城鎮(zhèn)化本質(zhì)上是人口、土地等資源要素在地理空間的優(yōu)化與整合。隨著越來越多的農(nóng)村人口“離農(nóng)、進城”，由于土地的不可移動性，農(nóng)村承包地、宅基地及其他土地必然要在剩余農(nóng)村人口中重新配置。雖然土地經(jīng)營權流轉部分解決了上述問題，但它也增加了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本、放大了農(nóng)業(yè)經(jīng)營風險，而且無法覆蓋宅基地以及其他農(nóng)村土地。正因如此，十八屆五中全會和2016年中央一號文件都指出，要“維護進城落戶農(nóng)民土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權，支持引導其依法自愿有償轉讓上述權益”。關于農(nóng)村土地承包權、宅基地使用權和集體收益分配權（簡稱“三權”）轉讓的試點工作加快推進。本文在梳理改革試點“三權”轉讓的典型做法、基本經(jīng)驗、存在問題的基礎上，分析在更大范圍實施“三權”轉讓的若干理論問題，進而給出推進“三權”轉讓的政策建議，不僅有助于政界和學界加深對“三權”轉讓的認識，還可以為深化有關改革提供決策參考。
一、各地“三權”轉讓的改革探索
近年來，一些農(nóng)村改革試點按照中央的有關要求，加快推進承包地、宅基地或其他集體資源資產(chǎn)的有償轉讓工作，嘗試為部分農(nóng)民尤其是進城落戶農(nóng)民“離農(nóng)、退地”提供通道，以加快“人地”資源的優(yōu)化配置。其中，重慶梁平縣、浙江樂清市、寧夏平羅縣等改革試點，因制度安排巧妙、改革特點鮮明、改革效果突出受到廣泛關注。
（一）“進退聯(lián)動”實現(xiàn)土地承包權轉讓：梁平經(jīng)驗
梁平縣地處重慶市東北部，戶籍人口約為93萬，常年外出人口達32.4萬，其中舉家外出的農(nóng)戶比例約占10%。2014年底，該縣的承包地流轉比例達到50%，遠高于全國平均水平。2014年11月，梁平縣被確定為全國第二批農(nóng)村改革試驗區(qū)，主要承擔土地承包權退出、經(jīng)營權流轉管理等改革試驗任務。
梁平縣的土地承包權轉讓源于2014年，該縣農(nóng)民首小江計劃投資千萬元，在蟠龍鎮(zhèn)義和村一組的承包地建設冷水魚養(yǎng)殖基地。但由于項目投資金額大、回報周期長，經(jīng)營權流轉存在隱患：一方面，農(nóng)戶雖然愿意把土地長期出租，但擔心承租方因經(jīng)營不善而拖欠租金甚至“跑路”，而基礎設施建設用地難以復墾，給自己造成損失。另一方面，承租方在建設養(yǎng)殖基地、發(fā)展現(xiàn)代設施農(nóng)業(yè)時，也會擔心農(nóng)民中途毀約收回土地，或坐地起價，影響經(jīng)營的穩(wěn)定性而不敢投入資金。
為了破解上述“土地流轉困局”，在政府有關部門的指導下，義和村采取了以下做法：一是相關農(nóng)戶將投資人首小江所需15畝土地的承包經(jīng)營權“有償退還”給村集體，村集體承諾支付每畝地支付3萬元的退出補償；二是首小江為每畝承包地支付3.45萬元（其中0.45萬元為村集體收取的發(fā)包費和管理費），村集體吸收首小江為本集體成員，并在交納3000元手續(xù)費后將其戶口遷入義和村；三是按照《農(nóng)村土地承包法》第四十四、四十五條的規(guī)定，首小江以“其他方式”承包該地塊至2065年，承包期接近50年；四是縣農(nóng)業(yè)部門接受義和村有關農(nóng)戶提出的承包地變更申請，向首小江發(fā)放“農(nóng)村土地承包經(jīng)營權證”。最終，梁平縣義和村土地承包權“進退聯(lián)動”轉讓順利完成。
