2016年12月23日，國(guó)土資源部召開(kāi)的《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記辦法（試行）》新聞發(fā)布會(huì)上透露，對(duì)于少數(shù)住宅建設(shè)用地使用權(quán)到期后如何處理，國(guó)土資源部出臺(tái)了過(guò)渡性措施，即業(yè)主不需要提出續(xù)期申請(qǐng)，不需要繳費(fèi)，可正常辦理交易和登記手續(xù)。這個(gè)消息引起了廣泛的社會(huì)關(guān)注。

一、產(chǎn)權(quán)安排反映國(guó)家保護(hù)產(chǎn)權(quán)的方向

2016年以來(lái)，中央出臺(tái)的一系列深化改革文件中，有關(guān)產(chǎn)權(quán)問(wèn)題的政策是全社會(huì)最為關(guān)注的，包括涉及每個(gè)人的完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度、與農(nóng)民直接相關(guān)的農(nóng)地“三權(quán)分置”以及城里人的住宅用地續(xù)期，這些問(wèn)題都是與老百姓利益最直接聯(lián)系在一起的。對(duì)這些問(wèn)題的關(guān)切反映了產(chǎn)權(quán)在社會(huì)秩序中的極端重要性。

之所以密集出臺(tái)這些產(chǎn)權(quán)改革的文件，而且每出臺(tái)一個(gè)文件就引起熱議，實(shí)際上反映出我們過(guò)去改革路徑下做出的制度安排在經(jīng)過(guò)一些年的運(yùn)行后，遇到了一系列繞不過(guò)去的問(wèn)題。比如，當(dāng)初用包產(chǎn)到戶的辦法把幾億農(nóng)民的積極性調(diào)動(dòng)起來(lái)了，但現(xiàn)在有兩億多農(nóng)民進(jìn)城打工，他們的土地承包權(quán)是否會(huì)失去，進(jìn)村包地人的土地權(quán)利有沒(méi)有保障，這些問(wèn)題不解決，農(nóng)地的經(jīng)營(yíng)就會(huì)出現(xiàn)問(wèn)題；再如，過(guò)去強(qiáng)調(diào)不同所有制經(jīng)濟(jì)平等保護(hù)，把民營(yíng)企業(yè)的積極性調(diào)動(dòng)起來(lái)了，現(xiàn)在這個(gè)群體已經(jīng)創(chuàng)造出規(guī)?？捎^的財(cái)產(chǎn)，這些人的財(cái)產(chǎn)如果沒(méi)有更安全的保障，他們進(jìn)一步做強(qiáng)做大的積極性就會(huì)受挫。

住宅用地的產(chǎn)權(quán)問(wèn)題更是如此。當(dāng)初推進(jìn)城市土地制度改革時(shí)，我們要實(shí)現(xiàn)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌，面臨的最大問(wèn)題是如何在國(guó)有的土地上“長(zhǎng)”出非國(guó)有的經(jīng)濟(jì)成分，這里包括外企、民企和公民個(gè)人財(cái)產(chǎn)。當(dāng)時(shí)采取的改革策略是：既要公有制，又要讓這些主體有投資信心。相應(yīng)的制度安排是：所有權(quán)與使用權(quán)相分離，所有權(quán)保持國(guó)有，使用權(quán)賦予投資者；為了體現(xiàn)所有權(quán)，使用者用地實(shí)行有償付費(fèi)；為了不被說(shuō)成私有化，實(shí)行有期限的國(guó)有土地租用，按不同用途分別實(shí)行40年到70年不等的使用年限。住宅用地涉及到城里人的財(cái)產(chǎn)，對(duì)社會(huì)穩(wěn)定舉足輕重，不僅年限更長(zhǎng)，而且在對(duì)70年到期后的處置上在《物權(quán)法》中留下“自動(dòng)續(xù)期”的制度空間。

