè)大國(guó)，也是名副其實(shí)的農(nóng)民大國(guó)。當(dāng)前，作為世界農(nóng)業(yè)與農(nóng)產(chǎn)品大國(guó)，美國(guó)農(nóng)民人口的比重下降到了2%左右，然而，作為管理農(nóng)業(yè)事務(wù)的核心機(jī)構(gòu)－農(nóng)業(yè)部，卻日益龐大，已經(jīng)成為聯(lián)邦政府最大的機(jī)構(gòu)之一。雖然農(nóng)業(yè)部正式編制職員多達(dá)10萬(wàn)人，但真正從事上層管理的人并不多，大部分職員都分散在各州地，從事最基層的農(nóng)業(yè)推廣和信息服務(wù)工作。當(dāng)然，這與美國(guó)的政治體制是息息相關(guān)的。在美國(guó)，不是每一個(gè)行業(yè)都有對(duì)口的行政管理部門(mén)，這既與美國(guó)的高度市場(chǎng)化有關(guān)，也與它的聯(lián)邦體制有關(guān)，因?yàn)楦髦菡疀](méi)有執(zhí)行聯(lián)邦決定的義務(wù)。聯(lián)邦制訂的計(jì)劃和政策必須由自己的機(jī)構(gòu)和人員去完成。因此，美國(guó)的農(nóng)業(yè)行政管理體制最大的特點(diǎn)就在于它的綜合性，它將農(nóng)業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品以及有關(guān)的管理服務(wù)都容納到這個(gè)大一統(tǒng)的管理機(jī)構(gòu)中，避免了互相推諉、扯皮和工作領(lǐng)域的分割，有利于打破地區(qū)封鎖、行業(yè)壟斷和部門(mén)分割，有利于明確責(zé)任和提高效率。

相比之下，我國(guó)現(xiàn)行的農(nóng)業(yè)行政管理體制，部門(mén)分割，各自為政，任務(wù)不明確，管理手段分散，任務(wù)和手段不一致，部門(mén)之間有利的事?tīng)?zhēng)，無(wú)利的事推，有事大家一起干，出了問(wèn)題誰(shuí)都可以不負(fù)責(zé)任，矛盾難以在部門(mén)之間協(xié)商解決，只能將大量的矛盾上交國(guó)務(wù)院，使國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)忙于協(xié)調(diào)，提高了決策成本，降低了決策效率，執(zhí)行就更困難了，部門(mén)利益還滲透于政策和法律的制定之中，使政策法律出臺(tái)扯皮多，時(shí)間長(zhǎng)，出臺(tái)后沒(méi)有一個(gè)具體部門(mén)督促實(shí)施，達(dá)不到應(yīng)有的效果（馮海發(fā)，1998）。這種行政管理體制必然觸發(fā)并不斷強(qiáng)化農(nóng)業(yè)投資與管理體制的原發(fā)性矛盾：首先，主要依賴(lài)下一級(jí)政府作為政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)必然產(chǎn)生政策執(zhí)行力的缺失；其次，網(wǎng)狀運(yùn)行格局決定了農(nóng)業(yè)投資的范圍、領(lǐng)域和職責(zé)混亂，中央與地方政府投資不能形成有效溝通和良性互補(bǔ)；第三，由于部門(mén)利益的驅(qū)使，嚴(yán)重的部門(mén)分割及分塊管理體制，使得有限的農(nóng)業(yè)投資不能有效形成合力；第四，多部門(mén)管理下的多部門(mén)監(jiān)督最容易產(chǎn)生管理縫隙與監(jiān)督漏洞。