考慮到退出方有意愿，承接方有需求，為了推進土地承包經(jīng)營權退出工作，2015年，在總結義和村土地退出做法的基礎上，梁平縣制定了《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權退出試點實施辦法（試行）》，將屏錦鎮(zhèn)萬年村、禮讓鎮(zhèn)西川村確定為退出試點區(qū)域，并安排了80萬元用作土地退出補償試點的周轉資金。至2016年5月，萬年村已有30戶農(nóng)戶自愿有償退出承包地19.7畝，每畝平均獲得1.4萬元的退出補償。
梁平縣土地承包權轉讓說明，打破土地承包權轉讓的傳統(tǒng)邊界，土地承包權的權益價值才能得以體現(xiàn)，才能避免進城農(nóng)戶對承包地“占而不用、荒而不讓”的低效做法。在現(xiàn)有的政策框架下，承接方取得集體經(jīng)濟組織成員資格后，便可以有償獲得土地承包權，成為土地的承包經(jīng)營者。
（二）房地一體跨村轉讓實現(xiàn)宅基地退出：樂清個案
浙江樂清市是中國市場經(jīng)濟發(fā)育最早的地區(qū)之一。2015年樂清市二三產(chǎn)業(yè)比重超過97%，城鄉(xiāng)常住居民人均可支配收入分別為46352元和24891元，遠高于全國平均水平。由于人多地少且經(jīng)商氛圍濃厚，當?shù)?0%以上農(nóng)民都離開農(nóng)村，成為在全國乃至全球發(fā)展的大小商人。長期以來，為了獲得經(jīng)營發(fā)展資金，當?shù)剞r(nóng)村住房抵押、轉讓的需求十分強烈。2015年12月，經(jīng)全國人大常委會授權，樂清市成為農(nóng)村住房財產(chǎn)權抵押試點。
為了將民間大量存在的農(nóng)村房屋交易規(guī)范化，本世紀以來，當?shù)卣_始對農(nóng)村房屋轉讓進行登記備案。至2007年底，經(jīng)住建局登記備案的農(nóng)村房屋轉讓累計為88起。此時，任何人理論上都可以購置有房屋產(chǎn)權證的農(nóng)村房屋并在住建局登記過戶。2008年，受國土資源部、住房和城鄉(xiāng)建設部等有關文件和辦法的影響，樂清市暫停農(nóng)村房屋轉讓登記。雖然政府不再備案過戶，但當?shù)剞r(nóng)村住房轉讓的市場需求日益強烈，民間自發(fā)的農(nóng)房轉讓依然盛行。2009年7月，樂清再次放開農(nóng)村房屋轉讓，“對持有集體土地使用權證和房產(chǎn)證的農(nóng)村房產(chǎn)，允許在市域范圍內(nèi)農(nóng)業(yè)戶籍人口間轉讓”。壓抑的農(nóng)村住房交易需求得以釋放，2010年農(nóng)房轉讓達383起。此后，隨著工商業(yè)的蓬勃發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化加速，樂清市農(nóng)村房屋和宅基地“房地一體”的跨村、跨鎮(zhèn)交易現(xiàn)象日益普遍。至2016年2月底，樂清市已累計完成7185起農(nóng)村房屋交易，轉讓面積達115.73萬平方米。其中，僅“十二五”期間，就有5409起農(nóng)村房屋轉讓在樂清市住建局進行了登記備案。
2015年以前，農(nóng)村住宅轉讓，出讓人必須出具非唯一住房證明、不再申請宅基地承諾書、村集體同意轉讓聲明等材料；受讓人必須具有本市農(nóng)業(yè)戶口；必須需要繳納契稅、營業(yè)稅等稅費（總稅率約6.3%）和村集體基礎設施配套費（每宗0.5萬元-1.2萬元）?？紤]到戶籍制度改革和社會發(fā)展需要，樂清市2015年底制定的《集體土地范圍內(nèi)的房屋登記辦法》規(guī)定，除有正式交易合同外，農(nóng)村房屋所有權轉讓登記，只需提供（1）房屋所有權證；（2）完稅憑證或減免稅憑證；（3）房屋所在地村集體經(jīng)濟組織同意轉讓的書面材料。違法違章建筑，無法申請房屋所有權證，也就不能登記過戶。