這套改革路徑對(duì)于提高投資者的積極性起到了很好的作用。但是隨著溫州、深圳等地早年一批非70年住宅產(chǎn)權(quán)的到期，這套產(chǎn)權(quán)安排的問(wèn)題就顯現(xiàn)了：到期后如何續(xù)期？要不要收費(fèi)？續(xù)期后的期限怎么確定？這些看似技術(shù)性的問(wèn)題，背后是如何對(duì)待國(guó)有所有權(quán)，如何保護(hù)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)，如何做出土地增值收益更公平、更有效的制度安排的問(wèn)題。中央出臺(tái)的關(guān)于完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度的文件以及國(guó)土部關(guān)于到期住宅用地續(xù)期的回應(yīng)，之所以得到各方面的積極評(píng)價(jià)，在我看來(lái)，主要是反映了國(guó)家保護(hù)產(chǎn)權(quán)的基本方向，即保護(hù)已經(jīng)長(zhǎng)出來(lái)的財(cái)產(chǎn)權(quán)，穩(wěn)定社會(huì)各主體預(yù)期，保證國(guó)家良性運(yùn)轉(zhuǎn)，旨在給全社會(huì)吃一顆定心丸。

二、住宅用地續(xù)期的宗旨是要保護(hù)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)

溫州土地續(xù)期問(wèn)題從表現(xiàn)來(lái)看是一個(gè)個(gè)案，國(guó)土部作為政策職能部門(mén)，理應(yīng)對(duì)此做出回應(yīng)。由于法律修改尚未完成，國(guó)土部的免費(fèi)續(xù)期回應(yīng)，理所當(dāng)然地是對(duì)部分地方已面臨問(wèn)題的過(guò)渡性解決方案。但是，對(duì)于政策敏感性如此強(qiáng)、涉及老百姓財(cái)產(chǎn)權(quán)益、對(duì)社會(huì)和政治穩(wěn)定關(guān)系如此重大的問(wèn)題，國(guó)土部盡管是對(duì)部分地區(qū)土地已到期后如何處置的回應(yīng)，也不能不考慮這一過(guò)渡性辦法出臺(tái)對(duì)全社會(huì)的影響。我們從中在一定程度上可以窺見(jiàn)未來(lái)處理住宅用地續(xù)期的基本原則——所給出的“業(yè)主不需要提出續(xù)期申請(qǐng)，不需要繳費(fèi)，可正常辦理交易和登記手續(xù)”的意見(jiàn)，導(dǎo)向很明確，即住宅用地使用權(quán)續(xù)期要保護(hù)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)。

住宅用地使用權(quán)的性質(zhì)如何界定，是續(xù)期時(shí)要明確的主要問(wèn)題。要正確認(rèn)識(shí)這一問(wèn)題，就要搞清楚在現(xiàn)有土地權(quán)利架構(gòu)下，是如何給住宅用地使用權(quán)賦權(quán)的，以及賦權(quán)所產(chǎn)生的影響。為了使土地使用者安心用地、放心投資，政府對(duì)賦予開(kāi)發(fā)商的土地使用權(quán)進(jìn)行了充分賦權(quán)，開(kāi)發(fā)商在交付政府土地出讓金后，獲得了住宅用地的使用權(quán)、收益權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)、抵押權(quán)。購(gòu)房者以市場(chǎng)價(jià)交納購(gòu)房款后，獲得了住宅用地的共同使用權(quán)、房地抵押權(quán)、房屋所有權(quán)、住宅轉(zhuǎn)讓權(quán)。留下的制度結(jié)果是：在購(gòu)房者的心目中，業(yè)主購(gòu)得的房屋就是包括住宅用地的財(cái)產(chǎn)權(quán)。與私有產(chǎn)權(quán)下的住宅權(quán)利不同的是，其住宅財(cái)產(chǎn)有一個(gè)年期限制。因此，無(wú)論是過(guò)渡期的續(xù)期安排，還是對(duì)將來(lái)70年期的續(xù)期問(wèn)題，法律都必須充分考慮現(xiàn)有產(chǎn)權(quán)安排的結(jié)果。

我們可以設(shè)想幾種不同的續(xù)期安排對(duì)住宅產(chǎn)權(quán)人的產(chǎn)權(quán)的影響及可能的反應(yīng)。

第一種情形，住宅用地使用權(quán)到期后，政府以所有權(quán)名義收回土地使用權(quán)，并按價(jià)高者得的原則將土地使用權(quán)再次出售。其結(jié)果無(wú)異于一場(chǎng)宅地革命，將造成國(guó)家不尊重產(chǎn)權(quán)的印象，引起公民對(duì)產(chǎn)權(quán)制度保護(hù)的不信任，造成社會(huì)恐慌和不穩(wěn)定。這種預(yù)期的結(jié)果是，住宅產(chǎn)權(quán)人在未到期之前，就會(huì)拋售房屋，引起土地市場(chǎng)劇烈波動(dòng)，土地價(jià)格和住房?jī)r(jià)格下降，政府也難以如愿收取期望的土地出讓金。

