摘要：歷史上任何一個時期的民眾總體數(shù)量、文化素質(zhì)和廣泛的流動性與今天都是沒有可比性的。只要城市化還無法接納更多的農(nóng)村人口，就必然需要政府在農(nóng)村維持社會秩序，以便于農(nóng)民有序地撤退，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)就必然要存在。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)今后的定位應(yīng)該是：把自身作為國家向農(nóng)村社會提供的公共產(chǎn)品。它主要有三大職能：農(nóng)民的生存權(quán)利保障，農(nóng)民的政治權(quán)利保障，農(nóng)民的公共產(chǎn)品保障。對各級政府的權(quán)力配置重新進行洗牌：強化中央集權(quán)，確保宏觀調(diào)控能力；精簡中間層面，確保政策監(jiān)督能力；重心下移縣鄉(xiāng)，確保政策執(zhí)行能力。
關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府 職能定位 研究
作者：陳文勝，湖南衡陽人，湖南省社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所所長、研究員，《中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)》執(zhí)行主編。
基金項目：湖南省哲學(xué)社會科學(xué)課題項目（0601016C）
隨著黨中央新農(nóng)村建設(shè)戰(zhàn)略目標(biāo)的提出，連續(xù)的“一號文件”全面闡述了當(dāng)代農(nóng)村發(fā)展的一系列方針政策，標(biāo)志著中國農(nóng)村建設(shè)已經(jīng)從追求效率到追求公平、從關(guān)注生產(chǎn)到關(guān)注消費、從偏重于發(fā)展生產(chǎn)力到同時促進上層建筑完善等方面發(fā)生了根本性轉(zhuǎn)變。在新農(nóng)村建設(shè)的大框架中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能如何定位，不僅事關(guān)新農(nóng)村建設(shè)的成敗，而且事關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自身的變革和新生。
一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的現(xiàn)實狀況
1、職能錯位。由于上下級政府之間的責(zé)權(quán)劃分不明確，在屬地管理的“原則”下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)是個筐，什么都可以往里裝。對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府而言，可以說是“簽不完的責(zé)任狀、數(shù)不清的一票否決”。筆者調(diào)查統(tǒng)計，目前各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)與縣（市、區(qū)）簽定的責(zé)任狀大致有48個左右，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的考核大致有29個左右的項目。上級下達的責(zé)任書成為了決定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作的法典，對上負責(zé)（而不是對下負責(zé)），就從潛規(guī)則逐漸演變成一種制度安排。接受上級交辦的各項工作成為了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府日常職能的主要內(nèi)容，法定職能已經(jīng)無力顧及。根據(jù)筆者的問卷調(diào)查，有75%的人認為上級安排的工作是上級及其部門用權(quán)力轉(zhuǎn)移屬于他們自己的責(zé)任。有63%的人認為目前對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作考核是上級及其部門的權(quán)力擴張和轉(zhuǎn)移風(fēng)險。[1]特別是在進行“鄉(xiāng)財縣管”的改革之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府失去了一級政府相應(yīng)的財政權(quán)力。隨著經(jīng)濟獨立性的喪失，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成為了縣級的附庸，形同于縣政府的一個部門，已經(jīng)成為了事實上的縣派機關(guān)。
在目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的運行機制中，農(nóng)民所迫切需要的事鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府無能為力。根據(jù)筆者的問卷調(diào)查，鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要負責(zé)人有32%的時間是參加會議，有22%的時間是對上接待，有15%的時間是各種工作考核，有9%的時間是發(fā)展經(jīng)濟，有17%的時間是計劃生育；只有2%的時間是服務(wù)群眾。其中發(fā)展經(jīng)濟又是為了誰呢？比如有些招商引資項目，原料在外地運進，產(chǎn)品銷外地，不僅給予了特別的稅收和土地優(yōu)惠政策，而且還污染了當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境，最后投資者賺錢而去，當(dāng)政者升官而去，造成環(huán)境污染的代價卻要這里的幾代人來償還。這樣的發(fā)展究竟是為了誰的發(fā)展？根據(jù)筆者的問卷調(diào)查，只有13%的認為對上級負責(zé)和對群眾負責(zé)可以基本統(tǒng)一外，其余87%均認為難以統(tǒng)一。如果對上級負責(zé)和對群眾負責(zé)不統(tǒng)一時，除27%選擇對群眾負責(zé)外均選擇對上級負責(zé)。如果對上級負責(zé)和對群眾負責(zé)不統(tǒng)一時選擇對上級負責(zé)，有71%的是因為上級的權(quán)力，有29%是因為上級的合法性。
