農(nóng)業(yè)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，農(nóng)業(yè)發(fā)展好壞不僅對(duì)國(guó)家穩(wěn)定發(fā)揮著重要作用，而且對(duì)于整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要的影響作用。本文研究了財(cái)政對(duì)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展支持的必要性和現(xiàn)實(shí)意義，分析了現(xiàn)階段財(cái)政對(duì)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展支持的問(wèn)題，在參考借鑒了發(fā)達(dá)國(guó)家財(cái)政支持現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，就促進(jìn)財(cái)政支持現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展提出政策建議。

一、現(xiàn)階段財(cái)政對(duì)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展支持存在的問(wèn)題

1.財(cái)政對(duì)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)投入規(guī)?？偭科?、資金投入增長(zhǎng)較慢，尚未形成健全的資金投入增長(zhǎng)機(jī)制

近年來(lái)，我國(guó)財(cái)政收入呈現(xiàn)高速增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，但財(cái)政支農(nóng)資金的增長(zhǎng)幅度遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于每年財(cái)政收入的增長(zhǎng)率，這與農(nóng)業(yè)在我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的基礎(chǔ)性地位是不相符的。從資金投入總量看，盡管我國(guó)每年用于農(nóng)業(yè)的財(cái)政支出規(guī)模一直在增加，中央財(cái)政支農(nóng)資金絕對(duì)值每年都在遞增，如果扣除通貨膨脹的因素，財(cái)政支農(nóng)資金的總量仍然不高。尤其是中西部一些省份的落后地區(qū)出現(xiàn)不增反降。從2007—2008年中央財(cái)政用于農(nóng)業(yè)支出看，財(cái)政用于農(nóng)業(yè)支持力度不斷加大，但財(cái)政支農(nóng)占財(cái)政支出的增速緩慢，增長(zhǎng)幅度不高，沒(méi)有超過(guò)10%。

財(cái)政用于農(nóng)業(yè)的支出占財(cái)政總支出的比重從2007年的8.7%，上升到2012年的9.8%，而農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平較高的國(guó)家，政府用于農(nóng)業(yè)的財(cái)政支出一般占財(cái)政總支出的比重為12%—13%，有的甚至能夠達(dá)到20%。這很難滿足不斷擴(kuò)大的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)需求。財(cái)政支農(nóng)投入增速緩慢，規(guī)?？偭坎蛔悖粌H影響了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展，也削弱了財(cái)政政策引導(dǎo)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型的作用效力。從財(cái)政投入增長(zhǎng)機(jī)制看，雖然國(guó)家《農(nóng)業(yè)法》規(guī)定：各地政府對(duì)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的財(cái)政支出總額要高于當(dāng)年財(cái)政支出總額的10%，對(duì)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的財(cái)政支出增速要高于當(dāng)年的財(cái)政支出增速，并形成穩(wěn)定增長(zhǎng)。然而現(xiàn)階段不少地區(qū)的上述兩項(xiàng)指標(biāo)都沒(méi)有形成穩(wěn)定增長(zhǎng)，一些年份指標(biāo)都低于規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)，加上農(nóng)村土地?zé)o法流動(dòng)以變現(xiàn)價(jià)值，導(dǎo)致農(nóng)民因缺少投入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的資金渠道而約束了農(nóng)業(yè)的擴(kuò)大再生產(chǎn)，這非常不利于農(nóng)民的增產(chǎn)增收。

2.財(cái)政支農(nóng)支出結(jié)構(gòu)不合理，人員和辦公經(jīng)費(fèi)支出較高，對(duì)農(nóng)業(yè)科技三項(xiàng)費(fèi)用投入不足

財(cái)政支農(nóng)支出結(jié)構(gòu)是財(cái)政經(jīng)費(fèi)中對(duì)支持農(nóng)村生產(chǎn)支出、涉農(nóng)部門事業(yè)費(fèi)、基本建設(shè)支出等各項(xiàng)支出的比例關(guān)系，反映國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)投入的重點(diǎn)和方向。從近年來(lái)我國(guó)農(nóng)業(yè)支出總額在財(cái)政支出中所占比重來(lái)看，絕對(duì)額在逐年增加，但其增長(zhǎng)幅度相較于我國(guó)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)的速度不配套。新增的“四項(xiàng)補(bǔ)貼”雖然在逐年增長(zhǎng)，環(huán)比增長(zhǎng)幅度分別為100.7%、23.7%、—0.04%、14.7%、16.9%，但是增長(zhǎng)幅度不穩(wěn)定，且增長(zhǎng)幅度較緩?！八捻?xiàng)補(bǔ)貼”總值相對(duì)于“支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)支出”、“農(nóng)村社會(huì)事業(yè)發(fā)展支出”這三項(xiàng)經(jīng)費(fèi)而言，在財(cái)政“三農(nóng)”支出總額中所占份額最小，這一資金支持結(jié)構(gòu)與目前我國(guó)農(nóng)業(yè)大國(guó)地位極不相符。要看到當(dāng)前財(cái)政支農(nóng)資金用于涉農(nóng)部門的人員經(jīng)費(fèi)和公用經(jīng)費(fèi)依然偏高，而用于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化引導(dǎo)、農(nóng)業(yè)機(jī)械化、農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新、農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展、農(nóng)村基本公共服務(wù)供給的資金不足。體現(xiàn)在農(nóng)業(yè)科技推廣服務(wù)體系、農(nóng)業(yè)市場(chǎng)信息化服務(wù)體系、農(nóng)村現(xiàn)代物流體系、農(nóng)產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)體系、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全檢驗(yàn)檢測(cè)執(zhí)法體系等方面資金投入嚴(yán)重不足，難以適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展需要，直接影響了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件的改善和農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。從財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)科技三項(xiàng)費(fèi)用的支出情況看，財(cái)政支農(nóng)支出比重一直很低。雖然近年來(lái)中央財(cái)政對(duì)“三農(nóng)”的投入逐年增加，從2000年的1231.5億元到2010年財(cái)政支農(nóng)資金的8183.4億元。2011年中央財(cái)政用于“三農(nóng)”支持合計(jì)10479億元，首次突破10000億元大關(guān)；2012年“三農(nóng)”支出經(jīng)費(fèi)相較于2011年增長(zhǎng)約2000億元，達(dá)到12387億元。財(cái)政支農(nóng)資金雖逐年增長(zhǎng)，但是財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)科技投入的總量卻十分有限。以財(cái)政部2011年用于支持農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣的經(jīng)費(fèi)為例，2011年財(cái)政部用于農(nóng)業(yè)科技成果轉(zhuǎn)化、高產(chǎn)創(chuàng)建、基層農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣體系改革與建設(shè)示范、農(nóng)民培訓(xùn)、農(nóng)業(yè)專業(yè)合作組織發(fā)展等的總資金為67.5億元，僅占“三農(nóng)”經(jīng)費(fèi)總額的0.64%。以農(nóng)業(yè)科技三項(xiàng)經(jīng)費(fèi)為例，我國(guó)農(nóng)業(yè)研究投資占農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的比值遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于美、日等農(nóng)業(yè)科技發(fā)達(dá)國(guó)家的農(nóng)業(yè)科技財(cái)政投入的水平。對(duì)農(nóng)業(yè)科研推廣投入不足，主要是因?yàn)樯孓r(nóng)部門機(jī)構(gòu)人員膨脹，導(dǎo)致農(nóng)口部門事業(yè)費(fèi)比重不斷上升，嚴(yán)重?cái)D占了其他支農(nóng)支出，削弱了財(cái)政支農(nóng)資金對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展的帶動(dòng)作用。國(guó)研中心調(diào)查結(jié)果顯示，我國(guó)財(cái)政支農(nóng)資金中用于農(nóng)業(yè)單位的人員和機(jī)構(gòu)經(jīng)費(fèi)占到70%，只有不足30%的資金直接用于引導(dǎo)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。其中，更多的財(cái)政支農(nóng)資金又流向龍頭企業(yè)和重點(diǎn)項(xiàng)目，真正能夠讓中小農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者和農(nóng)民普遍受益的部分很少。不少地區(qū)的財(cái)政支農(nóng)結(jié)構(gòu)表現(xiàn)為“糧食生產(chǎn)、流動(dòng)儲(chǔ)備等所占比重較高，而農(nóng)業(yè)科技、農(nóng)業(yè)教育等所占比重較低”，此種財(cái)政支農(nóng)結(jié)構(gòu)雖然在短期內(nèi)能夠顯著刺激農(nóng)民的糧食生產(chǎn)積極性，增加糧食生產(chǎn)總量和農(nóng)民總體收入，但無(wú)法改變農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)科技、農(nóng)業(yè)裝備水平及農(nóng)業(yè)教育等投入低的現(xiàn)狀。

3.財(cái)政支農(nóng)資金使用分散、精準(zhǔn)度不高，效率低下，資金管理機(jī)制不完善

眾所周知，我國(guó)是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)，在由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變過(guò)程中，需要各級(jí)政府投入大量的資金來(lái)實(shí)現(xiàn)。但由于我國(guó)正處于工業(yè)化發(fā)展中期階段，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展各個(gè)領(lǐng)域都需要大量的資金，由于受財(cái)力限制，財(cái)政支農(nóng)資金供需矛盾依然比較突出，財(cái)政支農(nóng)資金短缺的問(wèn)題將長(zhǎng)期存在，不可能滿足現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展需要。同時(shí)，由于現(xiàn)行財(cái)政支農(nóng)管理體制機(jī)制與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展要求相脫節(jié)?，F(xiàn)有的財(cái)政支農(nóng)資金，受體制機(jī)制約束，資金使用分散在各涉農(nóng)部門機(jī)構(gòu)手中，財(cái)政支農(nóng)資金被分割在十幾個(gè)部門管理，財(cái)政、發(fā)改委、農(nóng)業(yè)、水利、林業(yè)、氣象、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、扶貧等多部門中，財(cái)政支農(nóng)資金不能集中整合使用，投入重點(diǎn)不突出，精準(zhǔn)度不高，安排項(xiàng)目資金時(shí)“撒胡椒面”現(xiàn)象較為普遍，財(cái)政支農(nóng)資金沒(méi)有形成合力，從而導(dǎo)致財(cái)政支農(nóng)資金使用效益不高，有限的支農(nóng)資金投入難以取得預(yù)期的效果，難以發(fā)揮資金“四兩撥千斤”的引導(dǎo)作用。不僅如此，由于資金分配中存在著多頭管理、職責(zé)不清、政出多門等問(wèn)題，導(dǎo)致多頭申報(bào)、重復(fù)申報(bào)、挪用、擠占等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，造成財(cái)政支農(nóng)資金利用的低效率。以農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼為例，補(bǔ)貼名目和管理部門繁多，項(xiàng)目重疊、職能交叉的現(xiàn)象層出不窮，并且補(bǔ)貼資金從下達(dá)到落實(shí)手續(xù)繁瑣，既不利于提高行政效率，也難以發(fā)揮資金的規(guī)模效應(yīng)，削弱了財(cái)政補(bǔ)貼對(duì)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的杠桿效應(yīng)和促進(jìn)作用。

4.財(cái)政對(duì)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技投入機(jī)制不完善，人才獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制不健全，農(nóng)業(yè)科技成果轉(zhuǎn)化率低