第二種情形，住宅用地使用權(quán)到期后續(xù)期，但必須以現(xiàn)在的土地出讓模式按當(dāng)期土地價(jià)格再交一次土地出讓金。這種安排在住宅產(chǎn)權(quán)人看來(lái)，他繳納的出讓金所獲得的住宅只有70年的產(chǎn)權(quán)。盡管與第一種情形相比要溫和一些，但在住宅產(chǎn)權(quán)人看來(lái)沒(méi)有太大區(qū)別，無(wú)非是：你可以持有，但必須按市場(chǎng)價(jià)格再付一次錢(qián)。大多數(shù)住宅產(chǎn)權(quán)人會(huì)根據(jù)土地和住宅價(jià)格走勢(shì)決定是否續(xù)期。一種可能的結(jié)果是，一些住宅產(chǎn)權(quán)人會(huì)選擇不交高額的土地出讓金也不續(xù)期，而是將住宅出售套現(xiàn)。隨著土地使用期限的到來(lái)，出售住宅者的比例越高，越會(huì)造成土地市場(chǎng)和住宅市場(chǎng)的不穩(wěn)定，造成社會(huì)財(cái)富縮水和社會(huì)不穩(wěn)定，政府獲得巨額土地出讓金的預(yù)期也難以實(shí)現(xiàn)。

第三種情形，住宅用地使用權(quán)免費(fèi)續(xù)期。住宅產(chǎn)權(quán)人當(dāng)然歡天喜地。這等于承認(rèn)住宅用地產(chǎn)權(quán)人所繳納的土地出讓金，得到的不僅僅是70年的住宅用地產(chǎn)權(quán)，而且是永久性產(chǎn)權(quán)。這也會(huì)遇到很大挑戰(zhàn)：一是有人會(huì)提出，免費(fèi)續(xù)期的話就等于現(xiàn)行的有期限租約只是一種形式；二是一分不交，如何體現(xiàn)國(guó)有所有權(quán)；三是有違社會(huì)公平。

三、所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)有多種形式

我國(guó)土地制度的特殊性就在于必須體現(xiàn)公有制的屬性。但是，從改革以來(lái)的實(shí)踐來(lái)看，土地公有制下的所有權(quán)可以有多種實(shí)現(xiàn)形式。比如農(nóng)村承包地的所有權(quán)就體現(xiàn)為農(nóng)民集體人人有份，集體經(jīng)濟(jì)組織不收一分租金；農(nóng)村宅基地是集體無(wú)償分配給集體成員，集體也不收取租金；城市公共用地仍然采取劃撥方式，國(guó)家作為所有者不收取租金；地方政府以所有者名義向工業(yè)用地使用者供地時(shí)，長(zhǎng)期以來(lái)以很低的價(jià)格甚至零地租供地；國(guó)有經(jīng)營(yíng)性用地最早也只是有償使用，但采取協(xié)議方式供地，只是到了實(shí)行“招拍掛”制度以后，政府才對(duì)經(jīng)營(yíng)性用地以價(jià)高者得的原則收取土地出讓金。因此，公有土地所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)形式并不以是否收租來(lái)體現(xiàn)，也非租金越高就越體現(xiàn)土地所有權(quán)。土地所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)既與國(guó)家制度安排相關(guān)，也與對(duì)所有權(quán)的認(rèn)識(shí)相關(guān)，還與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相關(guān)。

地方政府以土地所有權(quán)名義收取土地出讓金，成為許多地方政府過(guò)日子和謀發(fā)展的重要資金來(lái)源，也為我國(guó)上一輪的城市化籌集資金做出了重要貢獻(xiàn)。但是，土地在城市化的不同階段其功能也是不一樣的。2000年以來(lái)，城市快速發(fā)展，住房需求逐漸上升，政府可以通過(guò)土地出讓獲得巨額土地出讓收入。但是隨著城市轉(zhuǎn)型，城市新增建設(shè)用地供應(yīng)減少，城市用地主要依托存量用地來(lái)進(jìn)行城市更新，因此土地成本上升，土地出讓收益下降，繼續(xù)通過(guò)土地出讓來(lái)實(shí)現(xiàn)土地所有權(quán)收益的效應(yīng)會(huì)減低，這幾年這種情況已經(jīng)在很多城市顯現(xiàn)出來(lái)。因此，在我看來(lái)，以政府收取土地出讓金作為實(shí)現(xiàn)國(guó)有土地所有權(quán)的形式，以及用政府收不到巨額土地出讓金因而城市就無(wú)法運(yùn)轉(zhuǎn)的理由，來(lái)主張住宅用地續(xù)期就要繼續(xù)收取土地出讓金，是站不住腳的。

