——讀甘藏春《土地正義——從傳統(tǒng)土地法到現(xiàn)代土地法》
一、引言：
《土地正義——從傳統(tǒng)土地法到現(xiàn)代土地法》一書的作者甘藏春老師是我國國土資源系統(tǒng)有特別深厚法律功底的土地人，是司法行政領域有特別深厚土地理論功底和土地管理實踐經(jīng)驗的法律人。他從1982年進入北京大學開始專攻憲法專業(yè)，經(jīng)過十多年理論的學習和打磨，從1989年離開高校，進入政府，先后參與了《中華人民共和國土地管理法》（1998年8月修訂）、《中華人民共和國土地管理法實施條例》和《基本農(nóng)田保護條例》等多部法律法規(guī)和部門規(guī)章的起草工作。在土地管理法修訂草案的過程中當時社會上關于土地制度的爭論十分激烈，甘老師雖然沒有參與論戰(zhàn)，但一直關注爭論的各種觀點，他認為許多爭論是因為背后秉持的理論不同，學者們都是以本學科的科學體系結構分析土地問題，甘老師作為土地法律政策的研究者，認為“調(diào)整我們固有的法理思維，將土地作為一種特殊的法律主體。已經(jīng)是我們無法回避的問題。”（p55）。土地法擁有自身的特殊性，應該有自己獨特的理論體系，于是萌動了寫這本書的想法。
作為土地法學的著作，這本書對于法條法規(guī)的引用資料十分豐富，但并不是簡單的羅列堆砌法條，也不是絕對的站在法理的角度分析土地問題，而是別出心裁地利用哲學倫理學領域的“正義觀”來分析土地法律制度的變遷，以期實現(xiàn)土地法律制度的良法善治。下面我將首先圍繞書中的核心概念展開，分析其研究方法，發(fā)現(xiàn)結論的創(chuàng)新點與研究價值；隨后跳出書本的局限，將眼光放在當代，辯證分析我國土地法律制度。
二、溫故
（一）回顧歷史
甘老師在書中對于土地所有權的論述不僅從憲法學的角度進行法理分析，還立足于唯物史觀，把中國土地所有權問題放在特殊的歷史條件下依據(jù)特殊國情，用歷史還原的方法挖掘我國土地所有權形成過程中的時代因素。
從新民主主義革命到社會主義革命,圍繞土地所有權和所有制的斗爭始終是政治實踐的經(jīng)濟主題。20世紀初的中國是一個半封建半殖民地的農(nóng)業(yè)國,作為生產(chǎn)關系基礎的土地所有權是決定上層建筑的關鍵要素。正如毛澤東所指出的:“戰(zhàn)爭和土改是在新民主主義的歷史時期內(nèi)考驗全中國一切人們、一切黨派的兩個‘關’。”土地所有權從半封建半殖民地社會的私有制到社會主義公有制的轉(zhuǎn)變,從來都不是一個簡單的經(jīng)濟學術語變換,而是一個關乎社會主義國家屬性是否能夠保持人民性、公共性和正義性的重要主題。習近平指出,重大經(jīng)濟問題“必須從政治上看”,這意味著土地所有權的政治屬性和歷史屬性在今天仍然有著重大的意義。
（二）借鑒經(jīng)典
與此同時，本書雖然以土地正義這一并不普遍的說法作為主題，但細究其內(nèi)核能發(fā)現(xiàn)甘老師對于土地正義問題的論述是以馬克思關于人的全面發(fā)展學說及孫中山的“平均地權”理論作為理論基礎的。
在《共產(chǎn)黨宣言》中，馬克思恩格斯把人的自由而全面地發(fā)展作為與正義相聯(lián)系的基本價值。他們宣稱：“代替那存在著階級和階級對立的資產(chǎn)階級舊社會的。將是這樣一個聯(lián)合體，在那里，每個人的自由發(fā)展是一切人的自由發(fā)展的條件?！备世蠋熃梃b馬克思“促進人的自由而全面發(fā)展”作為正義的價值標準，提出在實踐中要尊重和切實保障人權，不斷削減束縛人的自由而全面地發(fā)展的外在條件，不斷提升人的素質(zhì)。