2、職能缺位。目前狀況下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，不僅背負著沉重的債務(wù)，甚至自身生存都難以維系，就不得不縮小農(nóng)村社會經(jīng)濟發(fā)展所需的基本公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給規(guī)模，降低標(biāo)準(zhǔn)。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的現(xiàn)實職能與農(nóng)民的需求差距很遠。主要表現(xiàn)為對義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、水電路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)沒有承擔(dān)起應(yīng)有的責(zé)任，農(nóng)業(yè)稅費改革引發(fā)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政危機使缺位現(xiàn)象進一步加劇。在許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)，不僅無法保證日常正常運轉(zhuǎn)的支出，就連干部工資也無法按時足額到位。鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)費的嚴重不足，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)運轉(zhuǎn)的失靈和鄉(xiāng)鎮(zhèn)涉農(nóng)部門的癱瘓。面對農(nóng)民對技術(shù)、信息等公共服務(wù)的需求，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府已經(jīng)無能為力。據(jù)筆者調(diào)查，近幾年來，很多地方的鄉(xiāng)、村、組干部沒有落實待遇，干部隊伍不穩(wěn)定，嚴重影響到農(nóng)村基層組織建設(shè)。興修村組公路、農(nóng)田水利基本建設(shè)、村級衛(wèi)生防疫保健等公益事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施因無人組織而陷入停滯狀態(tài)。
盡管有很多公益事業(yè)建設(shè)已經(jīng)迫在眉睫，但農(nóng)民想都沒有想過要去找鄉(xiāng)政府。根據(jù)筆者的問卷調(diào)查，有74%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)對生活困難的群眾很少進行過救助，有15%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)因鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政無力沒有進行任何救助。對鄉(xiāng)村公路、水利等公共設(shè)施建設(shè)，有68%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政很少有投入，有9%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政沒有任何投入。根據(jù)筆者的1000戶農(nóng)戶問卷調(diào)查，目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府最沒有滿足群眾的愿望，有60%的人認為是公益事業(yè)，有的人認為28.4%是經(jīng)濟利益，有11.6%的人認為是政治權(quán)利。如果目前的狀況不得到改變，只要不發(fā)生洪澇災(zāi)害，不發(fā)生非典和禽流感，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就基本上沒有存在的必要了，不需要被人去取消就會自我取消了。
二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的現(xiàn)實需要
1、農(nóng)民的需要。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府最貼近農(nóng)民，更容易獲得和把握農(nóng)民對公共產(chǎn)品和服務(wù)的需求信息，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府分析利用這些信息，可以避免信息在政府間傳遞過程中可能發(fā)生的信息不對稱乃至信息失真，從而可以使公共支出的安排更有效。與各級政府相比，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負責(zé)農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給，具有信息搜尋費用低、安排的項目針對性強和更便于引導(dǎo)農(nóng)民參與等優(yōu)勢。根據(jù)筆者的1000戶農(nóng)戶問卷調(diào)查，農(nóng)業(yè)稅取消后認為需要鄉(xiāng)政府存在的占73%。目前對農(nóng)民最有用的地方政府，有48%認為是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，有14.5%認為是縣政府，有6.2%認為是市政府，有31.3%認為是省政府。當(dāng)前農(nóng)民現(xiàn)在對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府最迫切需要，有58.1%的認為是公益事業(yè)建設(shè)，有31.2%的認為是農(nóng)業(yè)技術(shù)和市場信息，有2.2%的認為是民事糾紛調(diào)解，有1.6%的認為是生活困難幫助，有6.9%的認為是其他需求。農(nóng)民與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府目前最主要的矛盾，有65.6%認為是公益事業(yè)建設(shè)無法滿足。