2. 農(nóng)業(yè)投資結(jié)構(gòu)偏差與政策失靈

盡管人們總是試圖制定并實(shí)施最有效率、最能解決問(wèn)題的政策，但現(xiàn)實(shí)的情況是，政策失靈的現(xiàn)象卻屢見(jiàn)不鮮。農(nóng)業(yè)投資與管理政策低效率是當(dāng)前最具代表性和典型意義的失靈政策之一。我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)業(yè)行政管理體制決定了財(cái)政農(nóng)業(yè)投資制定與執(zhí)行良性機(jī)制的缺失，這種缺失最直接的后果就是財(cái)政農(nóng)業(yè)投資的結(jié)構(gòu)性偏差，從而直接導(dǎo)致農(nóng)業(yè)投資資源配置的低效率。因此，改革和完善農(nóng)業(yè)投資與管理政策體系是優(yōu)化農(nóng)業(yè)投資支出結(jié)構(gòu)，避免政策失靈的根本原因。顯然，在一個(gè)很長(zhǎng)的歷史時(shí)期，制定和實(shí)施積極的農(nóng)業(yè)投資政策以持續(xù)供給農(nóng)業(yè)與農(nóng)村增長(zhǎng)所必須的公共產(chǎn)品是我國(guó)政府的理性選擇。但是，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的制度背景與現(xiàn)實(shí)條件又決定了以糾正市場(chǎng)失靈為目標(biāo)的政府行為同樣會(huì)面臨著外部性、交易費(fèi)用、信息不對(duì)稱(chēng)等諸多突出問(wèn)題。中國(guó)農(nóng)業(yè)投資與管理政策能否實(shí)現(xiàn)社會(huì)最優(yōu)配置的預(yù)期目標(biāo)，不僅取決于其目標(biāo)制定過(guò)程中能否準(zhǔn)確地將“三農(nóng)”對(duì)公共產(chǎn)品的消費(fèi)需求集合為“社會(huì)”需要，而且取決于財(cái)政農(nóng)業(yè)投資與管理政策能否被正確理解、準(zhǔn)確貫徹和高效執(zhí)行。

用公共選擇理論來(lái)分析我國(guó)公共政策的制定與執(zhí)行過(guò)程，可以看出，在農(nóng)業(yè)投資與管理政策的制定過(guò)程中，農(nóng)業(yè)投資政策目標(biāo)決策具有明顯的自上而下的政府安排特征。在財(cái)政農(nóng)業(yè)投資與管理政策制定過(guò)程中，一方面，作為財(cái)政支農(nóng)政策主要收益者的農(nóng)民，因其人數(shù)眾多而陷入“集體行動(dòng)的困境”之中，難以形成對(duì)決策層產(chǎn)生較大壓力的游說(shuō)團(tuán)體，被排除在政策目標(biāo)決策程序之外（李煥彰，2006）；另一方面，財(cái)政支農(nóng)政策制定的決策者缺乏相應(yīng)的“三農(nóng)”公共產(chǎn)品偏好的信息。財(cái)政支農(nóng)政策制定過(guò)程的這一特質(zhì)往往使政府所確定的財(cái)政支農(nóng)支出結(jié)構(gòu)偏離社會(huì)的需求結(jié)構(gòu)，導(dǎo)致政策失靈（李容，2003）。就財(cái)政農(nóng)業(yè)投資與管理政策的執(zhí)行過(guò)程而言，由于政府的決策層和行政執(zhí)行系統(tǒng)有不同的行為方式，兩者在動(dòng)機(jī)、壓力、利益導(dǎo)向等方面均有較大差異，因此，制定出來(lái)的政策不一定能被有效地執(zhí)行（江小涓，1994）。

我國(guó)在1994年進(jìn)行了分稅制改革，雖然根據(jù)稅種明確劃分了地方稅，并充實(shí)了地方稅種，在一定程度上擴(kuò)大了地方的稅收收入，但是總體而言，縣鄉(xiāng)政府主體稅種不足、零星稅種龐雜以及稅收收入可持續(xù)性增長(zhǎng)的不確定性大等卻是不爭(zhēng)的事實(shí)。在分稅制下，各級(jí)地方政府為了保障各自的財(cái)政收入，滿(mǎn)足其支出的需要，不得不采取層層下壓的策略，盡可能多地從下級(jí)財(cái)政抽取資金，這樣勢(shì)必造成了作為最基層一級(jí)財(cái)政的鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算內(nèi)財(cái)政可支配收入的減少。同時(shí)，我國(guó)的分稅制改革也并不徹底，表現(xiàn)為現(xiàn)行分稅制只是解決了中央和地方財(cái)政收入的劃分，而與財(cái)政支出密切相關(guān)的事權(quán)并未得到合理劃分，中央和地方政府以及地方各級(jí)政府之間的管理體制仍很混亂，造成了事權(quán)與財(cái)權(quán)的分離。也就是說(shuō)，中央財(cái)政集中了相當(dāng)大的財(cái)政收入?yún)s沒(méi)有承擔(dān)對(duì)等的公共服務(wù)職能，農(nóng)業(yè)公共品主要由地方政府尤其是面臨著財(cái)政缺口的縣鄉(xiāng)政府提供。