作為全國百強縣和市場經(jīng)濟最發(fā)達的地區(qū)之一，樂清市的經(jīng)驗表明，提高資源資產(chǎn)的可交易性，是市場經(jīng)濟的基本邏輯。人口流動要求農(nóng)村宅基地和房屋進行市場化交易。與其壓抑農(nóng)民的資產(chǎn)轉讓需要，讓其在監(jiān)管之外無序發(fā)展，不如對其進行規(guī)范化引導，減少交易成本、增加政府稅收。
（三）農(nóng)村集體收益分配權轉讓：溫州做法
對于集體經(jīng)濟基礎較好、集體資產(chǎn)數(shù)量較大的村莊而言，集體資產(chǎn)收益的增值和分配是事關村民切身利益的大事。集體收益分配權轉讓既是集體收益分配權完整性的體現(xiàn)，也是集體收益增值的重要途徑。各地在這方面有不少實踐探索。
溫州市作為全國農(nóng)村產(chǎn)權制度改革實驗區(qū)，于2011年率先開展農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權制度改革。改革堅持以“賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權利”為導向，實行政經(jīng)分開，明晰產(chǎn)權歸屬，完善各項權能。按照“產(chǎn)權到人（戶）、權隨人（戶）走”的原則，構建符合市場經(jīng)濟要求的農(nóng)村集體經(jīng)濟運營機制。目前全市村集體經(jīng)濟組織股改完成率達99.6%，量化集體凈資產(chǎn)165億元、認定持股社員680.9萬人。
其主要做法：首先，量化股權，明晰農(nóng)民對集體資產(chǎn)的股份占有。將村集體經(jīng)營性資產(chǎn)量化到人（戶），明確集體經(jīng)濟組織成員權，實現(xiàn)對集體資產(chǎn)產(chǎn)權長久化、定量化占有。在股權設置上，原則上不設集體股，只設個人股；個人股一般由人口股和農(nóng)齡股構成，人口股占比不低于60%；倡導股權“生不增、死不減”靜態(tài)管理。股權可繼承、轉讓和贈與。在量化對象確認上，主要以農(nóng)業(yè)戶籍在村，結合勞動關系認定股改量化對象。強調(diào)依法、依規(guī)進行股權量化。在具體操作上，確保農(nóng)民知情權、決策權、參與權和監(jiān)督權。其次，賦能活權，激活農(nóng)民對集體資產(chǎn)的股份權能。賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份的收益權能。農(nóng)民憑股權分紅，股權可用于抵質(zhì)押貸款，也可以在集體經(jīng)濟組織內(nèi)部轉讓。例如，樂清市長虹村開展股權內(nèi)部轉讓，規(guī)定個人股權轉讓不能超過50%，股東個人持股不得超過全社總股本的10%，目前該村社已發(fā)生9起股權轉讓。第三，政經(jīng)分開，探索集體所有制有效實現(xiàn)形式。重點抓好村股份經(jīng)濟合作社組織、財務、議事等各項制度建設。政府設立農(nóng)村產(chǎn)權交易服務機構用于農(nóng)村產(chǎn)權交易。截至2015年底，全市共完成交易1083宗、涉及資金10.49億元，交易后平均溢價18%。
溫州農(nóng)村集體收益分配權轉讓的做法表明，無論是落實“賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權利”改革要求，還是保障集體資產(chǎn)股份的保值、增值，農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權改革都必定要在股份量化的基礎上，給予集體成員集體股份收益轉讓權。