2、農(nóng)村的現(xiàn)實。歷史上任何一個時期的民眾總體數(shù)量、文化素質(zhì)和廣泛的流動性與今天都是沒有可比性。過去政社合一，只管十多個大隊，十多個經(jīng)濟獨立單位，而現(xiàn)在要管一萬多戶，一萬多個經(jīng)濟獨立單位；社會事務(wù)更多，社會面更廣，社會矛盾更為復(fù)雜。正因為如此，只要城市化還無法接納更多的農(nóng)村人口，就必然需要政府在農(nóng)村維持社會秩序，以便于農(nóng)民有序地撤退，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)就必然要存在。根據(jù)筆者的1000戶農(nóng)戶問卷調(diào)查，如果致富了愿意生活在大城市的占25.7%，愿意繼續(xù)生活在鄉(xiāng)村的占43.7%，愿意生活在小城鎮(zhèn)的占19.8%。如果建房，愿意建在城里的占20.2%，建在集鎮(zhèn)市場的占19%，建在村里的占51%。因此，農(nóng)村有八億多人口，還有絕大多數(shù)的國民要生活在農(nóng)村，那么鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就還未能完成他的歷史任務(wù)。農(nóng)村的秩序能否建立和維持，將決定中國以空間換時間的現(xiàn)代化戰(zhàn)略能否成功，中國現(xiàn)代化能否順利實現(xiàn)。
3、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的未來。中國至今還是一個農(nóng)業(yè)人口大國，即便是到2030年實現(xiàn)60%的城市化率，按照那時中國總?cè)丝诘哪繕?biāo)預(yù)測值(2005年預(yù)測值為14.7億)計算，還有至少5.88億人口在農(nóng)村生活。使幾億農(nóng)民在可見的歷史時期內(nèi)擺脫貧困，這一目標(biāo)完全超出了現(xiàn)有的人類經(jīng)驗，它無疑意味著中國只能在城鄉(xiāng)二元的社會結(jié)構(gòu)下探索自己獨特的農(nóng)村現(xiàn)代化和中國現(xiàn)代化之路。這將是一個長期的歷史任務(wù)，50年甚至都還不夠，需要規(guī)劃百年戰(zhàn)略。[2]因此，在我國現(xiàn)行的政治體制以及由此形成的宏觀管理體制之下，或者說，要可以預(yù)見的政治體制改革前景之下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或組織仍然是農(nóng)村建設(shè)最直接、也是最有效的領(lǐng)導(dǎo)者。社會主義新農(nóng)村建設(shè)必須且只能在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府堅強有力的領(lǐng)導(dǎo)和組織下才能獲得成功。
根據(jù)筆者對轉(zhuǎn)移在外的農(nóng)村流動人口的實地調(diào)查，最低的村達到了40%，最高的村達到了70%，而邊遠的山區(qū)平均達到了60%以上。如果小鄉(xiāng)并成大鄉(xiāng)，小村并大村，且不說需要多少的行政成本，而隨著人口不斷的轉(zhuǎn)移，鄉(xiāng)村的區(qū)劃豈不是過幾年要更換一次？如果用發(fā)展的眼光看問題，村的概念將逐漸成為歷史，今天的村將成為未來的村民小組，今天的鄉(xiāng)鎮(zhèn)將是未來的村落，那么，未來的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理，必然是今天的村民自治。
三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的定位思路
1、定位的方向。過去，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主要職能在群眾看來就是“要錢、要糧、要命”，為完成工作任務(wù)，在職能上管理多服務(wù)少，導(dǎo)致了鄉(xiāng)村干部與農(nóng)民群眾之間的矛盾對立，進而引發(fā)了干群關(guān)系惡化。這種職能錯位的長期貫性作用導(dǎo)致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的服務(wù)意識、發(fā)展意識、能力意識逐步弱化，已不能適應(yīng)農(nóng)村加快發(fā)展的新形勢。雖然近年來的鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革在某些方面有一定效果，但如果站在政府體制創(chuàng)新與經(jīng)濟市場化進程相適應(yīng)的高度來考察，沒有搞清鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)的職能，就無法明確改革的方向，也就無法科學(xué)地評判改革的效果。[3]
要從根本上解決這些問題，實現(xiàn)“建立民主自治、安定和諧的農(nóng)村社會；形成高效運轉(zhuǎn)、依法行政的政府權(quán)威機構(gòu)；培育各類民間社會經(jīng)濟組織，向農(nóng)村社會自主提供部分公共物品，并部分行使政府職能”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的目標(biāo)，就必須切實把鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能從包攬一切轉(zhuǎn)變?yōu)橹惶峁┖诵墓伯a(chǎn)品，從行政管制轉(zhuǎn)變?yōu)楣卜?wù)，從直接管理轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接管理，要按照市場化、民營化、自治化的原則重塑鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革方向應(yīng)該是如何適應(yīng)農(nóng)村的經(jīng)濟發(fā)展，適應(yīng)農(nóng)村城鎮(zhèn)化，適應(yīng)市場的競爭。