此外，行政管理資源配置失衡與教條主義的目標(biāo)模式也是產(chǎn)生農(nóng)業(yè)投資支出結(jié)構(gòu)不合理的重要因素。正如李煥彰所指出的，在現(xiàn)行的政治體制和行政提拔體制下，對(duì)地方政府業(yè)績(jī)的考核主要采用經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度等指標(biāo)。由于農(nóng)業(yè)比較利益偏低，地方政府更偏好于將財(cái)政資源投向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)。盡管說(shuō)中央政府可以采用獎(jiǎng)勵(lì)、懲罰等選擇性激勵(lì)措施，但具有信息優(yōu)勢(shì)的地方政府在與中央政府的博弈中占據(jù)著主導(dǎo)地位，因而有可能削減或挪用財(cái)政支農(nóng)支出，其財(cái)政支農(nóng)支出行動(dòng)常常表現(xiàn)為:更偏好于投資見(jiàn)效快、易出政績(jī)的項(xiàng)目，而不是期限長(zhǎng)、具有戰(zhàn)略意義的項(xiàng)目；熱衷于提供看得見(jiàn)、摸得著的“硬性”公共產(chǎn)品，而不愿提供農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣等“軟性”公共產(chǎn)品。這一狀況必然導(dǎo)致財(cái)政支農(nóng)支出結(jié)構(gòu)不合理。

二、以縣為單位的農(nóng)業(yè)投資整合能解決根本問(wèn)題嗎？

國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界曾經(jīng)有相當(dāng)部分學(xué)者提出以縣為支點(diǎn)整合農(nóng)業(yè)投資，并且推動(dòng)了政策層面的整合試點(diǎn)。應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，支農(nóng)資金整合是一項(xiàng)有益的嘗試和探索，在集中財(cái)力辦大事、防止重復(fù)建設(shè)等方面取得了一定的經(jīng)驗(yàn)和效果。實(shí)際調(diào)研資料也顯示，支農(nóng)資金在縣級(jí)政府層面上整合，可以一定程度上在縣級(jí)層面實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌使用，緩解資金分散等問(wèn)題，尤其是經(jīng)濟(jì)條件相對(duì)較好的地區(qū)整合效果更為明顯。但總體而言，我們認(rèn)為以縣為單位的農(nóng)業(yè)投資整合效率是缺乏制度保障的。

首先，以縣為單位整合政府支農(nóng)投資無(wú)法回避投資運(yùn)行的低效率陷阱和投資方向的變相離農(nóng)。

地方政府代表的是地方利益并更容易產(chǎn)生自己獨(dú)立的利益（尤其在分稅制以后），縣級(jí)政府更是如此。在強(qiáng)大的地方利益面前，地方政府投資于農(nóng)業(yè)尤其是農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的積極性不高，因?yàn)橄啾饶軌蜓杆賻?lái)GDP增長(zhǎng)的第二三產(chǎn)業(yè)等非農(nóng)產(chǎn)業(yè)而言，投資農(nóng)業(yè)的收益太少、回報(bào)率太低、周期太漫長(zhǎng)。更何況當(dāng)前政績(jī)考核與評(píng)價(jià)體系主要是以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)為核心，因此，無(wú)論從獨(dú)立的地方利益還是地方領(lǐng)導(dǎo)的升遷利益等角度來(lái)看，地方政府都不可能把對(duì)農(nóng)業(yè)的投資的作為重點(diǎn)。同樣的理由，我們相信，當(dāng)把整合中央財(cái)政支農(nóng)投資的權(quán)限交給縣級(jí)地方政府時(shí)，在強(qiáng)大的地方利益面前，他們有足夠的理由和技巧，通過(guò)投資方向變相離農(nóng)等各種手段和方法使中央財(cái)政支農(nóng)投資陷入低效率陷阱。