目前，我國(guó)財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)科技的資金投入主要用于科技研發(fā)，且主要投向科研院所與大專院校。如何將大專院校和科研單位的成果轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的生產(chǎn)力，也成為當(dāng)前農(nóng)業(yè)科技成果轉(zhuǎn)化的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。如果不能將農(nóng)業(yè)科技成果轉(zhuǎn)化為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的實(shí)際技術(shù)或資源，不僅是財(cái)政支農(nóng)資金使用的巨大浪費(fèi)，而且對(duì)已研制出科研成果造成極大的浪費(fèi)。雖然我國(guó)農(nóng)業(yè)科技成果供給十分充足，但農(nóng)業(yè)科技成果轉(zhuǎn)化率非常低。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)2013年產(chǎn)生7000多項(xiàng)農(nóng)業(yè)科研成果，其中獲獎(jiǎng)成果2000多項(xiàng)，但轉(zhuǎn)化率僅為30%—35%，真正用于生產(chǎn)領(lǐng)域的不到30%，農(nóng)業(yè)科技成果能夠跨地區(qū)大面積推廣的僅有15%。在農(nóng)業(yè)科技與成果的轉(zhuǎn)化過(guò)程中，由不同的部門負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)科技成果的研發(fā)與轉(zhuǎn)化，以上兩個(gè)任務(wù)都需要大量的資金做支持，但目前我國(guó)用在農(nóng)業(yè)科技上的財(cái)政資金有限，加之在撥款和資金使用過(guò)程中存在著部門和地方政府克扣、挪用、違規(guī)使用等現(xiàn)象，致使一些科技項(xiàng)目由于無(wú)法得到足夠資金而不能順利開展，不僅嚴(yán)重影響了地方農(nóng)業(yè)科技支持體系的建設(shè)，也使得我國(guó)農(nóng)業(yè)科技成果轉(zhuǎn)化效率難以提高。不僅如此，農(nóng)業(yè)人才獎(jiǎng)勵(lì)約束機(jī)制不健全，也阻礙農(nóng)業(yè)科技成果的轉(zhuǎn)化。一個(gè)系統(tǒng)完善的組織體系，能夠把現(xiàn)代農(nóng)業(yè)新技術(shù)成功有效地傳遞給農(nóng)戶及農(nóng)業(yè)企業(yè)，這是科技推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的基本條件之一。完善的財(cái)政農(nóng)業(yè)科技投入體系和機(jī)制，不僅能提高財(cái)政支農(nóng)資金的使用效率，也可以極大地促進(jìn)農(nóng)業(yè)新技術(shù)運(yùn)用到實(shí)際生產(chǎn)中，從而使農(nóng)業(yè)科技支持體系在資金使用上實(shí)現(xiàn)有序化、制度化。以農(nóng)業(yè)科技人才現(xiàn)狀為例，由于財(cái)政投入得不夠，相關(guān)財(cái)政人才激勵(lì)機(jī)制的缺失，在農(nóng)業(yè)科研事業(yè)發(fā)展上高層次的人才引進(jìn)和培養(yǎng)資金不足，科研條件及手段滯后；在資金使用方面缺乏組織與協(xié)調(diào)，資源達(dá)不到共享。同樣，在農(nóng)業(yè)科技人才的激勵(lì)上也缺乏相應(yīng)的財(cái)政投入激勵(lì)機(jī)制，這對(duì)農(nóng)業(yè)科技財(cái)政效果的實(shí)現(xiàn)也有著一定的阻礙作用。

5.財(cái)政支持現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展目標(biāo)不明確，缺乏針對(duì)性，支農(nóng)資金的投入導(dǎo)向機(jī)制滯后

經(jīng)過(guò)30多年的改革開放，我國(guó)農(nóng)業(yè)進(jìn)入一個(gè)嶄新的歷史發(fā)展階段，無(wú)論從國(guó)內(nèi)看，還是在全球背景下看，我國(guó)農(nóng)業(yè)已擺脫傳統(tǒng)落后生產(chǎn)方式，正處于由追求數(shù)量型、粗放式的增長(zhǎng)方式向數(shù)量和質(zhì)量并重，集約式方向發(fā)展，在城鄉(xiāng)一體化和融入全球化的大背景下，我國(guó)未來(lái)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展也有新的任務(wù)和新要求。然而，現(xiàn)行的財(cái)政支農(nóng)管理體制和機(jī)制沒(méi)有隨著外部環(huán)境的變化和新時(shí)期新任務(wù)的要求而進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整，還依然停留在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期。盡管隨著“三農(nóng)”工作的不斷推進(jìn)，中央和地方各級(jí)政府也越來(lái)越支持現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展，但在制定對(duì)農(nóng)業(yè)支持目標(biāo)的過(guò)程中，新時(shí)期，財(cái)政支持現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展目標(biāo)不明確、針對(duì)性較差等問(wèn)題十分突出。出現(xiàn)目標(biāo)模糊、針對(duì)性低等問(wèn)題。公共財(cái)政支持現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技體系發(fā)展的大體目標(biāo)包括以下幾種：支持農(nóng)業(yè)科技人才隊(duì)伍發(fā)展、促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)化、增加農(nóng)民收入、加快農(nóng)業(yè)科技成果轉(zhuǎn)化等。中央財(cái)政支持的目標(biāo)模糊問(wèn)題主要體現(xiàn)在未能根據(jù)各地區(qū)（農(nóng)業(yè)發(fā)達(dá)地區(qū)、農(nóng)業(yè)不發(fā)達(dá)地區(qū)）的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀而制定支持目標(biāo)。地方財(cái)政支持目標(biāo)模糊則主要體現(xiàn)在未能根據(jù)本地區(qū)的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的不同階段而有側(cè)重點(diǎn)地制定支持目標(biāo)：如在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的初期階段，制定的財(cái)政支持目標(biāo)應(yīng)側(cè)重于增加糧食產(chǎn)量、增加農(nóng)戶收入這些目標(biāo)上；當(dāng)本地區(qū)的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展到一定階段、取得一定的經(jīng)濟(jì)效益之后，則應(yīng)將支持的側(cè)重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技體系全面發(fā)展這些目標(biāo)上；到了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展成熟階段，則應(yīng)注重促進(jìn)農(nóng)業(yè)的多功能發(fā)展，農(nóng)業(yè)財(cái)政支持目標(biāo)應(yīng)轉(zhuǎn)換為促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的可持續(xù)性，應(yīng)更加注重對(duì)農(nóng)業(yè)環(huán)境的維護(hù)。

6.財(cái)政在引領(lǐng)社會(huì)資本向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的投入導(dǎo)向作用發(fā)揮不夠，沒(méi)能起到“四兩撥千斤”的作用，金融保險(xiǎn)支持合力尚未形成

發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)需要大量的資金投入，僅靠財(cái)政資金投入是不夠的，必須要?jiǎng)訂T社會(huì)資本投入到現(xiàn)代農(nóng)業(yè)中來(lái)。因此，必須要注重發(fā)揮財(cái)政支農(nóng)資金的投入導(dǎo)向作用，引導(dǎo)各類社會(huì)資金投向農(nóng)業(yè)，從而構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的多元化融資渠道。然而，由于農(nóng)業(yè)受自身特點(diǎn)的影響，加之，受市場(chǎng)波動(dòng)和自然災(zāi)害的不確定性風(fēng)險(xiǎn)的影響，投資收益率低于市場(chǎng)平均收益率，社會(huì)資金缺乏向農(nóng)業(yè)領(lǐng)域投資的積極性。目前，沒(méi)有一部鼓勵(lì)社會(huì)資本投向農(nóng)業(yè)的政策法律法規(guī)，因而，無(wú)法大規(guī)模吸引社會(huì)資本向農(nóng)業(yè)投入。僅靠財(cái)政支農(nóng)資金的引導(dǎo)，但由于財(cái)政資金的導(dǎo)向性作用不強(qiáng)，無(wú)法有效聚集社會(huì)資金，其結(jié)果無(wú)法滿足現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展所需的資金。此外，我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)處于起步階段，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)在分散農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)及對(duì)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)損失進(jìn)行補(bǔ)充等方面的作用十分有限，無(wú)助于保障農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)利益不受損失和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展。

二、新形勢(shì)下現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展對(duì)資金的需求特點(diǎn)和范圍

根據(jù)我國(guó)現(xiàn)階段農(nóng)業(yè)發(fā)展所處的歷史階段，為構(gòu)建有較強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)力的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系，強(qiáng)化現(xiàn)代農(nóng)業(yè)技術(shù)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)物質(zhì)裝備、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)人才“三大支撐”，未來(lái)國(guó)家財(cái)政支農(nóng)資金重點(diǎn)支持的領(lǐng)域：國(guó)家糧食安全戰(zhàn)略的重點(diǎn)項(xiàng)目和重點(diǎn)工程，與新農(nóng)村建設(shè)相關(guān)的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，與農(nóng)業(yè)資源開發(fā)相關(guān)的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)，與農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理相結(jié)合的重點(diǎn)工程，利用境外土地和水資源實(shí)施農(nóng)業(yè)“走出去”項(xiàng)目。

（一）現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展對(duì)資金的需求特點(diǎn)

現(xiàn)代農(nóng)業(yè)與傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)發(fā)展有本質(zhì)區(qū)別，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式的變化，對(duì)資金的需求也相應(yīng)發(fā)生了很大的變化。具體表現(xiàn)在：

1.資金投入領(lǐng)域范圍有所擴(kuò)大

傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)主要集中在產(chǎn)業(yè)鏈的起點(diǎn)和價(jià)值鏈的低端，對(duì)資金需求的范圍也相對(duì)比較簡(jiǎn)單，主要是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的季節(jié)性資金需求，而現(xiàn)代農(nóng)業(yè)農(nóng)工商緊密結(jié)合的特點(diǎn)，必然要求資金支持范圍從傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)擴(kuò)大到農(nóng)產(chǎn)品加工流通、農(nóng)機(jī)農(nóng)資生產(chǎn)銷售、農(nóng)業(yè)科技研發(fā)推廣等各個(gè)環(huán)節(jié)，覆蓋整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈和價(jià)值鏈，因此支持手段必須多樣化，服務(wù)必須綜合化，將支持范圍進(jìn)一步拓展到現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的各個(gè)領(lǐng)域。

2.資金需求的規(guī)模急劇增加

現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的資本密集度將明顯上升，因此對(duì)資金的有效需求很大，比如高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，目前全國(guó)402個(gè)30萬(wàn)畝以上的大型灌區(qū)中，114個(gè)尚未啟動(dòng)灌溉設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，需投資400億元，此外還有5000多個(gè)l萬(wàn)畝以上的中型灌區(qū)急需修繕，中央和省兩級(jí)小型農(nóng)田水利建設(shè)補(bǔ)助專項(xiàng)資金雖已建立，但仍難以滿足實(shí)際需要，資金缺口很大。同時(shí)，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)規(guī)模化、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)的特征，也導(dǎo)致自身對(duì)資金需求的規(guī)模不斷擴(kuò)大。

3.資金需求的系統(tǒng)性增強(qiáng)

現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，不僅僅局限于廣大農(nóng)村地區(qū)，還離不開城市；不僅僅局限于農(nóng)民，還離不開城市居民，甚至還涉及到境外居民；不僅僅局限于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和流通企業(yè)，還離不開科研院所、政府部門、非政府組織甚至國(guó)際組織，因此資金流、信息流的跨度極大。而且由于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、流通的規(guī)模和范圍急劇擴(kuò)大，不再僅僅面向本地市場(chǎng)，區(qū)域性甚至跨國(guó)性交易日益增多，同時(shí)交易手段不斷更新，資金運(yùn)動(dòng)更加頻繁，再加上現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的參與主體不斷增加，對(duì)資金需求的系統(tǒng)性要求不斷增強(qiáng)。因此，需要財(cái)政或金融機(jī)構(gòu)建立系統(tǒng)的支持體系以滿足現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展。

4.資金需求的持續(xù)性增強(qiáng)

現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展不是一蹴而就的事，而是一個(gè)相當(dāng)長(zhǎng)的艱苦奮斗、努力建設(shè)的過(guò)程。比如，糧食安全問(wèn)題是個(gè)長(zhǎng)期的問(wèn)題，農(nóng)民就業(yè)、農(nóng)民增收同樣需要長(zhǎng)期的過(guò)程來(lái)解決，另外，生態(tài)農(nóng)業(yè)、可持續(xù)農(nóng)業(yè)的發(fā)展更是個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程。因此，對(duì)于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)來(lái)說(shuō)，對(duì)于資金的持續(xù)性需求將是一個(gè)顯著的特點(diǎn)。

（二）現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展對(duì)資金需求的范圍

1、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域的資金需求

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的最基礎(chǔ)也是最重要的領(lǐng)域?，F(xiàn)代農(nóng)業(yè)的最基本的作用還是保障糧食、食品供給，保證糧食安全。因此，了解農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域的資金需求具有重要意義。

一是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資金需求日趨減少，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)貸款需求空間逐步擴(kuò)大。也就是說(shuō)，隨著國(guó)家對(duì)“三農(nóng)”發(fā)展的重視和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施，兼之“一免兩補(bǔ)”政策全面落實(shí)，農(nóng)村稅費(fèi)負(fù)擔(dān)大幅下降，只進(jìn)行簡(jiǎn)單的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民基本生活所需的小額資金，基本上能自給自足、自行解決，小額的信貸資金需求不再占主導(dǎo)，正逐步減弱。另一方面，隨著農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和優(yōu)質(zhì)高效農(nóng)業(yè)的發(fā)展，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)正在向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)軌，廣大農(nóng)戶對(duì)引進(jìn)優(yōu)質(zhì)品種和先進(jìn)生產(chǎn)技術(shù)，提高產(chǎn)量和效益表現(xiàn)出極大熱情，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展所需的農(nóng)貸需求面和需求量均呈持續(xù)大幅上升態(tài)勢(shì)。同時(shí)，反季節(jié)種植和養(yǎng)殖技術(shù)革命，使得季節(jié)對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的影響明顯減弱，農(nóng)業(yè)資金需求的季節(jié)性差異逐漸縮小，資金需求的季節(jié)性特點(diǎn)開始弱化。

