序 言
趙樹凱[1]
在當(dāng)下的“三農(nóng)”研究界，陳文勝先生是一個出身有些“另類”的學(xué)者。大約十年前，他是湖南一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的黨委書記，處在基層工作第一線。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)書記任上，他開始以“三農(nóng)”為主題的寫作，并有諸多成果發(fā)表。后來，他調(diào)入湖南省社會科學(xué)院，擔(dān)任新農(nóng)村建設(shè)研究中心秘書長。在傾心研 究的同時，文勝也熱心于組織學(xué)術(shù)活動。他主持開辦了“中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)”網(wǎng)站，編輯出版了在國內(nèi)“三農(nóng)”學(xué)界有著廣泛影響的《中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)》叢書，還組織了一年一度的湖湘“三農(nóng)”論壇。顯然，在新的工作崗位上，他依然是個勇于開拓的實(shí)干家。
如許多人所知，上個世紀(jì)90年代中后期和本世紀(jì)之初，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的最大挑戰(zhàn)來自農(nóng)民稅費(fèi)負(fù)擔(dān)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身債務(wù)。文勝的第一本專著即以此為主題，專門講鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的發(fā)生變化過程及其對于基層政府的困擾。因為作者身在問題之中，或者說寫的就是他自己的生活，非常細(xì)致感人。時移世易，農(nóng)村發(fā)展不斷推進(jìn)，“三農(nóng)問題”不斷演變。在新農(nóng)村建設(shè)的情景之下，有的問題不復(fù)存在，如農(nóng)民稅費(fèi)，有的問題依然故我，如維穩(wěn)壓力，更值得的注意的是，也出現(xiàn)了若干新情況、新問題。文勝的這本新書，主題是“新農(nóng)村建設(shè)的熱點(diǎn)、難點(diǎn)與著力點(diǎn)”，凝聚了他近些年對新農(nóng)村建設(shè)問題的觀察和思考。
這本書是在一個宏大寬闊的視角下討論新農(nóng)村建設(shè)。有糧食問題，土地問題，農(nóng)民收入問題，村民自治問題，農(nóng)村公共服務(wù)問題，有鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革問題，社會治安問題，鄉(xiāng)村教育問題等等。作者組織了一些大規(guī)模的調(diào)查，在此基礎(chǔ)上描述和分析問題。在諸多問題面前，作者都有自己的思考和見解。從中可以看出，作者從鄉(xiāng)鎮(zhèn)書記進(jìn)入專業(yè)研究以后，問題意識迅速拓展，觀察視野不斷擴(kuò)大。本書展示出，“新農(nóng)村建設(shè)”提出以后，中國農(nóng)村的發(fā)展和改革，并沒有進(jìn)入坦途，相反，經(jīng)濟(jì)增長、政治生態(tài)、社會環(huán)境等多種問題彼此糾結(jié)，變得更加錯綜復(fù)雜了?？磥?，在現(xiàn)代轉(zhuǎn)型過程中，農(nóng)村似乎還沒有邁過最重要的那道“門檻”。
因為豐富的基層領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)驗，作者的觀察視角獨(dú)特，提出的問題值得深思。他指出:“取消農(nóng)業(yè)稅后，大大減少了農(nóng)民與基層政府的對立和沖突。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作，基本上已經(jīng)不會引發(fā)群體事件了。過去80%的精力用來收稅，現(xiàn)在可以抽出時間來做其他的事情。問題是，過去收錢收糧鄉(xiāng)干部與農(nóng)民接觸的頻率很高，現(xiàn)在不收稅了，鄉(xiāng)干部的工資是國家給了，沒拿農(nóng)民的也就不求農(nóng)民了，和農(nóng)民打交道就明顯缺乏動力。過去，為了收稅，只要農(nóng)民說要處理一個事情，鄉(xiāng)干部就會馬上趕過去，因為怕農(nóng)民有意見不交稅，雖然是被迫的，但卻是一種機(jī)制，可現(xiàn)在沒有這樣一種機(jī)制使鄉(xiāng)干部為農(nóng)民做事會對自己有利?！憋@然，這里講的是基層政府的問責(zé)問題。以往的鄉(xiāng)村生活 現(xiàn)實(shí)是，農(nóng)業(yè)稅的存在，客觀上成為農(nóng)民問責(zé)基層干部的重要手段，但是，沒有農(nóng)業(yè)稅以后，問責(zé)制度該如何建設(shè)呢？這是個重大問題。從國際視野看，稅收與政府問責(zé)的關(guān)系，是政治發(fā)展的基本主題。在中國，不論在現(xiàn)實(shí)的改革中，還是在學(xué)術(shù)研究中，這個主題似乎尚未充分展開。