其次，在目前的行政體制下，以縣為單位整合多渠道來(lái)源的支農(nóng)投資難以操作。

來(lái)源于各個(gè)渠道的農(nóng)業(yè)投資都有其特定的用途、規(guī)劃、時(shí)限、目標(biāo)和驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)。在縣一級(jí)層面上整合，既保證支農(nóng)資金的高效率運(yùn)轉(zhuǎn)，又保證各項(xiàng)投資政策目標(biāo)按計(jì)劃實(shí)現(xiàn)是難以操作的。不僅因?yàn)楣ぷ髁看螅嬖谥顿Y項(xiàng)目管理權(quán)限調(diào)整以后的利益再分配問(wèn)題。僅就支農(nóng)投資項(xiàng)目驗(yàn)收而言，不同來(lái)源渠道的投資項(xiàng)目驗(yàn)收的方式、標(biāo)準(zhǔn)和要求不一樣，項(xiàng)目完成后，以什么標(biāo)準(zhǔn)驗(yàn)收以及怎么驗(yàn)收等都是在操作過(guò)程中要面臨的實(shí)際問(wèn)題。盡管各種渠道的支農(nóng)投資最終都落實(shí)到縣里去組織實(shí)施，但任何農(nóng)業(yè)投資管理政策都會(huì)明確規(guī)定地方各級(jí)政府無(wú)權(quán)自行變更或調(diào)整中央支農(nóng)投資項(xiàng)目及內(nèi)容。如果允許地方政府自行整合中央支農(nóng)投資項(xiàng)目，將不僅削弱中央支農(nóng)投資審批的權(quán)威性，而且與國(guó)務(wù)院投資體制改革決定中關(guān)于嚴(yán)格管理政府投資的規(guī)定相抵觸。

第三，政策資源的混合和政策行為的重疊使得各項(xiàng)支農(nóng)投資政策評(píng)估無(wú)法進(jìn)行。

政策評(píng)估是政策過(guò)程的一個(gè)重要環(huán)節(jié)。只有通過(guò)政策評(píng)估，人們才能夠判斷一項(xiàng)政策是否收到了預(yù)期效果，從而決定這項(xiàng)政策是應(yīng)該繼續(xù)、調(diào)整還是終結(jié)；同時(shí)，通過(guò)政策評(píng)估，還可以總結(jié)政策執(zhí)行的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。政策資源的混合和政策行為的重疊是政策評(píng)估最大的障礙。政策資源的混合指的是投入不同政策的資源彼此糾結(jié)在一起，分不清某項(xiàng)資源的支出究竟是哪一個(gè)政策，或者某項(xiàng)政策的總投入到底是多少。政策資源的混合使政策的成本難以核定，而其“純效果”更是無(wú)從測(cè)定。政策行為的重疊指的是針對(duì)相同的或相似的政策問(wèn)題和政策目標(biāo)群體，不同的機(jī)構(gòu)和部門(mén)都制定并執(zhí)行各自的政策。各種不同的政策效果混雜在一起，很難將某項(xiàng)政策的實(shí)際效果從總體效果中區(qū)分出來(lái)。以縣為單位的農(nóng)業(yè)投資整合本質(zhì)上就是人為政策資源的混合，其必然會(huì)產(chǎn)生政策行為和效果的重疊。因此，從政策科學(xué)的角度來(lái)看，以縣為單位的農(nóng)業(yè)投資整合，尤其是中央財(cái)政支農(nóng)資金的整合最多也只能是權(quán)宜之計(jì)。

此外，縣級(jí)整合資金的做法多是選擇一個(gè)或幾個(gè)大項(xiàng)目或區(qū)域，圍繞這些項(xiàng)目和區(qū)域進(jìn)行整合。而在將各種渠道的政府支農(nóng)投資集中投向某些項(xiàng)目或區(qū)域時(shí)，雖然解決了投資分散問(wèn)題，但往往又不可避免地存在著受益輻射面太窄，大多數(shù)人并不能從中受益的現(xiàn)象，這在本質(zhì)上加劇了縣域范圍內(nèi)的區(qū)域差距，有失公平。