二是“農(nóng)戶+小副業(yè)”為主的農(nóng)村個(gè)體私營(yíng)經(jīng)濟(jì)對(duì)資金需求逐年增大，單元需求正向板塊需求轉(zhuǎn)移。隨著農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的不斷增加和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)條件的改善，越來(lái)越多的農(nóng)民脫離土地，多元而規(guī)?；霓r(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展新模式正走上舞臺(tái)。目前，農(nóng)村紛紛注冊(cè)各種專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織（協(xié)會(huì)、專業(yè)合作社）、個(gè)體工商戶、中小民營(yíng)企業(yè)，這些分布在不同行業(yè)、具有不同規(guī)模的經(jīng)濟(jì)體，信貸資金需求十分旺盛。調(diào)查顯示，這方面的資金需求約占市場(chǎng)份額的57%，且對(duì)信貸資金的需求額度、集中度、季節(jié)性、期限等均呈多元化特征。從需求板塊看，具有地方農(nóng)業(yè)特色的種養(yǎng)大戶、網(wǎng)上和訂單農(nóng)業(yè)大戶等資金需求持續(xù)走強(qiáng)。

三是大額資金自給能力弱，信貸依賴程度高，金融機(jī)構(gòu)借款成為農(nóng)民的主要資金籌集渠道。近年來(lái)，經(jīng)濟(jì)大戶快速擴(kuò)張，大額資金需求旺盛，但自給能力明顯不足。從大額資金來(lái)源渠道分析，農(nóng)村信用社和郵政儲(chǔ)蓄憑借點(diǎn)多面廣的地理優(yōu)勢(shì)，目前已經(jīng)逐漸成為農(nóng)村大額資金供應(yīng)的“主力軍”。農(nóng)村大額資金需求的信貸依賴度較高，調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前農(nóng)戶依靠自我積累來(lái)解決資金需求的占40%，依靠民間借款解決的占l8%，而依靠向農(nóng)村信用社、郵政儲(chǔ)蓄機(jī)構(gòu)借款解決的占42%，同比增長(zhǎng)8%。

2、提高農(nóng)民素質(zhì)培訓(xùn)的資金需求

為了更好地促進(jìn)農(nóng)村富余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移，使閑置的農(nóng)村勞動(dòng)力更好地發(fā)揮作用，為經(jīng)濟(jì)建設(shè)提供更好的支持，就要對(duì)農(nóng)民工進(jìn)行素質(zhì)培訓(xùn)。各級(jí)政府部門和社會(huì)力量對(duì)農(nóng)民工的培訓(xùn)給予高度關(guān)注。早在2004年開始，國(guó)家就高度重視農(nóng)民工培訓(xùn)，中央連續(xù)下發(fā)了12個(gè)“一號(hào)文件”，對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移、培訓(xùn)和權(quán)益保障工作進(jìn)行了部署，各部委相繼推出了“陽(yáng)光工程”、“雨露計(jì)劃”、“溫暖工程”以及專門針對(duì)建筑業(yè)農(nóng)民工組建的農(nóng)民工業(yè)余學(xué)校等政策。目前國(guó)家財(cái)政投入是農(nóng)民培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)的主要來(lái)源，地方財(cái)政基本上用于農(nóng)民培訓(xùn)的專項(xiàng)資金投入一直不足，對(duì)農(nóng)民教育培訓(xùn)的投入更是少之又少，專項(xiàng)用于農(nóng)民培訓(xùn)的經(jīng)費(fèi)則更少，農(nóng)民沒(méi)有支付培訓(xùn)費(fèi)用的能力，這在貧困地區(qū)表現(xiàn)得更加突出。

3、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化領(lǐng)域的資金需求

隨著農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的進(jìn)程，在產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展中，對(duì)資金的需求變得越來(lái)越迫切。大規(guī)模的產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)是以資本為先決條件的，在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的進(jìn)程中，產(chǎn)業(yè)化基地、龍頭企業(yè)、農(nóng)戶以及農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新，提高了對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的資金需求量。一是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化基地建設(shè)資金需求。許多地區(qū)已由傳統(tǒng)的一家一戶的粗放農(nóng)業(yè)，發(fā)展到規(guī)模較大的集約式農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化。目前，由于農(nóng)業(yè)固有的弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)的特征，中國(guó)金融機(jī)構(gòu)和財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化基地建設(shè)的資金供給不足。作為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展基礎(chǔ)環(huán)節(jié)的基地建設(shè)，其建設(shè)進(jìn)度和質(zhì)量直接影響整個(gè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。二是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)資金問(wèn)題。在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展過(guò)程中，龍頭企業(yè)擔(dān)負(fù)著開拓市場(chǎng)、技術(shù)創(chuàng)新、引導(dǎo)和組織基地生產(chǎn)與農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)的重任，是推動(dòng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的重要力量。中國(guó)現(xiàn)階段金融機(jī)構(gòu)對(duì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化中龍頭企業(yè)的資金供給較弱，遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到龍頭企業(yè)的發(fā)展要求，財(cái)政支農(nóng)資金也是如此。資金的不足勢(shì)必阻礙龍頭企業(yè)的發(fā)展，而龍頭企業(yè)發(fā)展緩慢，必將導(dǎo)致整個(gè)產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程發(fā)展速度減緩。三是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化農(nóng)戶資金需求。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展中農(nóng)戶是生產(chǎn)原料的提供者，對(duì)整個(gè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展起著重要的作用。而農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)對(duì)農(nóng)戶的資金供給顯然不足。在中國(guó)金融體制下，在農(nóng)戶資金供給中扮演重要角色的民間金融不具備合法地位，而且非正規(guī)金融組織有其致命的弱點(diǎn)和缺陷——容易違反金融法規(guī)或高利率，擾亂國(guó)家金融秩序。四是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化科技創(chuàng)新資金增量需求。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展過(guò)程中，農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新在提高農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量、提高勞動(dòng)生產(chǎn)率、引導(dǎo)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、提高勞動(dòng)者素質(zhì)、促進(jìn)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境改善方面起著關(guān)鍵性的作用。據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)農(nóng)業(yè)科技投入僅占農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的0.3%～0.4%，科技創(chuàng)新對(duì)國(guó)民生產(chǎn)總值增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)份額為35%，低于發(fā)展中國(guó)家50%的平均水平?？萍及l(fā)展資金的缺乏將直接降低農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量，不利于農(nóng)業(yè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，這顯然不適應(yīng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的要求，必須增加農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的科技創(chuàng)新資金的供給。

4、生態(tài)農(nóng)業(yè)建設(shè)領(lǐng)域的資金需求

近幾十年來(lái)，隨著人口的增長(zhǎng)、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和需求的擴(kuò)張，迫使人類對(duì)農(nóng)業(yè)資源過(guò)度利用，已導(dǎo)致了大面積的資源退化和生態(tài)環(huán)境問(wèn)題。而生態(tài)農(nóng)業(yè)則是解決資源可持續(xù)利用、保障主要農(nóng)產(chǎn)品的穩(wěn)定供給的主要手段和方向。生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展中能量、物質(zhì)的合理有效地流動(dòng)、轉(zhuǎn)換和循環(huán)，隨著農(nóng)村自給性生產(chǎn)向商品生產(chǎn)的轉(zhuǎn)化，這種流動(dòng)和循環(huán)實(shí)質(zhì)上是商品與貨幣的流通，交換以及投資與再生產(chǎn)的循環(huán)。如果對(duì)生態(tài)農(nóng)業(yè)的某一環(huán)節(jié)合理投入資金，往往可以比單純的以經(jīng)濟(jì)效益為目標(biāo)的投入，能夠帶來(lái)更大的經(jīng)濟(jì)效益。如四川省黑龍灘水庫(kù)自1973年建成以來(lái)，灌區(qū)糧食總產(chǎn)1980年達(dá)到36.25萬(wàn)噸、而l972年僅24.75萬(wàn)噸，從1972年到l980年累計(jì)增產(chǎn)糧食52萬(wàn)噸，共折合人民幣1.35億元，而國(guó)家投資僅8.525萬(wàn)元?？梢娫黾由鷳B(tài)農(nóng)業(yè)的資金投入是“一本萬(wàn)利”的事，它既能爭(zhēng)取農(nóng)業(yè)的最優(yōu)產(chǎn)出，又能為農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)的良性循環(huán)增加再投入，因而其作用十分明顯。

生態(tài)農(nóng)業(yè)的提出在中國(guó)不過(guò)二十年的歷史，實(shí)踐落后于理論的發(fā)展，其資金投入更是尚未引起人們重視的問(wèn)題。因此，對(duì)生態(tài)農(nóng)業(yè)資金投入的忽視或缺乏認(rèn)識(shí)，是中國(guó)生態(tài)農(nóng)業(yè)資金投入現(xiàn)存的首要問(wèn)題。生態(tài)農(nóng)業(yè)的資金需求上面臨的問(wèn)題主要是以下幾點(diǎn)：一是投資主體不明。從生態(tài)農(nóng)業(yè)的特點(diǎn)看，在不同的生態(tài)農(nóng)業(yè)區(qū)域和層次，應(yīng)有不同的投資主體。但往往出現(xiàn)這樣的情況，國(guó)家投資部門認(rèn)為生態(tài)農(nóng)業(yè)應(yīng)以農(nóng)民自身積累為主，而農(nóng)民則等待著國(guó)家的投入，不肯向生態(tài)農(nóng)業(yè)系統(tǒng)追加投資；二是資金投入主體行為互相不配套。農(nóng)林水利等部門往往從本部門的利益出發(fā)，而忽視整體的生態(tài)效益和社會(huì)效益。如農(nóng)業(yè)部是為了增產(chǎn)糧食而投資，大搞填湖圍墾、毀林開荒，其結(jié)果破壞了森林和水資源；三是投資者難于取得最大綜合效益。四是資金投量不足，已成為阻礙生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展的嚴(yán)重問(wèn)題。就全國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展來(lái)看，正面臨著尖銳的資金短缺的矛盾。據(jù)湖南預(yù)測(cè)，全省僅鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)信貸資金缺口就高達(dá)l5億元。在這樣的一種情況下，生態(tài)農(nóng)業(yè)的資金投量更顯窘迫。

5、農(nóng)業(yè)市場(chǎng)化信息化體系建設(shè)的資金需求

互聯(lián)網(wǎng)是農(nóng)業(yè)組織形態(tài)的新框架、農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的新工具和農(nóng)村全面發(fā)展的新載體，可全面對(duì)接農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、管理和服務(wù)等各個(gè)環(huán)節(jié)?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+”現(xiàn)代農(nóng)業(yè)將為提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、管理和服務(wù)水平，促進(jìn)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)提供有效的途徑。目前，互聯(lián)網(wǎng)在我國(guó)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈各領(lǐng)域中的應(yīng)用不斷加強(qiáng)。無(wú)論是在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方面，還是在農(nóng)業(yè)管理服務(wù)方面，大型農(nóng)業(yè)資源數(shù)據(jù)庫(kù)、優(yōu)化網(wǎng)絡(luò)模擬模型、宏觀決策支持系統(tǒng)，已逐步推進(jìn)遙感技術(shù)在災(zāi)害測(cè)報(bào)及作物估產(chǎn)等領(lǐng)域的應(yīng)用，對(duì)主要農(nóng)作物的面積、長(zhǎng)勢(shì)、土壤、墑情、洪澇災(zāi)害、病蟲害、海洋漁業(yè)、農(nóng)業(yè)資源、生態(tài)環(huán)境等進(jìn)行監(jiān)測(cè)、速報(bào)和預(yù)報(bào)，推動(dòng)我國(guó)農(nóng)業(yè)精準(zhǔn)生產(chǎn)。目前互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)已被成熟地運(yùn)用到田間管理、農(nóng)場(chǎng)資源管理等領(lǐng)域，涵蓋生產(chǎn)計(jì)劃管理、環(huán)境監(jiān)測(cè)、土地管理等多方面。在田間管理方面，把遙感、視頻等先進(jìn)技術(shù)應(yīng)用于田間作物生長(zhǎng)監(jiān)測(cè)和農(nóng)業(yè)管理系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)作物生長(zhǎng)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)和人工遠(yuǎn)程精準(zhǔn)田間管理。基于農(nóng)業(yè)信息、農(nóng)業(yè)技術(shù)、農(nóng)業(yè)金融、農(nóng)業(yè)旅游等領(lǐng)域，通過(guò)“互聯(lián)網(wǎng)+”融合滲透發(fā)展，目前我國(guó)已形成各類專業(yè)信息網(wǎng)、服務(wù)平臺(tái)、農(nóng)業(yè)專家?guī)旒皩I(yè)機(jī)構(gòu)等。建立健全農(nóng)業(yè)市場(chǎng)信息化預(yù)測(cè)預(yù)報(bào)體系所需的資金巨大。

三、發(fā)達(dá)國(guó)家財(cái)政支持現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)與啟示

（一）發(fā)達(dá)國(guó)家財(cái)政支持農(nóng)業(yè)發(fā)展的相同點(diǎn)