根據(jù)筆者的1000戶農(nóng)戶問卷調(diào)查，有18.8%的農(nóng)戶認為農(nóng)業(yè)稅取消后鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以作為縣政府的辦事處，有11.6%的農(nóng)戶認為可以作為農(nóng)民直接選舉的政府，有69.6%的農(nóng)戶認為可以把現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改為服務(wù)型政府。對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革，有40.6% 的農(nóng)戶認為應(yīng)該是以分流人員為主，有10.1%的農(nóng)戶認為應(yīng)以轉(zhuǎn)換職能為主，有44.9%的農(nóng)戶認為要兩者并舉，有4.4%的農(nóng)戶沒有作出回答。而根據(jù)筆者對129個鄉(xiāng)鎮(zhèn)負責(zé)人的問卷調(diào)查，有9%的人認為農(nóng)業(yè)稅取消后鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以作為縣政府的辦事處，有17%的人認為可以作為農(nóng)民直接選舉的政府，有74%的人認為可以把現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改為服務(wù)型政府。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革，有17%的人認為應(yīng)該是以分流人員為主，有42%的人認為應(yīng)以轉(zhuǎn)換職能為主，有41%的人認為要兩者并舉。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)要從“統(tǒng)治型組織”轉(zhuǎn)為“服務(wù)型組織”，職能的重心將轉(zhuǎn)移到社會管理和公共服務(wù)職能上來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和農(nóng)民的認識比較一致。
2、定位的原則。目前我國已進入經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型時期，利益主體和社會結(jié)構(gòu)正在發(fā)生重要改變，社會矛盾和社會問題日益突出，并已成為世界上收入差距比較大、城鄉(xiāng)差距比較嚴重，就業(yè)、公共醫(yī)療、義務(wù)教育、社會保障等公共需求和公共服務(wù)方面問題比較突出的國家之一。經(jīng)濟建設(shè)型政府向公共服務(wù)型政府轉(zhuǎn)化，已經(jīng)成為政府必須要為之努力的方向。[4]建設(shè)服務(wù)型政府，轉(zhuǎn)變政府職能，公共利益問題成為政府職能的定位的一個很大的挑戰(zhàn)。
市場是以實現(xiàn)效率為最大的目標(biāo)，如果我們政府也以實現(xiàn)效率為最大的目標(biāo)，誰來實現(xiàn)公平？因此，經(jīng)濟體制改革是效率優(yōu)先，行政體制改革就必然要求公平優(yōu)先，這是當(dāng)前中國農(nóng)村行政改革的核心問題。經(jīng)濟上的效率優(yōu)先本來就需要政治上的公平優(yōu)先來制衡，因為經(jīng)濟上已經(jīng)分配不公，而我們的政治上如果仍然效率優(yōu)先，使不公平就進一步加大，如此改革，不是在化解社會危機，反而使社會矛盾激化。在過去，雖然經(jīng)濟比現(xiàn)在要落后很遠，但農(nóng)村社會要比今天和諧得多，而今天經(jīng)濟確實發(fā)展了，但農(nóng)村社會卻反而不和諧不穩(wěn)定了，因為社會公正不足。
3、職能的確定。現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能幾乎與國務(wù)院沒有多大差別，職能定位過寬、過多、過雜。要根據(jù)農(nóng)村的客觀現(xiàn)實需要，重新定位鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能。如果把縣級政府的職能定位在“縣域經(jīng)濟”之上，那么，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能實施對象應(yīng)該是“鄉(xiāng)村社會”。“經(jīng)濟”應(yīng)該是“縣域”的責(zé)任，“社會”應(yīng)該是“鄉(xiāng)村”的權(quán)力。在“鄉(xiāng)村社會”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，如同“縣域經(jīng)濟”里一個個具有各自利益主體的“股份公司”，而這個“股份公司”必須是“股份有限公司”。如果是“無限公司”就意味著無限的責(zé)任，需要無限的權(quán)力，而“有限公司”只能承擔(dān)有限的責(zé)任，只需賦予有限的權(quán)力。比如只能在國家的法律法規(guī)的范圍內(nèi)活動，只能承擔(dān)社會管理和社會服務(wù)的責(zé)任。因為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府本身就沒有宏觀調(diào)控經(jīng)濟的權(quán)能，只能是其中的一個“守夜人”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)今后的定位應(yīng)該是：把自身作為國家向農(nóng)村社會提供的公共產(chǎn)品?？梢源_定三大職能，并以此作為考評鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主要標(biāo)準(zhǔn)：一是生存權(quán)利保障。主要是保障農(nóng)村居民的生存權(quán)利，包括大病救治、弱勢群體的扶助、人身安全等。二是政治權(quán)利保障。主要是保障農(nóng)村居民的民主權(quán)利，如保障農(nóng)民在村民自治中的民主權(quán)利應(yīng)該是鄉(xiāng)政府的法定職責(zé)。三是公共產(chǎn)品保障。主要是保障農(nóng)村居民生產(chǎn)和生活的公共產(chǎn)品，如水、電、路、文化事業(yè)建設(shè)及科學(xué)技術(shù)的普及推廣等。