因此，我們認(rèn)為，以縣域?yàn)閱挝贿M(jìn)行的財(cái)政農(nóng)業(yè)投資整合難以從根本上解決當(dāng)前財(cái)政農(nóng)業(yè)投資的深層矛盾和問(wèn)題。正如本文核心思想，農(nóng)業(yè)投資的問(wèn)題離不開(kāi)農(nóng)業(yè)行政體制的問(wèn)題。對(duì)此，三中全會(huì)重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)了基層行政體制改革方向，要求：統(tǒng)籌優(yōu)化地方機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置，構(gòu)建從中央到地方運(yùn)行順暢、充滿(mǎn)活力、令行禁止的工作體系。一要，確保集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)；二要，賦予省級(jí)及以下機(jī)構(gòu)更多自主權(quán)；三要，構(gòu)建簡(jiǎn)約高效的基層管理體制；四要，規(guī)范垂直管理體制和地方管理體制。在國(guó)家進(jìn)行的基層行政體制改革的基礎(chǔ)上，應(yīng)繼續(xù)深思如何解決和提高財(cái)政農(nóng)業(yè)投資效率。

三、農(nóng)業(yè)亟需大部制改革

如前所述，美國(guó)早就不是一個(gè)農(nóng)業(yè)社會(huì)了，但美國(guó)最大的聯(lián)邦政府部門(mén)，除了五角大樓國(guó)防部就是農(nóng)業(yè)部，美國(guó)掌控和打擊全世界的武器也根本不是核武器，而是農(nóng)產(chǎn)品。“誰(shuí)控制了石油誰(shuí)就控制了所有的國(guó)家，誰(shuí)控制了食物誰(shuí)就控制了全人類(lèi)”，這不僅只是認(rèn)識(shí)的高度，更是一種戰(zhàn)略思維。這種思維對(duì)于一定要把飯碗端在自己手上的大國(guó)來(lái)講，更是必須的。

從“全食物鏈”的角度進(jìn)行農(nóng)業(yè)與食物管理的頂層設(shè)計(jì)，是發(fā)達(dá)國(guó)家共有的經(jīng)驗(yàn)。所謂“全食物鏈”，是強(qiáng)調(diào)從田間地頭到餐桌的全鏈條管理，而且不僅局限于糧食安全，更強(qiáng)調(diào)食物安全。在當(dāng)前復(fù)雜的國(guó)內(nèi)外環(huán)境下實(shí)現(xiàn)食物安全，需要在保障糧食供給的前提下，建立針對(duì)各類(lèi)食物的供求調(diào)控體系。但是，當(dāng)前我國(guó)農(nóng)業(yè)與食物管理的頂層設(shè)計(jì)實(shí)際上是以糧食為鏈條的部門(mén)割裂與分治，農(nóng)業(yè)及食物的管理職能被分散到了若干非農(nóng)部門(mén)。這一體制的形成，有其歷史原因，但是我們改革的步伐越慢，我們?cè)阱e(cuò)誤的道路上走得就越遠(yuǎn)。近年來(lái)，農(nóng)業(yè)投資效率持續(xù)低下就是對(duì)頂層農(nóng)業(yè)與食物的管理職能割裂的最典型背書(shū)。如上所述，當(dāng)前我們國(guó)家對(duì)于農(nóng)業(yè)的重視，實(shí)際可以解讀為“重視農(nóng)業(yè)政策、輕視農(nóng)業(yè)部門(mén)；重視支農(nóng)資金、輕視投資效率”。如果農(nóng)業(yè)投資效率始終不高，即使年度支農(nóng)資金有大幅度增長(zhǎng)，又有什么意義呢？發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)告訴我們，農(nóng)業(yè)是一個(gè)行業(yè)屬性極強(qiáng)的產(chǎn)業(yè)，其職能不適合分散于其他各個(gè)非農(nóng)業(yè)部門(mén)。因此，農(nóng)業(yè)的大部制改革，才是解決包括糧食安全、食品安全、農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收等問(wèn)題在內(nèi)的所有中國(guó)發(fā)展問(wèn)題的根本。