1.在支持目標(biāo)方面

各國(guó)根據(jù)農(nóng)業(yè)協(xié)議要求，支持目標(biāo)基本一致：首先，穩(wěn)定農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)價(jià)格，兼顧生產(chǎn)者和消費(fèi)者的利益，既要保證農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者的收入，又要保證消費(fèi)者有一個(gè)合理的價(jià)格水平；其次，提高農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率，保障供給，增強(qiáng)和提高本國(guó)農(nóng)產(chǎn)品在世界競(jìng)爭(zhēng)中的能力和地位；再次，注重農(nóng)業(yè)的多功能性，強(qiáng)調(diào)農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。而且，這些目標(biāo)基本上都是隨著各國(guó)在不同時(shí)期對(duì)農(nóng)業(yè)的要求和農(nóng)業(yè)所面臨的問(wèn)題而變化的。美國(guó)財(cái)政支持農(nóng)業(yè)政策的目標(biāo)在于提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率；增加和穩(wěn)定農(nóng)場(chǎng)主收入；增進(jìn)社會(huì)福利和促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展。歐盟國(guó)家公共財(cái)政支持農(nóng)業(yè)政策的目標(biāo)在于提高農(nóng)業(yè)技術(shù)和經(jīng)濟(jì)效益，增加農(nóng)業(yè)從業(yè)人員的個(gè)人收入，以保證農(nóng)民有一個(gè)良好的生活水平；穩(wěn)定市場(chǎng)，以公道的價(jià)格向消費(fèi)者保障穩(wěn)定的供給。日本公共財(cái)政支持農(nóng)業(yè)政策的目標(biāo)在于食品的穩(wěn)定供給；農(nóng)業(yè)的多功能性；農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展；農(nóng)村振興。韓國(guó)公共財(cái)政支持農(nóng)業(yè)發(fā)展的目標(biāo)在于為了平衡農(nóng)業(yè)和其他產(chǎn)業(yè)之間的發(fā)展，促進(jìn)工業(yè)化進(jìn)程中相對(duì)落后的農(nóng)業(yè)，減少各產(chǎn)業(yè)之間差距。

2.在支持手段方面

在支持手段上，各國(guó)根據(jù)不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展時(shí)期，分別采用了價(jià)格干預(yù)、收入補(bǔ)貼、一般服務(wù)支持等形式支持農(nóng)業(yè)。尤其在烏拉圭回合農(nóng)業(yè)協(xié)議前后支持手段有所不同，農(nóng)業(yè)協(xié)議之間，發(fā)達(dá)國(guó)家主要采取價(jià)格支持政策，嚴(yán)重地影響了農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)和貿(mào)易：農(nóng)業(yè)協(xié)議之后，發(fā)達(dá)國(guó)家紛紛將支持重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到收入補(bǔ)貼。一方面可以彌補(bǔ)由于削減價(jià)格支持給農(nóng)民帶來(lái)的損失；另一方面，收入補(bǔ)貼政策對(duì)生產(chǎn)和貿(mào)易不具扭曲或扭曲作用很小。一般服務(wù)支持一直是各國(guó)政府財(cái)政支持的重點(diǎn)，美國(guó)、歐盟、日本政府都在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、信息服務(wù)、農(nóng)業(yè)科研、教育推廣等方面進(jìn)行了大量的投資，為提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民收入水平創(chuàng)造了良好的環(huán)境。此外，各國(guó)還紛紛采用信貸優(yōu)惠、稅收優(yōu)惠、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料補(bǔ)貼、災(zāi)害補(bǔ)貼等具體措施支持農(nóng)業(yè)。

3.在支持農(nóng)業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變方面

發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中所遇到的問(wèn)題：一是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展破壞了生態(tài)環(huán)境，大面積開墾帶來(lái)環(huán)境的變化，農(nóng)業(yè)發(fā)展與生態(tài)發(fā)展越來(lái)越不協(xié)調(diào)，人的生存環(huán)境受到了威脅；二是單純追求農(nóng)產(chǎn)品數(shù)量增長(zhǎng)，忽視農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量，產(chǎn)品結(jié)構(gòu)沒(méi)有適應(yīng)人們消費(fèi)結(jié)構(gòu)升級(jí)，出現(xiàn)了低端農(nóng)產(chǎn)品的嚴(yán)重過(guò)剩；三是財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)開支過(guò)大，財(cái)政不堪重負(fù)等等，這些促使發(fā)達(dá)國(guó)家財(cái)政支持農(nóng)業(yè)方式發(fā)生改變。第一，改革更注重環(huán)境保護(hù)。美國(guó)在1990年《農(nóng)業(yè)法》中通過(guò)了保護(hù)計(jì)劃，針對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)給資源、環(huán)境帶來(lái)的破壞，在容易發(fā)生荒漠化的地區(qū)，實(shí)行有計(jì)劃的退耕還草、還林及休耕，作為補(bǔ)償，由政府支付補(bǔ)助金；歐盟對(duì)于在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中采取一定措施，使得生產(chǎn)對(duì)環(huán)境的影響向著有利于環(huán)境保護(hù)方向發(fā)展的成員給予直接補(bǔ)償，對(duì)沒(méi)有遵守環(huán)境保護(hù)要求的成員減少甚至取消資助；日本和韓國(guó)的財(cái)政支持政策也非常重視對(duì)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)。第二，財(cái)政支持政策與限產(chǎn)相聯(lián)系。美國(guó)、日本、韓國(guó)、歐盟根據(jù)各自的財(cái)政狀況，當(dāng)出現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品過(guò)剩時(shí)，都采取了與限產(chǎn)相聯(lián)系的補(bǔ)貼政策。第三，從價(jià)格支持向直接收入支持轉(zhuǎn)變。實(shí)踐證明，價(jià)格支持措施效率很低。據(jù)經(jīng)合組織測(cè)算，發(fā)達(dá)國(guó)家價(jià)格補(bǔ)貼的效率僅僅為25%左右，即政府通過(guò)價(jià)格支持措施每拿出1元錢，農(nóng)民獲得的僅僅是0.25元左右；而直接收入支持政策則是由政府根據(jù)事先確定的基期產(chǎn)出水平或其他條件直接對(duì)農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)貼，它的目標(biāo)是穩(wěn)定和增加農(nóng)民收入，直接對(duì)單個(gè)的農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)貼，農(nóng)民能夠獲得更直接的收入，減少了價(jià)格扭曲，效率更高。

4.在立法方面

從發(fā)達(dá)國(guó)家財(cái)政支持農(nóng)業(yè)的發(fā)展歷程來(lái)看，建設(shè)成熟的法治是其最重要的特征之一。發(fā)達(dá)國(guó)家的農(nóng)業(yè)立法一般都明確規(guī)定了不同的有效時(shí)期，在時(shí)間上有很強(qiáng)的延續(xù)性，不會(huì)出現(xiàn)政策的真空階段，使政策在任何時(shí)期都能夠貫徹執(zhí)行。此外，各國(guó)都將立法手段與經(jīng)濟(jì)手段有效地結(jié)合起來(lái)，使執(zhí)法有穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)保證。而且這些法律法規(guī)對(duì)政策目標(biāo)、預(yù)算安排、政府執(zhí)行機(jī)構(gòu)的職責(zé)范圍都做了詳盡而具體的規(guī)定。行政機(jī)構(gòu)必須在授權(quán)的范圍內(nèi)行使職責(zé)，從而使政策的實(shí)施有了法律保障。以美國(guó)為例，美國(guó)自1862年聯(lián)邦議會(huì)于5月5日通過(guò)法案成立農(nóng)業(yè)部以來(lái)，制定了繁多的與農(nóng)業(yè)有關(guān)的法案，主要的美國(guó)農(nóng)業(yè)法幾乎每五年都要重新制定或進(jìn)行一次大的修正。通過(guò)對(duì)這些農(nóng)業(yè)法律、法規(guī)的制定，使農(nóng)民的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)得到了法律保障；從而使政府指導(dǎo)農(nóng)業(yè)有法可依，不會(huì)因政府更替和領(lǐng)導(dǎo)人的變化而改變農(nóng)業(yè)的基本政策。

5.在支持農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系建設(shè)方面

發(fā)達(dá)國(guó)家政府都給予農(nóng)業(yè)合作組織必要的財(cái)政和法律支持。例如，日本壟斷禁止法不適用農(nóng)協(xié)；美國(guó)反托拉斯法不適用于農(nóng)業(yè)合作社；而歐盟的歐盟種植戶團(tuán)體COPA-COGECA本身就具相當(dāng)?shù)墓俜缴?。在政府的大力支持下，發(fā)達(dá)國(guó)家的農(nóng)業(yè)合作組織經(jīng)濟(jì)功能日益強(qiáng)大，不僅為農(nóng)民提供了多種服務(wù)，有效地引導(dǎo)農(nóng)民進(jìn)入市場(chǎng)，而且在一定程度上替代了政府的職能，成為政府各種農(nóng)業(yè)政策和法規(guī)貫徹實(shí)施的中介，承擔(dān)著政府想管管不了，農(nóng)民想干干不了的角色。例如，日本的一切權(quán)利都?xì)w農(nóng)協(xié)，農(nóng)協(xié)在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)中承擔(dān)更大的責(zé)任，政治影響力相對(duì)更強(qiáng)。在財(cái)政上，發(fā)達(dá)國(guó)家通過(guò)對(duì)農(nóng)業(yè)提供低息貸款的金融機(jī)構(gòu)給予利息補(bǔ)貼，支持農(nóng)業(yè)合作組織的發(fā)展，例如法國(guó)政府規(guī)定，各種為農(nóng)業(yè)服務(wù)的合作社創(chuàng)辦時(shí)，政府給予占投資25%左右的投資補(bǔ)貼，并免去應(yīng)交的工業(yè)利潤(rùn)和商業(yè)利潤(rùn)稅、營(yíng)業(yè)稅和地產(chǎn)稅。其他國(guó)家政府也都對(duì)農(nóng)業(yè)合作社實(shí)行生產(chǎn)資料補(bǔ)貼、優(yōu)惠貸款、減免稅等政策。

從發(fā)達(dá)國(guó)家的實(shí)際情況來(lái)看，美國(guó)由于一直以大型家庭農(nóng)場(chǎng)為主，政府的行政力量要強(qiáng)于日本，當(dāng)農(nóng)業(yè)組織不能起作用時(shí)，政府的行政干預(yù)將決定一切；歐盟農(nóng)業(yè)組織則是利益的綜合體，一方面要承受著利益沖突的矛盾，另一方面其權(quán)利逐漸弱化，被新興的歐盟內(nèi)各國(guó)的農(nóng)業(yè)組織權(quán)利所取代。

（二）發(fā)達(dá)國(guó)家財(cái)政支持農(nóng)業(yè)發(fā)展的不同點(diǎn)

從美國(guó)、歐盟、日本、韓國(guó)等國(guó)家在農(nóng)業(yè)發(fā)展的過(guò)程中來(lái)看，都面臨著不同的社會(huì)背景以及大相徑庭的資源條件。因而，在建立自己的農(nóng)業(yè)財(cái)政支持政策的體系時(shí)，體現(xiàn)出不同的特色以及政策效果。

1.在價(jià)格保護(hù)方面

發(fā)達(dá)國(guó)家都實(shí)行了財(cái)政支持農(nóng)業(yè)政策，但是，從程度和發(fā)展進(jìn)程上看都有所不同，由低到高依次為美國(guó)、歐盟、韓國(guó)、日本。長(zhǎng)期以來(lái)，美國(guó)的農(nóng)業(yè)資源條件優(yōu)越，生產(chǎn)成本低，勞動(dòng)生產(chǎn)率高，主要通過(guò)開拓海外市場(chǎng)對(duì)本國(guó)農(nóng)產(chǎn)品的保護(hù)來(lái)實(shí)現(xiàn)，對(duì)國(guó)內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格干預(yù)程度相對(duì)較弱。而日本的農(nóng)業(yè)資源短缺，農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)規(guī)模偏小，農(nóng)產(chǎn)品成本偏高，則采取的是超保護(hù)的財(cái)政支持農(nóng)業(yè)政策。尤其是日本政府對(duì)農(nóng)產(chǎn)品特別是大米采取強(qiáng)有力的價(jià)格保護(hù)措施，從而使得國(guó)內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格明顯高于國(guó)際市場(chǎng)。歐盟和韓國(guó)資源條件則介于二者之問(wèn)，提高農(nóng)產(chǎn)品自給率一度也是其主要政策目標(biāo)，并曾維持了較高的國(guó)內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格。