4、職能的實施。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的重心轉(zhuǎn)要移到公共服務(wù)職能上來，因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只能是一個社會的“治理”組織而非“統(tǒng)治”機構(gòu)。“統(tǒng)治”是自上而下，它運用的是政治強制力，對社會公共事務(wù)實行單向的管理。而“治理”必須是自下而上，通過上下互動，在合作和協(xié)商的基礎(chǔ)上，形成共同目標(biāo)來實施對公共事務(wù)的管理。馬克思有句名言：我們不是按照某種原則去行動，而是在行動中確定原則。當(dāng)年小平同志為推進改革開放而創(chuàng)立經(jīng)濟特區(qū)，我們今天怎么就不可以為解決事關(guān)國家和民族前途命運的三農(nóng)問題而設(shè)立世界上規(guī)模最大的“農(nóng)村特區(qū)”呢？包括經(jīng)濟體制和政治體制。在經(jīng)濟上的“統(tǒng)分結(jié)合”，政治改革也要相應(yīng)推進。哪些集中：強制性的法律政策。哪些分權(quán)：給鄉(xiāng)村社會以自我治理彈性和空間。鄉(xiāng)村社會的治理沒有靈活多樣性，沒有一定的自由裁量權(quán)，就不會有創(chuàng)造性。
作為服務(wù)型的政府，特別是與民眾最接近的基層政府如鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，不是對上負責(zé)而是對下負責(zé)。如同企業(yè)的基層網(wǎng)點一樣，能不能打開市場，群眾的滿意率就等同于市場的占有率，是核量基層政府的一個重要標(biāo)尺?；鶎诱粌H需要貫徹執(zhí)行，而且需要獨立創(chuàng)新。這種創(chuàng)新是民眾的自我創(chuàng)新，每一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以穿不同的衣服，而不是全國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府都穿同樣顏色的衣服。因為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是合作服務(wù)型的政府，不同地區(qū)的農(nóng)民就有不同的口味，就會選擇不同口味的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。
四、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的制度保障
1、擺正農(nóng)民的主體地位。一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，設(shè)置什么樣的機構(gòu)才能為農(nóng)民提供公共服務(wù)？需要多少人員才能滿足農(nóng)民對公共服務(wù)的需要？需要什么樣的官員才能高效率地提供這種公共服務(wù)？這就必須要讓農(nóng)民按法定的程序擁有回答和決定這些問題的權(quán)利。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是直接為農(nóng)民服務(wù)的政府，可以說是農(nóng)民的政府，制度的安排應(yīng)該突顯農(nóng)民的參與監(jiān)督，體現(xiàn)農(nóng)民對于自己政府的問責(zé)。
從以人為本的角度來看，70%以上的人口在農(nóng)村，80%以上的國土在農(nóng)村。沒有農(nóng)業(yè)的興旺，就沒有民族的興旺；沒有農(nóng)村的穩(wěn)定，就沒有國家的穩(wěn)定；沒有農(nóng)民富裕，就沒有全社會的富裕。孫大午說過這樣的話：政府只要做一點，就是放開農(nóng)民的手腳。想當(dāng)年政府放活農(nóng)民發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，短短的幾年時間，國家不給資金、不給人才、自找市場的情況下，洗腳上岸的幾千萬農(nóng)民就把鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展成為在國民生產(chǎn)總值中占有“三分天下有其一”的地位，農(nóng)民發(fā)展經(jīng)濟的爆發(fā)力使小平同志都驚呆了，連稱“沒有想到”。客觀的社會現(xiàn)實是：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所干的事情，有80%不為群眾所歡迎，群眾有80%的愿望鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府無法滿足，有80%的農(nóng)民和鄉(xiāng)村干部的積極性沒有得到調(diào)動。如何理順農(nóng)村社會各階層矛盾，協(xié)調(diào)各階層利益，整合社會資源創(chuàng)建安居樂業(yè)的和諧社會，不僅是發(fā)展的方向，更是當(dāng)務(wù)之急。人的主觀能動性得不到充分發(fā)揮，再好的資源也會捧著金飯碗討飯吃。而調(diào)動人的積極性，必須把如何發(fā)動農(nóng)民的自主行為作為關(guān)鍵來抓。
從憲法角度來看。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是農(nóng)民的政府，最高權(quán)力屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)域內(nèi)的全體公民。對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府而言，農(nóng)民的權(quán)力要大于他的上級權(quán)力?？墒侵鸺壣鲜諜?quán)力，不是法律的授權(quán)而是行政命令。如財政分配制度，人事任免制度，政府考核制度等等，減員在基層，削權(quán)在基層。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的公權(quán)，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域內(nèi)全體私權(quán)的共同意志，是全體私權(quán)的讓渡。如果把鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)任意剝奪，那就是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域內(nèi)全體公民權(quán)利的侵犯，如果讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)成為一無所有的乞丐，那實際上就等于違憲剝奪了公民的權(quán)利。