1. 過(guò)渡性政策建議

承認(rèn)現(xiàn)實(shí)、強(qiáng)化協(xié)調(diào)，在保持穩(wěn)定發(fā)展的基礎(chǔ)上積極推進(jìn)農(nóng)業(yè)投資管理體制改革是我們當(dāng)前最現(xiàn)實(shí)的政策目標(biāo)選擇。目前財(cái)政、發(fā)改委、科技、農(nóng)口主管部門(mén)（農(nóng)林水氣等部門(mén)）都負(fù)有政府農(nóng)業(yè)財(cái)政資金的管理職能，這是歷史形成的，客觀的態(tài)度就是承認(rèn)現(xiàn)實(shí)，并適當(dāng)加以改進(jìn)。在現(xiàn)行行政體制框架下，農(nóng)業(yè)投資管理應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持投資效率第一、兼顧部門(mén)公平的原則。各個(gè)部門(mén)之間是否需要協(xié)調(diào)以及怎樣協(xié)調(diào)的問(wèn)題應(yīng)當(dāng)以投資效率為基本的判斷標(biāo)準(zhǔn)。在當(dāng)前農(nóng)業(yè)投資管理體制改革過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮科研咨詢(xún)機(jī)構(gòu)及審計(jì)監(jiān)督等第三方力量的作用，尤其在當(dāng)前部門(mén)利益矛盾比較突出的現(xiàn)實(shí)背景下，第三方力量的作用是農(nóng)業(yè)投資效率的重要保證。正如十九屆三中全會(huì)所言，強(qiáng)化農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)監(jiān)測(cè)預(yù)測(cè)預(yù)警能力，綜合運(yùn)用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等技術(shù)手段，增強(qiáng)宏觀調(diào)控前瞻性、針對(duì)性、協(xié)同性。全面推進(jìn)“雙隨機(jī)、一公開(kāi)”和“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”，加快推進(jìn)政府監(jiān)管信息共享。

《中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》中指出：要做到部門(mén)內(nèi)、部門(mén)間優(yōu)化協(xié)同高效，堅(jiān)持一類(lèi)事項(xiàng)原則上由一個(gè)部門(mén)統(tǒng)籌、一件事情原則上由一個(gè)部門(mén)負(fù)責(zé)，加強(qiáng)相關(guān)機(jī)構(gòu)配合聯(lián)動(dòng)，避免政出多門(mén)、責(zé)任不明、推諉扯皮；精簡(jiǎn)執(zhí)法隊(duì)伍，解決多頭多層重復(fù)執(zhí)法問(wèn)題；減少機(jī)構(gòu)數(shù)量，推行扁平化管理，加快推進(jìn)部門(mén)政務(wù)信息聯(lián)通共用；加快推進(jìn)事業(yè)單位改革，理順政事關(guān)系，實(shí)現(xiàn)政事分開(kāi)，不再設(shè)立承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位；加大從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)事業(yè)單位改革力度，推進(jìn)事企分開(kāi)，主要為機(jī)關(guān)提供支持保障的事業(yè)單位，優(yōu)化職能和人員結(jié)構(gòu)，同機(jī)關(guān)統(tǒng)籌管理。

基于此，筆者認(rèn)為，聚焦于財(cái)政涉農(nóng)預(yù)算分配管理方式，要統(tǒng)一預(yù)算內(nèi)與預(yù)算外資金，科學(xué)劃分財(cái)政涉農(nóng)預(yù)算科目，把人員機(jī)構(gòu)經(jīng)費(fèi)與建設(shè)發(fā)展支出嚴(yán)格分開(kāi)。將人員機(jī)構(gòu)經(jīng)費(fèi)等日常支出納入財(cái)政統(tǒng)一管理，逐步將財(cái)政建設(shè)性資金納入政府固定資產(chǎn)投資范疇統(tǒng)籌安排。按照“減少交叉、權(quán)責(zé)一致、強(qiáng)化協(xié)調(diào)、增強(qiáng)服務(wù)”的原則，調(diào)整和歸并部門(mén)職能分工，切實(shí)改變目前支農(nóng)投資多頭管理的局面。

要盡快理順農(nóng)業(yè)投資管理的部門(mén)間職能和關(guān)系。要明確投資管理部門(mén)、財(cái)政管理部門(mén)、農(nóng)業(yè)行業(yè)管理部門(mén)在涉農(nóng)投資管理上的職責(zé)分工。發(fā)展和改革部門(mén)主要負(fù)責(zé)政府投資宏觀管理，銜接行業(yè)間發(fā)展建設(shè)規(guī)劃，提出政府年度投資總規(guī)模、結(jié)構(gòu)和資金來(lái)源，編制年度財(cái)政性建設(shè)資金安排方案并報(bào)同級(jí)人民政府審批后組織實(shí)施，按照權(quán)限審批重大政府投資建設(shè)項(xiàng)目。農(nóng)業(yè)部門(mén)主要是依據(jù)法律法規(guī)擬定行業(yè)發(fā)展規(guī)劃和專(zhuān)項(xiàng)建設(shè)規(guī)劃并監(jiān)督實(shí)施。按規(guī)定權(quán)限承辦農(nóng)業(yè)投資項(xiàng)目建議書(shū)、可行性報(bào)告以及初步設(shè)計(jì)審批，負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)固定資產(chǎn)投資計(jì)劃管理以及農(nóng)業(yè)固定資產(chǎn)投資財(cái)務(wù)管理工作，負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)管理、竣工驗(yàn)收、后評(píng)價(jià)工作。財(cái)政部門(mén)主要按照固定資產(chǎn)投資計(jì)劃辦理各級(jí)投資項(xiàng)目的財(cái)政撥款，擬定基本建設(shè)財(cái)務(wù)管理制度，對(duì)投資項(xiàng)目的財(cái)政撥款使用效益進(jìn)行分析、評(píng)價(jià)。