土地正義是本書的主題，作者從地權平等、地利共享、地盡其用三方面對其進行了解析，這三方面內(nèi)容可以追溯到我國民主革命的偉大先行者孫中山先生的“平均地權”理論主張。孫中山的平均地權思想源起于他游歷歐美的感悟, 當時正值歐美等資本主義社會生產(chǎn)力突飛猛進、城市化進程日新月異的時期, 然而表面的繁榮卻不能掩蓋社會矛盾的異常尖銳。孫中山看到“大凡文明進步, 地價日漲, ”土地集中于少數(shù)資本家的手中, 成為貧富不均的根源, 而與此同時, 香港、廣州、上海等地的地價也日漸高漲，由此萌生了他關于“平均地權”的思考。孫中山平均地權的方法概括起來, 為核定地價、照價納稅、照價收買、漲價歸公。甘老師在書中使用地權平等而不是地權平均，是考慮到這一原則的時代性，這是由自給自足的小農(nóng)經(jīng)濟向社會化大生產(chǎn)的市場經(jīng)濟過渡的必然選擇，其主要內(nèi)容除了孫中山先生所主張的耕者有其田，居者有其屋之外，還補充了防止土地過度集中一條，使地權平等理論更加富有時代特征。
三、知新
圍繞土地正義這一主題，作者首先通過分析1949-2019年間中國社會變革與土地制度的互動關系，追尋中國土地法從傳統(tǒng)到現(xiàn)代的嬗變過程，發(fā)現(xiàn)土地制度變革始終是圍繞解決公平與效率的關系問題而展開的，土地公平與效率問題的解決是實現(xiàn)土地正義的出發(fā)點。接著作者選取土地權利問題、土地發(fā)展權問題、土地征收問題等重大土地基礎理論問題，結合土地正義的地權平等、地利共享、地盡其用三大主要內(nèi)容進行層層推進的細致剖析。最后得出結論要實現(xiàn)土地正義，需要建立管理土地的良法體系，并不斷協(xié)調(diào)好公平與效率的關系善治土地。
（一）地權平等——權利正義
甘老師認為“地權平等，是指每個人都享有對土地平等需要、平等利用、平等保護的權利?！保≒182）正是有了土地的不平等占有，才有了對土地平等的渴望和追求。但地權平等并不等于地權平均，它是區(qū)別于孫中山先生提出的“平均地權”的結果平等的觀念。
在人類的思想史上，平均地權一直是土地改革的重要指導思想和原則，它作為土地正義的理想深入人心。平均地權體現(xiàn)的是結果公平的觀念，
在農(nóng)耕文明時代是有進步意義的。進入到工業(yè)文明之后，隨著城鎮(zhèn)化的不斷推進，大量的農(nóng)民進入城鎮(zhèn)，離開了農(nóng)村，離開了農(nóng)村土地，成為城市居民。對于這些進入城市的農(nóng)民來說，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不再是謀生的手段，農(nóng)村土地也不再作為他不可離開的生產(chǎn)資料。而在城市土地問題又轉(zhuǎn)變?yōu)榫幼栴}房地產(chǎn)的價格問題，土地資本獲取暴利的問題，土地正義問題已經(jīng)遠遠超出了平均地權所要求的耕者有其田的范圍。而且在市場經(jīng)濟的條件下，平等觀也發(fā)生了變化，由結果平等轉(zhuǎn)向了權利平等和權利的平等保護。因此，使用地權平等的概念能夠在堅持原有的理想價值的基礎上，更好的適應社會變遷。
在當代，“地權平等是主張土地權利的平等，要切實保障每個人對于土地的最基本需求，并且隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展不斷提高保障水平?！保╬184）甘老師將耕者有其田，居者有其屋，防止土地的過度集中作為地權平等的主要內(nèi)容。在當代耕者有其田已經(jīng)突破了傳統(tǒng)的消極保障范疇，開始轉(zhuǎn)向積極保障，除了保障農(nóng)民的土地權益之外，政府還對農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民采取一系列的支持扶持政策；在居住正義的背景下，居住權作為基本人權，在于其他權利發(fā)生競合時，它具有最高效力；土地作為稀缺資源如果被少數(shù)人占有，會成為社會分配不公的重要因素，為了土地正義，一些國家或地區(qū)在法律上建立了私人擁有土地面積的最高限額制度，為我國土地法律的制定提供借鑒。