2、改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的授權(quán)方式。改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的授權(quán)方式，從根本上就是要推進農(nóng)村政治文明建設(shè)的進程。所謂農(nóng)村政治文明，就是農(nóng)村居民享有廣泛的政治參與的權(quán)利；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)力得到農(nóng)村居民廣泛的、正式的認可和承認。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依法行使職權(quán)，這種權(quán)力的行使，是否得到鄉(xiāng)村社會普遍的接受和認可，是區(qū)別農(nóng)村政治文明的試金石。如果農(nóng)村居民能夠廣泛地進行政治參與，制定鄉(xiāng)村的各種規(guī)章制度，并有效地監(jiān)督其實施，即政治的目標(biāo)和價值取向是公平與正義，代表農(nóng)民的利益，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)力的行使符合大多數(shù)農(nóng)村居民的愿望。反之，如果多數(shù)農(nóng)村居民不能夠進行廣泛的政治參與，國家權(quán)力的行使不能代表多數(shù)人民群眾的利益和愿望。
由于制度上的安排，鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員不僅是由上級發(fā)現(xiàn)、任命的，而且考核與任免也同樣是由上級決定的。人身依附的格局，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須向上級負責(zé)，下級只對上負責(zé)。雖然有群眾觀點和群眾路線，但是在上級要求下進行的，是向上級負責(zé)其中的一個具體內(nèi)容，當(dāng)上級變成一個一個具體的人時，就會變成向領(lǐng)導(dǎo)者個人負責(zé)。每一級都向上級負責(zé)，到中央后，中央反過來要向群眾負責(zé)，使離群眾最遠的政府卻要最終向群眾直接負責(zé)。從根本上來看，關(guān)鍵是目前的授權(quán)方式問題。也就是誰給的權(quán)力就要對誰負責(zé)任，讓大多數(shù)人得到認同，這既是鄉(xiāng)村實現(xiàn)民主、法治的需要，也是提高官員治理鄉(xiāng)村效率的需要，只有讓農(nóng)民由過去被動地服從轉(zhuǎn)變?yōu)閾碛羞x擇服務(wù)對象并能進行監(jiān)督，才能實現(xiàn)民主權(quán)利而降低成本。
廈門市委黨校對一個領(lǐng)導(dǎo)干部培訓(xùn)班進行關(guān)于權(quán)力來源的問卷調(diào)查，有64%的人認為權(quán)力是領(lǐng)導(dǎo)給予的，有30%的人認為權(quán)力是由于領(lǐng)導(dǎo)的賞識，有5%的人認為是靠自己的努力，只有1%的人認為權(quán)力靠群眾的認可。根據(jù)筆者的129個鄉(xiāng)鎮(zhèn)負責(zé)人的問卷調(diào)查，當(dāng)向上級負責(zé)與向群眾不一致時，如果群眾可以決定任免，有87%的人會選擇對群眾負責(zé)。所以，除非授權(quán)方式能夠得到根本解決，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)最終無法改變成為上級政府“工具”的命運。
3、明確權(quán)力的法定邊界。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處于中國行政系統(tǒng)的最末端，處于一種受“指使”的地位，對于來自上級政府特別是縣市政府的任務(wù)，不管理合理的還是不合理的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府都無力抵制。對于來自上級政府的各項方針政策，縣市政府基本上是以會議貫徹會議，以文件貫徹文件，然后將任務(wù)分解到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)必須完成，否則受到處罰。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就權(quán)力而言是“有限責(zé)任公司”，就責(zé)任而言是“無限責(zé)任公司”。[5]因此，應(yīng)從根本上把各級的事權(quán)劃分清楚，做出科學(xué)界定。一級政府行使的權(quán)力不能隨意上收或下放，更不能隨意取消。要根據(jù)各級政府的職能，明確劃分各自的責(zé)任。要橋歸橋，路歸路。嚴格按照“權(quán)隨事走，財由事定”的原則，要明確哪些是屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的事務(wù)，哪些不屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的事務(wù)。屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的事務(wù)，就必須要賦予相應(yīng)的權(quán)和錢。沒有賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府相應(yīng)的權(quán)和錢，就不能賦予相應(yīng)的事務(wù)。事權(quán)與財權(quán)的不對稱，造成“最弱的肩膀在挑國家最重的擔(dān)子”。不僅使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府辦不成事辦不好事，而且勢必搞權(quán)錢交易，權(quán)權(quán)交易，形成產(chǎn)生腐敗的根源。因為辦事要錢是硬道理，沒有錢還要賦予事責(zé)：要么向農(nóng)民打主意；要么就找路子、走后門，導(dǎo)致行賄受賄現(xiàn)象的泛濫，跑官要官等問題的產(chǎn)生，必須引起高度重視。而向農(nóng)民打主意已經(jīng)沒有了可能，向上爭取資金和項目只能是有特殊背景人物的專利，農(nóng)村的現(xiàn)實是：絕大多數(shù)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處于“無為”的狀態(tài)。這就必然會使長期轉(zhuǎn)移和積累到農(nóng)村的矛盾“倒逼”到更高層，產(chǎn)生更為嚴重的危機。