總之，要逐步形成兩個(gè)層次的財(cái)政涉農(nóng)投資管理的職能部門(mén)層面是當(dāng)前最現(xiàn)實(shí)的政策調(diào)整目標(biāo)。第一層次，即資金總的分配、管理原則及其制度由財(cái)政部門(mén)和發(fā)改委部門(mén)負(fù)責(zé)。這樣便于財(cái)政和發(fā)改委部門(mén)代表政府對(duì)涉農(nóng)投資的統(tǒng)一管理和統(tǒng)籌安排。第二層次，政府財(cái)政涉農(nóng)資金的使用、安排及實(shí)施、后續(xù)管理等分別由各行業(yè)主管部門(mén)負(fù)責(zé)。如果暫時(shí)做不到這一點(diǎn)，可以考慮設(shè)立一個(gè)政府農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的協(xié)調(diào)議事機(jī)構(gòu)，由政府領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任協(xié)調(diào)人，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)包括資金安排使用在內(nèi)的各項(xiàng)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展事務(wù)。但這只能是臨時(shí)的，需要逐步地向規(guī)范的方向邁進(jìn)。

2. 戰(zhàn)略性改革方向與目標(biāo)

行政管理體制改革是農(nóng)業(yè)投資管理體制改革的前提和基礎(chǔ)，非均衡的行政管理資源布局是當(dāng)前包括農(nóng)業(yè)投資管理等在內(nèi)的諸多行業(yè)投資管理體制與體系混亂的根本原因。因此，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，加快行政管理體制改革，理順中央與地方的關(guān)系，強(qiáng)調(diào)中央在農(nóng)業(yè)投資事權(quán)與財(cái)權(quán)上的職能和執(zhí)行力以及行業(yè)投資向大部委整合等則是政策選擇的戰(zhàn)略性改革方向和趨勢(shì)。

第一，行政管理體制改革應(yīng)當(dāng)首先從中央與地方的范圍和關(guān)系的調(diào)整入手，逐步建立新型、高效的中央與地方的關(guān)系模式。當(dāng)前，中央與地方的關(guān)系主要是指中央與省的關(guān)系。但是，無(wú)論從人口意義還是從疆域意義上講，我國(guó)的省都不是提供地方性公共物品和服務(wù)的最適當(dāng)、最經(jīng)濟(jì)的規(guī)模單位。1994年的分稅制改革并不徹底，它只是解決了財(cái)權(quán)劃分，并未解決事權(quán)的合理劃分問(wèn)題，從而使縣鄉(xiāng)財(cái)政陷入了前所未有的困境，其根本原因就在于是中央與以省為代表的地方進(jìn)行的分稅改革。因此，我們強(qiáng)調(diào)，行政體制改革應(yīng)當(dāng)首先從中央與地方的關(guān)系入手，中央政府應(yīng)逐步強(qiáng)化各部委的垂直管理職能，同時(shí)虛化省的實(shí)體地位，實(shí)現(xiàn)省級(jí)政府的中央化，省的性質(zhì)不是也不應(yīng)該是純粹的地方，它的性質(zhì)是雙重的，既是中央的分支或塊塊，又是地理范圍最大的地方政區(qū)。在農(nóng)業(yè)投資及財(cái)稅體制方面，要逐步實(shí)現(xiàn)中央和省重新合灶，建立中央、省與以縣、市為代表的地方之間的新的中央與地方的關(guān)系模式。