（二）地利共享——分配正義
地利也就是土地的收益問題，之所以成為土地正義的重要問題，就在于土地的自然屬性。作者例舉了土地的發(fā)展權說明地利共享的重要性：“土地收益會形成巨大的差距，處理不好就會引發(fā)社會沖突。應該堅持土地發(fā)展權獨立性原則，土地發(fā)展權于土地空間適當分離，明確土地發(fā)展的收益權，屬于特定區(qū)域內(nèi)的全體農(nóng)民。因為某塊土地獲取土地發(fā)展權是以其他土地禁止或者限制土地發(fā)展權為代價的。土地發(fā)展權的收益不能只是該宗土地的所有權人享受，而應該屬于相鄰的農(nóng)地的全體所有權人。這就是公平發(fā)展的應有之義。”（p309）土地就其本質(zhì)屬性而言，具有土地不能增加，總量恒定和位置的固定性，不能移動等屬性。這種本質(zhì)屬性就決定了土地資源是稀缺性資源。一方面是稀缺性資源，另一方面，人類的生存，生活，生產(chǎn)又須臾不能離開供給與需求之間的不均衡狀況，使得土地成為自然壟斷性資源。土地在經(jīng)濟上的自然壟斷性的特點，這種狀況就決定了土地收益的雙重性。一方面，擁有土地的權利人可以通過對土地的投入獲取收益，另一方面，土地權利人可以依靠土地的自然壟斷性獲取壟斷收益，對于前者，土地收益歸土地權利人是理所當然，而對于后者，如果僅僅歸土地權利人所得則是不正義的。于是漲價歸公就成為土地正義的選擇。圍繞土地增值收益的分配,學界進行了廣泛的爭論。大體上分為三種意見:漲價歸公、漲價歸私以及公私兼顧?！皾q價歸公”最早起源于亨利·喬治,他在其名著《進步與貧困》中指出“土地漲價中隱含的社會不公”成為了土地漲價歸公的思想根源。國內(nèi)學者華生和賀雪峰都是“漲價歸公”的擁護者。華生指出:“土地漲價歸公,即由社會分享,不論是國外的私有土地,還是中國的公有土地,不論是城郊的集體土地,還是城區(qū)的國有土地,統(tǒng)統(tǒng)都是適用的。任何一種所有制都不是土地用途和規(guī)劃即土地空間開發(fā)權改變后還能獨占增值的依據(jù)。”賀雪峰則從孫中山“地盡其利,地利共享”的思想中提出“地利共享”的分配思路,他認為:“在經(jīng)濟發(fā)展過程中,特定位置的土地會因為工商業(yè)的發(fā)展、城市建設,而具有超出之前農(nóng)用價值的增值收益,這部分增值收益只與土地特定位置有關,與經(jīng)濟發(fā)展有關,而與土地所有者的勞動無關?！虼?土地非農(nóng)用的增值收益應由全民共享?！备世蠋熣J為，在當今世界，對于土地的增值，收益的歸屬問題已經(jīng)形成共識即土地的增值收益是社會進步所致，應當歸社會所有。具體的實施大多是通過稅收的方式，通過在土地保有環(huán)節(jié)和增值環(huán)節(jié)開征專門的稅收。
土地利益分配的理想狀態(tài)是“地利共享”，只不過每個主體對“共享”的定義不同，被征收戶希望自己盡可能多地獲得共享的份額，希望“多享”，而不是拒絕征收、拒絕開發(fā)的“不享”。征收戶的心理是：既盼望征地和拆遷，又不希望自己的土地和房屋被低價輕易征收走。所以在這個問題的解決上，任重道遠。
（三）地盡其用——發(fā)展正義