現(xiàn)在，從理論上講，隨著村民自治的實施，鄉(xiāng)鎮(zhèn)已經(jīng)不能隨意把自己應(yīng)該盡的責(zé)任轉(zhuǎn)移到村委會，這是鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力的邊界。當(dāng)明確了縣鄉(xiāng)權(quán)力的界線，縣委書記無權(quán)任免鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的時候，不能隨意把縣級應(yīng)該盡的責(zé)任轉(zhuǎn)移到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的時候，鄉(xiāng)村社會的發(fā)展才有真正的可能。
4、形成公平競爭的政治市場。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能重新定位與實施職能的制度保障，關(guān)鍵是如何建立農(nóng)村發(fā)展的承擔(dān)者和組織者，建立什么樣的組織，如何建立這樣的組織，其組織運行的機制。從制度層面著手，將內(nèi)生的改革意愿和外部的改革推動有效地結(jié)合起來，實現(xiàn)自下而上與自上而下結(jié)合的制度創(chuàng)新，構(gòu)建現(xiàn)代鄉(xiāng)村的公共治理結(jié)構(gòu)。在創(chuàng)新農(nóng)村基層黨建的基礎(chǔ)上創(chuàng)新農(nóng)村政治制度，改黨委領(lǐng)導(dǎo)為黨員民主領(lǐng)導(dǎo)，改黨委管干部為黨員管干部，改政府代農(nóng)民作主為發(fā)動農(nóng)民自主。在構(gòu)建農(nóng)村社會主義政治生態(tài)系統(tǒng)的基礎(chǔ)上，建立農(nóng)村社會主義政治市場，以優(yōu)化農(nóng)村權(quán)力資源配置，實現(xiàn)農(nóng)村基層各群體利益的最大均衡化，在利益均衡中實現(xiàn)農(nóng)村社會的和諧；建立由基層黨組織和農(nóng)民合作組織等組織創(chuàng)新體系、以及價值觀念和人與人之間相互關(guān)系等文化創(chuàng)新體系構(gòu)成的政治生態(tài)系統(tǒng)。在社會主義政治市場體系中，建立新型的社會主義政治原則，創(chuàng)新政府為人民服務(wù)職能的實現(xiàn)形式，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在建設(shè)社會主義新農(nóng)村的歷史轉(zhuǎn)折點上順利實現(xiàn)相應(yīng)的變革和新生。
經(jīng)濟資源由市場來配置，政治資源由什么來配置呢？筆者認為，農(nóng)村政治改革的戰(zhàn)略思路是：進行市場政治改革，優(yōu)化權(quán)力資源配置。中國的經(jīng)濟改革首先是從農(nóng)村開始的，主要是用市場來對經(jīng)濟資源進行優(yōu)化配置，以此來解放生產(chǎn)力。農(nóng)村政治資源的優(yōu)化配置，可不可以用市場政治的模式來進行突破呢？因為再用老辦法來管理廣大的農(nóng)村地區(qū)，管理千千萬萬如此分散的農(nóng)戶是不可能行得通的?，F(xiàn)在是市場經(jīng)濟了，政府已經(jīng)沒有多少經(jīng)濟資源來直接控制千千萬萬分散的農(nóng)戶。所以，農(nóng)村需要一個政治市場，來實現(xiàn)農(nóng)村基層各群體利益的最大化，使國家節(jié)省對農(nóng)村社會的政治成本，且超脫于農(nóng)村社會的矛盾之外，達到無為而治的最高境界。在這個政治市場中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)作為一個公共產(chǎn)品而存在。市場的主體是鄉(xiāng)村官員、鄉(xiāng)村人民代表、鄉(xiāng)村公民、國家司法機關(guān)。買方是鄉(xiāng)村公民；賣方是鄉(xiāng)村官員、鄉(xiāng)村人民代表；公證機關(guān)是國家司法機關(guān)。由于每一方都在追求利益的最大化，主要依靠利益的選擇，使供需雙方進行互動，買方的鄉(xiāng)村公民根據(jù)自己的需要，可以決定賣方的鄉(xiāng)村官員和鄉(xiāng)村人民代表的“品種類別”；賣方的鄉(xiāng)村官員和鄉(xiāng)村人民代表依靠施政綱領(lǐng)也可以創(chuàng)造開發(fā)市場。不同的鄉(xiāng)村民眾就有不同的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，各種不同的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府符合不同口味的鄉(xiāng)村民眾。
目前農(nóng)村，很多的行政資源大量浪費，行政成本很高，應(yīng)對社會的快速變化明顯遲后，行政資源相互抵消。而且政治市場的供求嚴重失衡，一是供方非常短缺，隨著人口的大量流出，很多農(nóng)村精英轉(zhuǎn)移到城市，計劃體制的權(quán)力資源配置缺乏效率，對供求關(guān)系和市場需求反應(yīng)不靈敏。特別是市場準(zhǔn)入，限制了非干部身份的進入。二是需方的農(nóng)民卻無法滿足要求，如科技、文化、公共事業(yè)、只有用政治市場來進行優(yōu)化配置，特別是要有利于農(nóng)村外的政治資源的進入渠道。
5、建立權(quán)力制衡的農(nóng)村民主政治。從經(jīng)濟學(xué)角度看，公共權(quán)力要成為商品，必須以個人所有權(quán)即私有權(quán)為前提。權(quán)力不被掌權(quán)者個人支配，自然制約著權(quán)力商品化。如果權(quán)力過分集中，持權(quán)者在職權(quán)范圍內(nèi)運用權(quán)力時失去必要的制約和監(jiān)督，就會造成權(quán)力的失控和濫用，導(dǎo)致腐敗大量滋生。濫用的權(quán)力與腐敗是一對天然的姻親，他的遺傳基因就是人的本能。如果權(quán)力適當(dāng)分散、相互制約，民主監(jiān)督較強，就會增加尋租者的困難和尋租成本，就會把人性本能約束在道德與法律的自由空間。政府官員們在決定是否進行腐敗行為時，勢必權(quán)衡腐敗的收益和代價，成本越高，對官員的約束越有效，腐敗程度越低。如果我們不從制度上有效的制約權(quán)力，遏制人性的弱點，腐敗就不可能自動的消失。[6]世界上沒有最好的制度，只有在比較中的壞制度。如果我們真的要以人為本的話，如果能夠進行一種使公共權(quán)力無利可圖的制度設(shè)計，從根本上來預(yù)防腐敗，可以挽救多少官員的生命。