第二，在中央和地方的農(nóng)業(yè)投資事權(quán)和財(cái)權(quán)劃分上，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)投資主體的職能和執(zhí)行力，即要逐步形成垂直管理的農(nóng)業(yè)行政管理體制。要逐步確立“誰(shuí)投資、誰(shuí)執(zhí)行、誰(shuí)負(fù)責(zé)”的事權(quán)、財(cái)權(quán)統(tǒng)一的農(nóng)業(yè)投資管理體制。各級(jí)政府的財(cái)政農(nóng)業(yè)投資要盡量由其垂直的部門(mén)執(zhí)行和落實(shí)。當(dāng)然，這是以行政管理體制改革為前提的。在以上研究的基礎(chǔ)上，我們認(rèn)為，以垂直管理為主的行政管理體制是確保農(nóng)業(yè)投資管理責(zé)、權(quán)、利對(duì)等的根本所在。所以，根本上講，國(guó)家農(nóng)業(yè)部門(mén)垂直管理體制的確立才是理順農(nóng)業(yè)投資管理體制的關(guān)鍵。中央財(cái)政農(nóng)業(yè)投資應(yīng)當(dāng)由中央農(nóng)業(yè)行政主管部門(mén)的垂直管理體系具體執(zhí)行、落實(shí)和負(fù)責(zé)，而不需要由地方政府代理執(zhí)行，因?yàn)榈胤秸淖陨砝姹厝划a(chǎn)生過(guò)高的代理成本，甚至是中央政策的扭曲。

第三，逐步推進(jìn)農(nóng)業(yè)“大部制”改革，重構(gòu)農(nóng)業(yè)投資管理體制?！按蟛块T(mén)體制”的提法源于黨的十七大報(bào)告。報(bào)告稱(chēng)，加大機(jī)構(gòu)整合力度，探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門(mén)體制是行政體制改革和調(diào)整的方向。從形式上看，大部委制的實(shí)行似乎只是將職能相關(guān)的機(jī)構(gòu)和部門(mén)合并，但它并不是簡(jiǎn)單的合并，而是將職能相近、業(yè)務(wù)雷同的部門(mén)整合在一起，使他們更好地對(duì)社會(huì)進(jìn)行宏觀管理，減少對(duì)經(jīng)濟(jì)的微觀干預(yù)。它的實(shí)質(zhì)是按照決策、執(zhí)行、監(jiān)督這三者相互協(xié)調(diào)、相互制約的原則來(lái)構(gòu)建政府的組織結(jié)構(gòu)。因此，在“大農(nóng)業(yè)部”體制下獲得新生的支農(nóng)投資管理體制就可以有效避免當(dāng)前的諸多矛盾和弊端，有利于形成透明的責(zé)權(quán)利對(duì)等體系。所以，中央各部門(mén)之間的農(nóng)業(yè)投資權(quán)限，應(yīng)當(dāng)逐步向大農(nóng)業(yè)行業(yè)主管部門(mén)整合，這是提高農(nóng)業(yè)投資效率的重要保障，也是改革的方向和目標(biāo)所在。

整體而言，農(nóng)業(yè)，是一個(gè)集技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、政治和國(guó)家安全于一體，伴隨和支撐著整個(gè)人類(lèi)進(jìn)化史，并隨社會(huì)發(fā)展和進(jìn)步越來(lái)越表現(xiàn)為多功能性的永恒的魅力產(chǎn)業(yè)。農(nóng)業(yè)對(duì)國(guó)家和民眾的重要性，從不曾被質(zhì)疑。本文通過(guò)詳細(xì)分析農(nóng)業(yè)投資管理體制中的問(wèn)題，反應(yīng)了農(nóng)業(yè)行政管理體制的弊端，展示其如何限制我國(guó)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展。十八大以來(lái)，在以習(xí)近平同志為核心的黨中央領(lǐng)導(dǎo)下，農(nóng)業(yè)與農(nóng)村改革發(fā)展又上新高度。當(dāng)前，十九大三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》，恰是農(nóng)業(yè)行政管理體系優(yōu)化改革的大好契機(jī)！我們應(yīng)響應(yīng)號(hào)召，深化我國(guó)農(nóng)村行政管理體系改革，促進(jìn)我國(guó)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村不斷發(fā)展！

    作者系中國(guó)人民大學(xué)長(zhǎng)江學(xué)者特聘教授、中國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)

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