（四）“三權”和集體成員身份的一攬子退出：平羅經(jīng)驗
寧夏平羅縣是全國33個改革試點之一。為了落實寧夏自治區(qū)“插花安置”生態(tài)移民的工作部署。2013年初，寧夏平羅縣結合自治區(qū)的西海固生態(tài)移民“插花安置”工作，制定了《農(nóng)民宅基地、房屋、承包地收儲參考價格暫行辦法》、《農(nóng)民集體土地和房屋產(chǎn)權自愿永久退出收儲暫行辦法》，并出資500萬元設立土地退出收儲基金，啟動了農(nóng)村土地財產(chǎn)權和集體成員身份權的“一攬子退出”試驗。
其主要做法為：一是參照自治區(qū)征地補償標準，結合當?shù)亟晖恋亓鬓D均價，根據(jù)地理區(qū)位和土地肥瘦，將全縣13個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的每畝土地收儲價格確定為從300到600元不等的7個檔次。承包地退出總補貼=每年的補貼標準（每年提高5%）×第二輪承包期的剩余年限。二是按區(qū)位將標準面積為270平米（約合0.4畝）的宅基地收儲價格確定為1萬元、9000元和8000元三個等級。超標部分以1萬元/畝的庭院經(jīng)濟用地予以補償，補償額最高不得超過宅基地價格的40%。三是按照建造年限和建筑結構，確定農(nóng)村房屋收儲價格每平米不高于700元。
盡管平羅縣的土地收儲價格不高——以典型農(nóng)戶退出270平方米宅基地、100平方米（2010年建造的磚木結構）房屋、6畝承包地和4口人的集體成員身份為例，退出補償合計約為14萬元。政府又設置了嚴格的退出條件，規(guī)定“遷入城鎮(zhèn)并有穩(wěn)定職業(yè)和固定住所或者長期外出有穩(wěn)定的收入來源的”的才可以申請，“單純依靠土地生存，沒有其他收入來源的”不允許退出。但是不到一年時間，政府有關部門就收到了3000多份退出申請。最終，至2015年8月本次收儲工作結束，平羅縣已收購宅基地和房屋1718處，耕地面積8650畝，安置生態(tài)移民1174戶。
平羅縣是全國為數(shù)不多開展農(nóng)村土地、房屋、集體成員身份等“一攬子”退出的試點。其成功經(jīng)驗表明，當前有相當一部分離農(nóng)、進城農(nóng)戶“欲退地而不得”，如果政府提供相應的制度安排，即便補償標準不是太高，他們也愿意徹底放棄農(nóng)村土地和集體經(jīng)濟組織成員身份，徹底離開農(nóng)村、融入城市。
二、“三權”轉讓改革的基本經(jīng)驗
“三權”轉讓是一項綜合性強、涉及面廣、需要凝聚智慧、開拓創(chuàng)新的工作。從上述各地的案例可以看出，加快“三權”轉讓是現(xiàn)階段釋放農(nóng)村經(jīng)濟活力、推動城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的迫切需要?？偨Y重慶梁平、浙江樂清、寧夏平羅等地的做法，可以得到以下四點基本經(jīng)驗。
1.“三權”轉讓要基于農(nóng)民自愿原則，維護好農(nóng)民的開展土地承包權、宅基地使用權和集體收益分配權“三財產(chǎn)權利。自愿有償是“三權”轉讓的基本共識，也是各地試點中一貫堅持的原則。已經(jīng)確立的農(nóng)民權益要真正交到農(nóng)民手里，不能依靠行政命令加以干預。農(nóng)民擁有的“三權”是否轉讓、何時轉讓、以什么價格轉讓、轉讓給誰，都應由其自主決策。政府該做的事情是制定規(guī)則，維護規(guī)則的嚴肅性，讓農(nóng)民在規(guī)則框架下做出自己選擇。只有實現(xiàn)了自愿轉讓，農(nóng)民的權益才會得到保障，農(nóng)民才能得到更多的財產(chǎn)收益。土地承包權、宅基地使用權和集體收益分配權是農(nóng)民在農(nóng)村最大的財產(chǎn)權利，既要維護和保障他們的權益不受侵犯，又要使其財產(chǎn)權利保值增值，實現(xiàn)最大收益。土地確權、宅基地確權和集體資產(chǎn)股權量化改革是最重要的一個環(huán)節(jié)。只有把這些權益落實到農(nóng)民自己手里，他們才會真正關心其增值增效，關心集體經(jīng)濟的發(fā)展壯大。