2.在對(duì)外貿(mào)易方面

發(fā)達(dá)國(guó)家普遍采用了強(qiáng)有力的關(guān)稅或非關(guān)稅措施，鼓勵(lì)農(nóng)產(chǎn)品出口，限制進(jìn)口，但具體做法并不相同。實(shí)力雄厚的美國(guó)為了達(dá)到擴(kuò)大農(nóng)產(chǎn)品出口，又保證國(guó)內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格持續(xù)高于國(guó)際價(jià)格，采取出口補(bǔ)貼的方式把國(guó)內(nèi)價(jià)格與國(guó)際市場(chǎng)相隔離。而歐共體設(shè)立“閘門制度”，為了保護(hù)共同體內(nèi)的農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)不受世界農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)價(jià)格激烈波動(dòng)的沖擊，使其農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者既無(wú)須削減產(chǎn)量來(lái)適應(yīng)較低的國(guó)際價(jià)格，也無(wú)需增加產(chǎn)量來(lái)對(duì)較高的世界市場(chǎng)價(jià)格作出反應(yīng)。相對(duì)依賴政府的日本主要是通過(guò)邊境措施和國(guó)家控制貿(mào)易的方式對(duì)國(guó)內(nèi)農(nóng)業(yè)進(jìn)行保護(hù)，使日本農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易更多地依賴政府貿(mào)易。手段多樣性的韓國(guó)則通過(guò)直接補(bǔ)貼手段使農(nóng)產(chǎn)品的國(guó)內(nèi)價(jià)格遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于國(guó)際價(jià)格，另外，還通過(guò)投資農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，新村運(yùn)動(dòng)等給農(nóng)民提供間接補(bǔ)貼。由于美國(guó)農(nóng)產(chǎn)品在國(guó)際市場(chǎng)上具有較高的競(jìng)爭(zhēng)力，其政策的主要目的是打開國(guó)際市場(chǎng)，而對(duì)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)放開程度比較高；相對(duì)比較來(lái)看，日本、歐盟農(nóng)產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)力相對(duì)較弱，政策更傾向于保護(hù)本國(guó)農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)，開放程度較美國(guó)差。

3.在支持對(duì)象的側(cè)重點(diǎn)方面

各國(guó)雖然支持目標(biāo)基本一致，但支持對(duì)象的側(cè)重點(diǎn)還是存在不同。對(duì)于農(nóng)業(yè)大國(guó)美國(guó)對(duì)農(nóng)業(yè)的支持對(duì)象是全方位的，都一視同仁地給予所有的農(nóng)戶補(bǔ)貼，但因大農(nóng)場(chǎng)本身所具有的優(yōu)勢(shì)，客觀上使得大農(nóng)場(chǎng)主享受到更多的政府資助；而歐盟很重視對(duì)有效率的農(nóng)場(chǎng)進(jìn)行資助；日本農(nóng)業(yè)正在經(jīng)歷著由小規(guī)模所有、小規(guī)模經(jīng)營(yíng)向小規(guī)模所有、大規(guī)模經(jīng)營(yíng)的變革。為了迎合這一轉(zhuǎn)變，讓有限的補(bǔ)貼更大限度地發(fā)揮作用，政府財(cái)政支持的重點(diǎn)是扶植規(guī)模較大的農(nóng)戶，以利于促進(jìn)集約經(jīng)營(yíng)，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率。韓國(guó)則注重環(huán)境的保護(hù)，生活條件的改善來(lái)補(bǔ)貼農(nóng)民，發(fā)展農(nóng)業(yè)。政府為了維護(hù)中小農(nóng)場(chǎng)主的利益，往往對(duì)大農(nóng)場(chǎng)的補(bǔ)貼給予限制。

（三）發(fā)達(dá)國(guó)家財(cái)政支持農(nóng)業(yè)發(fā)展的啟示與借鑒

國(guó)際上運(yùn)用政府投資、價(jià)格保護(hù)、直接補(bǔ)貼等方式支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、保障農(nóng)民收益的成功經(jīng)驗(yàn)，對(duì)我國(guó)財(cái)政支農(nóng)政策有許多啟示和借鑒：這就要求我們必須在WT0《農(nóng)業(yè)協(xié)議》允許的框架下對(duì)財(cái)政農(nóng)業(yè)支出政策體系的合理性和發(fā)展方向進(jìn)行反思，并進(jìn)行適應(yīng)性的調(diào)整，以保證我國(guó)財(cái)政支農(nóng)政策目標(biāo)的實(shí)施，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

1.堅(jiān)持財(cái)政資金的導(dǎo)向功能

從對(duì)各國(guó)財(cái)政支農(nóng)政策分析中可以看到，政府一系列改革都朝著發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的方向進(jìn)行。政府遵守市場(chǎng)機(jī)制的規(guī)律，彌補(bǔ)市場(chǎng)機(jī)制的不足，為市場(chǎng)的有效運(yùn)行創(chuàng)造激勵(lì)機(jī)制。中國(guó)政府應(yīng)發(fā)揮財(cái)政資金導(dǎo)向功能，選擇合適的支農(nóng)政策，培育和加強(qiáng)農(nóng)業(yè)市場(chǎng)體系的成長(zhǎng)。在提供農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)科研、信息與教育等農(nóng)村公共品環(huán)境的基礎(chǔ)上，充分利用宏觀調(diào)控政策手段積極引導(dǎo)和推動(dòng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)品結(jié)構(gòu)和生產(chǎn)區(qū)域結(jié)構(gòu)、生態(tài)環(huán)境的調(diào)整和優(yōu)化；重點(diǎn)培養(yǎng)農(nóng)業(yè)的市場(chǎng)主體和農(nóng)民市場(chǎng)意識(shí)、風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，通過(guò)建立和扶持農(nóng)民合作組織為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、專業(yè)化和農(nóng)工一體化的演進(jìn)提供市場(chǎng)協(xié)調(diào)機(jī)制，在市場(chǎng)機(jī)制對(duì)農(nóng)業(yè)資源進(jìn)行初次分配的過(guò)程中，政府對(duì)市場(chǎng)失靈的地方施以適當(dāng)?shù)母深A(yù)。

2.通過(guò)立法實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)

發(fā)達(dá)國(guó)家財(cái)政支農(nóng)政策目標(biāo)和實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的措施，一般都通過(guò)立法形式確定下來(lái)，較少依靠行政命令。法律法規(guī)對(duì)政策目標(biāo)、預(yù)算支出規(guī)模、政府執(zhí)行機(jī)構(gòu)的職責(zé)范圍均做出明確規(guī)定，行政機(jī)構(gòu)只能在授權(quán)的職責(zé)范圍內(nèi)進(jìn)行調(diào)整。保證了農(nóng)業(yè)財(cái)政支出政策的穩(wěn)定性和公開性，降低了政策制定的隨意性，可操作性強(qiáng)。美國(guó)、歐盟、日本、韓國(guó)等都依據(jù)經(jīng)濟(jì)、政治和國(guó)際貿(mào)易環(huán)境的變動(dòng)而不斷調(diào)整農(nóng)業(yè)法。

我們應(yīng)以《農(nóng)業(yè)法》為依托，在農(nóng)業(yè)政策目標(biāo)指引下建立完備的法規(guī)體系，將合理的政策內(nèi)化為法律制度，將各級(jí)政府支出職責(zé)、財(cái)政農(nóng)業(yè)投入的項(xiàng)目、份額、投向、使用原則、資金來(lái)源納入法律規(guī)范，用健全的立法手段在制度源頭上保持政策的可持續(xù)性和連貫性。

3.在WTO框架下調(diào)整財(cái)政支農(nóng)政策

在烏拉圭回合農(nóng)業(yè)協(xié)議框架下，各成員都充分合理地利用WT0規(guī)則，積極調(diào)整本地區(qū)農(nóng)業(yè)財(cái)政支出政策。近十年來(lái)，美國(guó)、歐盟、日本、韓國(guó)的財(cái)政支農(nóng)政策一個(gè)顯著變化是各國(guó)在減少了對(duì)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格保護(hù)的同時(shí)，加大了對(duì)政府一般性服務(wù)和生產(chǎn)者直接補(bǔ)貼的投入，逐步實(shí)現(xiàn)了由“黃箱”政策向“綠箱”政策的轉(zhuǎn)變。

針對(duì)我國(guó)人多地少、人均農(nóng)業(yè)資源匱乏、農(nóng)戶生產(chǎn)規(guī)模較小、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，應(yīng)借鑒外國(guó)財(cái)政支農(nóng)經(jīng)驗(yàn)，建立一套適應(yīng)WT0組織規(guī)則的農(nóng)業(yè)財(cái)政支出政策體系。

首先，加大“綠箱”支農(nóng)總量，調(diào)整“綠箱”支農(nóng)結(jié)構(gòu)。在政策設(shè)計(jì)上應(yīng)切實(shí)加強(qiáng)政府一般性服務(wù)，加大與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力密切相關(guān)的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)村公共設(shè)施、農(nóng)業(yè)科研與技術(shù)推廣、農(nóng)業(yè)培訓(xùn)、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量檢測(cè)、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、環(huán)境保護(hù)、市場(chǎng)信息服務(wù)體系建設(shè)等的財(cái)政投入。增設(shè)市場(chǎng)營(yíng)銷服務(wù)、農(nóng)作物保險(xiǎn)以及對(duì)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整援助補(bǔ)貼，以增加農(nóng)民收入、提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)力，促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)。

其次，建立有效的“黃箱”政策。世貿(mào)組織將中國(guó)定位在發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家之間，農(nóng)業(yè)綜合支持總量（AMS）不超過(guò)種植業(yè)和畜牧業(yè)總產(chǎn)值的8.5%，現(xiàn)階段中國(guó)“黃箱”政策的支持水平不足1%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于8.5%的承諾，應(yīng)該從中國(guó)實(shí)際出發(fā)，用足用好“黃箱”措施，完善對(duì)糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格保護(hù)政策，建立富有彈性的糧食直接補(bǔ)貼政策。

4.財(cái)政支農(nóng)政策目標(biāo)與手段不斷演變

從發(fā)達(dá)國(guó)家的政策經(jīng)驗(yàn)可知，當(dāng)本國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)供給能力不能滿足本國(guó)的需求時(shí)，政策目標(biāo)以增加農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量為中心，突出糧食安全，政策目標(biāo)逐漸轉(zhuǎn)向以增加農(nóng)民收入和提高長(zhǎng)效性的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力為主，兼顧環(huán)境保護(hù)。調(diào)節(jié)和優(yōu)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)、發(fā)展規(guī)模經(jīng)營(yíng)、提升農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平及維持農(nóng)業(yè)資源的可持續(xù)利用和良好的生態(tài)環(huán)境成為政府十分重視的問(wèn)題，政策手段從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域向農(nóng)產(chǎn)品流通甚至加工領(lǐng)域延伸，注重運(yùn)用投資、貼息、補(bǔ)貼、債券等多種政策工具構(gòu)建財(cái)政支農(nóng)的引導(dǎo)機(jī)制，提高財(cái)政支農(nóng)效率。

總之，歸納總結(jié)世界發(fā)達(dá)國(guó)家，包括美國(guó)、歐盟、日本、韓國(guó)在財(cái)政支持農(nóng)業(yè)發(fā)展方面的做法，總結(jié)出其成功經(jīng)驗(yàn)，不僅對(duì)我國(guó)財(cái)政支持現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展可以起到借鑒作用，也為我們?cè)赪T0《農(nóng)業(yè)協(xié)議》框架下對(duì)財(cái)政支農(nóng)政策體系的合理性和發(fā)展方向進(jìn)行反思提供了思路，如何進(jìn)行適應(yīng)性的調(diào)整，以保證我國(guó)財(cái)政支農(nóng)政策目標(biāo)的實(shí)施，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，是下一步財(cái)政支農(nóng)政策調(diào)整的重要選擇。

四、促進(jìn)財(cái)政支持現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的思路措施與政策建議

在建立公共財(cái)政支持現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展長(zhǎng)效機(jī)制的基礎(chǔ)上，我們要積極吸取發(fā)達(dá)國(guó)家財(cái)政支持現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的有益經(jīng)驗(yàn)，加大公共財(cái)政支農(nóng)力度，提高財(cái)政支農(nóng)效率，依據(jù)國(guó)情統(tǒng)籌東、中、西部發(fā)展，發(fā)揮財(cái)政在支持現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展中的引領(lǐng)作用，從法律和制度層面來(lái)保證政策的連續(xù)性，實(shí)現(xiàn)財(cái)政對(duì)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的促進(jìn)作用。

1.調(diào)整財(cái)政支農(nóng)支出結(jié)構(gòu)，突出財(cái)政支持現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展重點(diǎn)