在新農(nóng)村建設(shè)的時代，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府本身面臨新的困境。這是本書展現(xiàn)給讀者的另一種發(fā)現(xiàn)。“從鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)際情況來看，根據(jù)筆者的調(diào)查，農(nóng)民的許多愿望鄉(xiāng)鎮(zhèn)根本就無法滿足，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作有許多不為農(nóng)民所歡迎，有很多干部和農(nóng)民的積極性得不到調(diào)動。從財政層面看，嚴(yán)重的鄉(xiāng)村債務(wù)問題就是農(nóng)村公共產(chǎn)品供需矛盾的集中反映。從政治層面看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以服從上級政府而非轄區(qū)內(nèi)的農(nóng)民意志。”這是我們不得不面對的現(xiàn)實(shí)：經(jīng)過若干年的鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府運(yùn)行依然有許多問題，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為的基本邏輯并沒有改變。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與農(nóng)民的關(guān)系，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與上級政府的關(guān)系，似乎更加迷離而尷尬。這種局面需要進(jìn)一步觀察探討。文勝也看到了一個重要問題，即財政問題。他認(rèn)為，“目前對鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村的撥款等各項財政制度已經(jīng)到非改革不可的地步。一是要改革目前的轉(zhuǎn)移支付等各項財政撥款制度。要如同糧食補(bǔ)貼一樣，公開發(fā)布項目、標(biāo)準(zhǔn)和金額，并直達(dá)鄉(xiāng)村，盡可能減少中間環(huán)節(jié)。二是完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的權(quán)力監(jiān)督。作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力機(jī)關(guān)和鄉(xiāng)村公眾代表機(jī)關(guān)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大必須行使決定和監(jiān)督財政預(yù)算執(zhí)行情況的權(quán)力”。這些表現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面的問題，都牽涉到宏觀的政府體制。由此可見，新農(nóng)村建設(shè)語境下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革，不論在實(shí)踐層面，還是在研究層面，都進(jìn)入了新的復(fù)雜境地。
文勝還觀察到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革中的一個重要現(xiàn)象，這就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記和鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的兼任或者一肩挑。這種做法在一些地方正作為重要經(jīng)驗推廣。他指出，一肩挑“好處是減人減少職務(wù)減少消費(fèi)成本，減少中間環(huán)節(jié)提高工作效率；但弊端更多。黨政一肩挑更可能造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記集權(quán)和專制，誰也無法制約他。因為有一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的存在，就有一個無形的監(jiān)督，書記在決策前還有一個必須征求鄉(xiāng)鎮(zhèn)長意見的過程，如果決策明顯失誤，鄉(xiāng)鎮(zhèn)長就可以用地方人民政府組織法反對書記的個人領(lǐng)導(dǎo)，而要經(jīng)過透明的黨政班子民主決策。如果“一肩挑”，在需要承擔(dān)責(zé)任的時候，書記就可以用黨委的民主集中制來推卸責(zé)任；謀求個人利益時，書記就可以用行政首長負(fù)責(zé)制來獨(dú)霸權(quán)力?！蔽蚁耄绻髡邲]有多年擔(dān)任鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記的切身體驗，也許觀察不會如此犀利敏銳。不論人們是否同意作者提出對于這個經(jīng)驗的批評，這個問題都顯然是需要上層領(lǐng)導(dǎo)和研究者關(guān)注的。
本書還提出了如何對待農(nóng)民的問題?！盁o論是農(nóng)村的政治經(jīng)濟(jì)建設(shè)，還是農(nóng)村的社會文化建設(shè)，我們都沒有完全在平等的基礎(chǔ)上尊重農(nóng)民的自主行為，去激發(fā)農(nóng)民的自主能力創(chuàng)造真正屬于自己的生活”。“一方面，農(nóng)民對政府對社會的依賴性越來越強(qiáng)，越來越喪失自主能力和創(chuàng)造能力；另一方面，使農(nóng)民越來越處于服從的地位，農(nóng)民也就越來越無法擺脫政府和都市文化、工業(yè)文明的控制。在當(dāng)前農(nóng)村最可怕的是，貧窮被變成了一種向政府向社會要價的資本：“我是貧困戶（只要是貧困的，哪怕是因刑事犯罪被處罰、因賭博、因懶惰成性而造成的），我所提出的要求，政府不解決是不負(fù)責(zé)任，社會不解決是不道德”。這個問題可謂意味深長。這是農(nóng)民的問題，還是政府的問題？農(nóng)民何以成為這個樣子，我們該探究現(xiàn)在的政府體制與農(nóng)民的互動模式。
本人讀這個書稿，常常感受到來自鄉(xiāng)村生活的沖擊，思考不斷地受到激發(fā)。希望讀者能從閱讀中有更多獲益。
2010年10月8日于美國哈佛大學(xué)
[1] 國務(wù)院發(fā)展研究中心研究員，中國發(fā)展研究基金會副秘書長,中共中央政治局第36次集體學(xué)習(xí)主講人，國務(wù)院特殊津貼專家。
目 錄
序 言/1
第一章 新農(nóng)村建設(shè)的進(jìn)展與評價/1
一、新農(nóng)村建設(shè)的現(xiàn)實(shí)背景/2
二、新農(nóng)村建設(shè)的現(xiàn)實(shí)進(jìn)展/4