2.“三權”轉讓要求打破傳統(tǒng)集體組織邊界?！斑M城、離農(nóng)”農(nóng)戶的“三權”轉讓，除了關注如何實現(xiàn)外，還必須考慮農(nóng)戶退出的農(nóng)村土地連同房屋誰來承接、以什么價格承接。在農(nóng)村人口持續(xù)向城鎮(zhèn)遷移、集體成員人數(shù)不斷萎縮的背景下，將受讓人限制在原集體經(jīng)濟組織成員內(nèi)部，就無法充分發(fā)揮市場發(fā)現(xiàn)價格的功能，也無法使農(nóng)戶上述權益的保障在增值層面有所突破。只有打破原有集體組織邊界，讓更多人參與土地退出交易市場，才能發(fā)現(xiàn)農(nóng)村土地和房屋的真實市場價值，才能更好地保障進城農(nóng)戶有關權益、保障土地退出者的經(jīng)濟利益。無論是重慶梁平的“進退聯(lián)動”土地承包經(jīng)營權轉讓，寧夏平羅為了安置生態(tài)移民而進行的“政府收儲”，還是浙江樂清的農(nóng)村房屋連同宅基地“跨村”交易，實際上都打破了原集體的邊界。不難想象，如果沒有經(jīng)營大戶、生態(tài)移民、外來經(jīng)商人員等集體外部人員的參與，即使農(nóng)戶“三權”轉讓的意愿再，也會因承接方缺乏而無法退出。
3.“三權”轉讓要處理好成員資格的認定、成員權的內(nèi)涵之間的關系。打破傳統(tǒng)集體經(jīng)濟組織邊界后的權益轉讓涉及到成員資格認定以及成員權內(nèi)涵的問題，這是集體所有制下無法回避的問題。這些地方實踐都嘗試著厘清和回答如下問題：到底哪些人應該是集體成員；“三權”退出是否影響退出戶的集體成員資格；作為集體成員又具有哪些權利；“三權”退出是否影響其他權利的獲得等。對比來看，關于“三權”轉讓后，受讓人是否成為集體經(jīng)濟組織成員、享受相關權利，各試點的規(guī)定不盡相同。梁平給予受讓人土地承包經(jīng)營權和宅基地使用權；樂清只給予受讓人房屋財產(chǎn)權，其宅基地使用權依附于房屋財產(chǎn)權；寧夏平羅則給予受讓人完整的集體經(jīng)濟組織成員。這意味著改革時，農(nóng)戶的財產(chǎn)權和身份權是可以分開考慮的。
4.“三權”轉讓要制定多樣化的實施方案。農(nóng)戶分層分化是當前農(nóng)村社會的重要特征。分化使得農(nóng)戶的收入來源、經(jīng)濟狀況、土地依賴等都產(chǎn)生了巨大差異。政府在開展土地承包權、宅基地使用權和集體收益分配權“三權”轉讓工作時，要因地制宜，考慮不同地區(qū)、不同類型農(nóng)戶的差異化改革需求，分類分層有序推進?！耙坏肚小钡摹叭龣唷鞭D讓政策難以取得滿意的效果。寧夏平羅縣在實施“三權”轉讓時，著重把退出方區(qū)分為進城農(nóng)戶、兼業(yè)農(nóng)戶和老年農(nóng)戶三類，對于不同類型的農(nóng)戶制定不同的補貼方案。在浙江樂清等基本實現(xiàn)了城鄉(xiāng)一體化的東部沿海地區(qū)，傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)形態(tài)早已消失，不存在“農(nóng)民退休”的問題，而且農(nóng)戶擁有較多財富，不擔心社會保障，他們主要期待獲得與城鎮(zhèn)居民一樣的財產(chǎn)處置權利。
三、“三權”轉讓改革試點存在的主要問題