（1）繼續(xù)加大財(cái)政支農(nóng)力度，為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展提供資金保證。強(qiáng)化財(cái)政對(duì)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的資金支撐，就是要發(fā)揮工業(yè)對(duì)農(nóng)業(yè)的反哺作用，財(cái)政資源向農(nóng)村傾斜，擴(kuò)大財(cái)政支農(nóng)支出的規(guī)模，有效發(fā)揮財(cái)政支農(nóng)政策對(duì)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的帶動(dòng)效應(yīng)，保障現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的快速發(fā)展。一是要建立財(cái)政支農(nóng)資金穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制，把財(cái)政增量向農(nóng)業(yè)傾斜，不但要保證財(cái)政支農(nóng)資金絕對(duì)量的增加，還要逐步提高財(cái)政資金用于農(nóng)業(yè)支出的比重。二是要充分利用財(cái)政資金的杠桿效應(yīng)，引導(dǎo)金融資本和其他社會(huì)資金進(jìn)入到現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展中，不斷拓展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的資金渠道。三是加速推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)一體化，降低農(nóng)民的社會(huì)生活成本，增加農(nóng)民收入，為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展涵養(yǎng)財(cái)力。各級(jí)政府要嚴(yán)格按照國(guó)家有關(guān)法律法規(guī)和中央、省政府有關(guān)支農(nóng)資金預(yù)算安排的各項(xiàng)規(guī)定，新增的財(cái)力、基本建設(shè)投資等公益性投入更多地向農(nóng)村和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)傾斜。

（2）調(diào)整財(cái)政支農(nóng)支出結(jié)構(gòu)，發(fā)揮財(cái)政政策在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型中的導(dǎo)向引領(lǐng)作用，不斷增加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)元素，逐步形成完善的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系。通過(guò)財(cái)政資金的結(jié)構(gòu)優(yōu)化，發(fā)揮政府財(cái)政支農(nóng)資金“四兩撥千斤”作用。繼續(xù)加大農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施投資，夯實(shí)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)，結(jié)合各類農(nóng)業(yè)生產(chǎn)補(bǔ)貼的靈活運(yùn)用，促進(jìn)糧油生產(chǎn)安全和高效特色農(nóng)業(yè)發(fā)展。重點(diǎn)圍繞主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，從現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈、龍頭企業(yè)壯大、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，整合涉農(nóng)管理部門，加快推進(jìn)涉農(nóng)事業(yè)單位改革，壓縮涉農(nóng)部門行政事業(yè)經(jīng)費(fèi)支出。同時(shí)，推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，通過(guò)引導(dǎo)農(nóng)村勞動(dòng)、土地等要素合理配置，塑造合格的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，把農(nóng)業(yè)微觀經(jīng)營(yíng)管理事務(wù)交給市場(chǎng)。將涉農(nóng)資金主要用于引導(dǎo)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、農(nóng)業(yè)機(jī)械化、農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新、農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系建設(shè)等方面，支持現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)建設(shè)，打造和扶持現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，鼓勵(lì)以農(nóng)業(yè)合作社、農(nóng)地入股、家庭農(nóng)場(chǎng)等多種形式創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)方式，引導(dǎo)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模化、集約化和產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)。

（3）合理改變財(cái)政資金對(duì)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的投向。針對(duì)一些地方財(cái)力有限的情況，要優(yōu)化財(cái)政支農(nóng)支出的結(jié)構(gòu)，逐步減少農(nóng)林水利氣象等事業(yè)費(fèi)支出，對(duì)涉農(nóng)行政人員進(jìn)行精簡(jiǎn)，盡量降低支農(nóng)資金的行政性浪費(fèi)；增加農(nóng)業(yè)公共服務(wù)支出及讓農(nóng)民直接受益的中小型水利設(shè)施、農(nóng)村道路和電網(wǎng)改造等基礎(chǔ)設(shè)施的投入；同時(shí)，要利用好WTO《農(nóng)業(yè)協(xié)議》中的“綠箱政策”來(lái)增加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性直接補(bǔ)貼，減少對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的流通補(bǔ)貼；增加對(duì)農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣和技能培訓(xùn)的支出，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的科技貢獻(xiàn)率，通過(guò)增加對(duì)農(nóng)民的“人力資本”投資來(lái)培養(yǎng)現(xiàn)代化農(nóng)民。

2.建立多元化財(cái)政支農(nóng)資金供給機(jī)制

相對(duì)于發(fā)達(dá)國(guó)家而言，我國(guó)財(cái)政支持現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的力度還是比較弱。盡管投入資金每年都在上升，但財(cái)政支農(nóng)支出占財(cái)政支持的比重卻沒(méi)有明顯上升。因此，必須要進(jìn)一步加大財(cái)政支農(nóng)的力度，增加中央財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)的投入規(guī)模，同時(shí)要積極吸引社會(huì)各方資金增加對(duì)農(nóng)業(yè)的投入。

（1）繼續(xù)增加中央財(cái)政支農(nóng)投入規(guī)模。國(guó)外經(jīng)驗(yàn)表明，適度規(guī)模的公共財(cái)政支農(nóng)投入對(duì)于發(fā)展中國(guó)家是極其必要的，關(guān)系到其農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程和農(nóng)民生活的改善，進(jìn)而關(guān)系到其社會(huì)的穩(wěn)定。對(duì)中國(guó)而言更是如此。當(dāng)前中國(guó)農(nóng)民收入水平還比較低，尤其中西部地區(qū)更為明顯，增加農(nóng)民收入將在未來(lái)較長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)成為“三農(nóng)”工作的重點(diǎn)?？紤]到我國(guó)財(cái)政支農(nóng)投入的相對(duì)水平較低和財(cái)政支農(nóng)投入對(duì)促進(jìn)農(nóng)民增收的巨大效應(yīng)，必須進(jìn)一步擴(kuò)大中央財(cái)政公共財(cái)政支農(nóng)投入規(guī)模。

（2）運(yùn)用政策性金融手段擴(kuò)大支農(nóng)資金投入。作為財(cái)政的重要補(bǔ)充，政策性金融機(jī)構(gòu)對(duì)于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展起著非常重要的作用。農(nóng)業(yè)政策性金融機(jī)構(gòu)的主要目的，就是支持處于弱勢(shì)基礎(chǔ)地位農(nóng)業(yè)的發(fā)展，由于我國(guó)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)剛剛起步，資金貧乏，急需政策性金融資金的扶持。因而，國(guó)內(nèi)各金融機(jī)構(gòu)，尤其是農(nóng)業(yè)政策性金融機(jī)構(gòu)在制定金融政策時(shí)，要明確各政策性金融機(jī)構(gòu)的政策性和扶持性，加大調(diào)整其職能力度，增加更多的政策性業(yè)務(wù)。增加扶貧信貸業(yè)務(wù)，將現(xiàn)有農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)、農(nóng)業(yè)科技、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施等貸款業(yè)務(wù)納入政策性管理，以優(yōu)惠的政策、優(yōu)惠的資金支持現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展。同時(shí)要通過(guò)鼓勵(lì)社會(huì)投資者投資農(nóng)業(yè)、發(fā)展證券市場(chǎng)、利用外資籌集農(nóng)業(yè)發(fā)展資金，促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。

（3）吸引社會(huì)各方資金參與農(nóng)業(yè)開發(fā)。國(guó)家要完善農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金供給方式，通過(guò)綜合運(yùn)用財(cái)政補(bǔ)助、財(cái)政配套、財(cái)政貼息、農(nóng)業(yè)發(fā)展基金資助、信貸擔(dān)保公司擔(dān)保、風(fēng)險(xiǎn)投資公司補(bǔ)償?shù)确绞剑瑏?lái)引導(dǎo)而不是“捆綁”社會(huì)各方資金參與農(nóng)業(yè)開發(fā)。尤其在農(nóng)業(yè)科技等具有混合產(chǎn)品性質(zhì)的項(xiàng)目中應(yīng)建立多元化、多渠道、多形式、多層次的投入體系、拓寬籌資渠道，從而增加農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金供給總量。

3.繼續(xù)深化財(cái)政支農(nóng)管理制度改革，提高財(cái)政支農(nóng)資金使用效率。

作為發(fā)展中國(guó)家來(lái)講，財(cái)政支持現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，必須要從實(shí)際出發(fā)，講求效率。提高效率的前提是處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系，在積極發(fā)揮市場(chǎng)作用的前提下，把握財(cái)政支農(nóng)的合理范圍，探索財(cái)政支農(nóng)的方式和機(jī)制，建立根據(jù)成本效率原則確定各級(jí)政府提供基本公共服務(wù)職責(zé)重點(diǎn)的機(jī)制，科學(xué)配置財(cái)力。

財(cái)政支農(nóng)資金使用過(guò)程中，所表現(xiàn)出的管理體制和機(jī)制掣肘，是造成財(cái)政支農(nóng)效率不高的一個(gè)重要原因。因此，必須要通過(guò)財(cái)政支農(nóng)資金管理體制改革，通過(guò)制度創(chuàng)新，來(lái)實(shí)現(xiàn)財(cái)政支農(nóng)資金效率的提高。改革的方向就是建立財(cái)政支農(nóng)資金的內(nèi)部監(jiān)督約束機(jī)制和支出責(zé)任約束機(jī)制，做到預(yù)算、執(zhí)行和監(jiān)督相互分離、相互制衡，才能增強(qiáng)各級(jí)資金管理部門和使用部門及相關(guān)人員的責(zé)任意識(shí)。具體來(lái)說(shuō)：一是深化預(yù)算管理制度改革。改變涉農(nóng)財(cái)政資金多頭管理的狀況，加強(qiáng)財(cái)政支農(nóng)支出的統(tǒng)籌安排，尤其要突出縣級(jí)財(cái)政對(duì)涉農(nóng)資金的整合功能，發(fā)揮財(cái)政涉農(nóng)資金的作用。同時(shí)改進(jìn)預(yù)算編制方法和編制程序。在編制之前，編制中，都應(yīng)該進(jìn)行充分論證，查缺補(bǔ)漏，采取協(xié)商和公開辯論等機(jī)制進(jìn)行編制，使支出預(yù)算真正成為公共財(cái)政支農(nóng)資金使用和監(jiān)督管理的法律依據(jù)。二是要建立財(cái)政支農(nóng)資金的內(nèi)部控制制度，通過(guò)項(xiàng)目預(yù)算和績(jī)效預(yù)算，加強(qiáng)涉農(nóng)專項(xiàng)資金的項(xiàng)目管理，提高財(cái)政支農(nóng)支出的資金效益。依托國(guó)庫(kù)集中支付系統(tǒng)，發(fā)揮好基層財(cái)政及預(yù)算單位的終端服務(wù)功能，做到對(duì)涉農(nóng)財(cái)政資金從撥付到使用全程無(wú)縫監(jiān)管。三是要完善預(yù)算資金的支付制度和支出信息披露制度。四是要對(duì)支出項(xiàng)目的事前和事后進(jìn)行評(píng)估。五是要強(qiáng)化資金的法律責(zé)任約束，加大對(duì)違規(guī)者的處罰力度。具體來(lái)說(shuō)；

（1）要進(jìn)一步減少政府層級(jí)。要看到我國(guó)行政管理體制存在的突出問(wèn)題，就是層級(jí)過(guò)多?，F(xiàn)行的中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五級(jí)行政層級(jí)模式曾對(duì)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展起到了一定的積極作用。但隨著生產(chǎn)力的不斷發(fā)展和中國(guó)行政審批制度等改革的推進(jìn)，層級(jí)過(guò)多、行政成本過(guò)大的矛盾逐漸顯現(xiàn)出來(lái)。如何減少行政成本，破解行政層次過(guò)多的矛盾，已成為當(dāng)前亟待研究解決的問(wèn)題。因此，如何通過(guò)行政管理體制改革，減少政府層級(jí)，對(duì)于從根本上遏制公共政策執(zhí)行過(guò)程中的“漏斗效應(yīng)”，從而減少中央政策的扭曲和變形，減少地方政府在政策執(zhí)行過(guò)程中的失誤所帶來(lái)的政策性浪費(fèi)，這既是推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，提高財(cái)政資金效率的需要。目前，在全國(guó)范圍內(nèi)推行的“省管縣”就是一個(gè)好的開端，這樣可以減去中間層次地級(jí)市。

（2）降低行政費(fèi)用支出比例。整合財(cái)政支農(nóng)投入，完善政府財(cái)政支農(nóng)資金管理體制。應(yīng)對(duì)現(xiàn)有農(nóng)業(yè)項(xiàng)目、資金進(jìn)行整合，相對(duì)集中。對(duì)于目前由不同渠道管理的農(nóng)業(yè)投入，尤其是用于農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的財(cái)政資金投入，要加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和統(tǒng)一安排，防止項(xiàng)目重復(fù)投資或投資過(guò)于分散，使有限的資金發(fā)揮出最大的效益。能夠歸并的支出事項(xiàng)建議由一個(gè)職能部門統(tǒng)一負(fù)責(zé)。要對(duì)各分管部門的職能和分工加以明確，以確保農(nóng)業(yè)財(cái)政資金的有效配置。應(yīng)該盡可能地減少政府行政性支出，解決當(dāng)前行政費(fèi)用支出太大的問(wèn)題。在財(cái)政支出的前三項(xiàng)中，比重最大的是行政管理費(fèi)，其次是經(jīng)濟(jì)建設(shè)費(fèi)，而直接民生領(lǐng)域的文教、科學(xué)、衛(wèi)生、社會(huì)保障支出所占比重最小。近年來(lái)行政管理費(fèi)支出，超過(guò)其他行業(yè)的支出。