四、增值收益分享是關(guān)鍵

在我看來(lái)，續(xù)期的關(guān)鍵是要形成全社會(huì)的廣泛共識(shí)。要堅(jiān)定不移地以保護(hù)住宅產(chǎn)權(quán)人的財(cái)產(chǎn)權(quán)為核心，穩(wěn)定民心，保證治理有序。對(duì)土地使用者來(lái)說(shuō)，土地的賦權(quán)已經(jīng)很充分，住宅用地使用權(quán)人對(duì)產(chǎn)權(quán)有認(rèn)知，權(quán)利保護(hù)的意識(shí)也非常強(qiáng)，實(shí)行到期續(xù)期是基本制度安排。但是，又要注重與現(xiàn)行制度的銜接，即有償有期限，在保護(hù)住宅產(chǎn)權(quán)人完整財(cái)產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上，在續(xù)期時(shí)象征性、一次性收取土地所有權(quán)租金，以實(shí)現(xiàn)住宅用地使用權(quán)續(xù)期的平穩(wěn)有序。

至于政府如何分享未來(lái)的土地收益，在我看來(lái)，到了續(xù)期時(shí)間窗口，我國(guó)的城市化進(jìn)程已經(jīng)進(jìn)入成熟階段，政府不需要靠收取一次性土地出讓金來(lái)進(jìn)行大規(guī)模的城市建設(shè)，那時(shí)要解決的主要問(wèn)題是城市的維護(hù)與治理，城市土地問(wèn)題主要是解決城市更新中土地增值收益的分享問(wèn)題。我的看法是，在考慮土地續(xù)期時(shí)，必須將此作為改革現(xiàn)行土地供應(yīng)模式和尋找土地增值收益公平分配制度的契機(jī)。對(duì)于到期土地，絕不能延續(xù)現(xiàn)行土地出讓模式，再收取一次性土地出讓金，但也不能讓住宅產(chǎn)權(quán)人獨(dú)享土地增值，應(yīng)該采取征收不動(dòng)產(chǎn)稅的方式，解決土地增值收益的公平分配問(wèn)題，解決城市政府治理中的稅收來(lái)源問(wèn)題。

在世界范圍內(nèi)，如此大規(guī)模的土地續(xù)期還沒(méi)有發(fā)生過(guò)，土地使用權(quán)到期后如何續(xù)期的問(wèn)題并沒(méi)有太多參照。大片公共租賃土地續(xù)期的案例只有我國(guó)香港和以色列兩個(gè)小的經(jīng)濟(jì)體。香港在回歸之前，有過(guò)土地續(xù)期和土地收回兩種租約安排，但政府從土地續(xù)期中收取的租金很少，還受到相關(guān)團(tuán)體的抵制。以色列對(duì)于到期土地收取該年土地價(jià)值的2%，且為了防止因一次性收費(fèi)過(guò)高導(dǎo)致公眾難以負(fù)擔(dān)，而在使用權(quán)到期之前開(kāi)始分期收費(fèi)。從這兩個(gè)地方的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，政府期待通過(guò)續(xù)期再收取一筆土地收入的想法不可能實(shí)現(xiàn)。

土地續(xù)期是一個(gè)十分敏感的政治問(wèn)題，在兩個(gè)如此小的經(jīng)濟(jì)體尚且如此，在我國(guó)涉及到如此大群體的住宅用地續(xù)期，更是一個(gè)必須十分慎重的政治問(wèn)題，不僅要早作安排、提前謀劃，還要營(yíng)造穩(wěn)定預(yù)期的氛圍，這些比動(dòng)腦筋去收土地所有權(quán)租金的問(wèn)題要重大得多。

（作者系中國(guó)人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授。中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)》2021年第1期）

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