農(nóng)村土地承包權、宅基地使用權和集體收益分配權“三權”轉讓，是一項新事物，各地在試點過程中也存在一些問題，主要表現(xiàn)為以下四方面：
1.二輪承包期影響“三權”轉讓。第二輪承包期大部分地方將于2027年或2028年到期。十八屆三中全會《決定》提出“穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關系并保持長久不變”，但是如何實現(xiàn)“長久不變”，如何處理二輪承包和“長久不變”的關系目前尚無定論。在“長久不變”落實之前，“三權”轉讓至少面臨以下三個問題：（1）超過二輪承包期的“三權”轉讓合同的法律效力問題；（2）隨著二輪承包期臨近，土地承包經(jīng)營權轉讓的價格將越來越低；（3）在二輪承包期結束，開始下一輪承包時，如果集體經(jīng)濟組織成員權依然沒有清晰界定，二輪承包期內(nèi)已經(jīng)有償退出“三權”的農(nóng)戶，是否會重新要求獲得成員權，繼而參與下一輪承包？
2.“三權”轉讓受讓人的成員資格問題。如果“三權”轉讓的受讓人是本村人，其在本集體經(jīng)濟組織的成員資格不存在問題；如果受讓人不是本村人，其成員資格如何獲得，目前還沒有相應的政策。實踐中，各地的做法有明顯差別：寧夏平羅的農(nóng)村社區(qū)，基于對生態(tài)移民弱勢群體的關懷，將其視為完全的集體組織成員，享有與其他村民一樣的待遇；重慶梁平義和村則先讓受讓人戶口遷入本村，取得本村集體成員資格，有權在承包合同期內(nèi)承包土地和使用宅基地的權利，但也規(guī)定不能獲得集體收益分配權；浙江樂清的農(nóng)村房屋和宅基地使用權受讓人，一般不會成為村集體組織成員，只擁有房屋和宅基地的使用權；福建晉江的華僑在原住村獲得宅基地后，雖然村里將其視作村民，但他們并不享有完全的集體經(jīng)濟組織成員權利。
3.產(chǎn)權改革滯后影響進城落戶農(nóng)民的集體資產(chǎn)權益分配。盡管進城落戶農(nóng)民仍擁有集體資產(chǎn)權益分配權，但是，其權利難以實現(xiàn)，這與農(nóng)村產(chǎn)權改革滯后有關。在集體資產(chǎn)股份量化之前，擁有的權益真正變?yōu)樨敻坏那肋€不暢通。
4.留守農(nóng)戶進城落戶農(nóng)民擁有“三權”有一定的意見。其主要原因是進城落戶農(nóng)民生活在城市，無法履行農(nóng)村居民相應的義務，還要享受農(nóng)村居民身份相關的待遇，權利與義務不對等。相當一部分農(nóng)民認為，集體經(jīng)濟組織成員與戶籍相聯(lián)系，如果戶口已經(jīng)不在本村，且在外面有了穩(wěn)定的工作，則不應該再保留土地承包權和集體收益分配權。也有農(nóng)民認為，應該保留進城落戶農(nóng)民的土地承包權，以便他們“萬一在城市發(fā)展的不好再回來”。大部分農(nóng)民都認為，對于宅基地，無論外出農(nóng)民是否已經(jīng)在城里落戶，都應該予以保留，因為“宅基地是他祖輩傳下來的”。
四、對“三權”轉讓改革試點中若干問題的理論思考
1.賦予進城落戶農(nóng)民在農(nóng)村的合法身份。農(nóng)民進城落戶后，由于他們擁有本村農(nóng)村土地承包權、宅基地使用權和集體收益分配權等，所以，他仍是該集體經(jīng)濟組織的成員。如果擁有土地承包權權益，則仍是以土地集體所有為基礎的集體經(jīng)濟組織成員；如果他們擁有宅基地和房屋，仍是社區(qū)成員，擁有社區(qū)成員權的權益。如果沒有宅基地和房屋，且大部分時間不在本村居住，則不再擁有社區(qū)成員權，不再享有社區(qū)成員的權利和義務。如果他們持有集體資產(chǎn)的股權，則仍是集體經(jīng)濟組織的成員；他們的政治權益依照《選舉法》和《村民委員會組織法》的規(guī)定予以確認。