（3）清理整合各類涉農(nóng)專項(xiàng)資金。整合涉農(nóng)資金將涉農(nóng)補(bǔ)貼通過(guò)銀行的一卡通直接發(fā)給農(nóng)民。有關(guān)涉農(nóng)財(cái)政補(bǔ)貼包括農(nóng)資補(bǔ)貼、種糧獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)貼、家電下鄉(xiāng)和以舊換新的補(bǔ)貼、新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)、農(nóng)村新型合作醫(yī)療、農(nóng)作物保險(xiǎn)、五保戶供養(yǎng)等三十項(xiàng)，每一項(xiàng)涉及的數(shù)額都不大。上述多種支農(nóng)補(bǔ)貼實(shí)行的是分塊管理體制，包括涉農(nóng)的各個(gè)部門，相對(duì)分散且覆蓋面廣，各項(xiàng)目所獲得的具體補(bǔ)貼相對(duì)數(shù)額較少，補(bǔ)貼由上級(jí)部門向下層層發(fā)放，由于政府部門財(cái)政透明度不高，支付方式缺少一定的規(guī)范，使支農(nóng)資金的流程比較長(zhǎng)而且成本高。為避免政府層層下?lián)苤мr(nóng)資金導(dǎo)致不同程度的截留，建議財(cái)政與銀行合作，將相關(guān)補(bǔ)貼直接發(fā)到農(nóng)民手中。開展農(nóng)業(yè)財(cái)政資金的整合工作。各地政府可以針對(duì)財(cái)政支農(nóng)資金的渠道分散、投向使用不明、內(nèi)容模糊、效果不佳、重復(fù)投入等狀況，設(shè)置專門的部門來(lái)負(fù)責(zé)支農(nóng)項(xiàng)目，與管理支農(nóng)資金的財(cái)政部門間形成監(jiān)督和制約機(jī)制，確保財(cái)政支農(nóng)資金落到實(shí)處。此外還可以積極探索財(cái)政支農(nóng)資金整合機(jī)制，以縣為單位開展試點(diǎn)工作，積極整合支農(nóng)資金，確保重點(diǎn)區(qū)域的投入和支農(nóng)資金的使用明確。

4. 重新劃分各級(jí)地方政府的事權(quán)和財(cái)權(quán)

（1）財(cái)權(quán)要下移。一是重新調(diào)整中央和地方的稅收比例，給地方政府多留一些資金。與此同時(shí)，加大資金使用審計(jì)力度，中央對(duì)各類財(cái)政投入進(jìn)行統(tǒng)籌、集中管理和合理配置。二是針對(duì)各地區(qū)差異，實(shí)行等級(jí)分稅制，在中西部落后地區(qū)可以留下更多的財(cái)力。三是針對(duì)稅收增加部分，可以考慮給予地方更高的自留比例，給予欠發(fā)達(dá)地區(qū)更大的傾斜，為地方特別是欠發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)提供基本的公共服務(wù)給予財(cái)力支持。四是應(yīng)該給予縣級(jí)財(cái)政適當(dāng)?shù)亩愂兆灾鳈?quán)。取消農(nóng)業(yè)稅后需要賦予縣級(jí)財(cái)政一定的稅收自主權(quán)，以使基層政府有能力通過(guò)選擇稅種和稅率來(lái)提高地方可支配財(cái)力?？h鄉(xiāng)基層政府可以把財(cái)產(chǎn)稅作為自己的主體稅種。

（2）事權(quán)要上移?？h、鄉(xiāng)兩級(jí)政府擁有的事權(quán)太多而財(cái)權(quán)太少已成為目前最突出的矛盾，在地方政府的公共建設(shè)中，有些公共物品的外溢性極強(qiáng)，受益范圍并非僅局限于本區(qū)域。隨著農(nóng)業(yè)稅的取消，相關(guān)基層事權(quán)應(yīng)適當(dāng)上移，不能完全由某一級(jí)財(cái)政單獨(dú)擁有而應(yīng)由多級(jí)財(cái)政共同擁有。縣鄉(xiāng)基層財(cái)政現(xiàn)存收支缺口的一部分應(yīng)由中央、省級(jí)財(cái)政通過(guò)轉(zhuǎn)移支付解決。取消農(nóng)業(yè)稅對(duì)于部分基層財(cái)政而言，相當(dāng)于失去了彌補(bǔ)缺口的資金來(lái)源，而該缺口的形成與長(zhǎng)期以來(lái)實(shí)行的重城輕鄉(xiāng)、挖農(nóng)補(bǔ)工的非均衡發(fā)展戰(zhàn)略相關(guān)。因?yàn)橥ㄟ^(guò)農(nóng)村對(duì)城市的勞務(wù)輸出、工農(nóng)產(chǎn)品“剪刀差”、消費(fèi)工業(yè)品等極大地促進(jìn)了國(guó)民經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)，同時(shí)也嚴(yán)重限制了農(nóng)村自身經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。因此，從受益與負(fù)擔(dān)的情與理來(lái)看，縣鄉(xiāng)基層財(cái)政收支缺口的一部分應(yīng)由中央、省級(jí)財(cái)政通過(guò)轉(zhuǎn)移支付解決。

（3）調(diào)整財(cái)政收入分配格局。增加對(duì)縣鄉(xiāng)財(cái)政的一般性轉(zhuǎn)移支付，逐步提高縣級(jí)財(cái)政在省以下財(cái)力分配中的比重，探索建立縣鄉(xiāng)財(cái)政基本財(cái)力保障制度。推進(jìn)省直接管理縣（市）財(cái)政體制改革，將糧食、油料、棉花和生豬生產(chǎn)大縣全部納入改革范圍。穩(wěn)步推進(jìn)擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣改革試點(diǎn)，鼓勵(lì)有條件的省份率先減少行政層次，依法探索省直接管理縣（市）的體制。其實(shí)，財(cái)政意義上的“省管縣”有兩層含義：一是在財(cái)政預(yù)算編制上，由省直接對(duì)縣編制預(yù)算，在收入劃分上，也是省對(duì)縣直接劃分；二是政府管理體制上的“省管縣”，市縣平級(jí)，不僅是財(cái)政體制，在人事權(quán)、審批權(quán)等經(jīng)濟(jì)社會(huì)各方面的管理權(quán)都由省直接跟縣打交道?？h（市）由省直接管轄，人財(cái)物全部由省管轄；適當(dāng)作編制調(diào)整；農(nóng)業(yè)行政管理部門上對(duì)省，下達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)；合并鄉(xiāng)（鎮(zhèn)），進(jìn)行大幅減編，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)；省實(shí)施扶持縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)惠政策，為發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)提供良好環(huán)境，創(chuàng)造良好發(fā)展空間。

（4）規(guī)范轉(zhuǎn)移支付制度。首先，提高中央財(cái)政直接對(duì)縣鄉(xiāng)基層財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的資金水平，擴(kuò)大總量，并合理調(diào)整轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)。第一，要擴(kuò)大中央財(cái)政直接對(duì)縣鄉(xiāng)基層財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付資金總量。中央政府在制定相關(guān)政策時(shí)，要充分考慮縣鄉(xiāng)基層政府的承受能力，對(duì)于超出基層政府承受能力的，中央政府要通過(guò)轉(zhuǎn)移支付予以必要補(bǔ)助。第二，要合理調(diào)整轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)。增加均衡作用強(qiáng)的一般性轉(zhuǎn)移支付金額，并且要以公共服務(wù)能力的均等化為目標(biāo)，以因素法計(jì)算的標(biāo)準(zhǔn)收入、支出作為分配財(cái)力的基礎(chǔ)，通過(guò)更好地衡量支出需要和財(cái)政能力來(lái)完善目前所使用的計(jì)算方式，更好地發(fā)揮其均衡作用。

其次，要完善省級(jí)財(cái)政以下轉(zhuǎn)移支付體系，建立本地區(qū)內(nèi)的省財(cái)政對(duì)縣鄉(xiāng)基層財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付框架。第一，要確定選擇轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)，將縱向平衡和公共服務(wù)均等化作為最重要的目標(biāo)。第二，要根據(jù)轉(zhuǎn)移支付的方式分別設(shè)計(jì)不同的轉(zhuǎn)移支付制度，省財(cái)政對(duì)縣鄉(xiāng)基層財(cái)政的縱向轉(zhuǎn)移支付按人均相關(guān)因素計(jì)算后，以縣為單位，由省財(cái)政通過(guò)撥款方式彌補(bǔ)缺口。對(duì)于縣財(cái)政間的橫向轉(zhuǎn)移支付，可在省級(jí)財(cái)政的干預(yù)下，將經(jīng)濟(jì)發(fā)展快的地區(qū)財(cái)政收入的增量部分以一定比例補(bǔ)助給落后地區(qū)。第三，在取消涉農(nóng)項(xiàng)目配套資金比例基礎(chǔ)上，整合涉農(nóng)資金，提高資金使用效率，規(guī)范財(cái)政支農(nóng)工作，有效解決“重資金分配、輕資金監(jiān)督和管理”的問(wèn)題，強(qiáng)化支農(nóng)資金使用的監(jiān)督機(jī)制。

5.明確財(cái)政對(duì)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)投入的重點(diǎn)領(lǐng)域

（1）加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)科研投入。眾所周知，中國(guó)的人均農(nóng)業(yè)資源少，通過(guò)擴(kuò)大耕地面積走外延式的發(fā)展道路是有限的。因此只有選擇提高單位面積的產(chǎn)量這條途徑。這就要求加大對(duì)農(nóng)業(yè)科研的投入，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的科技貢獻(xiàn)率，在農(nóng)業(yè)財(cái)政支出中增加農(nóng)業(yè)科技三項(xiàng)費(fèi)用的比重，保證絕對(duì)數(shù)量的增長(zhǎng)，通過(guò)科技進(jìn)步來(lái)加快發(fā)展農(nóng)林牧漁業(yè)。目前中國(guó)農(nóng)業(yè)科技費(fèi)用還很低，僅約為農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的0.18%，難以滿足農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步的需要。在對(duì)農(nóng)民的增收方面還有很大的發(fā)揮空間。因此，各級(jí)政府都應(yīng)增加農(nóng)業(yè)科技的投入，重點(diǎn)支持基礎(chǔ)研究、高新技術(shù)研究、重大技術(shù)攻關(guān)和科技成果推廣應(yīng)用。

現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的一個(gè)基本特征就是高科技農(nóng)業(yè)，因此公共財(cái)政支農(nóng)的最首先的領(lǐng)域應(yīng)該是科研投入。在20世紀(jì)，農(nóng)業(yè)科技得到了迅速的發(fā)展。20世紀(jì)80年代，開始了以雜交水稻為標(biāo)志的綠色革命；之后，進(jìn)入了以地膜覆蓋技術(shù)推廣為內(nèi)容的白色革命時(shí)期；再之后，就是以生物技術(shù)、信息技術(shù)的研究和應(yīng)用為標(biāo)志的新型農(nóng)業(yè)科技革命，迅速推動(dòng)了農(nóng)業(yè)的發(fā)展。國(guó)家應(yīng)該為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的建設(shè)提供技術(shù)支持，同時(shí)也轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)的增長(zhǎng)方式，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

（2）增加農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系投入?，F(xiàn)代農(nóng)業(yè)是高度市場(chǎng)化、專業(yè)化、標(biāo)準(zhǔn)化、社會(huì)化的農(nóng)業(yè)，市場(chǎng)化程度的提高和分工的強(qiáng)化使農(nóng)民的協(xié)作水平和組織程度在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的重要性日益提高。應(yīng)該大力發(fā)展各種為農(nóng)民提供各種服務(wù)的綜合性的服務(wù)組織，從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的各種生產(chǎn)資料的供應(yīng)到農(nóng)產(chǎn)品的包裝、運(yùn)輸和銷售等一系列環(huán)節(jié)提供各種市場(chǎng)信息、資金借貸等方面的服務(wù)，而這需要政府大力的財(cái)政支持，對(duì)這些向農(nóng)民提供各種服務(wù)的組織在財(cái)稅方面進(jìn)行一定補(bǔ)貼或?qū)嵭幸欢ǖ膬?yōu)惠政策。