土地由于不是人類勞動創(chuàng)造的物品，它作為自然物是大自然賦予到它的總量，具備有限性，不能增加，而人類對土地的需求則是不斷增加。特別是隨著地球上人口的增長，一些國家或者地區(qū)人地矛盾十分尖銳，這就要求人類必須十分珍惜土地，不能浪費和粗放利用。土地的自然屬性還具有重復使用的功能，這就要求人類在利用土地的過程中必須尊重土地的自然規(guī)律，不能過度利用，破壞或者中斷土地利用的重復性，并且隨著人類文明已經(jīng)從工業(yè)文明邁入了生態(tài)文明。生態(tài)正義也成為土地正義的重要內(nèi)容。人類對土地的不斷增長的需求與土地供給的稀缺性之間的矛盾，人類世世代代棲居在土地，于保證土地利用的重復性不能中斷，是當代土地利用面臨的重大挑戰(zhàn)?；卮疬@一挑戰(zhàn)的答案就是地盡其用。地盡其用是指對人類土地利用行為的基本要求。土地利用是指人類通過投入勞動力和資本作用于土地，以實現(xiàn)對土地的開發(fā)，改良，養(yǎng)護的目標的行為。地盡其用的總的要求是充分，有效，經(jīng)濟，合理的利用，其含義是經(jīng)濟利用，按照均衡發(fā)展的要求利用合理利用，避免土地的過度利用和粗放利用，有效利用，充分利用土地，發(fā)揮土地的最大功效。這些要求概括起來就是合理利用和永續(xù)利用。
四、存疑
首先，在看完本書后，我對于土地正義這一提法很感興趣，于是通過查找資料發(fā)現(xiàn)早在2009年臺灣地區(qū)就開始興起“土地正義”運動，他們針對一般征收、區(qū)段征收、都市更新、市地重劃等農(nóng)村和城市的土地開發(fā)問題，要求居住正義、程序正義乃至轉(zhuǎn)型正義，組織各種形式的“反迫遷”抗議行動。比起以往反征收、反拆遷的民眾抗議，近年“土地正義”運動的組織程度更高、抗議力度更大、影響范圍更廣?！巴恋卣x”運動興起的大背景是強調(diào)各個領域“正義”的“左翼社會思潮”泛濫，并與民粹主義合流。當前“土地正義”運動仍在延續(xù)，但數(shù)年的運動并未推進“地盡其利”和“地利共享”，且出現(xiàn)多方共損的負和博弈態(tài)勢。臺灣地區(qū)的土地正義運動是甘老師在書中涉及的土地正義概念的極端化，但正義本就沒有一個絕對的標準衡量，那么我們要如何處理好形式正義與實質(zhì)正義的關系呢？這是我看完書后的第一個困惑。
其次，甘老師在書中談到土地正義的主要內(nèi)容時，將孫中山先生早期主張的“漲價歸公”作為解決地利共享問題的辦法。如果我們重新還原孫中山漲價歸公的理論基點, 會發(fā)現(xiàn)孫中山所謀求的是緩解土地擁有者與無地勞動者的貧富不均, 眾人努力建設推進的現(xiàn)代化帶來的利益要由眾人共享之。然而我國目前的土地制度表面上將農(nóng)民的土地收歸國有, 漲溢的價格被代表著國家的政府拿走, 似乎可以用漲價歸公來遮羞。而實際情況卻是大相徑庭。第一, 政府通過土地財政大規(guī)模投入城市基礎設施建設, 致使地價高漲, 然而卻不需要支付任何稅收;第二, 是地方政府和開發(fā)商攫取了大部分的利潤;第三, 農(nóng)民土地漲價歸公并不是因為享受到了現(xiàn)代化進步的成果,不能獨享利益, 因而要繳納多余的增值。恰恰相反的是, 農(nóng)民一直被排斥在城市化進程的邊緣, 許多農(nóng)民在土地被征收之后, 根本難以融入城市。甚至在高房價的背景下, 淪落為城市的貧民;第四, 當然不能排除在城中村、城鄉(xiāng)接合部等地的“農(nóng)民”, 其房子被城市化之后, 一夜暴富。雖然他們的身份是農(nóng)民但是早已經(jīng)脫離了土地, 過上了與城市人無異的生活。對這部分因地理位置生產(chǎn)用途不同而產(chǎn)生的級差地租, 我們明顯缺乏足夠的理論依據(jù)來“歸公”。那么我們應該如何公平合理地“漲價歸公”呢？
總的來說，甘老師的這本書對土地法學方面的論述邏輯嚴密，客觀全面，但對于現(xiàn)實土地問題的剖析不夠深入。對于我們來說，實現(xiàn)土地正義，既是理想，也是社會實踐，它是高擎著理想的火柱，不斷前行的過程，任重道遠，道阻且長。
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（作者系湖南師范大學中國鄉(xiāng)村振興研究院碩士研究生）