2.“三權”轉讓要有法可依?！掇r(nóng)村土地承包法》第十條指出，“國家保護承包方依法、自愿、有償?shù)剡M行土地承包經(jīng)營權流轉?！痹摲ǖ谌l對流轉方式進行了規(guī)定：“通過家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權可以依法采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉?！薄锻恋毓芾矸ā返诙l規(guī)定，“土地使用權可以依法轉讓?！币虼?，土地承包經(jīng)營權的轉讓是法律允許的。十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》也指出，賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權，保障宅基地用益物權，讓集體土地真正成為集體成員可以擁有的財產(chǎn)。因此，法律和政策都允許進城落戶農(nóng)民依法自愿有償轉讓其農(nóng)村“三權”。
3.“三權”轉讓要打破村組界限。農(nóng)民自愿轉讓“三權”的一個重要前提，是轉讓價格符合他們的預期。而價格是由供求關系決定的，供求關系與市場邊界密切相關。市場由封閉到開放，供求關系就會發(fā)生相應的變化。把農(nóng)村“三權”轉讓的范圍限定在集體經(jīng)濟組織內(nèi)部，既不符合法律規(guī)定，也不利于“三權”轉讓。為了讓農(nóng)民獲得更多的財產(chǎn)權利，《農(nóng)村土地承包法》第三十三條規(guī)定的土地承包經(jīng)營權流轉應當遵循的原則中，其中的一個原則是“在同等條件下，本集體經(jīng)濟組織成員享有優(yōu)先權?！边@也就意味著非本集體經(jīng)濟組織成員也可以流轉承包地。而同等條件應該是本集體經(jīng)濟組織成員與集體經(jīng)濟組織之外的人之間的比較，這實際上已經(jīng)打破了集體經(jīng)濟組織的界限。但在實際工作中，多數(shù)地方都限制了向集體經(jīng)濟組織之外的人流轉土地承包經(jīng)營。
4.宅基地使用權退出需要規(guī)劃先行。在各地進行的宅基地使用權退出試點中，始終堅守的一個原則是維持宅基地總量的零增長或負增長，這與我國目前宅基地面積過大，超額劃撥宅基地有關。宅基地退出要以村莊規(guī)劃、村鎮(zhèn)規(guī)劃為基礎，在規(guī)劃的基礎上制定農(nóng)戶宅基地有償退出機制。
5.進城落戶農(nóng)民的集體收益分配權轉讓。進城落戶農(nóng)民的集體收益分配權與其擁有的集體資產(chǎn)股權相對應。集體資產(chǎn)股權量化到個人后，該量化的股權是取得集體收益分配權的唯一憑據(jù)。集體經(jīng)濟組織要制定靈活的股權轉讓規(guī)則，以提高集體資產(chǎn)股權持有者轉讓股權的收益。進城落戶農(nóng)民持有的股權允許全部有償轉讓。放松對股權轉讓受讓方的限制，允許非集體經(jīng)濟組織成員受讓集體資產(chǎn)股權，受讓股權成功后，受讓人便成為集體經(jīng)濟組織成員。
五、加快推進“三權”轉讓改革的政策建議
結合當前改革試點取得的經(jīng)驗和存在的問題，加快推進農(nóng)民尤其是進城落戶農(nóng)民“三權”轉讓，需要重點做好以下五個方面的工作。