（3）增加對(duì)新型職業(yè)農(nóng)民培養(yǎng)投入。農(nóng)民是建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的主體，農(nóng)民的思想觀念和農(nóng)民的素質(zhì)直接影響到現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的建設(shè)速度和成效，所以建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)首要的就是要改變農(nóng)民的思維觀念。與傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)中農(nóng)民自給自足、小富即安的思想觀念不同，現(xiàn)代農(nóng)民需要激發(fā)農(nóng)民的競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)、協(xié)作意識(shí)、利潤(rùn)意識(shí)，只有這樣才能刺激農(nóng)民的積極意識(shí)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的擴(kuò)大再生產(chǎn)。要加快培養(yǎng)推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的“新型農(nóng)民”，這些新型農(nóng)民指的就是有文化、懂技術(shù)、會(huì)經(jīng)營(yíng)的農(nóng)民群體。這就需要政府通過(guò)財(cái)政扶持的方式提高農(nóng)民的教育水平和技術(shù)能力，要普及農(nóng)村的義務(wù)教育，要大力發(fā)展農(nóng)村地區(qū)的職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)工作，加強(qiáng)農(nóng)村地區(qū)的科技推廣工作。只有這樣才能塑造適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的新型農(nóng)民，才能將農(nóng)業(yè)科技迅速轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的生產(chǎn)力，提高農(nóng)業(yè)的綜合生產(chǎn)能力。無(wú)論是改變農(nóng)民的思想觀念、提高農(nóng)民的素質(zhì)還是培育新型農(nóng)民，都需要政府的公共財(cái)政投資來(lái)實(shí)現(xiàn)和完成，是無(wú)法通過(guò)市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)的。

（4）加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入。現(xiàn)代農(nóng)業(yè)是高科技支撐的農(nóng)業(yè)，也是廣泛利用現(xiàn)代生產(chǎn)要素的農(nóng)業(yè)，這必然要求現(xiàn)代化的基礎(chǔ)設(shè)施與之相配套。長(zhǎng)期的二元社會(huì)經(jīng)濟(jì)體制使農(nóng)村的各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，這在一定程度上將阻礙現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展。社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的一個(gè)重要組成部分就是通過(guò)政府財(cái)政的力量完善農(nóng)村的各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施，這不僅能提高農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展速度、彌合不斷擴(kuò)大的城鄉(xiāng)差距，還能提高糧食的綜合生產(chǎn)能力，有效地解決糧食安全問(wèn)題。同時(shí)，完善農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施還是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)和諧發(fā)展的重要條件。穩(wěn)定發(fā)展糧食生產(chǎn)是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)的戰(zhàn)略重點(diǎn)，這就要求加快實(shí)施優(yōu)質(zhì)糧食產(chǎn)業(yè)工程，建設(shè)大型的商品糧生產(chǎn)基地，通過(guò)專業(yè)化、優(yōu)質(zhì)化水平的提高確保國(guó)家糧食安全。

（5）加大對(duì)生態(tài)農(nóng)業(yè)建設(shè)投入?，F(xiàn)代農(nóng)業(yè)是資源節(jié)約型的農(nóng)業(yè)，是環(huán)境友好型的農(nóng)業(yè)。為了建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，必須要發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)，轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)的增長(zhǎng)方式，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，這一方面可以滿足現(xiàn)代消費(fèi)者的需求；另一方面還可以適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的要求和趨勢(shì)。農(nóng)業(yè)不僅有生產(chǎn)功能，還有生活的功能和生態(tài)的功能，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)是充分發(fā)揮各種功能的農(nóng)業(yè)，是滿足人類更高層次需求的農(nóng)業(yè)。在資源有限的前提下，必須要通過(guò)發(fā)展現(xiàn)代集約農(nóng)業(yè)，實(shí)行節(jié)水灌溉，科學(xué)使用肥料、農(nóng)藥等現(xiàn)代生產(chǎn)要素，這樣在提高農(nóng)業(yè)資源利用效率的同時(shí)，降低農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)成本，保護(hù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地資源，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

（6）重點(diǎn)支持東中西部地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展。我國(guó)東西部地區(qū)的財(cái)政投入水平相差很大，財(cái)政支農(nóng)效率也有很大差異。因此，公共財(cái)政應(yīng)起到一個(gè)統(tǒng)籌地區(qū)發(fā)展，改善不同地區(qū)發(fā)展的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)條件，提高欠發(fā)達(dá)地區(qū)的自我發(fā)展能力和人民福利水平，縮小不同地區(qū)之間的社會(huì)發(fā)展差距的功能。而目前財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度很不完善，中央財(cái)政對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度還不夠，一般性轉(zhuǎn)移支付比重比較小，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付比重比較大，不利于體現(xiàn)基礎(chǔ)教育和衛(wèi)生保健。因?yàn)橹挥挟?dāng)落后地區(qū)的勞動(dòng)力素質(zhì)普遍提高、投資環(huán)境得到改善后，落后地區(qū)的吸引力才會(huì)提高，才有希望進(jìn)人良性發(fā)展軌道。當(dāng)然，還需要加強(qiáng)對(duì)財(cái)政資金運(yùn)用的監(jiān)督，避免貪污、擠占、挪用或在項(xiàng)目上弄虛作假，并對(duì)違法使用財(cái)政資金者嚴(yán)肅查處。

6.以法律規(guī)范性約束和保障財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)的支持

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是法制經(jīng)濟(jì)，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，財(cái)政農(nóng)業(yè)支持也應(yīng)該依法進(jìn)行。要盡快立法，把國(guó)家的重大支農(nóng)政策制度化、規(guī)范化。國(guó)家現(xiàn)行涉農(nóng)法規(guī)體系中，對(duì)各級(jí)政府的財(cái)政農(nóng)業(yè)支持責(zé)任和支持方式的規(guī)定不夠具體，在實(shí)際執(zhí)行中可操作性差，對(duì)各級(jí)政府的財(cái)政農(nóng)業(yè)支持行為難以形成強(qiáng)制性約束。例如，《農(nóng)業(yè)法》中關(guān)于“財(cái)政支農(nóng)支出高于同期財(cái)政經(jīng)常性收入”的規(guī)定很籠統(tǒng)，既沒(méi)有規(guī)定財(cái)政農(nóng)業(yè)支持的具體方式，也沒(méi)有規(guī)定支出的具體結(jié)構(gòu)，對(duì)于財(cái)政支農(nóng)支出的內(nèi)涵也沒(méi)有明確的界定。另外，“財(cái)政經(jīng)常性收入”不便于準(zhǔn)確量化，特別在地方不便操作，其計(jì)算和考核的彈性較大，影響它的考核價(jià)值。因此，有必要對(duì)現(xiàn)有《農(nóng)業(yè)法》進(jìn)行修訂并制定相應(yīng)的配套法規(guī)或?qū)嵤┘?xì)則，明確規(guī)定財(cái)政農(nóng)業(yè)支持的范圍、支持方式和具體政策工具，尤其是財(cái)政農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼性支持方面的條款更應(yīng)該具有現(xiàn)實(shí)操作性，使政府能夠依法履行對(duì)農(nóng)民利益的保護(hù)責(zé)任。

7.建立健全財(cái)政支農(nóng)資金使用績(jī)效評(píng)價(jià)監(jiān)督機(jī)制

（1）要建立健全財(cái)政支農(nóng)資金使用考核評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，對(duì)財(cái)政支農(nóng)支出效果的評(píng)價(jià)不能只重視政府政績(jī)的增加，而應(yīng)該通過(guò)對(duì)各方綜合效益的審視來(lái)科學(xué)地評(píng)價(jià)支出效果，根據(jù)具體項(xiàng)目來(lái)確定不同的考核評(píng)比指標(biāo)及體系，并對(duì)財(cái)政支農(nóng)資金使用不當(dāng)或存在資金使用違法違規(guī)等行為進(jìn)行嚴(yán)厲處罰。中央要建立對(duì)各省的指標(biāo)考核體系，各省級(jí)以上財(cái)政部門要建立對(duì)下級(jí)的支農(nóng)資金使用監(jiān)管指標(biāo)體系，各地市按照中央和省部署，確立指標(biāo)考核實(shí)施方案，通過(guò)委派財(cái)政部門支農(nóng)項(xiàng)目會(huì)計(jì)人員實(shí)現(xiàn)支農(nóng)資金的核算與項(xiàng)目實(shí)施單位分離，打破部門內(nèi)部人員的利益相關(guān)性，解除用款單位的內(nèi)部人員對(duì)資金的控制，確保財(cái)政支農(nóng)資金的高效運(yùn)用。一般的財(cái)政支農(nóng)資金可以采取報(bào)賬的制度，財(cái)政部門集中將具體的開支相關(guān)的審核、會(huì)計(jì)報(bào)銷及審批權(quán)上收；要求縣市政府涉農(nóng)部門做好資金統(tǒng)籌，每月把開支的發(fā)票和具體資金使用情況集中到縣市的財(cái)政部門匯總核實(shí)，接著由上級(jí)的財(cái)政部門根據(jù)項(xiàng)目投資計(jì)劃審核，只有所上報(bào)的內(nèi)容符合下達(dá)項(xiàng)目計(jì)劃的用途，而且手續(xù)齊全，就及時(shí)核對(duì)報(bào)銷下發(fā)相應(yīng)撥款。對(duì)完工后的項(xiàng)目要進(jìn)行嚴(yán)格審查，一旦發(fā)現(xiàn)支農(nóng)資金管理使用中存在違紀(jì)違規(guī)行為，必須嚴(yán)格追究責(zé)任，徹底杜絕挪用現(xiàn)象，提高支農(nóng)資金的使用規(guī)范和效益，充分發(fā)揮財(cái)政支農(nóng)資金的作用。

（2）加強(qiáng)資金使用監(jiān)管，落實(shí)責(zé)任追究工作機(jī)制。通過(guò)建立和完善相應(yīng)的財(cái)政支農(nóng)項(xiàng)目和資金管理制度，不斷完善財(cái)政資金分配管理和監(jiān)督，對(duì)涉農(nóng)專項(xiàng)資金使用實(shí)行事前、事中和事后全程監(jiān)督，強(qiáng)化專家評(píng)審機(jī)制，對(duì)涉農(nóng)項(xiàng)目資金的使用進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，充分體現(xiàn)公正公平。關(guān)注各類財(cái)政扶持資金是否及時(shí)、足額撥付到項(xiàng)目單位，有無(wú)截留、擠占、挪用；項(xiàng)目單位是否按規(guī)定使用財(cái)政扶持資金，有無(wú)將財(cái)政扶持資金歸個(gè)人或少數(shù)人使用等。對(duì)發(fā)現(xiàn)的擠占、挪用、截留、浪費(fèi)、騙取等問(wèn)題，責(zé)令部門、單位進(jìn)行糾正，對(duì)相關(guān)責(zé)任人員追究相應(yīng)的責(zé)任。對(duì)內(nèi)控制度不健全、財(cái)務(wù)不健全、合而不作的“空殼合作社”不予以扶持；違規(guī)使用專項(xiàng)資金情節(jié)嚴(yán)重拒不整改的合作社，停止或減少安排扶持發(fā)展類財(cái)政資金，從嚴(yán)追究相關(guān)責(zé)任人責(zé)任。

（3）規(guī)范項(xiàng)目管理程序，強(qiáng)化支農(nóng)資金監(jiān)管工作機(jī)制。一是完善項(xiàng)目立項(xiàng)申報(bào)程序，切實(shí)推行項(xiàng)目立項(xiàng)專家評(píng)審制、公開競(jìng)爭(zhēng)制和公開招標(biāo)制等管理方式，確保項(xiàng)目資金分配科學(xué)、公平、公正。二是進(jìn)一步完善項(xiàng)目公示制，加大公開透明的程度，將確定的支農(nóng)項(xiàng)目在相關(guān)網(wǎng)站、電視、報(bào)紙等媒體進(jìn)行公示的同時(shí)，要在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村及項(xiàng)目實(shí)施點(diǎn)建立固定的公示欄，長(zhǎng)期公示項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容、財(cái)政補(bǔ)助資金、補(bǔ)助環(huán)節(jié)等詳細(xì)內(nèi)容，強(qiáng)化群眾監(jiān)督。三是嚴(yán)格項(xiàng)目補(bǔ)助支出和財(cái)務(wù)管理及監(jiān)督，統(tǒng)一賬戶核算管理，嚴(yán)控虛假票證報(bào)賬和大額現(xiàn)金支取，健全財(cái)政補(bǔ)助資金專項(xiàng)檢查制度。四是建立健全項(xiàng)目驗(yàn)收制度。項(xiàng)目完成并經(jīng)審計(jì)部門或有資質(zhì)的中介機(jī)構(gòu)審計(jì)后，項(xiàng)目單位要及時(shí)提交竣工報(bào)告和審計(jì)報(bào)告；未經(jīng)審計(jì)的原則上不予驗(yàn)收。要明確驗(yàn)收的內(nèi)容、方式和相關(guān)人員的責(zé)任，嚴(yán)格把好驗(yàn)收關(guān)。

（本文節(jié)選中國(guó)農(nóng)村財(cái)經(jīng)研究會(huì)課題組課題《支持現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)、推動(dòng)農(nóng)業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的財(cái)政研究》；課題組成員：李軍國(guó)、姜鷗、李建宏、任婧、趙光遠(yuǎn)、王超、宗宇翔；執(zhí)筆：李軍國(guó)）

中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：當(dāng)代農(nóng)村財(cái)經(jīng)2017年1期

(掃一掃，更多精彩內(nèi)容！)