三、新農(nóng)村建設(shè)的現(xiàn)實(shí)困難/11
四、基本結(jié)論與政策建議/26
第二章 新農(nóng)村建設(shè)從何處破題/35
一、在大戰(zhàn)略中尋求思路/6
二、在大目標(biāo)下探索途徑//9
三、在大視野里運(yùn)用方法/43
第三章 傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)大省的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略/45
一、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的背景和現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)/46
二、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的總體思路/54
三、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的主要措施/63
第四章 轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)大省的農(nóng)業(yè)發(fā)展方式/71
一、轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式的理論基礎(chǔ)與時代要求/72
二、農(nóng)業(yè)發(fā)展進(jìn)入現(xiàn)代化發(fā)展期的基本特征與矛盾/80
三、實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的戰(zhàn)略路徑/96
四、加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式的主要對策/107
第五章“糧食核武”時代的中國糧食安全/125
一、糧食成為了世界經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)爭的戰(zhàn)略“核武/126
二、影響中國糧食綜合生產(chǎn)能力的關(guān)鍵因素/131
三、把握機(jī)遇掌握中國糧食安全主動權(quán)的戰(zhàn)略思路/136
四、提高中國糧食綜合生產(chǎn)能力的基本對策/138
第六章 建立“兩型”農(nóng)業(yè)生產(chǎn)體系/147
一、建立“兩型”農(nóng)業(yè)生產(chǎn)體系是當(dāng)前農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境改善的必然呼 喚/148
二、“兩型”農(nóng)業(yè)生產(chǎn)體系需要市場體系的支撐/149
三、建立“兩型”農(nóng)業(yè)生產(chǎn)體系需要正確應(yīng)對轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品/150
四、建立“兩型”農(nóng)業(yè)生產(chǎn)體系需要對接傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)體系/151
第七章 財政改革：鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的突破口/153
一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的歷史回顧/154
二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的核心問題/156
三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能定位/156
四、鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的突破口/158
五、農(nóng)民的主體地位不可或缺/159
第八章 建立現(xiàn)代農(nóng)民所需要的新農(nóng)村文化/161
一、新農(nóng)村文化建設(shè)的出發(fā)點(diǎn)/162
二、新農(nóng)村文化建設(shè)的制度瓶頸/164
三、政府推動力對接農(nóng)村內(nèi)生動力/165
四、建設(shè)重點(diǎn)：培育農(nóng)村文化市場/169
第九章 農(nóng)村生活垃圾污染與對策/173
一、農(nóng)村生活垃圾環(huán)境污染的現(xiàn)狀/174
二、農(nóng)村生活垃圾污染成因/176
三、農(nóng)村生活垃圾污染的危害/177
四、農(nóng)村生活垃圾污染的治理對策/179
第十章 縣域經(jīng)濟(jì)社會科學(xué)發(fā)展指標(biāo)體系的構(gòu)建/181
一、縣域科學(xué)發(fā)展指標(biāo)體系研究的戰(zhàn)略背景/182
二、縣域科學(xué)發(fā)展指標(biāo)體系制訂的依據(jù)和原則/183
三、縣域經(jīng)濟(jì)科學(xué)發(fā)展評價指標(biāo)體系的構(gòu)成/185
四、縣域科學(xué)發(fā)展指標(biāo)體系的使用/188
附錄：新農(nóng)村建設(shè)的典型調(diào)研/195
一、湖南農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)“五鄉(xiāng)十村”調(diào)查/195
二、長沙市：典型村莊新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)與農(nóng)村持續(xù)發(fā)展/207
三、衡陽縣：產(chǎn)糧大縣的國家責(zé)任與地方發(fā)展目標(biāo)的矛盾/220
四、龍泉村：農(nóng)村合作組織建設(shè)進(jìn)程中的新型農(nóng)民培育/227
參考文獻(xiàn)/241
陳文勝專著：