1.以系統(tǒng)化思維推進相關改革。維護進城落戶農(nóng)民的“三權”權益是一項涉及農(nóng)村集體產(chǎn)權改革的重大系統(tǒng)工程，需要重新審視和探索集體所有制的實現(xiàn)形式。在城鄉(xiāng)一體化快速發(fā)展的大背景下探索土地家庭承包經(jīng)營制的內(nèi)涵與實現(xiàn)方式。農(nóng)村土地是農(nóng)民的最大資產(chǎn)，土地制度改革要以完善家庭聯(lián)產(chǎn)承包制，加速推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化為出發(fā)點，重視土地之于農(nóng)民的財產(chǎn)屬性，通過創(chuàng)新體制機制，讓農(nóng)民獲得更大的土地財產(chǎn)收益。土地確權工作是一項基礎性工作，做好這項工作對于土地制度改革至關重要。農(nóng)民宅基地使用權是法律賦予農(nóng)民的權益，也是農(nóng)民的重要財產(chǎn)。
2.以依法自愿為原則引導“三權”有償退出。必須在依法自愿的原則下推進相關工作。首先要為轉讓“三權”提供法律和政策保障。其次，打破轉讓邊界能夠提高“三權”擁有者的財產(chǎn)收益，同時也提高了集體經(jīng)濟組織的價值和社會認可度，有利于發(fā)展壯大集體經(jīng)濟。第三，為進城落戶農(nóng)民在城市生活提供生活保障和公共服務，降低其進城落戶的成本，有助于他們轉讓“三權”。第四，加快農(nóng)村產(chǎn)權交易的基礎設施建設。
3.積極穩(wěn)妥擴大“三權”轉讓的市場邊界。隨著我國市場經(jīng)濟體制的不斷完善和發(fā)展，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織只有面向市場，參與市場競爭，才有可能發(fā)展壯大。只有拆掉農(nóng)村的“圍墻”，才能提高農(nóng)村經(jīng)濟組織的效率，農(nóng)民的收益才會改善。土地承包經(jīng)營權的轉讓、宅基地使用權的轉讓和農(nóng)村集體資產(chǎn)股權的轉讓都要突破本村或本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部的限制，要向市場要價格，讓市場給集體經(jīng)濟組織估值。
4.以二輪承包到期為節(jié)點完成相關改革。由于全國大部分地區(qū)二輪承包期在2027年或2028年到期，面臨簽署下一輪承包合同的問題。特別是實行家庭承包經(jīng)營制長久不變，使得下一輪承包所面臨的難度更大，交易成本更高。為了避免這種情況發(fā)生，應該加快農(nóng)村產(chǎn)權制度改革的進程，二輪承包期到期之前，完成農(nóng)村土地確權、登記、頒證工作，完成農(nóng)村集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權股份量化到人工作。按照集體經(jīng)濟組織成員資格認定辦法和集體經(jīng)濟有效實現(xiàn)形式，完成集體經(jīng)濟組織成員權、農(nóng)村社區(qū)成員權認定。以確權時點固化成員權資格，保護成員的集體財產(chǎn)權和收益分配權。通過建立農(nóng)村產(chǎn)權流轉交易市場，推動農(nóng)村產(chǎn)權流轉交易。下一輪承包以當時所擁有的權益大小為基準，簽署長期承包合同。
5.修改相關法律、法規(guī)和政策。一是通過立法確定集體經(jīng)濟組織的成員資格。二是廢止和修訂已經(jīng)出臺的阻礙“三權”轉讓的相關法律、法規(guī)和政策條文。三是修改《農(nóng)村土地承包法》與《土地管理法》不一致的地方。四是修訂《農(nóng)村土地承包法》第二十六條中，對遷入小城鎮(zhèn)落戶和遷入設區(qū)的市的不同對待。五是修改《物權法》、《擔保法》對農(nóng)村土地財產(chǎn)權抵押的限制。
作者單位：中國社會科學院農(nóng)村發(fā)展研究所
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉自：《價格理論與實踐》2016年第05期
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