民主就是讓每一個公民分享國家權(quán)力的一種制度，把投票選人當(dāng)作民主是非常幼稚的，對權(quán)力的制約是民主制度中最重要的一環(huán)?，F(xiàn)在我們很多的人大會和政協(xié)會大多是官員代表大會，執(zhí)法、行政部門官員具有民意代表和國家權(quán)力代表的雙重身份。即使有幾個非官員的，基本上是各級政權(quán)的欽定，官員是怎么選上來的，他們就是怎么選上來的。更何況非官員的代表中，紅頂商人就占有很大比例，不少地方還把省市人大代表和政協(xié)委員作為招商引資的激勵機制。使官商勾結(jié)更為緊密，互相保駕護航，所以整治“官煤勾結(jié)”才需要中央的三令五申。農(nóng)民占有國民的多數(shù)，即使在縣鄉(xiāng)兩級人大代表中，不僅比例很低，而且都是鄉(xiāng)村干部。所以農(nóng)民缺乏一個有效的表達機制，而作為民意代表的各級人大代表、人大機構(gòu)和政協(xié)委員、政協(xié)機構(gòu)，占有了大量的資源，包括政治資源和經(jīng)濟資源，可穩(wěn)定社會的政治效應(yīng)很低，而財政成本太高，可以說國家權(quán)力體系中出現(xiàn)了重大資源閑置。因為他們除了謀求集團利益和個人利益外，處于不作為狀態(tài)。由于他們架空了立法機關(guān)，使立法機關(guān)表達民意的天然職能閑置，中國這么樣一個大國，由于立法機關(guān)架空了民意，使執(zhí)政黨的政策對民意反映的靈敏度大大降低。
根據(jù)筆者的1000戶農(nóng)戶的問卷調(diào)查，58.4%的農(nóng)民認為有能力選舉村委主任一樣直接選舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記和鄉(xiāng)鎮(zhèn)長。即使全國有為數(shù)不少的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記和黨組織推出的鄉(xiāng)鎮(zhèn)長候選人落選了，也并不影響全國甚至這個縣這個鄉(xiāng)的大局，反而像溫度表一樣，測出了這個地方的黨組織出了問題需要隨即調(diào)整，更是把一大批具有很強政治生命力的優(yōu)秀人才作為新鮮血液不斷地補充到黨的執(zhí)政隊伍，還將改變中國權(quán)力體系倒“金字塔”的危機結(jié)構(gòu)，從而化解黨的執(zhí)政風(fēng)險。即使在局部地方很可能出現(xiàn)不利于穩(wěn)定的意外事故，也沒有必要大驚小怪。從世界各國的民主發(fā)展歷史來看，都是一個不斷“試錯”的過程。世界各國的歷史經(jīng)驗表明，自上而下的政治改革，造成社會的動蕩大、范圍廣，而且改革上層與民眾的利益沒有直接關(guān)系，難以取得絕大多數(shù)民眾的理解和支持。如果自下而上地首先從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開始，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接與農(nóng)民群眾相貼近，因而，所進行的政治改革與民眾的利益息息相關(guān)，必然會激發(fā)民眾參與的熱情。在不斷的“試錯”過程中，不僅使民眾的民主素質(zhì)得以逐漸提高，而且使廣大的基層黨員不斷地進行競選大演習(xí)并提前進入競選狀態(tài)，逐步適應(yīng)和運用民主政治的規(guī)則，在民主政治的框架下，在法治的框架下貫徹黨的方針政策，實現(xiàn)黨的意志。
結(jié)束語：對于一個龐大的官僚體系而言，徹底根治腐敗和官僚主義的一個有力法寶，就是把權(quán)力下放，把權(quán)力重心下移。國家權(quán)力配置的基本原則應(yīng)該是：確保兩頭，精簡中間。具體作法是：把國家管理社會的權(quán)力重心下移到共和國“最小政府”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，把村民自治上升為鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治，由各級強勢權(quán)力的“大政府”在上面監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行使權(quán)力。這也許是當(dāng)前中國政府在體制內(nèi)形成權(quán)力制約機制和提高行政效率的最佳選擇，它極大地減少權(quán)力批發(fā)的機會，有效地制約了因權(quán)力發(fā)包而產(chǎn)生的腐敗。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的權(quán)力越大越好，越有政治個性越好，因為一個小小的鄉(xiāng)鎮(zhèn)勢力再強大，也沒有叫板中央的危險性存在，哪個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府敢公開與中央哪怕是與縣政府對抗呢？
引注：
[1]為了分析取消農(nóng)業(yè)稅后的湖南農(nóng)村形勢，筆者在2005年6月份對省委黨校46人的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記班和49人的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部選調(diào)生班、以及衡陽市委黨校34人的鄉(xiāng)鎮(zhèn)青年領(lǐng)導(dǎo)干部培訓(xùn)班進行了百題問卷調(diào)查，涉及全省129個鄉(xiāng)鎮(zhèn)。
[2]建設(shè)新農(nóng)村需要構(gòu)建中國小農(nóng)戶社會保護戰(zhàn)略，楊團，中國社會學(xué)網(wǎng)，2006年5月4日。
[3]機構(gòu)改革不能僅僅盯著減人減支，馬龍生，新京報，2005年2月20日。
[4]中國公共服務(wù)職能薄弱、政府需轉(zhuǎn)型，四川在線，2005年7月3日。
[5]合理界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)職能需直面兩大爭議與六大關(guān)系，吳仲斌，新華文摘，2006年第9期。
[6]另一只眼看腐敗，丁言，中國選舉與治理網(wǎng)，2006年6月27日。
